Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.10.2006 – C-173/05

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 5. Oktober 2006

1 Mit der vorliegenden Klage beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG, 25 EG, 26 EG und 133 EG sowie den Artikeln 4 und 9 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Demokratischen Volksrepublik Algerien, unterzeichnet am 26. April 1976 in Algier und im Namen der Gemeinschaft genehmigt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2210/78 (im Folgenden: Kooperationsabkommen), verstoßen hat, indem sie eine Umweltabgabe auf Gasfernleitungen, die Methangas enthalten und durch die Region Sizilien führen (im Folgenden: Umweltabgabe oder streitige Abgabe), eingeführt hat.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

1. Die einschlägigen Bestimmungen des EG-Vertrags

2 Nach Artikel 23 EG umfasst die Zollunion zwischen den Mitgliedstaaten einen Gemeinsamen Zolltarif, der auf eine Angleichung der Zollbelastung von Importerzeugnissen aus dritten Ländern an den Außengrenzen der Gemeinschaft abzielt, um Verkehrsverlagerungen in den Beziehungen mit diesen Ländern sowie Verzerrungen des freien Verkehrs dieser Waren zwischen den Mitgliedstaaten zu verhindern.

3 Artikel 25 EG verbietet Zölle und Abgaben gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten. Das Verbot gilt auch für Finanzzölle.

4 Artikel 133 EG bestimmt, dass die Handelspolitik der Gemeinschaft nach einheitlichen Grundsätzen gestaltet wird; dies gilt insbesondere für die Änderung von Zollsätzen und den Abschluss von Zoll- und Handelsabkommen. Sie umfasst den Abbau der nationalen Unterschiede fiskalischer und kommerzieller Natur, die den Handel mit Drittländern beeinträchtigen.

2. Das Kooperationsabkommen

5 Das Kooperationsabkommen zielt nach seinem Artikel 1 darauf ab, eine globale Zusammenarbeit zwischen [der Demokratischen Volksrepublik Algerien und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft] zu fördern, um zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung Algeriens beizutragen und die Vertiefung ihrer Beziehungen zu erleichtern. Zu diesem Zweck werden Bestimmungen und Maßnahmen für den Bereich der wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Zusammenarbeit, für den Handel wie auch für den sozialen Bereich festgelegt und durchgeführt.

6 Gemäß Artikel 4 Absatz 1 dieses Abkommens ist es Zweck der Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Demokratischen Volksrepublik Algerien, insbesondere folgende Ziele zu fördern:

...

die Vermarktung und Absatzförderung der von Algerien ausgeführten Waren;

....

im Energiebereich die Beteiligung der Unternehmen der Gemeinschaft an den Forschungs-, Produktions- und Verarbeitungsprogrammen zur Erschließung der Energiequellen Algeriens und an allen auf die Valorisierung dieser Energiequellen an Ort und Stelle ausgerichteten Tätigkeiten sowie die einwandfreie Durchführung der langfristigen Lieferverträge für Erdöl, Erdgas und Erdölerzeugnisse zwischen den jeweiligen Unternehmen;

...

7 Artikel 9 des Kooperationsabkommens bestimmt, dass die nicht auf der Liste des Anhangs II des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft aufgeführten Waren mit Ursprung in Algerien bei der Einfuhr in die Gemeinschaft weder mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung noch Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung [unterliegen].

8 Methangas zählt zu den von Artikel 9 des Kooperationsabkommens erfassten Waren.

B — Nationales Recht

9 Artikel 6 der Legge regionale Nr. 2 der Region Sizilien vom 26. März 2002 bestimmt:

1. Zur Finanzierung von Investitionen, die zur Verringerung von und Vorbeugung gegen Umweltgefahren bestimmt sind, die von den im Gebiet der Region Sizilien installierten Gasfernleitungen ausgehen, in denen Methangas enthalten ist, wird eine Umweltabgabe eingeführt. Die Einnahmen dienen der Finanzierung von Initiativen zur Erhaltung, zum Schutz und zur Verbesserung der Umweltqualität insbesondere in den Zonen, durch die diese Rohrleitungen führen.

...

3. ... Abgabentatbestand ist das Eigentum an den durch das Gebiet der Region Sizilien führenden Gasfernleitungen, in denen das Gas enthalten ist.

4. Steuerpflichtige sind diejenigen Eigentümer von Gasfernleitungen des Typs 1 im Sinne von Absatz 3, die zumindest eine der folgenden Tätigkeiten ausüben: Beförderung, Verteilung, Verkauf und Kauf.

