Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.06.2006 – C-34/05

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 22. Juni 2006

1 Im Rahmen der 1992 durchgeführten Reform der gemeinsamen Agrarpolitik hat der Gemeinschaftsgesetzgeber ein neues Stützungssystem für Rindfleischerzeuger eingeführt. Dieses System besteht darin, an den Betriebsinhaber Direktzahlungen in Form von Sonderprämien zu leisten, deren Zahlung von der Einhaltung eines Besatzdichtefaktors abhängig gemacht wird. Dieser Faktor ergibt sich nach Maßgabe der Zahl der in dem Betrieb gehaltenen Rinder und der dort zur Verfügung stehenden Futterfläche.

2 Im vorliegenden Verfahren geht es um die Frage, ob eine Parzelle, auf der zeitweilig Wasser gestanden hat, als zur Verfügung stehende Futterfläche angesehen werden kann.

3 Diese vom College van Beroep voor het bedrijfsleven (Niederlande) vorgelegte Frage stellt sich im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der landwirtschaftlichen Gesellschaft Maatschap J. en G. P. en A. C. Schouten (im Folgenden: Schouten) und dem Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Minister für Landwirtschaft, Natur und Lebensmittelqualität, im Folgenden: Minister) wegen der Gewährung von Sonderprämien für die Haltung und Mast männlicher Rinder.

4 Insbesondere wird der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache ersucht, die Wendung zur Verfügung stehende Futterfläche im Sinne des Artikels 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 und des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 näher zu bestimmen.

I — Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen

A — Verordnung Nr. 1254/1999

5 Vor der Reform von 1992 bestand auf dem Sektor der Rindfleischerzeugung die Tendenz zur Intensivierung. Die Gemeinschaftspolitik zur Stützung der Agrareinkommen durch hohe Preise ermutigte die Betriebsinhaber, die Erzeugung zu intensivieren. Die Futterflächen reichten nicht mehr aus, um die Tiere zu ernähren, da deren Zahl stieg, ohne dass sich die Fläche vergrößerte.

6 Eines der Ziele der Verordnung Nr. 1254/1999 besteht darin, dieser Tendenz entgegenzuwirken, insbesondere indem die Gewährung von Tierprämien von einem Besatzdichtefaktor abhängig gemacht wird, der durch das Verhältnis zwischen der Futterfläche eines Betriebs und der Zahl der dort gehaltenen Tiere bestimmt wird. Diese flächenbezogenen Gemeinschaftsbeihilfen werden gewöhnlich als Beihilfen Fläche bezeichnet.

7 Artikel 4 Absätze 1 und 3 Buchstabe a der Verordnung sieht vor, dass jedem Erzeuger, der männliche Rinder über einen noch festzulegenden Zeitraum zu Mastzwecken hält, auf seinen Antrag eine Sonderprämie gewährt wird.

8 Gemäß Artikel 12 Absatz 1 der Verordnung wird die Zahl der Rinder, für die die Sonderprämie gewährt werden kann, anhand eines Besatzdichtefaktors von 2 Großvieheinheiten (GVE) je Hektar und Kalenderjahr begrenzt. Für die Bestimmung dieses Besatzdichtefaktors verlangt Artikel 12 Absatz 2 Buchstaben a und b der Verordnung die Berücksichtigung der Zahl der betreffenden Rinder sowie der während des gesamten Kalenderjahres für die [Rinderhaltung] zur Verfügung stehende[n] Futterfläche.

9 Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung schließt bestimmte Flächen von der Futterfläche aus. Die Ausschlussliste lautet wie folgt:

Zur Futterfläche gehören nicht:

Gebäude, Wälder, Teiche und Wege,

Flächen, die für andere für eine Gemeinschaftsbeihilfe in Betracht kommende Kulturen, für Dauerkulturen oder den Gartenbau genutzt werden, ausgenommen Dauerweiden, für die gemäß Artikel 17 dieser Verordnung und Artikel 19 der Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 [] flächenbezogene Ergänzungsbeträge gewährt werden,

Flächen, die im Rahmen der Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter Ackerkulturen gefördert werden und die im Rahmen der Beihilferegelung für Trockenfutter genutzt werden oder die unter ein nationales oder gemeinschaftliches Flächenstilllegungsprogramm fallen.

