Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 14.09.2006 – C-334/04

Schlussanträge der Generalanwältin

Juliane Kokott

vom 14. September 2006

I — Einleitung

1 Mit dem vorliegenden Verfahren wendet sich die Kommission gegen einen weiteren Mitgliedstaat wegen unzureichender Ausweisung von besonderen Schutzgebieten für Vögel (im Folgenden: BSG) gemäß der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie). Wegen gleichartiger Verstöße hat sie bereits die Verurteilung der Niederlande, Frankreichs, Finnlands und Italiens erwirkt. Anhängig sind auch Verfahren gegen Spanien und Irland. Ein weiteres Verfahren gegen Portugal bereitet die Kommission vor.

2 Die zentrale Frage dieser Verfahren ist jeweils der Nachweis, dass ein Mitgliedstaat noch nicht alle auszuweisenden Gebiete als besondere Schutzgebiete ausgewiesen hat. Die Kommission stützt sich vorliegend auf die Angaben zu Griechenland in einem Verzeichnis ornithologisch wichtiger Gebiete in Europa, das im Jahr 2000 von der Nichtregierungsorganisation BirdLife International, einem internationalen Dachverband nationaler Vogelschutzorganisationen, veröffentlicht wurde (im Folgenden: IBA 2000, IBA steht für Important Bird Area [wichtiges Vogelgebiet] oder Important Bird Areas [wichtige Vogelgebiete]). Griechenland hält dem im Wesentlichen entgegen, dieses Verzeichnis müsse überprüft werden und dafür sei mehr Zeit nötig.

II — Rechtlicher Rahmen

3 Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie regelt, welche Flächen die Mitgliedstaaten als BSG ausweisen sollen, Abs. 3 die Information der Kommission über die Ausweisung:

(1) Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang ist Folgendes zu berücksichtigen:

a) vom Aussterben bedrohte Arten,

b) gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,

c) Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,

d) andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.

Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.

Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlenund flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.

(2) Die Mitgliedstaaten treffen unter Berücksichtigung der Schutzerfordernisse in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete besondere Bedeutung bei.

(3) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission alle sachdienlichen Informationen, so dass diese geeignete Initiativen im Hinblick auf die erforderliche Koordinierung ergreifen kann, damit die in Abs. 1 und die in Abs. 2 genannten Gebiete ein zusammenhängendes Netz darstellen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt.

4 Der neunte Erwägungsgrund erläutert diese Regelung:

Schutz, Pflege oder Wiederherstellung einer ausreichenden Vielfalt und einer ausreichenden Flächengröße der Lebensräume ist für die Erhaltung aller Vogelarten unentbehrlich; für einige Vogelarten müssen besondere Maßnahmen zur Erhaltung ihres Lebensraums getroffen werden, um Fortbestand und Fortpflanzung dieser Arten in ihrem Verbreitungsgebiet zu gewährleisten; diese Maßnahmen müssen auch die Zugvogelarten berücksichtigen und im Hinblick auf die Schaffung eines zusammenhängenden Netzes koordiniert werden.

5 Gemäß Art. 3 Abs. 1 zweiter. Unterabs. der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: Habitatrichtlinie) umfasst das durch diese Richtlinie geschaffene Netz Natura 2000 auch die von den Mitgliedstaaten aufgrund der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen BSG.

III — Vorverfahren und Anträge

6 Mit Datum vom 21. Dezember 2001 richtete die Kommission eine Aufforderung zur Stellungnahme gemäß Art. 226 des Vertrags (Mahnschreiben) an die griechische Regierung. Die Kommission warf Griechenland vor, zu wenige BSG gemäß Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesen zu haben. Zum Nachweis der unzureichenden Ausweisung von BSG stützte sich die Kommission auf IBA 2000. In diesem Verzeichnis sind für Griechenland 186 Gebiete aufgeführt, die als BSG ausgewiesen werden müssten, mit einer Fläche von ungefähr 33200 Quadratkilometer, entsprechend etwa 25,2 % der griechischen Landfläche.

7 In der Folge hat Griechenland der Kommission weitere Informationen über die bereits ausgewiesenen BSG übermittelt. Danach lagen der Kommission Informationen über 110 ausgewiesene BSG in Griechenland vor. Etwa 40 weitere BSG kündigten die griechischen Stellen an.

8 Unter dem Datum vom 19. Dezember 2002 übermittelte die Kommission der griechischen Regierung eine begründete Stellungnahme, in der sie ihren Vorwurf aufrechterhielt.

