Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 14.09.2006 – C-251/04

Schlussanträge der Generalanwältin

Eleanor Sharpston

vom 14. September 2006

1 In der vorliegenden Rechtssache beantragt die Kommission, nach Artikel 226 EG festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch, dass sie nur Schiffen unter griechischer Flagge die Erbringung von Schleppdiensten auf offener See in griechischen Hoheitsgewässern erlaubt, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 des Rates zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) verstoßen hat.

Gemeinschaftsrecht

2 In Titel III des Dritten Teils des EG-Vertrags (Die Freizügigkeit, der freie Dienstleistungs- und Kapitalverkehr) handeln die Artikel 49 bis 55 von den Dienstleistungen.

3 Artikel 49 Absatz 1 EG bestimmt:

Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten.

4 Nach Artikel 51 Absatz 1 EG gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Verkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr.

5 Artikel 54 EG sieht vor:

Solange die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs nicht aufgehoben sind, wendet sie jeder Mitgliedstaat ohne Unterscheidung nach Staatsangehörigkeit oder Aufenthaltsort auf alle in Artikel 49 Absatz 1 bezeichneten Erbringer von Dienstleistungen an.

6 Artikel 80 Absatz 2 EG in Titel V (Der Verkehr) des Dritten Teils des Vertrages bestimmt, dass der Rat mit qualifizierter Mehrheit darüber entscheiden kann, ob, inwieweit und nach welchen Verfahren geeignete Vorschriften für die Seeschifffahrt und Luftfahrt zu erlassen sind.

7 Auf der Grundlage dieser Bestimmung, die damals in Artikel 84 Absatz 2 EWG-Vertrag enthalten war, unterbreitete die Kommission dem Rat ursprünglich einen einzigen Entwurf für eine Verordnung zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeverkehrsdienstleistungen in der Gemeinschaft. Vorbehaltlich bestimmter Beschränkungen sollte der Versorgungsentwurf für die Seeschifffahrt in den Mitgliedstaaten, zwischen Mitgliedstaaten und zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern gelten. Er wurde jedoch nicht angenommen.

8 In der Folgezeit erließ der Rat auf derselben Grundlage zwei zusammenhängende Rechtsakte. Die Verordnung Nr. 4055/86 wandte den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt zwischen Mitgliedstaaten sowie zwischen Mitgliedstaaten und Drittländern an. Die Verordnung Nr. 3577/92 wandte diesen Grundsatz auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) an.

9 Soweit hier von Belang, lauten die Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 3577/92 wie folgt:

...

[2] Gemäß Artikel 61 des Vertrages gelten für den freien Dienstleistungsverkehr auf dem Gebiet des Seeverkehrs die Bestimmungen des Titels über den Verkehr.

[3] Für die Vollendung des Binnenmarktes ist die Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs im Seeverkehr in den Mitgliedstaaten notwendig. Der Binnenmarkt umfasst einen Raum, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist.

...

[8] Die Kabotagefreiheit sollte schrittweise eingeführt werden und braucht nicht unbedingt für alle betroffenen Dienstleistungen einheitlich zu sein; zu berücksichtigen wären die Beschaffenheit bestimmter spezifischer Dienstleistungen sowie der Umfang der Anstrengungen, die einigen Volkswirtschaften in der Gemeinschaft aufgrund des unterschiedlichen Entwicklungsstandes abverlangt werden.

...

[11] Im Hinblick auf die Notwendigkeit, für ein ordnungsgemäßes Funktionieren des Binnenmarktes zu sorgen, und im Hinblick auf etwaige Anpassungen aufgrund der gesammelten Erfahrungen sollte die Kommission über die Anwendung dieser Verordnung Bericht erstatten und gegebenenfalls weitere Vorschläge unterbreiten.

10 Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3577/92 sieht vor:

Mit Wirkung vom 1. Januar 1993 gilt der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs im Seeverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats (Seekabotage) für Gemeinschaftsreeder, deren Schiffe in einem Mitgliedstaat registriert sind und unter der Flagge eines Mitgliedstaats fahren, sofern diese Schiffe alle Voraussetzungen erfüllen, um zur Kabotage in diesem Mitgliedstaat zugelassen zu werden; hierin eingeschlossen sind die in EUROS registrierten Schiffe, sobald dieses Register vom Rat gebilligt ist.