B — Verordnung Nr. 3887/92

10 Die Verordnung Nr. 3887/92 enthält Durchführungsbestimmungen zu dem durch die Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen. Dieses System ist u. a. auf die in Artikel 4 der Verordnung Nr. 1254/1999 vorgesehene Sonderprämie anwendbar.

11 Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 lautet wie folgt:

Jede Futterfläche muss für einen Mindestzeitraum von sieben Monaten für die Zwecke der Tierhaltung zur Verfügung stehen. Der Beginn dieses Zeitraums wird von den Mitgliedstaaten auf einen Termin zwischen 1. Januar und 31. März festgelegt.

12 Artikel 9 Absatz 2 dieser Verordnung betrifft die Abweichungen zwischen der im Antrag auf flächenbezogene Beihilfe angegebenen Bodenfläche und der Fläche, bei der alle Voraussetzungen der Verordnung erfüllt sind (ermittelte Fläche). Diese Bestimmung sieht vor, dass keinerlei Beihilfe Flächen gewährt wird, wenn die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche liegt.

II — Sachverhalt und Ausgangsverfahren

13 Am 9. Mai 2001 beantragte Schouten bei den zuständigen Behörden die Registrierung von landwirtschaftlich genutzten Parzellen als Futterfläche.

14 Einige dieser Parzellen liegen in Überschwemmungsgebieten. Diese Gebiete befinden sich zwischen dem Deich, der das Hinterland schützt, und dem Flussbett. Sie können im Laufe des Jahres teilweise unter Wasser stehen, je nach der Höhe des Überschwemmungsgebiets, aber auch nach dem Zustrom an Flusswasser, der von der Zufuhr von Regen- und Schmelzwasser aus den stromaufwärts gelegenen Gebieten abhängt.

15 Am 1. August 2001 stellte Schouten gemäß der Verordnung Nr. 1254/1999 einen Sonderprämienantrag für die 26 männlichen Rinder, die sie auf der betreffenden Fläche hielt.

16 Am 17. Dezember 2001 teilte ihr der Minister mit, dass die am 10. und 11. Mai 2001 durch Fernerkundung ermittelte Futterfläche kleiner sei als die angegebene Fläche. Da diese Fläche um mehr als 20 % größer war als die ermittelte Fläche, wurde sie gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 mit null angesetzt.

17 Mit Bescheid vom 27. Mai 2002 lehnte der Minister den Sonderprämienantrag von Schouten ab, da wegen der mit null angesetzten Futterfläche der Raum, über den Schouten für die Haltung ihrer 26 männlichen Rinder verfüge, den Besatzdichtefaktor nicht einhalte.

18 Am 3. Juli 2002 legte Schouten beim Minister Widerspruch ein.

19 Mit Bescheid vom 8. August 2003 wies dieser den Widerspruch mit der Begründung zurück, dass ein Teil der Überschwemmungsgebiete zu dem Zeitpunkt, zu dem die Satellitenaufnahmen gemacht wurden, unter Wasser gestanden habe. Der Minister vertrat deshalb die Auffassung, dass diese Gebiete nicht als Futterfläche angesehen werden könnten, da sie nicht ununterbrochen während des in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 verlangten Zeitraums von sieben Monaten zur Verfügung gestanden hätten. Außerdem habe Schouten das Risiko in Kauf genommen, dass es zum Zeitpunkt der Fernerkundung Überschwemmungen geben könne, als sie die Vor- und Nachteile der Nutzung der Überschwemmungsgebiete gegeneinander abgewogen habe.