9 Mit Datum vom 20. Februar 2003 übermittelte die ständige Vertretung Griechenlands der Kommission Informationen über 40 weitere BSG sowie über Veränderungen der Abgrenzung von 10 bestehenden BSG. Die nunmehr 151 BSG erfassen eine Fläche von 13703 Quadratkilometern, davon 13136 Quadratkilometer Landfläche, entsprechend 10 % der griechischen Landfläche, und 567 Quadratkilometer auf See.

10 Die Kommission war mit diesen Fortschritten allerdings nicht zufrieden und erhob daher am 2. August 2004 Klage.

11 Die Kommission beantragt,

1. festzustellen, dass die Hellenische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen hat, dass sie

als besondere Schutzgebiete (BSG) Gebiete bezeichnet hat, deren Zahl und deren Gesamtfläche offensichtlich hinter der Zahl und der Gesamtfläche der Gebiete zurückbleiben, die die Voraussetzungen für die Bezeichnung als BSG im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie erfüllen;

BSG mit einer Fläche bestimmt hat, die offensichtlich hinter der Fläche der entsprechenden Gebiete nach der Liste IBA 2000 zurückbleibt, die die Voraussetzungen für die Bezeichnung als BSG erfüllen;

keine BSG für viele Vogelarten bestimmt, die im Anhang I der Richtlinie 79/409 verzeichnet sind, oder als BSG Gebiete bezeichnet hat, in denen die betreffenden Arten nicht ausreichend vertreten sind;

keine BSG für viele Zugvogelarten bestimmt oder als BSG Gebiete bezeichnet hat, in denen die streitigen Arten nicht ausreichend vertreten sind;

2. der Hellenische Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

12 Die Hellenische Republik beantragt,

1. die Klage der Kommission abzuweisen und

2. der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

13 Dem Verfahren sind auf Seiten Griechenlands das Königreich Spanien, die Portugiesische Republik, die Französische Republik und die Republik Finnland beigetreten.

IV — Würdigung

14 Die Kommission wirft Griechenland vor, ihre Verpflichtungen nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie verletzt zu haben.

A — Zum Prüfungsumfang

15 Die Klage ist in vier Gründe gegliedert: Griechenland habe offensichtlich zu wenige BSG ausgewiesen, ausgewiesene BSG blieben offensichtlich hinter der Fläche zurück, die auszuweisen wäre, für viele Vogelarten nach Anhang I seien keine oder zu wenige BSG ausgewiesen worden und das Gleiche gelte für viele regelmäßig auftretende Zugvogelarten. Diese Klagegründe müssen allerdings nicht vollständig im Detail geprüft werden.

16 Die Anträge der Kommission sind in jedem Fall zurückzuweisen, soweit sie die Feststellung beantragt, Griechenland habe für viele Arten des Anhangs I und viele dort nicht genannte Zugvogelarten keine Gebiete ausgewiesen. Sie benennt nämlich nur einen einzigen Vogel des Anhangs I, Krüpers Kleiber (Sitta krueperi), und keine Zugvögel, für die kein einziges Gebiet ausgewiesen ist. Hinsichtlich dieser einen Art hat Griechenland den Vorwurf der Kommission dagegen ausdrücklich anerkannt.

17 Ein darüber hinausgehendes Anerkenntnis durch die Ausweisung neuer Gebiete lässt sich — anders als in einer Reihe ähnlich gelagerter Verfahren — nicht feststellen. Eine solche Ausweisung wäre allenfalls als Anerkenntnis zu werten, wenn sie nach Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist erfolgt wäre, da der Verstoß zu diesem Zeitpunkt vorliegen muss, um die Klage zu begründen. Ausgehend von der Annahme, dass das Datum auf dem der begründeten Stellungnahme beiliegenden Anschreiben dem Tag der Zustellung bei der ständigen Vertretung entspricht, endete die Frist der begründeten Stellungnahme zwei Monate nach dem 19. Dezember 2002, d. h. am 19. Februar 2003. Die letzten BSG wurden nach den unwidersprochenen Angaben Griechenlands durch ein Dokument des Umweltministeriums mit Nr. 125310/578 vom 11. Februar 2003 ausgewiesen, d. h. innerhalb der Frist, welche die Kommission gesetzt hat.

18 Griechenland hat allerdings im gerichtlichen Verfahren ausdrücklich anerkannt, dass für weitere in Anhang I genannte Arten, nämlich für den Adlerbussard (Buteo rufl nus), den Rötelfalken (Falco naumanni) und die kleinasiatische Ammer (Emberiza cineracea), nicht genügend BSG ausgewiesen seien. Die Ausweisung von zehn neuen Gebieten für diese Arten würde vorbereitet. Damit hat Griechenland den ersten Klagegrund — ungenügende Ausweisung von BSG — und den dritten Klagegrund — unzureichende Ausweisung von BSG für bestimmte Arten des Anhangs I — teilweise zugestanden.