11 Im Sinne der Verordnung Nr. 3577/92 sind nach Artikel 2 Nummer 1

Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats (Seekabotage) Dienstleistungen, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden und insbesondere Folgendes umfassen:

a) Festlandkabotage: die Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg zwischen Häfen auf dem Festland oder auf dem Hauptstaatsgebiet ein und desselben Mitgliedstaats, ohne dass Inselhäfen angelaufen werden;

b) Offshore-Versorgungsdienste: die Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg zwischen Häfen eines Mitgliedstaats und Anlagen oder Konstruktionen auf dem Festlandsockel dieses Mitgliedstaats;

c) Inselkabotage: die Beförderung von Passagieren oder Gütern auf dem Seeweg zwischen

Häfen auf dem Festland und auf einer oder mehreren Inseln ein und desselben Mitgliedstaats;

Häfen auf den Inseln innerhalb eines Mitgliedstaats.

Ceuta und Melilla werden wie Inselhäfen behandelt ...

Einschlägiges nationales Recht

12 Artikel 11 Absatz 1b des griechischen Kodex über öffentliches Seerecht behält Schiffen unter griechischer Flagge Schleppdiensteinsätze und Hilfe auf See in den nationalen Hoheitsgewässern vor.

13 Nach Artikel 188 Absatz 2 des Kodex sind die Bedingungen für die Bewilligung einer Schlepperlaubnis, die Regelungen des Schleppwesens, die Umstände, unter denen Schleppdienste erbracht werden müssen, die Gebühren für das Schleppen in Häfen und Ankergewässern und alle weiteren erforderlichen Einzelheiten in einer Hafenregelung festzuhalten, die die Hafenbehörde erlässt.

14 Artikel 188 Absatz 3 des Kodex sieht vor:

Der Umfang des Schlepprechts, das gelegentliche oder das Notfallschleppen durch andere Schiffe, damit verbundene Rechte von Schleppern oder anderen Schiffen unter der Fahne eines anderen Staates als Griechenland sowie alle anderen hiermit in Zusammenhang stehenden Einzelfragen werden durch Dekret des Präsidenten geregelt.

15 Artikel 1 Absatz 1 des Dekrets Nr. 45/83 des Präsidenten über das Schleppen von Schiffen sieht im Wesentlichen vor, dass das gewerbliche Schleppen zwischen zwei Stellen innerhalb der nationalen Hoheitsgewässer sowie die Erbringung von direkt mit einem derartigen Vorgang in Zusammenhang stehenden Dienstleistungen Schiffen unter griechischer Flagge vorbehalten sind. Solche Schiffe müssen nach den geltenden Rechtsvorschriften als Schlepper eingestuft werden und die Erlaubnis der zuständigen Hafenbehörde erhalten.

16 Artikel 4 Absatz 2 einer Allgemeinen Hafenregelung, die von der zuständigen Behörde in Ausübung ihrer Befugnisse gemäß der durch Artikel 188 Absatz 2 des Kodex verliehenen Zuständigkeit erlassen wurde, verlangt vom Eigentümer eines Schiffes, der um eine Schlepperlaubnis für den Hafen nachsucht, der Hafenbehörde verschiedene Unterlagen, u. a. ein Staatsangehörigkeitszeugnis, vorzulegen.

Verfahren

17 Am 18. Januar 2001 sandte die Kommission gemäß Artikel 226 Absatz 1 EG ein förmliches Mahnschreiben an Griechenland und legte darin dar, dass ihrer Ansicht nach die Artikel 11 Absatz 1b und 188 Absätze 2 und 3 des Kodex über öffentliches Seerecht und Artikel 1 Absatz 1 des Dekrets Nr. 45/83 des Präsidenten gegen Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 verstießen.

18 Griechenland erwiderte mit Schreiben vom 27. März 2001 und vertrat die Auffassung, dass die Verordnung Nr. 3577/92 nicht auf Schleppdienste anwendbar sei. Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung definiere Schleppdienste oder Seerettungsdienste nicht als Seeverkehrsdienstleistungen, und somit fielen Schleppdienste nicht in den Geltungsbereich der Verordnung. Außerdem habe der Rat kürzlich in einem Vorschlag für eine Richtlinie über den Marktzugang für Hafendienste auf ein Grünbuch der Kommission über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur von Dezember 1997 Bezug genommen, in dem die Kommission erstmalig ihre Absicht geäußert habe, Hafendienste zu regeln. Daher sei es widersprüchlich, wenn die Kommission vorschlage, die Erbringung derartiger Dienstleistungen zu regeln, und gleichzeitig prüfe, ob die griechischen Rechtsvorschriften mit dem gegenwärtig geltenden Gemeinschaftsrecht in diesem Bereich vereinbar seien. Schließlich habe die Kommission auch eingeräumt, dass in mehreren anderen Mitgliedstaaten Situationen bestünden, die der sich aus den beanstandeten griechischen Rechtsvorschriften ergebenden Situation ähnlich seien.