5. Für die Zwecke der Abgabe sind unter Gasfernleitung alle Röhren, Bogen, Rohrverbindungsstücke, Schieber und andere speziellen Bestandteile zu verstehen, die in ihrer Gesamtheit der Beförderung und der Verteilung des Erdgases dienen.

6. Die Bemessungsgrundlage der Abgabe ist das in Kubikmetern ausgedrückte Volumen der Gasfernleitungen, die als Rohrleitung des Typs 1 im Sinne des Decreto ministeriale vom 24. November 1984 über die Sicherheit der Einrichtungen zur Beförderung und Verteilung von Erdgas durch Rohrleitungen eingestuft sind.

...

II — Vorverfahren

10 In den Jahren 2002 und 2003 richtete die Kommission mehrere Schreiben an die italienischen Behörden und erbat von ihnen Erläuterungen zur Voraussetzung und zu den Anwendungsmodalitäten der durch Artikel 6 des sizilianischen Gesetzes eingeführten Umweltabgabe. Die Italienische Republik gab in ihrer Antwort vom 9. September 2003 an, dass die sizilianische Umweltabgabe in der italienischen Rechtsordnung keine konkrete Anwendung gefunden habe, da das Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Italien) die Auffassung vertreten habe, dass dieses Gesetz gegen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts verstoße.

11 Die Kommission hielt die Stellungnahme der Italienischen Republik weder in tatsächlicher Hinsicht für erschöpfend noch für rechtlich begründet und forderte diese durch Schreiben vom 19. Dezember 2003 auf, ihr dazu binnen einer gemäß Artikel 226 EG gesetzten Frist von zwei Monaten ihre Stellungnahme zu übermitteln. In der Folgezeit wurde der Italienischen Republik eine Verlängerung dieser Frist bis zum 19. April 2004 gewährt.

12 Da die Kommission trotz der Fristverlängerung auf dieses Mahnschreiben keine Antwort erhielt, richtete sie am 9. Juli 2004 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik und forderte sie auf, die erforderlichen Maßnahmen zu erlassen, um dieser Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrem Eingang nachzukommen. Die Italienische Republik antwortete auf diese Stellungnahme nicht.

13 Daraufhin hat die Kommission beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.

III - Klage

14 Die Kommission beantragt, zu erklären, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG, 25 EG, 26 EG und 133 EG sowie den Artikeln 4 und 9 des Kooperationsabkommens verstoßen hat, indem sie die in Artikel 6 des sizilianischen Gesetzes vorgesehene streitige Abgabe eingeführt und aufrechterhalten hat, und der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

A — Wesentliche Argumente der Parteien

15 Die Kommission vertritt zunächst die Ansicht, dass sich die Italienische Republik zum Nachweis dafür, dass diese Abgabe im Gebiet der Region Sizilien nicht mehr angewandt werde, nicht auf die Entscheidung des Tribunale amministrativo regionale della Lombardia berufen könne, nach dessen Auffassung die Umweltabgabe gegen Gemeinschaftsrecht verstoße. Die Kommission trägt nämlich vor, es sei entschieden worden, dass sich die Unvereinbarkeit von nationalem Recht mit Gemeinschaftsrecht, auch soweit dieses unmittelbar anwendbar sei, letztlich nur durch verbindliche nationale Bestimmungen ausräumen lasse, die denselben rechtlichen Rang hätten wie die zu ändernden Bestimmungen. In ihrer Erwiderung führt die Kommission weiter aus, dass in einem Erlass des Ministeriums für Haushalt und Finanzen der Region Sizilien vom 31. Dezember 2004, Kapitel 1611, die Einnahmen aus der Abgabe auf das Eigentum an in der Region Sizilien liegenden Gasfernleitungen erwähnt seien. Dies beweise, dass die Abgabe, um die es im vorliegenden Fall gehe, noch immer erhoben werde. Im Übrigen erstrecke sich nach dem Urteil vom 9. August 1994 in den Rechtssachen C-363/93 und C-407/93 bis C-411/93 (Lancry u. a.) das Verbot des Artikels 25 EG auch auf Abgaben, die von kommunalen oder regionalen Einrichtungen eingeführt würden.