19 Die Kommission erwartet jedoch offensichtlich die Ausweisung weiterer Gebiete und nennt noch acht weitere Arten nach Anhang I, für die nicht ausreichend BSG ausgewiesen seien. Daher müssen auch diese Klagegründe geprüft werden. Erst recht gilt dies für den zweiten Klagegrund — die mangelhafte Abgrenzung von BSG innerhalb von IBA Gebieten — und den vierten Klagegrund — die unzureichende Erfassung bestimmter Zugvögel in den BSG.

20 In diesem Umfang sind alle vier Klagegründe zu prüfen. Dies kann gemeinsam geschehen. Die Klagegründe beruhen zwar auf zwei unterschiedlichen Bestimmungen der Vogelschutzrichtlinie, nämlich Art. 4 Abs. 1 und 2, doch haben diese Bestimmungen eine gleichartige Verpflichtung zum Gegenstand, nämlich die Ausweisung von BSG. Inhaltlich stützt die Kommission alle vier Klagegründe auf den griechischen Teil des Gebietsverzeichnisses IBA 2000 und illustriert letztlich nur, inwieweit die griechischen Gebietsausweisungen hinter diesem Verzeichnis zurückbleiben.

B — Zu den rechtlichen Grundlagen der Ausweisungspflieht

21 Die rechtlichen Grundlagen der Ausweisungspflicht sind zwischen den Parteien nicht umstritten.

22 Nach Art. 4 Abs. 1 Unterabs. 4 der Vogelschutzrichtlinie erklären die Mitgliedstaaten die für die Erhaltung der Arten des Anhangs I zahlen- und flächenmäßig am besten geeigneten Gebiete zu besonderen Schutzgebieten (BSG). Dabei sind die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet zu berücksichtigen, in dem diese Richtlinie Anwendung findet. Diese Verpflichtung kann nicht durch den Erlass anderer besonderer Schutzmaßnahmen umgangen werden.

23 Die Mitgliedstaaten treffen nach Art. 4 Abs. 2 entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in ihren Wanderungsgebieten. Zu diesem Zweck messen die Mitgliedstaaten dem Schutz der Feuchtgebiete und ganz besonders der international bedeutsamen Feuchtgebiete spezielle Bedeutung bei.

24 Art. 4 Abs. 3 und dem neunten Erwägungsgrund der Vogelschutzrichtlinie ist u. a. zu entnehmen, dass die BSG ein zusammenhängendes Netz bilden sollen, das den Erfordernissen des Schutzes der Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem die Richtlinie Anwendung findet, Rechnung trägt.

25 Gemäß ständiger Rechtsprechung verfügen die Mitgliedstaaten zwar bei der Auswahl der besonderen Schutzgebiete über einen gewissen Ermessensspielraum, doch ist über die Ausweisung und Abgrenzung dieser Gebiete ausschließlich anhand der in der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien zu entscheiden. Andere Erwägungen, insbesondere wirtschaftlicher und sozialer Art, dürfen bei der Gebietsausweisung keine Rolle spielen.

26 Da Griechenland beim Beitritt keine besondere Übergangsfrist für die Umsetzung der Vogelschutzrichtlinie vereinbart hatte, galt diese ab dem Zeitpunkt des Beitritts, dem 1. Januar 1981, für Griechenland in gleicher Weise wie für die Altmitgliedstaaten. Da die Umsetzungsfrist von zwei Jahren zu diesem Zeitpunkt noch lief, war Griechenland verpflichtet, der Ausweisungsverpflichtung zum Zeitpunkt des Ablaufs der Umsetzungsfrist, dem 6. April 1981, nachzukommen.

C — Zum Nachweis unzureichender Ausweisung von BSG

27 Die Kommission stützt ihre gebietsbezogenen Rügen darauf, dass IBA 2000 für Griechenland 186 Gebiete nenne. Nur 141 dieser Gebiete seien ganz oder teilweise als BSG ausgewiesen. Insgesamt seien nur 40 % der in IBA 2000 genannten Flächen ausgewiesen. Bei 67 IBA-Gebieten seien mehr als 75 % der Fläche ausgewiesen, und bei 90 IBA-Gebieten mehr als 50 %. 45 IBA-Gebiete seien gar nicht durch Ausweisungen erfasst. Damit habe Griechenland seine Verpflichtung zur Gebietsausweisung offensichtlich nicht beachtet.