19 Am 22. Juli 2002 sandte die Kommission Griechenland nach Artikel 226 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Sie blieb bei der Auffassung, die sie in ihrem förmlichen Mahnschreiben vertreten hatte, fügte aber als weitere Rüge hinzu, dass auch Artikel 4 Absatz 2 der Allgemeinen Hafenregelung gegen Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 verstoße.

20 Griechenland erwiderte mit Schreiben vom 13. November 2002 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme und blieb bei seinem Standpunkt, dass Schleppdienste keine Seeverkehrsdienstleistungen im Sinne der Verordnung Nr. 3577/92 seien.

21 Die Kommission hat daraufhin die vorliegende Klage erhoben. Sie beantragt (wie sich aus der Klarstellung in der Sitzung ergeben hat),

festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf den Seeverkehr in den Mitgliedstaaten (Seekabotage) verstoßen hat, dass sie nur Schiffen unter griechischer Flagge die Erbringung von Schleppdiensten auf offener See innerhalb der griechischen Hoheitsgewässer erlaubt;

der Hellenischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

22 Griechenland beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen und der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Würdigung

23 Nach ständiger Rechtsprechung wird der Streitgegenstand eines Rechtsstreits nach Artikel 226 EG durch das vorprozessuale Verfahren begrenzt. Eine solche Klage muss eine zusammenhängende und genaue Darstellung der Rügen enthalten, damit der Gerichtshof die Tragweite des vorgeworfenen Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht richtig erfassen kann, was eine notwendige Voraussetzung dafür ist, dass er überprüfen kann, ob die behauptete Vertragsverletzung vorliegt. Die Anträge müssen eindeutig formuliert sein, damit der Gerichtshof nicht ultra petita entscheidet.

24 Es ist festzustellen, dass die Kommission ihre Klage ausschließlich auf die Verordnung Nr. 3577/92 gestützt hat. Es ist wichtig, dass sie nicht beantragt hat, alternativ festzustellen, dass die von ihr beanstandeten griechischen Rechtsvorschriften, die klar aus Gründen der Staatsangehörigkeit zwischen Schiffen unterscheiden, Dienstleistungen regeln, die bei zutreffender Betrachtungsweise keine Seeverkehrsdienstleistungen sind und daher gegen die allgemeinen Bestimmungen des Vertrages über den freien Dienstleistungsverkehr (insbesondere Artikel 49 Absatz 1 EG oder Artikel 54 EG) und/oder gegen andere Vorschriften des Gemeinschaftsrechts (wie Artikel 12 EG) in Zusammenhang mit diesen Bestimmungen verstoßen. Die einzige im vorprozessualen Verfahren und in der Klage beim Gerichtshof aufgeworfene Frage ist die, ob die beanstandeten nationalen Rechtsvorschriften gegen Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 verstoßen. Deswegen hat der Gerichtshof seine Beurteilung auf diese Frage zu beschränken. Im Folgenden werde ich ausdrücklich nicht auf die Frage eingehen, ob auf offener See erbrachte Schleppdienste, wenn sie nicht unter die Verordnung Nr. 3577/92 fallen, gleichwohl vom Geltungsbereich anderer Vorschriften des Gemeinschaftsrechts erfasst werden.

25 Ebenso ist es ständige Rechtsprechung, dass Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs bei der Seekabotage in der Gemeinschaft festlegt — selbstverständlich unter der Voraussetzung, dass die fraglichen Dienstleistungen in den Geltungsbereich der Verordnung fallen. Für den Bereich der Seekabotage sind auf diese Weise die Voraussetzungen für die Anwendung dieses Grundsatzes, wie er in den Artikeln 49 EG und 51 EG verankert ist, festgelegt worden. In ähnlicher Weise hat der Gerichtshof bereits die sich aus Artikel 49 EG in Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 4055/86 und der Verordnung Nr. 3577/92 ergebenden Regeln angewandt.