16 Ferner sei von Artikel 6 des sizilianischen Gesetzes nur eine einzige Infrastruktureinrichtung betroffen, nämlich die einer algerischen Gesellschaft gehörende Rohrleitung durch das Mittelmeer. Diese Rohrleitung diene dem doppelten Zweck der Verteilung und des Verbrauchs des Gases auf italienischem Gebiet auf der einen sowie seiner Beförderung über italienisches Gebiet und seiner Ausfuhr in andere Mitgliedstaaten auf der anderen Seite. Die Kommission entnimmt aber der ständigen Rechtsprechung, dass die Einführung neuer Abgaben oder gleichwertiger Maßnahmen für unmittelbar aus dritten Ländern eingeführte Waren verboten sei. Dieses Verbot sei von der gleichen Tragweite, wie sie im Kontext des innergemeinschaftlichen Handels anerkannt sei.

17 Die Kommission ist weiter der Meinung, dass die Einführung der Umweltabgabe gegen den Gemeinsamen Zolltarif verstoße, da diese Abgabe der Angleichung der Zollbelastung von Importwaren aus Drittländern an den Außengrenzen der Gemeinschaft zuwiderlaufe und so Verkehrsverlagerungen in den Beziehungen mit diesen Ländern sowie Verzerrungen des freien Warenverkehrs oder der Wettbewerbsbedingungen zwischen den Mitgliedstaaten hervorrufen könne. Die Kommission weist auch darauf hin, dass ein Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung keine Durchfuhrabgaben oder irgendwelche anderen an die Durchfuhr von Waren durch sein Hoheitsgebiet anknüpfenden Abgaben anwenden dürfe.

18 Im Übrigen bestehe das eigentliche Ziel der Umweltabgabe darin, das beförderte Erzeugnis und nicht die Infrastruktur als solche zu belasten. Tatbestand der Umweltabgabe sei nämlich das Eigentum an der Einrichtung. Besteuerungsgrundlage sei jedoch das Volumen der Gasfernleitungen, in denen das Gas enthalten sei. Die näheren Angaben in dem sizilianischen Gesetz begrenzten die Erhebung der Abgabe auf den Fall, dass das Gas in der Gasfernleitung vorhanden sei, und machten die Abgabe auf die Infrastruktur als solche unanwendbar.

19 Die Italienische Republik ist der Ansicht, dass die Kommission die weiteren Merkmale der Umweltabgabe, insbesondere den mit dieser Abgabe verfolgten Zweck, nicht berücksichtigt habe. Diese Abgabe diene nämlich allein der Finanzierung von Investitionen, die zur Verringerung von und Vorbeugung gegen Umweltgefahren bestimmt seien, die von den in der Region Sizilien installierten Gasfernleitungen ausgingen, in denen Methangas enthalten sei. Zweck der Umweltabgabe sei somit, die Umsetzung der im Vertrag erwähnten Grundsätze auf dem Gebiet der Umwelt und insbesondere den Vorsorgegrundsatz zu verwirklichen.

20 Außerdem müsse die betreffende Abgabe nur dann entrichtet werden, wenn das Gas tatsächlich in der Infrastruktur vorhanden sei und wenn der Eigentümer eine Tätigkeit der Beförderung, der Verteilung, des Verkaufs oder des Kaufs ausübe. Diese Vorgehensweise entspreche dem berechtigten Anliegen, für die Abgabe nur an die Fälle anzuknüpfen, in denen die potenzielle Gefahr eines Schadens für die Umwelt bestehe. In ihrer Gegenerwiderung führt die Italienische Republik aus, das Verhältnis zwischen dem Abgabenbetrag und dem Volumen des beförderten Gases sei ein einfacher technischer und gerechter Parameter, mit dem eine zweckdienliche und vernünftige Entsprechung zum tatsächlichen Ausmaß der für die Umwelt geschaffenen Gefahr hergestellt werden solle. Die Auswirkung der Abgabe auf den Preis sei nur rein potenziell und hänge vom Willen des Eigentümers der Gasfernleitungen ab.

21 Die Kommission trägt in ihrer Erwiderung vor, der Begriff Abgabe zollgleicher Wirkung sei ein objektiver Rechtsbegriff des Gemeinschaftsrechts. Daher sei dieser Begriff den Absichten des nationalen Gesetzgebers und den von ihm verfolgten Zielen vollständig entzogen. Der Gerichtshof stelle allein auf die Wirkungen der streitigen nationalen Abgabe auf den Warenaustausch zwischen den Mitgliedstaaten ab. Das Urteil vom 14. September 1995 in den Rechtssachen C-485/93 und C-486/93 (Simitzi) bestätige den Umstand, dass Abgaben gleicher Wirkung verboten seien unabhängig von dem Zweck, der mit ihnen verfolgt werde, sowie vom Verwendungszweck der Einnahmen aus ihnen.