28 Diese zahlenmäßige Aufarbeitung der Unterschiede zwischen IBA 2000 und der griechischen Ausweisung lässt sich teilweise kaum nachvollziehen. Addiert man die Zahlen der Kommission für eine Abdeckung von 75 % und 50 % der IBA-Gebiete mit der Zahl der Gebiete, für die gar kein BSG ausgewiesen ist, so kommt man auf 202 Gebiete, obwohl IBA 2000 für Griechenland nur 186 Gebiete nennt. Manche Gebiete scheinen daher doppelt gezählt worden zu sein.

29 Trotz dieser Unklarheiten ist die grundlegende Argumentation der Kommission klar: Die griechische Gebietsausweisung deckt die Gebietsliste von IBA 2000 nur teilweise ab. 45 IBA werden nicht durch BSG erfasst, insgesamt decken die griechischen BSG 40 % der IBA-Flächen ab. Die überwiegende Zahl der IBA-Gebiete scheint dabei zu weniger als 75 % abgedeckt zu sein. Nur bei den verbleibenden 67 Gebieten, die zu über 75 % abgedeckt sind, scheint die Kommission von einer ausreichenden Abdeckung auszugehen.

30 Weiterhin nennt die Kommission zwölf Vogelarten nach Anhang I, für die in IBA 2000 genannte wichtige Gebiete nicht oder nicht vollständig als BSG ausgewiesen seien. Auch seien viele IBA Gebiete sehr wichtig für Zugvogelarten, die nicht in Anhang I genannt werden, für die aber nach Art. 4 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie BSG ausgewiesen werden müssten.

31 Auch insofern ist der Vortrag der Kommission nicht frei von Widersprüchen und Ungenauigkeiten. Wie Griechenland zu Recht unterstreicht, nennt sie für den Habichtsadler (Hieraaetus fasciatus) zwei der wichtigsten, aber nicht hinreichend durch BSG abgedeckte IBA Gebiete, die nach IBA 2000 für diese Art nicht aufgrund der Kriterien für ausweisungswürdige Gebiete in das Verzeichnis aufgenommen wurden. Es ist zwar nicht auszuschließen, dass mittlerweile neuere Erkenntnisse dafür vorliegen, dass diese Gebiete für diese Art besonders wichtig und daher auszuweisen sind, doch macht die Kommission dazu keine Angaben.

32 Diese Mängel entziehen der Klage allerdings auch in diesem Punkt nicht ihre Grundlage. Im Kern beruht die Argumentation der Kommission auch für die Arten auf den Divergenzen zwischen IBA 2000 und den griechischen Ausweisungen.

33 Der Erfolg der Klage hängt folglich davon ab, ob der Unterschied zwischen IBA 2000 und den griechischen Ausweisungen beweist, dass Griechenland seiner Verpflichtung zur Ausweisung von BSG nicht in ausreichendem Maß nachgekommen ist.

34 Ein Gebietsverzeichnis wie IBA 2000 kann wesentlich zum Beweis beitragen, dass ein Mitgliedstaat seiner Verpflichtung zur Ausweisung von BSG nicht in hinreichendem Maß nachgekommen ist. Der Gerichtshof stellte fest, in Anbetracht des wissenschaftlichen Wertes von IBA 89 und ohne Vorlage eines wissenschaftlichen Beweises, dass Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie dadurch erfüllt werden können, dass andere als die in diesem Verzeichnis aufgeführten Gebiete mit einer kleineren Gesamtfläche als diese zu Schutzgebieten erklärt werden, könne dieses Verzeichnis, obwohl es für den betreffenden Mitgliedstaat rechtlich nicht verbindlich ist, vom Gerichtshof als Bezugsgrundlage verwendet werden, um zu beurteilen, ob dieser Mitgliedstaat zahlen- und flächenmäßig ausreichende Gebiete zu Schutzgebieten im Sinne der vorgenannten Bestimmungen der Richtlinie erklärt hat.

35 IBA 89 ist ein im Jahr 1989 vorgelegtes Verzeichnis der Gebiete, die für die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten in der Gemeinschaft von großer Bedeutung sind, das von der Europäischen Gruppe für die Erhaltung der Vögel und der Lebensräume gemeinsam mit dem Internationalen Rat für Vogelschutz in Zusammenarbeit mit Sachverständigen der Kommission für die zuständige Generaldirektion der Kommission erarbeitet wurde.

36 IBA 2000 ist ein neueres Verzeichnis. Es verzeichnet für Griechenland zahlen- und flächenmäßig deutlich mehr IBA als IBA 89. Ob das neue Verzeichnis als Beweismittel im oben genannten Sinn geeignet ist, hängt davon ab, ob es eine vergleichbare wissenschaftliche Qualität aufweist wie sein Vorgänger.