20 Schouten brachte die Sache vor das College van Beroep voor het bedrijfsleven und machte geltend, dass während der Fernerkundung außergewöhnliche Umstände vorgelegen hätten und sie deshalb deren Folgen nicht zu tragen habe. Der Minister trug vor, dass gemäß Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 in Verbindung mit Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 die angegebene Futterfläche während eines ununterbrochenen Zeitraums von sieben Monaten den Rindern zur Beweidung dienen müsse und die Überschwemmungen diese Frist unterbrochen hätten.

III — Vorlagefragen

21 Das vorlegende Gericht hält die restriktive Auslegung der Wendung zur Verfügung stehen durch den Minister nicht für so eindeutig, dass sie keinen Raum mehr für Zweifel lässt. Da die Entscheidung des Ausgangsverfahrens von der Auslegung dieser Wendung abhängt, hat das College van Beroep voor het bedrijfsleven beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Sind Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen, dass eine als Futterfläche angegebene Fläche bereits dann nicht als zur Verfügung stehend anzusehen ist, wenn zu irgendeinem Zeitpunkt während des maßgebenden Zeitraums Wasser auf der Parzelle gestanden hat?

2. Wenn Frage 1 bejaht wird, sind diese Bestimmungen dann verbindlich, insbesondere mit den sich daraus ergebenden Konsequenzen?

3. Wenn Frage 1 verneint wird, welche Kriterien gelten dann, um beurteilen zu können, ob eine als Futterfläche angegebene Parzelle, auf der zeitweilig Wasser gestanden hat, als zur Verfügung stehend im Sinne von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 angesehen werden kann?

IV — Analyse

A — Zur ersten Vorlagefrage

22 Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen vom Gerichtshof wissen, ob Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen sind, dass eine als Futterfläche angegebene Parzelle auch dann als zur Verfügung stehend angesehen werden kann, wenn auf ihr zu irgendeinem Zeitpunkt während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat.

23 Im Gegensatz zur niederländischen Regierung bin ich der Ansicht, dass eine Futterfläche, auf der während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat, als zur Verfügung stehend im Sinne von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 angesehen werden kann.

24 Ich erinnere vorab an die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach bei der Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Kontext und die Ziele zu berücksichtigen sind, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden.

25 Ich finde im Wortlaut von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 keinen Anhaltspunkt dafür, dass eine Parzelle, auf der zeitweilig Wasser gestanden hat, nicht als zur Verfügung stehend angesehen werden könnte.

26 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff disponible [zur Verfügung stehen] die Bedeutung hat: dont on peut disposer [worüber man verfügen kann]. Dieser Begriff ist in den meisten Sprachfassungen der Verordnung Nr. 1254/1999 mit identischen Begriffen wiedergegeben.

27 Zweitens stelle ich fest, dass aus dem Text des Artikels 12 Absatz 2 Buchstabe b erster, zweiter und dritter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1254/1999 klar hervorgeht, dass bestimmte Flächen als Futterfläche ausgeschlossen sind. Denn nach dem Wortlaut dieser Vorschrift [gehören nicht zur] Futterfläche Flächen, die nicht zur Futterkapazität beitragen, wie Teiche oder Wälder, aber auch Flächen, die für andere bereits für eine Gemeinschaftsbeihilfe in Betracht kommende Kulturen genutzt werden.

28 Ebenso wie die französische Regierung und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften bin ich der Ansicht, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber offensichtlich die nicht ausschließlich zur Ernährung von Tieren bestimmten Flächen, die von der Definition derjenigen Futterfläche auszunehmen sind, die als zur Verfügung stehend qualifiziert werden kann, abschließend aufzählen wollte.

29 Es ist festzustellen, dass Flächen, auf denen zeitweilig Wasser gestanden hat, nicht in dieser Liste aufgeführt sind.

30 Drittens weise ich darauf hin, dass aus dem Wortlaut des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92, der ebenfalls klarstellt, dass die Futterfläche zur Verfügung stehen muss, nicht hervorgeht, dass diese Voraussetzung im Fall einer zeitweiligen Überschwemmung der betreffenden Parzelle nicht erfüllt wäre.