B — Würdigung

22 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten an die Kooperationsabkommen gebunden sind und gewährleisten müssen, dass die Verpflichtungen aus derartigen Abkommen eingehalten werden.

23 Außerdem besteht im Rahmen eines Kooperationsabkommens mit einem Drittland, aus dem sich das Verbot der Einführung eines Zolls oder einer Abgabe gleicher Wirkung auf ein Erzeugnis mit Ursprung in diesem Land ergibt, wie es hier der Fall ist, kein Grund, diesen Begriff der Abgabe mit gleicher Wirkung wie Zölle anders auszulegen, als es der Gerichtshof für den innergemeinschaftlichen Handel getan hat.

24 Folglich bezeichnet der Ausdruck Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne von Artikel 9 des Kooperationsabkommens jede den Waren wegen des Überschreitens der Grenze einseitig auferlegte finanzielle Belastung unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung, wenn sie kein Zoll im eigentlichen Sinne ist, selbst wenn sie nicht zugunsten des Staates erhoben wird.

25 Das gilt jedoch dann nicht, wenn die fragliche Belastung das Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellt oder aber wenn sie sich auf Kontrollen bezieht, die zur Erfüllung von Verpflichtungen, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, durchgeführt werden.

26 Vor diesem Hintergrund ist nun zu beurteilen, ob der Vorwurf begründet ist. Um festzustellen, ob die streitige Abgabe die konstitutiven Merkmale einer Abgabe zollgleicher Wirkung hat, ist zunächst zu prüfen, ob sie eine Ware belastet, und sodann, ob diese Ware wegen des Überschreitens einer Grenze belastet wird.

27 Ich erinnere erstens daran, dass Tatbestand der Umweltabgabe nach Artikel 6 Absatz 3 des sizilianischen Gesetzes das Eigentum an den durch das Gebiet der Region Sizilien führenden Gasfernleitungen [ist], in denen das Gas enthalten ist . Auf den ersten Blick könnte man denken, mit dieser Abgabe werde das Transportmittel, also die Gasfernleitung, belegt. Es ist jedoch festzustellen, dass die Abgabe für die Gasfernleitungen geschuldet wird, die tatsächlich Gas enthalten.

28 Wie die Italienische Republik ausgeführt hat, wird die Umweltabgabe nämlich nur dann entrichtet, wenn tatsächlich und konkret eine potenzielle Gefahr für die Umwelt gegeben ist. Sie räumt ein, dass diese Möglichkeit in dem Fall ausgeschlossen sei, indem die Gasfernleitung kein Gas enthalte.

29 Diese Anhaltspunkte zeigen, dass es nicht das Transportmittel im eigentlichen Sinne ist, das mit der streitigen Abgabe belastet wird, sondern die damit beförderte Ware, d. h. das Gas.

30 Zweitens weise ich darauf hin, dass nach Artikel 6 Absatz 4 des sizilianischen Gesetzes Steuerpflichtige ... die ... Eigentümer von Gasfernleitungen des Typs 1 [sind]. Nach dem Decreto ministeriale vom 24. November 1984, auf das Artikel 6 Absatz 6 des sizilianischen Gesetzes verweist, entsprechen die Rohrleitungen des Typs 1 den Gasfernleitungen mit einem Druck bei über 24 Bar.

31 Die Italienische Republik bestreitet jedoch nicht, dass es nur eine einzige Infrastruktureinrichtung gibt, die die Merkmale von Gasfernleitungen des Typs 1 erfüllt, und dass es sich um eine Anlage handelt, die an die durch das Mittelmeer führenden Gasfernleitungen angeschlossen ist, die aus Algerien stammendes Erdgas befördern.

32 Die Umweltabgabe betrifft daher nur das aus Algerien eingeführte Gas.

33 Ich weise ferner darauf hin, dass der Gerichtshof im Zusammenhang mit Abgaben zollgleicher Wirkung eine regionale Grenze der nationalen Grenze gleichgestellt hat. Folglich ist unerheblich, dass es sich bei der Grenze, die die Ware überschreitet, um die Grenze handelt, die Algerien von der Region Sizilien trennt.