37 Die in beiden Verzeichnissen aufgeführten Gebiete resultieren aus der Anwendung bestimmter Kriterien auf Informationen über das Vorkommen von Vögeln. Die Kriterien von IBA 2000 entsprechen größtenteils den Kriterien von IBA 89. Die zahlen- und flächenmäßige Zunahme der Gebiete ergibt sich im Wesentlichen aus verbesserten Kenntnissen über die Vogelvorkommen.

38 Die Beteiligung der Kommission an IBA 89 bestand fast ausschließlich darin, die Arbeit der Ornithologen an den Kriterien zu begleiten. Da die Kriterien größtenteils weiter verwendet werden, verantwortet die Kommission zumindest mittelbar auch IBA 2000. Die Datenerhebung dagegen konnte die Kommission bereits bei IBA 89 kaum überwachen, da sie nicht die Existenz und den Umfang jedes einzelnen angegebenen Vogelvorkommens verifizieren konnte. Offensichtlich ist die Kommission vom wissenschaftlichen Wert des Verzeichnisses überzeugt, da sie auf seiner Grundlage mehrere Verfahren wegen unzureichender Ausweisung von BSG betreibt. Auch insofern besteht folglich kein signifikanter Unterschied zwischen IBA 89 und IBA 2000.

39 Das Griechenland unterstützende Königreich Spanien beanstandet an IBA 2000, dass das Verzeichnis von Nichtregierungsorganisationen erstellt wurde. Dies trifft zu, stellt die wissenschaftliche Qualität allerdings nicht in Frage. Herausgeber ist BirdLife International, ein Verband nationaler Vogelschutzorganisationen, der unter der Bezeichnung Internationaler Rat für Vogelschutz bereits an IBA 89 beteiligt war. Die damals ebenfalls beteiligte Europäische Gruppe für die Erhaltung der Vögel war eine Ad-hoc-Expertengruppe dieses Rates. Die Datenerhebung für den griechischen Teil von IBA 2000 beruht auf Beiträgen einer großen Zahl von Ornithologen. Viele davon sind Mitglieder der griechischen Vogelschutzgesellschaft EOE, welche die griechische Regierung bei der Identifizierung und Abgrenzung potentieller BSG unterstützt. Die Anerkennung, welche die Verfasser des griechischen Teils genießen, zeigt sich insbesondere daran, dass insbesondere der griechische Staat durch das Umweltministerium die Erstellung des Verzeichnisses gefördert hat. Daneben haben auch die Niederlande über ihre Botschaft in Griechenland und eine britische Vogelschutzorganisation, die Royal Society for the Protection of Birds, die Arbeiten unterstützt.

40 Somit sind die beiden Verzeichnisse IBA 89 und IBA 2000 hinsichtlich ihrer wissenschaftlichen Qualität vergleichbar. Da es auf aktuelleren Daten beruht, stellt IBA 2000 die bessere wissenschaftliche Quelle dar und verdient daher den Vorzug.

41 Wie insbesondere die Kommission, Finnland, Frankreich und Portugal hervorheben, ist das Verzeichnis nicht als solches verbindlich, sondern kann durch bessere wissenschaftliche Erkenntnisse widerlegt werden. Die griechische Regierung stellt jedoch die wissenschaftliche Qualität von IBA 2000 insgesamt nicht in Frage und legt auch keinen wissenschaftlichen Beweis dafür vor, dass die Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der Vogelschutzrichtlinie durch die Ausweisung von weniger und/oder kleineren Gebieten erfüllt werden könnten.

42 Finnland trägt zur Unterstützung Griechenlands vor, die Mitgliedstaaten seien für die Widerlegung des Vorwurfs unzureichender Ausweisung nicht gezwungen, für jedes einzelne nicht ausgewiesene IBA nachzuweisen, dass es nicht zu den am Besten geeigneten Gebieten gehört. Das wäre eine unverhältnismäßige Bürde. Vielmehr reiche der generelle, wissenschaftliche Nachweis, ausreichend Gebiete ausgewiesen zu haben. Dieses Vorbringen ist vorliegend allerdings unerheblich, da Griechenland weder einen allgemeinen noch einen auf jedes einzelne Gebiet bezogenen Nachweis der ausreichenden Ausweisung führt.