31 Aufgrund dieser Erwägungen bin ich der Ansicht, dass weder der Wortlaut des Artikels 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 noch der des Artikels 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 dagegen sprechen, Flächen, die zeitweilig unter Wasser stehen, als zur Verfügung stehende Futterflächen anzusehen.

32 Diese Schlussfolgerung wird, wie wir gleich sehen werden, durch die Systematik der Regelung, zu der die auszulegenden Vorschriften gehören, und durch das mit der Verordnung Nr. 1254/1999 verfolgte Ziel bestätigt.

33 So ergibt sich aus dem durch die Verordnung Nr. 3508/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem, dass dieses sicherstellen soll, dass eine Fläche tatsächlich entweder für den Anbau oder für die Tierhaltung bestimmt ist.

34 Ein Betriebsinhaber, der eine Sonderprämie für die Rinderhaltung erhält, darf die betreffende Parzelle nicht zu anderen Zwecken, wie z. B. für Bepflanzungen, nutzen.

35 Dafür spricht auch, dass die Verordnung Nr. 3508/92 den Ausdruck landwirtschaftlich genutzte Parzelle als ein zusammenhängendes Stück Land, das von einem einzigen Betriebsinhaber für eine bestimmte Kultur genutzt wird definiert#x201C;.

36 Außerdem schreibt die Verordnung Nr. 3887/92, die, wie gesagt, die Bestimmungen zur Durchführung der Verordnung Nr. 3508/92 enthält, eine Verwaltungskontrolle für die gemeldeten Parzellen und Tiere vor, mit der geprüft werden soll, ob Beihilfen in einem Kalenderjahr doppelt gewährt wurden.

37 Stellt der Betriebsinhaber einen Beihilfeantrag Fläche, so muss dieser im Übrigen Informationen über die Parzelle, insbesondere in Bezug auf deren Nutzung, d. h. die Art der Kultur bzw. der Pflanzendecke oder das Fehlen jeglicher Kultur, enthalten.

38 Diese Erwägungen bestätigen, dass eine Fläche als zur Verfügung stehend anzusehen ist, wenn sie ausschließlich zur Ernährung von Tieren verwendet wird.

39 Folglich bin ich nicht der Ansicht, dass das Auftreten klimatischer Wechselfälle wie Überschwemmungen, Frost oder Schnee, durch die die Flächen zeitweilig unzugänglich geworden sind, es für sich allein ausschließen kann, dass eine Parzelle als zur Verfügung stehend anzusehen ist, sofern sie tatsächlich zur Ernährung der dort gehaltenen Rinder verwendet worden ist.

40 Ebenso wie die französische Regierung bin ich der Ansicht, dass gerade diese Gefahr des Auftretens klimatischer Wechselfälle den Gemeinschaftsgesetzgeber dazu bewogen hat, keinen ununterbrochenen Zeitraum der Flächennutzung zu verlangen.

41 Diese Analyse wird schließlich auch durch die mit der Verordnung Nr. 1254/1999 verfolgten Ziele bestätigt.

42 Diese Verordnung bezweckt, wie wir bereits gesehen haben, insbesondere, die Intensivierung der Rinderhaltung dadurch zu bekämpfen, dass die Gewährung von Sonderprämien von einem Besatzdichtefaktor abhängig gemacht wird, der durch die zur Verfügung stehende Futterfläche und die Zahl der dort gehaltenen Rinder bestimmt wird.

43 Ich erinnere auch daran, dass die Weiden der Rindermast dienen und die Sonderprämie für diese Rinder gewährt wird.

44 Aus diesen gesamten Umständen ergibt sich also, dass die in Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 aufgestellte Voraussetzung, dass die Futterfläche für die Tierhaltung zur Verfügung stehen muss, so zu verstehen ist, dass die Sonderprämie nur für die Futterflächen gewährt wird, die während des maßgebenden Zeitraums ausschließlich zur Ernährung von Rindern verwendet werden.