26 Für mich scheint klar zu sein — und Griechenland trägt in der Tat nicht ernsthaft etwas Gegenteiliges vor —, dass dann, wenn Schleppdienste auf offener See unter die Verordnung Nr. 3577/92 fallen, der Gerichtshof nach dieser Rechtsprechung dem Feststellungsantrag stattgeben sollte.

27 Die einzige Frage, mit der die vorliegende Klage steht oder fällt, ist daher die, ob Schleppdienste auf offener See in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92 fallen, wie er in deren Artikel 2 Nummer 1 definiert wird.

Das Verhältnis zwischen dem allgemeinen Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs und Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs

28 Die Erbringung von Dienstleistungen im Allgemeinen ist bereits durch Artikel 49 EG liberalisiert. Der Vertrag macht sodann eine Ausnahme für Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs, indem er — in Artikel 51 Absatz 1 EG — darauf hinweist, dass für den freien Dienstleistungsverkehr insoweit die Bestimmungen des Titels über den Verkehr gelten. Da diese Kategorie von Dienstleistungen eine Ausnahme von der allgemeinen Regel darstellt, sollte sie nach den üblichen Auslegungsregeln eng interpretiert werden. Das bedeutet, dass nur Dienstleistungen, die ihrem Wesen nach zum Verkehr gehören, unter diese Ausnahme fallen. Ist dies aber der Fall, so bedarf es spezifischer Vorschriften, die nach dem jetzigen Artikel 80 Absatz 2 EG erlassen werden, um (beispielsweise) die normalen Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr auf sie anwenden zu können.

29 Meiner Ansicht nach sprechen plausible Gründe dafür, dass Dienstleistungen, die mit dem Verkehr in Zusammenhang stehen oder verbunden sind oder in Bezug auf ihn eine untergeordnete Funktion haben (aber von ihm trennbar sind), keiner spezifischen Vorschriften bedürfen, damit sie in den Geltungsbereich der allgemeinen Bestimmungen über den freien Dienstleistungsverkehr fallen, weil sie bereits von diesen Bestimmungen erfasst werden. Dieses Argument scheint am überzeugendsten in Bezug auf solche Dienstleistungen zu sein, die den Verkehr nur am Rande berühren. Womöglich gibt es andere Dienstleistungen, die so eng mit dem Kernbereich der Dienstleistungen des Verkehrs verbunden sind, dass auch sie nur durch eine auf der Grundlage von Artikel 80 Absatz 2 EG erlassene Regelung liberalisiert werden sollten (und könnten).

30 Jedenfalls erscheint es mir im Interesse der Rechtssicherheit, der korrekten Erfüllung der den Mitgliedstaaten obliegenden Verpflichtungen und der Transparenz (damit Gemeinschaftsangehörige sich ohne weiteres des Umfangs ihrer Rechte nach dem Gemeinschaftsrecht vergewissern können) unbedingt erforderlich, dass bei Rechtsvorschriften, die ausdrücklich den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs auf dem Gebiet des Verkehrs anwenden sollen, die Definitionen klar und unzweideutig sind, wenn es darum geht, die betroffenen Dienstleistungsklassen zu kennzeichnen.

31 Dass es Schleppdienste gibt, ist kein Geheimnis. Daher ist es bedauerlich, dass sich die Verordnung Nr. 3577/92 hierzu (so oder so) völlig ausschweigt.

Die Auslegung von Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92

32 Artikel 2 Nummer 1 beginnt mit der Feststellung, dass der Begriff Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb eines Mitgliedstaats (Seekabotage) Dienstleistungen bezeichnet, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden. Unstreitig erfüllen die fraglichen Schleppdienste diese Voraussetzung. Artikel 2 Nummer 1 führt weiter aus, dass Seekabotage insbesondere drei Kategorien von Tätigkeiten umfasst: Festlandkabotage, Offshore-Versorgungsdienste und Inselkabotage.