43 Daher hat die Kommission den Klagevorwurf im Prinzip bewiesen.

44 Die griechische Regierung trägt allerdings vor, bevor die in IBA 2000 genannten Gebiete als BSG ausgewiesen werden könnten, müssten sie nochmals wissenschaftlich überprüft werden. IBA 2000 sei zwar eine nützliche Referenz, aber nicht ohne Mängel, insbesondere bei der Gebietsabgrenzung. Für zehn Gebiete sei diese Überprüfung abgeschlossen. In der Gegenerwiderung teilte Griechenland mit, man sei zu dem Ergebnis gekommen, dass 62,96 % der entsprechenden IBA-Gebiete mit einer Gesamtfläche von 305146 Hektar auszuweisen sind (je nach Gebiet bewegt sich die Quote zwischen 37 % und 111,49 %). Für 69 IBA-Gebiete sei die Überprüfung noch im Gange. In diesem Zusammenhang hat Griechenland auch begonnen, die Kriterien für die Identifizierung und Abgrenzung potenzieller BSG zu modifizieren.

45 Es ist nicht unwahrscheinlich, dass diese Anstrengungen zu einer Kulisse ausgewiesener BSG führen, die aus wissenschaftlicher Sicht IBA 2000 ebenbürtig ist oder sogar eine bessere ornithologische Qualität aufweist. Sollte dies der Fall sein, wäre IBA 2000 als Beweismittel für eine unzureichende Gebietsausweisung widerlegt. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt und auf Basis des Vortrags der griechischen Regierung lässt sich dies allerdings noch nicht feststellen, da die wissenschaftlichen Untersuchungen weder abgeschlossen sind noch dem Gerichtshof vorliegen.

46 Griechenland kann mit diesen Zahlen auch die inhaltliche Qualität von IBA 2000, insbesondere hinsichtlich der Gebietsabgrenzung, nicht in Frage stellen. Auch für diesen Zweck wäre das Vorbringen nicht hinreichend substanziiert, um dem Gerichtshof eine Prüfung zu ermöglichen.

47 Hauptsächlich will Griechenland mit diesem Vorbringen zeigen, dass die Kommission den Mitgliedstaaten bei der Veröffentlichung neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse über auszuweisende Gebiete eine ausreichende Frist einräumen muss, um diese Erkenntnisse zu überprüfen und erst anschließend die gebotenen Konsequenzen zu ziehen. In diesem Vorbringen wird es von Frankreich, Portugal und Spanien unterstützt.

48 Diese Argumentation beruht auf einer zutreffenden Erwägung: Verantwortlich für die Ausweisung von BSG sind ausschließlich die Mitgliedstaaten. Sie können sich ihrer Verantwortung nicht entäußern, indem sie Erkenntnisse anderer Stellen, auch die Erkenntnisse von Vogelschutzorganisationen, einfach übernehmen und umsetzen. Jede Ausweisung setzt vielmehr voraus, dass das betreffende Gebiet nach der auf die besten verfügbaren wissenschaftlich ermittelten Fakten gestützten Überzeugung der zuständigen Stellen zu den am besten für den Vogelschutz geeigneten Gebieten zählt.

49 Daraus folgt allerdings nicht, dass die Ausweisungspflicht generell entfällt, solange die zuständigen Stellen neue wissenschaftliche Erkenntnisse nicht vollständig überprüft und verifiziert haben. Vielmehr ist daran zu erinnern, dass die Ausweisungspflicht bereits seit dem Ablauf der Umsetzungsfrist für die Vogelschutzrichtlinie besteht, im Fall Griechenlands seit dem 6. April 1981. Die Ausweisungsverpflichtung wird auch nicht durch den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse zu einem bestimmten Zeitpunkt beschränkt.

50 Mit dieser Verpflichtung ging eine weitere Pflicht einher, nämlich die am besten geeigneten Gebiete zu identifizieren. Art. 10 der Vogelschutzrichtlinie in Verbindung mit Anhang V hält die Mitgliedstaaten daher zur Unterstützung der notwendigen Forschungen und Arbeiten an. Folglich hätte Griechenland bereits bis 1981 selbst eine umfassende wissenschaftliche Bestandsaufnahme der Vogelvorkommen auf seinem Staatsgebiet vornehmen und die daraus resultierenden BSG ausweisen müssen. Wäre es dieser Verpflichtung vollständig nachgekommen, so würde IBA 2000 entweder nur BSG beinhalten oder Griechenland könnte alle weiteren Forderungen nach der Ausweisung von BSG leicht widerlegen. Weitere Ausweisungspflichten könnten nur entstehen, wenn sich die Vogelvorkommen ändern, was hier von keiner Seite vorgetragen wird.