45 Ich bin deshalb nicht der Ansicht, dass eine Futterfläche, auf der zu irgendeinem Zeitpunkt während des maßgebenden Zeitraums Wasser gestanden hat, in keinem Fall als zur Verfügung stehend angesehen werden kann. Die Tatsache, dass die Fläche unter Wasser stehen kann, schließt es meines Erachtens grundsätzlich nicht aus, dass sie ausschließlich zur Ernährung von Rindern verwendet wird.

46 Demnach bin ich der Auffassung, dass Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 dahin auszulegen sind, dass eine als Futterfläche angegebene Fläche auch dann als zur Verfügung stehend angesehen werden kann, wenn auf dieser Parzelle während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat.

47 Da die erste Frage verneint worden ist, braucht die zweite Frage nicht beantwortet zu werden.

B — Zur dritten Vorlagefrage

48 Mit seiner dritten Vorlagefrage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, Kriterien aufzustellen, nach denen eine Futterfläche als zur Verfügung stehend anzusehen ist, wenn auf ihr zu irgendeinem Zeitpunkt während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat.

49 Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob eine dreitägige Überschwemmung, durch die die Tiere insgesamt zehn Tage lang nicht weiden konnten, die Beurteilung in Frage stellen kann, dass eine Futterfläche, auf der während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat, als zur Verfügung stehend anzusehen ist.

50 Meines Erachtens sind zwei Kriterien dafür entscheidend, dass eine Futterfläche als zur Verfügung stehend angesehen werden kann. Es handelt sich um folgende Kriterien. Erstens muss, wie Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 es verlangt, diese Fläche während des gesamten Kalenderjahres ausschließlich für die Ernährung von Tieren verwendet worden sein. Zweitens musste gemäß Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 diese Fläche während eines Mindestzeitraums von sieben Monaten tatsächlich für die Ernährung von Rindern genutzt werden können.

51 Eine zeitweilige Unterbrechung kann nach meiner Meinung also die Verwendung einer Parzelle für die Rinderhaltung nicht in Frage stellen, wenn diese Unterbrechung zeitlich ausreichend war, um es dem Betriebsinhaber zu ermöglichen, die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehene Voraussetzung des Mindestzeitraums von sieben Monaten im Kalenderjahr zu erfüllen.

52 Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall eine dreitägige Überschwemmung, durch die die Tiere während insgesamt zehn Tagen nicht weiden konnten, der Einhaltung der in der Verordnung Nr. 3887/92 vorgeschriebenen Frist nicht notwendigerweise entgegensteht. Das nationale Gericht wird zu prüfen haben, ob die fraglichen Parzellen trotz dieses kurzen Zeitraums der Nichtverfügbarkeit während eines Mindestzeitraums von sieben Monaten nach dem 31. März für die Tiermast genutzt werden konnten.

53 Demnach schlage ich vor, zu antworten, dass die Parzelle, auf der zeitweilig Wasser gestanden hat, nur dann als zur Verfügung stehend im Sinne von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 angesehen werden kann, wenn sie erstens während des gesamten Kalenderjahres ausschließlich für die Ernährung von Tieren verwendet wurde und zweitens während eines Mindestzeitraums von sieben Monaten ab einem in der nationalen Regelung festgelegten Anfangsdatum tatsächlich für die Ernährung von Rindern genutzt werden konnte.

V — Ergebnis

54 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom College van Beroep voor het bedrijfsleven vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

1. Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen sind dahin auszulegen, dass eine als Futterfläche angegebene Fläche auch dann als zur Verfügung stehend angesehen werden kann, wenn auf dieser Parzelle während des maßgebenden Zeitraums zeitweilig Wasser gestanden hat.

2. Die Parzelle, auf der zeitweilig Wasser gestanden hat, kann nur dann als zur Verfügung stehend im Sinne von Artikel 12 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 1254/1999 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung Nr. 3887/92 angesehen werden, wenn sie erstens während des gesamten Kalenderjahres ausschließlich für die Ernährung von Tieren verwendet wurde und zweitens während eines Mindestzeitraums von sieben Monaten ab einem in der nationalen Regelung festgelegten Anfangsdatum tatsächlich für die Ernährung von Rindern genutzt werden konnte.