33 Griechenland trägt vor, dies sei eine abschließende Aufzählung der unter diesen Artikel fallenden Seeverkehrsdienstleistungen. Der in der griechischen Fassung dieser Vorschrift verwendete Begriff (ειδικότερα) sei so zu verstehen, dass er genauer gesagt und nicht insbesondere bedeute. Wäre beabsichtigt gewesen, dass Artikel 2 Nummer 1 als illustrative und nicht als abschließende Aufzählung zu verstehen sein sollte, so hätte man den Begriff wie zum Beispiel gebraucht. Artikel 2 Nummer 1 erfasse somit lediglich Seeverkehrsdienstleistungen, bei denen es um die Beförderung von Gütern oder Personen gehe. Das Schleppen könne nicht als eine Beförderung eingestuft werden, bei der es um Güter oder Personen gehe. Es sei vielmehr eine untergeordnete Dienstleistung mit dem Zweck, zu verhindern, dass das abgeschleppte Schiff (Schleppobjekt) Schaden nehme. Es gehe um eine Ortsveränderung des Schleppobjekts, nicht um eine Beförderung von Personen oder Gütern an Bord dieses Schiffes. Das Schleppobjekt sei auch nicht selbst ein Gut, sondern ein Beförderungsmittel, das der Hilfe bedürfe.

34 Nach Ansicht der Kommission zeigt der Begriff insbesondere, dass Artikel 2 Nummer 1 illustrativen Charakter habe und die Definition der Seeverkehrsdienstleistungen, die er enthalte, weit ausgelegt werden sollte. Sie sei somit dahin zu verstehen, dass sie Schleppdienste mit umfasse, da es sich bei derartigen Dienstleistungen in der Tat um Seeverkehrsdienstleistungen handele, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht würden.

35 Insoweit bin ich mit der Kommission einer Meinung: Meiner Ansicht nach zeigt der englische Begriff in particular, dass die drei Begriffe Festlandkabotage, Offshore-Versorgungsdienste und Inselkabotage, wie sie dort definiert werden, grundsätzlich keine abschließende Liste der Dienstleistungen darstellen sollen, die als Seeverkehrsdienstleistungen im Sinne der Verordnung Nr. 3577/92 anzusehen sind. Andere Sprachfassungen von Artikel 2 Nummer 1, in die ich Einsicht genommen habe, enthalten Formulierungen, die der Wendung in particular entsprechen, und weisen meines Erachtens auf die Absicht des Gesetzgebers hin, die Seeverkehrsdienstleistungen, auf die die Verordnung Nr. 3577/92 Anwendung findet, ihrer Art nach anzugeben, nicht aber erschöpfend festzulegen.

36 Meiner Ansicht nach kann der Gerichtshof die vorliegende Klage auf zweierlei Weise prüfen. Er kann die wesentlichen Merkmale dessen herausarbeiten, was eindeutig unter die in Artikel 2 Nummer 1 enthaltene Definition fällt, und dann die Frage stellen, ob Schleppdienste ihrer Art nach Dienstleistungen sind, die vernünftigerweise derartigen Dienstleistungen gleichgestellt werden können, so dass sie (selbst wenn sie nicht ausdrücklich unter die Definition von Festlandkabotage, Offshore-Versorgungsdienste und Inselkabotage fallen) über den Begriff insbesondere unter die Definition zu subsumieren sind. Oder er kann die Regelungslücke füllen — wozu ihn die Kommission implizit drängt — und die Auffassung vertreten, dass Schleppdienste selbstverständlich so sehr wesentlicher Bestandteil des Seeverkehrs sind, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber beabsichtigt haben muss, sie mit der in Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92 enthaltenen Definition zu erfassen, auch wenn sie die wesentlichen Merkmale der Tätigkeiten, die ausdrücklich unter den Buchstaben a, b und c aufgeführt sind, nicht teilen.

37 Die drei Formen der Kabotage, die in Artikel 2 Nummer 1 ausdrücklich aufgeführt werden, geben die Haupttätigkeiten an, die nach Auffassung des Gemeinschaftsgesetzgebers als Seeverkehrsdienstleistungen einzustufen sind. Abgesehen davon, dass es sich bei ihnen um Dienstleistungen handelt, die gewöhnlich gegen Entgelt erbracht werden, haben Festlandkabotage, Offshore-Versorgungsdienste und Inselkabotage gemeinsam, dass sie in der i) Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg ii) zwischen zwei Orten in demselben Mitgliedstaat bestehen — ob diese nun auf dem Festland, auf einer Insel oder auf einer vor der Küste gelegenen Anlage oder Konstruktion auf dem Festlandsockel des Mitgliedstaats liegen.