51 Griechenland jetzt eine weitere Frist zur Überprüfung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Quelle zu gewähren, würde darauf hinauslaufen, die Verpflichtung zur Ausweisung von BSG mit einer in Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie nicht vorgesehenen Bedingung zu versehen, nämlich dem Beweis durch Dritte, dass es noch nicht geschützte Gebiete gibt, die ausgewiesen werden müssten. Eine solche Bedingung widerspräche jedoch nicht nur dem Wortlaut der Bestimmungen, sondern auch den Zielen der Vogelschutzrichtlinie und der darin niedergelegten Verantwortung der Mitgliedstaaten — nicht dritter Parteien — für das gemeinsame (natürliche) Erbe auf ihrem Hoheitsgebiet. Die Notwendigkeit der Überprüfung von IBA 2000 kann daher die fehlende Ausweisung von BSG nicht rechtfertigen.

52 Griechenland trägt darüber hinaus vor, das Programm zur Überprüfung der Gebiete sei mit der Kommission vereinbart gewesen. Sollte damit beabsichtigt sein, eine die Klage hindernde Einrede zu erheben, müsste Griechenland zumindest detailliert darlegen, welche Vereinbarungen mit der Kommission getroffen wurden und inwiefern diese der Klage entgegenstehen. Der bloße Umstand, dass die Kommission und ein Mitgliedstaat Maßnahmen diskutieren, um einen Vorwurf der Verletzung des Gemeinschaftsrechts zu beenden, kann die Kommission jedenfalls nicht an der Klage hindern. Vielmehr gebietet es das Prinzip der loyalen Zusammenarbeit, dass die Kommission jederzeit, d. h. vor, während und nach dem Abschluss gerichtlicher Verfahren die Mitgliedstaaten nach Kräften dabei unterstützt, den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts zu entsprechen.

53 Zur weiteren Illustration der unzureichenden Ausweisung nennt die Kommission verschiedene nicht ausgewiesene Feuchtgebiete, die als Feuchtgebiete von internationaler Bedeutung nach der Konvention von Ramsar in Frage kämen und zugleich in IBA 2000 genannt werden. Teilweise kündigt Griechenland eine Überprüfung dieser Gebiete an, widerlegt folglich den Vorwurf der Kommission nicht. In Bezug auf fünf einzelne Gebiete erhebt Griechenland allerdings Einwände.

54 Beim IBA Nr. 45 Lake Vergoritis and Lake Petron sei nur der ausgewiesene Teil für die Zwergscharbe (Phalacrocorax pygmaeus) von Bedeutung, derentwegen das Gebiet ausgewiesen werden müsse. Das Gleiche gelte für das IBA Nr. 91 Lakes Trichonida and Lysimachia, wo es um den Schutz der Moorente (Aythya nyroca) gehe. Die Kommission hält dem entgegen, die bedeutenden Feuchtgebiete würden nicht nur für bestimmte Arten geschützt, sondern in ihrer Gesamtheit. Damit verkennt die Kommission allerdings, dass diese beiden Gebiete nach dem Ramsar Kriterium Nr. 2 ausgewählt wurden, also gerade doch wegen ihrer Bedeutung für die beiden genannten Arten. Da die Kommission der ornithologischen Begründung — der mangelnden Bedeutung der nicht erfassten Flächen für die beiden Arten — nicht widerspricht, ist dieses Argument als zugestanden anzusehen und greift somit durch.

55 Im Bereich des IBA Nr. 166 Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki seien nach Darstellung Griechenlands die beiden Seen ausgewiesen. Im Übrigen handele es sich nicht um Feuchtgebiete, sondern um Bergland. Dieser Einwand trifft zu. IBA 2000 beschreibt das Gebiet als bewaldetes Bergland mit zwei Seen. Danach ist aber nicht nur das Feuchtgebiet Grund für die Nennung des Gebiets, sondern insbesondere seine Bedeutung als Brut- und Durchzugsort für Greifvögel. Dementsprechend — und im Widerspruch zum Vortrag der Kommission — nennt BirdLife dieses Gebiet auch nicht als potentielles Ramsargebiet. Daraus folgt allerdings nicht, dass dieses Gebiet nicht als BSG auszuweisen wäre.

56 Für zwei weitere Gebiete trägt Griechenland vor, die ausgegrenzten Flächen seien ohne ornithologische Bedeutung. Die Kommission widerspricht diesem Vorbringen, da ihr keine wissenschaftliche Begründung vorgelegt worden sei. Da Griechenland auch im gerichtlichen Verfahren keine entsprechenden Argumente vorgetragen hat, ist dieser Einwand als unsubstanziiert zurückzuweisen.

57 Da die Einwände Griechenlands nur im Hinblick auf drei von elf Gebieten berechtigt sind und eines dieser Gebiete gemäß IBA 2000 als normales BSG in Frage kommt, stellen sie dieses illustrative Argument der Kommission nicht in Frage.

