Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 11.01.2007 – C-508/04

Schlussanträge der Generalanwältin

Juliane Kokott

vom 11. Januar 2007

I — Einleitung

1 In diesem Vertragsverletzungsverfahren beanstandet die Kommission die Umsetzung von Bestimmungen der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: Habitatrichtlinie) in verschiedenen österreichischen Bundesländern.

2 Das Verfahren wurde durch eine Aufforderung zur Stellungnahme (Mahnschreiben) vom 13. April 2000 eingeleitet und durch eine mit Gründen versehene Stellungnahme vom 15. Oktober 2003 fortgesetzt. Am 8. Dezember 2004 schließlich erhob die Kommission die vorliegende Klage.

3 Nach verschiedenen Änderungen des österreichischen Rechts im Verlauf des Verfahrens beantragt die Kommission nunmehr, der Gerichtshof möge wie folgt entscheiden:

1. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtung zur korrekten bzw. vollständigen Umsetzung der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen verstoßen, indem sie die Art. 1, Art. 6 Absätze 1 und 2, Art. 12, Art. 13, Art. 16 Abs. 1 und Art. 22 Buchst. b der Richtlinie 92/43/EWG nicht vollständig bzw. korrekt in das österreichische Recht umgesetzt hat.

2. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.

4 Die Republik Österreich beantragt,

1. die gegenständliche Klage als unbegründet abzuweisen; dies jedenfalls insoweit, als mittlerweile Anpassungen der österreichischen Rechtslage erfolgt sind und

2. der Gerichtshof möge der Kommission die Kosten des Verfahrens auferlegen.

II — Würdigung

5 Die Klage ist anhand der Rechtslage zum Zeitpunkt des Ablaufs der Frist zu beurteilen, welche die Kommission in ihrer begründeten Stellungnahme gesetzt hat. Da die begründete Stellungnahme bei der ständigen Vertretung Österreichs am 17. Oktober 2003 einging, ist der maßgebliche Zeitpunkt der 17. Dezember 2003.

6 Soweit die Kommission Österreich vorwirft, die Art. 12 und 13 der Habitatrichtlinie nicht oder nicht vollständig umgesetzt zu haben, bestreitet Österreich dies nicht, sondern stellt eine Änderung der Rechtslage in Aussicht. Gleiches gilt in Bezug auf die Rüge der nicht korrekten Umsetzung des Art. 16 Abs. 1 in Bezug auf die Bundesländer Steiermark und Tirol. Da die Änderung der Rechtslage bis zum Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist nicht erfolgt ist, ist die Vertragsverletzung insoweit als zugestanden anzusehen.

7 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass, wie aus der vierten und der elften Begründungserwägung der Richtlinie hervorgeht, die bedrohten Lebensräume und Arten Teil des Naturerbes der Gemeinschaft sind und dass die Bedrohung, der sie ausgesetzt sind, oft grenzübergreifend ist, so dass der Erlass von erhaltenden Maßnahmen eine gemeinsame Verantwortung aller Mitgliedstaaten bildet. Folglich kommt der Genauigkeit der Umsetzung in einem Fall wie dem vorliegenden insofern besondere Bedeutung zu, als die Verwaltung des gemeinsamen Erbes den Mitgliedstaaten für ihr jeweiliges Hoheitsgebiet anvertraut ist.

A — Zu Art 1 der Habitatrichtlinie

8 Die Kommission wirft Österreich vor, dass Salzburg verschiedene Begriffsbestimmungen nach Art. 1 der Habitatrichtlinie nicht umgesetzt habe: Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums (Buchst, e), Arten von gemeinschaftlichem Interesse (Buchst, g), Erhaltungszustand einer Art (Buchst, i) und Besonderes Schutzgebiet (Buchst. 1). Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass die Definitionen des Art.1 der Habitatrichtlinie umgesetzt werden müssen.

9 Österreich hält dem entgegen, diese Definitionen seien durch ein Zusammenspiel des Eingriffsbegriffs in Kombination mit den Erhaltungszielen hinreichend erfasst.