38 Das überrascht nicht. Nach meinem Verständnis umfasst der Begriff Seeverkehr natürlich die Bedeutung der Beförderung von Personen und/oder Fracht auf dem Seeweg zwischen einem Ausgangs- und einem Zielort. Für dieses Verständnis des Begriffes spricht auch die Art der Seeverkehrsdienstleistungen, die in der Verordnung Nr. 4055/86 und in dem älteren (nicht angenommenen) Entwurf einer Verordnung zur Anwendung des Grundsatzes des freien Dienstleistungsverkehrs auf die Seeschifffahrt ausdrücklich erwähnt werden.

39 Andere Situationen, die diese Kriterien erfüllen (z. B. die Beförderung von Passagieren oder Gütern auf dem Seewege zwischen zwei beliebigen Orten innerhalb desselben Mitgliedstaats), können meiner Ansicht nach mit Recht unter Berufung auf den Begriff insbesondere unter die Definition in Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung subsumiert werden. Dies gilt jedoch nur, soweit der natürliche materielle Umfang der Definition, wie sie niedergelegt worden ist, reicht.

40 In ihrer Erwiderung hat die Kommission versucht, ihre eigene Mitteilung zur Auslegung der Verordnung Nr. 3577/92 heranzuziehen, um zu belegen, dass Schleppdienste auf offener See bereits in den Anwendungsbereich dieser Verordnung fallen. Jedoch liefert die Mitteilung selbst keine Begründung dafür, warum Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92 so verstanden werden sollte. In ihr wird bloß festgestellt, dass der Text so zu verstehen sei. Das bringt uns in der Sache nicht weiter.

41 Man mag denken, dass die restriktivere Herangehensweise, die ich hier verfolge, derjenigen zuwiderläuft, die der Gerichtshof in den vier Rechtssachen zugrunde gelegt hat, in denen er bisher die Verordnung Nr. 3577/92 geprüft hat: Analir, Kommission/Griechenland, Kommission/Spanien und Agip Petroli. Es scheint mir jedoch ein grundlegender Unterschied vorzuliegen.

42 In all diesen Rechtssachen stand es außer Frage, dass die in Rede stehenden Dienstleistungen unter die Definition der Seekabotage in Artikel 2 Nummer 1 fielen und somit Dienstleistungen waren, auf die grundsätzlich die Verordnung Anwendung fand. Die dem Gerichtshof unterbreiteten Fragen galten dem genauen Anwendungsbereich der Verordnung. War die Inselkabotage — und gegebenenfalls unter welchen Umständen — von einer vorherigen behördlichen Genehmigung abhängig zu machen (Rechtssache Analir)? Konnte Griechenland den Peloponnes als Insel behandeln, und konnte es nationale Vorschriften über die Besatzung auf zur Inselkabotage eingesetzten Kreuzfahrtschiffen der Gemeinschaft mit mehr als 650 BRT anwenden (Rechtssache Kommission/Griechenland)? War der Meeresarm von Vigo als Seegebiet anzusehen und waren Vigo, Cangas, Moaña und die Cíes-Inseln als Häfen im Sinne der Verordnung Nr. 3577/92 zu betrachten, so dass unter einer staatlichen Konzession erbrachte Seeverkehrsdienstleistungen in der Flussmündungsbucht unter die Verordnung fielen (Rechtssache Kommission/Spanien)? Konnte ein Mitgliedstaat zur Vermeidung von Missbrauch verlangen, dass eine internationale Fahrt, die der Inselkabotage in seinen Gewässern folgt oder vorangeht, nicht unbeladen erfolgen darf, damit die Bestimmungen von Artikel 3 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3577/92 (Flaggenstaatregeln) zur Anwendung kommen (Rechtssache Agip Petroli)?

43 Demgegenüber geht es in der vorliegenden Rechtssache darum, ob die fraglichen Dienstleistungen überhaupt in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92 fallen. Meiner Ansicht nach unterscheidet sich eine derartige Frage ihrer Art nach von Fragen, die die Auslegung bestimmter (nicht definierter) Begriffe betreffen, und von Fragen, bei denen es um den Umfang geht, in dem die Mitgliedstaaten weiterhin befugt sind, Angelegenheiten, die unter die Verordnung fallen, zu regeln (z. B. zur Verhütung von Missbrauch oder zum Zweck der Verfolgung legitimer Sicherheitsinteressen).

44 Daher wende ich mich der Prüfung zu, ob Schleppdienste das doppelte Kriterium erfüllen, dass es bei ihnen um die i) Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg ii) zwischen zwei Orten in demselben Mitgliedstaat geht.