34 Angesichts dessen ist festzustellen, dass die konstitutiven Merkmale der Definition der Abgabe zollgleicher Wirkung im vorliegenden Fall vorliegen.

35 Dieses Ergebnis wird meines Erachtens durch den mit der Abgabe verbundenen Zweck nicht in Frage gestellt.

36 In ihrer Klagebeantwortung trägt die Italienische Republik nämlich vor, das Ziel der Umweltabgabe bestehe in der Finanzierung von Investitionen, die zur Verringerung von und Vorbeugung gegen Umweltgefahren bestimmt seien. Diese Abgabe sei daher nur eingeführt worden, um insbesondere im Hinblick auf den Vorsorgegrundsatz die Umwelt zu schützen.

37 Der Gerichtshof hat jedoch mehrfach entschieden, dass das Verbot aller Zölle allgemein und absolut gilt. Dementsprechend gilt das Verbot von Zöllen oder Abgaben gleicher Wirkung unabhängig von dem Zweck, zu dem diese geschaffen wurden, sowie vom Verwendungszweck der durch sie bewirkten Einnahmen.

38 Meiner Ansicht nach ist diese Regel auch auf eine Abgabe anwendbar, die wie im vorliegenden Fall im Namen des Vorsorgegrundsatzes eingeführt wurde.

39 Ich weise weiter darauf hin, dass die Italienische Republik nichts dafür vorgetragen hat, dass das mittels einer Gasfernleitung des Typs 1 beförderte algerische Gas eine besondere Gefährlichkeit aufwiese, die die Einführung einer Abgabe wie der streitigen erforderlich machte.

40 Es ist auch festzustellen, dass die Italienische Republik nicht dargetan hat, dass die streitige Abgabe unter die Ausnahmefälle fiele, die von der Rechtsprechung entwickelt worden sind und auf die ich in Nummer 25 der vorliegenden Schlussanträge hingewiesen habe, dass sie nämlich das Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellte oder aber dass sie sich auf Kontrollen bezöge, die zur Erfüllung von Verpflichtungen, die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergeben, durchgeführt würden.

41 Schließlich führt die Kommission in ihrer Klageschrift aus, dass die streitige Abgabe auch unter Verstoß gegen die Artikel 23 EG und 25 EG eingeführt worden sei. Sie meint, Artikel 6 des sizilianischen Gesetzes verstoße gegen die Grundsätze des Gemeinsamen Zolltarifs, denn es führt eine Abgabe mit gleicher Wirkung wie ein Zoll bei der Einfuhr (in die Gemeinschaft) oder der Ausfuhr (in andere Mitgliedstaaten) ein.

42 In diesem Punkt bin ich anderer Ansicht.

43 Meines Erachtens kann die streitige Abgabe die Ware nicht zugleich dann treffen, wenn diese die Grenze zwischen Algerien und der Region Sizilien überschreitet, und dann, wenn sie die Region durchläuft, um im Gebiet anderer Mitgliedstaaten verbraucht zu werden. Meiner Meinung nach und angesichts der in den Nummern 27 ff. der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Erwägungen wird die Abgabe nur zu dem Zeitpunkt geschuldet, zu dem die Ware die Grenze zwischen Algerien und der Region Sizilien überschreitet. Wurde die streitige Abgabe entrichtet, fließt das Gas frei in den Gasfernleitungen, sei es in die Region, sei es in die anderen Mitgliedstaaten.

44 Aufgrund dieser Gesichtpunkte bin ich der Meinung, dass der Vorwurf eines Verstoßes gegen die Artikel 4 und 9 des Kooperationsabkommens begründet und die Vertragsverletzungsklage im Übrigen abzuweisen ist.

45 Da der Vorwurf für begründet erklärt worden ist, sind der Italienischen Republik dem Antrag der Kommission entsprechend gemäß Artikel 69 § 2 Unterabsatz 1 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.

IV — Ergebnis

46 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 4 und 9 des Kooperationsabkommens zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Demokratischen Volksrepublik Algerien, unterzeichnet am 26. April 1976 in Algier und im Namen der Gemeinschaft genehmigt durch die Verordnung (EWG) Nr. 2210/78 des Rates vom 26. September 1978, verstoßen hat, indem sie Methangas aus Algerien eingeführt hat, das entweder im Gebiet der Region Sizilien in den freien Verkehr gebracht oder in andere Mitgliedstaaten ausgeführt werden soll;

2. der Italienischen Republik die Kosten aufzuerlegen.