1. Zu Art. 1 Buchst. e und i der Habitatrichtlinie

10 Diese beiden Definitionen haben den Erhaltungszustand natürlicher Lebensräume und Arten zum Gegenstand sowie die Bedingungen, unter denen dieser Erhaltungszustand als günstig beschrieben wird. Sie haben den folgenden Wortlaut:

e) Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums': die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten in dem in Artikel 2 genannten Gebiet auswirken können.

Der Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraums wird als günstig erachtet, wenn

sein natürliches Verbreitungsgebiet sowie die Flächen, die er in diesem Gebiet einnimmt, beständig sind oder sich ausdehnen und

die für seinen langfristigen Fortbestand notwendige Struktur und spezifischen Funktionen bestehen und in absehbarer Zukunft wahrscheinlich weiter bestehen werden

und

der Erhaltungszustand der für ihn charakteristischen Arten im Sinne des Buchstabe i) günstig ist.

...

i) Erhaltungszustand einer Art: die Gesamtheit der Einflüsse, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten in dem in Art. 2 bezeichneten Gebiet auswirken können.

Der Erhaltungszustand wird als günstig betrachtet, wenn

aufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird, und

das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehbarer Zeit vermutlich abnehmen wird und

ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.

11 Österreich vertritt die Auffassung, diese Definitionen seien durch § 5 Z 8 und 9 sowie § 22a Abs. 3 und 4 des Naturschutzgesetzes des Landes Salzburg hinreichend erfasst.

12 Diese Regelungen definieren die Begriffe des Eingriffs und der Erhaltungsziele (§ 5 Z 8 und 9), den Inhalt von Schutzgebietsverordnungen sowie die Voraussetzungen einer Ausnahmegenehmigung zu den dort festgelegten Verboten, insbesondere die Verträglichkeitsprüfung (§ 22a Abs. 3 und 4). Der Begriff des günstigen Erhaltungszustands wird zwar verwendet, aber nicht definiert.

13 Folglich wurden die Definitionen des Art. 1 Buchst. e und i der Habitatrichtlinie nicht umgesetzt, sondern den jeweiligen Regelungen vielmehr vorausgesetzt. Diese Regelungstechnik gewährleistet jedoch nicht, dass alle Elemente der Definitionen in der Anwendung der einschlägigen Regelungen tatsächlich berücksichtigt werden. Diese Elemente sind entscheidend für die Reichweite des Schutzes von Lebensräumen und Arten.

14 So sind z. B. bei der Bewertung von Auswirkungen auf einen Lebensraum nicht nur sein allgemeines Bild, sondern auch seine — in Art. 1 Buchst. e genannten — charakteristischen Arten zu berücksichtigen. Vorhaben, die zwar einen Lebensraumtyp auf einer bestimmten Fläche insgesamt weder verkleinern noch in seiner Existenz gefährden, aber für bestimmte charakteristische Arten schädlich sind, sind daher für den Erhaltungszustand des Lebensraumtyps durchaus von Bedeutung.

15 Daher können § 5 Z 8 und 9 sowie § 22a Abs. 3 und 4 des Naturschutzgesetzes des Landes Salzburg nicht als hinreichende Umsetzung von Art. 1 Buchst, e und i der Habitatrichtlinie anerkannt werden.

2. Zu Art. 1 Buchst. g der Habitatrichtlinie

16 Art. 1 Buchst. g der Habitatrichtlinie lautet wie folgt:

g) Arten von gemeinschaftlichem Interesse: Arten, die in dem in Artikel 2 bezeichneten Gebiet

i) bedroht sind, außer denjenigen, deren natürliche Verbreitung sich nur auf Randzonen des vorgenannten Gebietes erstreckt und die weder bedroht noch im Gebiet der westlichen Paläarktis potentiell bedroht sind, oder

ii) potentiell bedroht sind, d. h., deren baldiger Übergang in die Kategorie der bedrohten Arten als wahrscheinlich betrachtet wird, falls die ursächlichen Faktoren der Bedrohung fortdauern, oder

iii) selten sind, d. h., deren Populationen klein und, wenn nicht unmittelbar, so doch mittelbar bedroht oder potentiell bedroht sind. Diese Arten kommen entweder in begrenzten geographischen Regionen oder in einem größeren Gebiet vereinzelt vor, oder

iv) endemisch sind und infolge der besonderen Merkmale ihres Habitats und/oder der potentiellen Auswirkungen ihrer Nutzung auf ihren Erhaltungszustand besondere Beachtung erfordern.