Das Wesen der Schleppdienste

45 Im Allgemeinen gelten Schleppdienste nicht direkt der Beförderung von Personen oder Gütern auf dem Seeweg. Es geht vielmehr um die Hilfe bei der Fortbewegung eines Schiffes, einer Bohranlage, einer Plattform oder einer Boje. Generell unterscheidet sich der Zweck der Schleppdienste von dem, zu dem die Formen der Seekabotage dienen, die ausdrücklich in Artikel 2 Nummer 1 aufgeführt und definiert werden.

46 An einem Beispiel lässt sich dieser Punkt klarer veranschaulichen. Man stelle sich einen Öltanker mit Maschinenschaden vor, der fünf Seemeilen südwestlich von Lizard bei Südwind der Stärke 4, südwestlicher Dünung und kanalwärts einsetzender Ebbe liegt. Der Kapitän des Tankers würde fraglos dringend per Funk um die Schleppdienste mindestens eines hochseetüchtigen Schleppers nachsuchen, um nicht das Leben der Mannschaft, den Verlust der Ladung der Schiffes, die Beschädigung seines Kieles und daraus folgenden Schaden für die Umwelt zu riskieren. Derartige Schleppdienste wären sicherlich erforderlich, um das Schiff in die Lage zu versetzen, seine Fahrt sicher fortzusetzen und seine Ölladung an ihren Bestimmungsort zu bringen. Dies würde jedoch normalerweise nicht als Beförderung von Öl oder Tanker angesehen werden. Ein Schlepper, der einem anderen Schiff beim Manövrieren behilflich ist oder die Antriebsmaschinerie dieses Schiffes ergänzt oder im Fall ihres Versagens oder Zusammenbruchs ersetzt, hilft dem Schiff, mit dem die Passagiere oder Güter befördert werden. Der Schlepper ist aber nicht selbst das befördernde Schiff.

47 Es mag sein, dass manche Situationen — beispielsweise die eines hochseetüchtigen Schleppers, der eine Bohranlage, eine Plattform oder eine Boje zu einem bestimmten Ziel schleppt — Parallelen zu der gewöhnlichen Güterbeförderung aufweisen. Jedoch versucht die Kommission in ihrer Klage und bei der von ihr begehrten Feststellung nicht, zwischen den verschiedenen Tätigkeiten zu unterscheiden, die Schleppdienste erbringende Schiffe leisten können. Folglich bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof bei der Entscheidung über diese Klage sein Augenmerk auf die generell üblichen Schleppdienste richten sollte.

48 Wenn ich Recht damit habe, dass Seeverkehrsdienstleistungen im Sinne von Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92 die Beförderung von Personen und/oder Gütern zwischen einem Ausgangsund einem Zielort zum Gegenstand haben müssen, folgt daraus, dass Schleppdienste in der Regel nicht unter diese Definition fallen.

49 Mir scheint, dass der Gerichtshof Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92 nicht dahin verstehen sollte, dass er jede Dienstleistung, die in bestimmter Weise mit dem Erbringen von Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb von Mitgliedstaaten in Zusammenhang steht oder verbunden ist oder in Bezug hierauf eine untergeordnete Funktion hat, umfasst, gleichgültig, ob diese Dienstleistung die wesentlichen Merkmale mit den Dienstleistungen gemeinsam hat, die ausdrücklich in Artikel 2 Nummer 1 definiert werden.

50 Erstens findet sich weder in der Präambel noch in den materiellen Bestimmungen der Verordnung Nr. 3577/92 eine Grundlage für eine derartige Auslegung.

51 Anhand der Präambel wird klar, dass die Verordnung Nr. 3577/92 nicht auf einen Schlag eine volle Liberalisierung des Marktes in Bezug auf die Erbringung aller mit dem Seeverkehr in Zusammenhang stehender Dienstleistungen beabsichtigte. In der achten Begründungserwägung heißt es, der freie Dienstleistungsverkehr sollte schrittweise eingeführt werden und [brauche] nicht unbedingt für alle betroffenen Dienstleistungen einheitlich zu sein. Nach Artikel 10 unterbreitet die Kommission dem Rat alle zwei Jahre einen Bericht über die Durchführung der Verordnung und zugleich die gegebenenfalls erforderlichen Vorschläge. Zudem hat der Gerichtshof kürzlich bestätigt, dass daran zu erinnern [ist], dass das Ziel der mit der Verordnung verfolgten Liberalisierung ..., nämlich die Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs im Seeverkehr in den Mitgliedstaaten, noch nicht vollständig erreicht ist. Es scheint, dass die Kommission keine weiteren Vorschläge unterbreitet hat, um nahezulegen, dass der Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs speziell auf auf offener See erbrachte Schleppdienste angewandt werden sollte.