58 Die Kommission nennt weiterhin eine Reihe von Vogelarten, die nicht ausreichend erfasst seien. Die griechische Regierung widerspricht diesem Vorbringen zwar in Details, gibt allerdings bei allen Arten an, dass die Ausweisung weiterer Gebiete vorgesehen sei oder im Rahmen der Überprüfung von IBA 2000 erwogen werde. Damit wird auch diese Argumentationslinie zugestanden.

59 Schließlich wendet sich Griechenland mit Unterstützung Frankreichs gegen den Vorwurf, die Ausweisung bliebe offensichtlich hinter IBA 2000 zurück. Im Fall der Niederlande habe der Gerichtshof eine entsprechende Feststellung auf den Umstand gestützt, dass dort weniger als die Hälfte der IBA ausgewiesen worden seien. Griechenland habe dagegen von 186 IBA 141 ganz oder teilweise ausgewiesen.

60 Griechenland verkennt jedoch die Bedeutung, die der Gerichtshof dem Begriff offensichtlich in diesem Zusammenhang beimisst. Deutlicher wird sie im Verfahren gegen Italien, wo der Gerichtshof feststellte, eine große Zahl und eine beträchtliche Fläche der im IBA-Verzeichnis 89 aufgeführten Gebiete sei nicht ausgewiesen worden.

61 Die Notwendigkeit einer solchen Qualifikation der Ausweisungsdefizite ergibt sich daraus, dass die Kommission nicht nur Einzelfälle beanstandet, sondern die gesamte Ausweisungspraxis Griechenlands rügt Bei der Feststellung einer mit Gemeinschaftsrecht unvereinbaren Verwaltungspraxis betont der Gerichtshof, dass es sich um eine in bestimmtem Grad verfestigte und allgemeine Praxis handeln muss. Genauso kann die Feststellung, ein Mitgliedstaat habe insgesamt und nicht nur in Bezug auf bestimmte Gebiete seiner Verpflichtung zur Ausweisung von BSG verletzt, nicht auf isolierte Einzelfälle gestützt werden.

62 Im vorliegenden Fall trägt die Kommission vor, Griechenland habe nur 40 % der zu schützenden Flächen zu BSG erklärt. Griechenland hat diesen Vorwurf nicht widerlegt. Auch sind zwar bei 186 IBA 151 BSG ausgewiesen, die griechische Regierung hält allerdings zugleich eine Überprüfung von 69 Gebieten sowie eine Ausweisung von 10 BSG für geboten. Die Ausweisungsdefizite beschränken sich folglich nicht auf isolierte Einzelfälle, sondern erfassen eine hinreichend große Zahl von Gebieten und ausreichende Flächen, um die beantragte Feststellung zu rechtfertigen.

63 In dem hier zu prüfenden Umfang ist der Klage folglich stattzugeben.

V — Zu den Kosten

64 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission einen Kostenantrag stellt und die Hellenische Republik weitgehend unterliegt, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.

65 Das Königreich Spanien, die Portugiesische Republik, die Französische Republik und die Republik Finnland tragen nach Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung die Kosten, die ihnen durch die Streithilfe entstanden sind, selbst.

VI — Ergebnis

66 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Hellenische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen, dass sie

als besondere Schutzgebiete (BSG) Gebiete bezeichnet hat, deren Zahl und deren Gesamtfläche offensichtlich hinter der Zahl und der Gesamtfläche der Gebiete zurückbleiben, die die Voraussetzungen für die Bezeichnung als BSG im Sinne des Art. 4 Abs. 1der Richtlinie erfüllen;

BSG mit einer Fläche bestimmt hat, die offensichtlich hinter der Fläche der entsprechenden Gebiete nach der Liste IBA 2000 zurückbleibt, die die Voraussetzungen für die Bezeichnung als BSG erfüllen;

keine BSG für die Art Kruepers Kleiber (Sitta krueperi) bestimmt hat;

für die Arten Krähenscharbe (Phalacrocorax aristotelis), Bartgeier (Gypaetus barbatus), Mönchsgeier (Aegypius monachus), Schreiadler {Aquila pomavina), Kaiseradler (Aquila heliaca), Adlerbussard (Buteo rufinus), Habichtsadler (Hieraaetus fasciatus), Rötelfalken (Falco naumanni), Eleonorenfalken (Falco eleonora), Lanner (Falco biarmicus) und kleinasiatische Ammer (Emberiza cineracea) als BSG Gebiete bezeichnet hat, in denen die betreffenden Arten nicht ausreichend vertreten sind.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Die Hellenische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.

4. Das Königreich Spanien, die Portugiesische Republik, die Französische Republik und die Republik Finnland tragen ihre eigenen Kosten.