Diese Arten sind in Anhang II und/oder Anhang IV oder Anhang V aufgeführt bzw. können dort aufgeführt werden.

17 Eine Umsetzung dieses Begriffs ist notwendig, weil er im Rahmen der Zielsetzung des Art. 2 Abs. 2 der Habitatrichtlinie Verwendung findet. Danach zielen die aufgrund dieser Richtlinie getroffenen Maßnahmen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und wild lebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse zu bewahren oder wiederherzustellen. Diese Zielbestimmung ist ihrerseits für die Reichweite der Überwachungsverpflichtung nach Art. 11 der Habitatrichtlinie von Bedeutung, die umfassend, klar und bestimmt in das innerstaatliche Recht umgesetzt werden muss.

18 Österreich trägt vor, diese Definition sei durch die §§ 3a, 22a, 22b und §§ 29 f. des Naturschutzgesetzes des Landes Salzburg hinreichend erfasst.

19 Die entsprechenden Regelungen haben allerdings nur die Interessenabwägung und Ausgleichsmaßnahmen (§ 3a), Europaschutzgebiete (§§ 22a und 22b) sowie den Pflanzenschutz (§§ 29 f.) zum Gegenstand. Der Begriff der Art von gemeinschaftlichem Interesse wird dort noch nicht einmal erwähnt. Eine Umsetzung von Art. 1 Buchst. g der Habitatrichtlinie durch die genannten Bestimmungen ist daher ausgeschlossen.

3. Zu Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie

20 Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie hat den folgenden Wortlaut:

1) Besonderes Schutzgebiet: ein von den Mitgliedstaaten durch eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung als ein von gemeinschaftlicher Bedeutung ausgewiesenes Gebiet, in dem die Maßnahmen, die zur Wahrung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und/oder Populationen der Arten, für die das Gebiet bestimmt ist, erforderlich sind, durchgeführt werden.

21 Nach Auffassung Österreichs ist diese Definition in § 5 Z 9 sowie § 22a des Naturschutzgesetzes des Landes Salzburg ausreichend umgesetzt. Diese Regelungen betreffen die Erhaltungsziele von Europaschutzgebieten (§ 5 Z 9) und das für diese Gebiete einzurichtende Schutzregime (§ 22a). Ergänzend zum Vortrag Österreichs muss auch die Definition von Europaschutzgebieten in § 5 Z 10 berücksichtigt werden.

22 Der Begriff besonderes Schutzgebiet wird in dem Naturschutzgesetz des Landes Salzburg nicht verwendet. Stattdessen gebraucht das Gesetz den Begriff des Europaschutzgebiets. § 5 Z 10 verweist dabei anders als die Begriffsbestimmung in Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie nicht auf diejenigen Gebiete, die von den Mitgliedstaaten durch Rechts- oder Verwaltungsvorschrift und/oder eine vertragliche Vereinbarung ausgewiesen wurden, sondern auf die Gebiete, die von der Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 der Habitatrichtlinie in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurden sowie die Gebiete, die vom Land Salzburg gemäß Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie zur Aufnahme in dieser Liste vorgeschlagen wurden. Dies ist jedoch im Hinblick auf eine genaue Umsetzung der Definition unschädlich, da dies allein zu einem — sogar wünschenswerten — in zeitlicher Hinsicht erweiterten Schutz der Europaschutzgebiete führt.

23 Zwar enthält § 5 Z 10 darüber hinaus lediglich einen Verweis auf die erfassten Gebiete, nicht aber — wie Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie — einen Verweis auf die dort durchzuführenden Maßnahmen. Die Vorschrift ist jedoch in Verbindung mit § 5 Z 9 zu lesen, in dem als Erhaltungsziele eines Europaschutzgebietes die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes unter anderem der in Anhang I der Richtlinie genannten natürlichen Lebensräume sowie der in Anhang II genannten Tier- und Pflanzenarten aufgeführt werden. § 22a Abs. 2 Salzburger Naturschutzgesetz benennt die zur Verfolgung dieser Ziele zu treffenden Maßnahmen in der Form von Verordnungen der Landesregierung.