52 Falls zweitens Artikel 2 Nummer 1 der Verordnung Nr. 3577/92 so zu verstehen ist, dass er jede Dienstleistung umfasst, die in irgendeiner Weise mit dem Erbringen von Seeverkehrsdienstleistungen innerhalb von Mitgliedstaaten in Zusammenhang steht oder verbunden ist oder in Bezug hierauf eine untergeordnete Funktion hat, unabhängig davon, ob diese Dienstleistung die wesentlichen Merkmale mit der ausdrücklich in dieser Vorschrift definierten Seekabotage gemeinsam hat, wird es sehr schwierig, wenn nicht unmöglich, auf der Grundlage des Textes die tatsächliche Reichweite der Definition der Seeverkehrsdienstleistungen zu bestimmen (womit der Zweck von Artikel 2 Nummer 1 als Definition überhaupt negiert würde). Eine derartige Auslegung liefe den Grundsätzen der Rechtssicherheit entgegen. Sie kann wie folgt auf den Prüfstand gestellt werden.

53 Angenommen, man folgt der Aufforderung, Artikel 2 Nummer 1 so zu verstehen, dass er jede Dienstleistung umfasst, die in bestimmter Weise mit dem Erbringen von Seeverkehrsdienstleistungen in Zusammenhang steht oder verbunden ist oder in Bezug hierauf eine untergeordnete Funktion hat. Hiernach wäre es schwierig, aus dem Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92 die Einsätze einiger oder aller der im Folgenden beispielhaft aufgeführten Fahrzeuge auszunehmen: hydrografische Schiffe (die die Daten liefern, die erforderlich sind, um Karten zu berichtigen und auf dem neuesten Stand zu halten), Schwimmbagger (die die Fahrrinnen bis zu einem bestimmten Tiefgang freihalten), Lotsenschiffe (wobei der Einsatz von Lotsen manchmal wahlweise erfolgt und manchmal verpflichtend ist), leichte Boote oder Schiffe, die Navigationsmarkierungen und Bojen setzen (allesamt für das Navigieren von wesentlicher Bedeutung), Schiffe oder automatisierte Berichtstationen, die Daten für die Vorhersage für die Schifffahrt liefern (wobei die Wettervorhersage ein wesentlicher Bestandteil der sicheren Navigation ist) und Rettungsboote (die letzten Retter bei Lebensgefahr). Sie alle haben zu tun mit der Erbringung von Diensten, die in der einen oder anderen Weise zum Seeverkehr beitragen. Wo sollte also eine Grenze gezogen werden? Es ist klar, dass eine derartige Herangehensweise Artikel 2 Nummer 1 einen fast grenzenlosen Geltungsbereich gäbe und die Tatsache außer Acht lassen würde, dass sein Zweck gerade darin besteht, die Seeverkehrsdienstleistungen zu definieren, die in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92 fallen.

54 Demgemäß gelange ich zu dem Schluss, dass Griechenland nicht gegen Artikel 1 der Verordnung Nr. 3577/92 verstoßen hat, indem es nur Schiffen unter griechischer Flagge die Erbringung von Schleppdiensten auf offener See in griechischen Hoheitsgewässern erlaubt, weil Schleppdienste nicht in den Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3577/92 in ihrem derzeitigen Rahmen fallen. Die Kommission hat beim Gerichtshof nicht die Feststellung beantragt, dass die von ihr beanstandeten nationalen Rechtsvorschriften — deren Auswirkungen offensichtlich auf der Grundlage der Staatsangehörigkeit differieren — irgendeinem anderen Aspekt des Gemeinschaftsrechts zuwiderlaufen. Daher ist die Klage der Kommission abzuweisen.

Kosten

55 Die Hellenische Republik hat einen Kostenantrag gestellt. Ich sehe keinen Grund dafür, von der üblichen Praxis des Gerichtshofes abzuweichen. Daher sollte die Kommission gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten verurteilt werden.

Ergebnis

56 Nach alledem empfehle ich dem Gerichtshof,

die Klage abzuweisen;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.