24 Eine Zusammenschau der Vorschriften in § 5 Z 9 und 10 sowie § 22a des Salzburger Naturschutzgesetzes führt damit zu einer Begriffsbestimmung für das Europaschutzgebiet, die alle Elemente der Definition des besonderen Schutzgebiets im Sinne des Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie tatsächlich berücksichtigt. Die Definition in Art. 1 Buchst. 1 der Habitatrichtlinie wurde in Salzburg somit hinreichend umgesetzt.

B — Zu Art 6 der Habitatrichtlinie

1. Zu Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie

25 Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, die notwendigen Erhaltungsmaßnahmen für die besonderen Schutzgebiete festzulegen und lautet wie folgt:

Für die besonderen Schutzgebiete legen die Mitgliedstaaten die nötigen Erhaltungsmaßnahmen fest, die gegebenenfalls geeignete, eigens für die Gebiete aufgestellte oder in andere Entwicklungspläne integrierte Bewirtschaftungspläne und geeignete Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art umfassen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen nach Anhang I und der Arten nach Anhang II entsprechen, die in diesen Gebieten vorkommen.

a) Niederösterreich

26 Die Kommission macht geltend, dass nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie die nötigen Erhaltungsmaßnahmen jedenfalls und nicht nur gegebenenfalls zu treffen seien. Dies sei in Bezug auf Niederösterreich nicht erfolgt. § 9 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes bestimmt, dass [f]ür die Europaschutzgebiete [...] gegebenenfalls geeignete Pflege-, Entwicklungs- und Erhaltungsmaßnahmen hoheitlicher oder vertraglicher Art zu treffen sind.

27 Österreich trägt hierzu vor, dass Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie nur von den nötigen Erhaltungsmaßnahmen spreche und § 9 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes so ausgelegt werde, dass immer, wenn Erhaltungsmaßnahmen nötig seien, ein Fall von gegebenenfalls angenommen werde und somit Erhaltungsmaßnahmen getroffen würden.

28 Sowohl Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie als auch § 9 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes verwenden den Begriff gegebenenfalls. Allerdings bezieht sich dieser Begriff in der niederösterreichischen Bestimmung allgemein auf Erhaltungsmaßnahmen, während er in der Richtlinie die unterschiedlichen Mittel der Erhaltung zum Gegenstand hat.

29 Nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie müssen daher Erhaltungsmaßnahmen getroffen werden, wenn sie nötig sind. Nur bei der Auswahl der zu treffenden Maßnahmen besteht ein Ermessensspielraum. Dagegen sind nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes Erhaltungsmaßnahmen nicht obligatorisch, sondern nur gegebenenfalls durchzuführen. Wann aber ein solcher Fall eintritt, in dem Erhaltungsmaßnahmen zu ergreifen sind, bleibt unklar.

30 Somit kann § 9 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes nicht als hinreichende Umsetzung der Verpflichtung, in jedem Fall die nötigen Erhaltungsmaßnahmen zu treffen, angesehen werden.

31 Auch der Einwand Österreichs, wonach die nationale Vorschrift so ausgelegt werde, dass dort, wo Erhaltungsmaßnahmen nötig seien, diese auch getroffen würden, ändert daran nichts. Die richtlinienkonforme Auslegung innerstaatlicher Rechtsvorschriften kann alleine nicht die Klarheit und Bestimmtheit aufweisen, die notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen. Auch kann eine bloße Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und die nur unzureichend bekannt ist, nicht als rechtswirksame Erfüllung der gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen angesehen werden. Dies gilt umso mehr, wenn — wie bei der Vogelschutzrichtlinie — eine besonders genaue Umsetzung geboten ist.

b) Oberösterreich

32 Nach Ansicht der Kommission ist § 15 Abs. 2 Satz 1 des Oberösterreichischen Natur- und Landschaftsschutzgesetzes keine geeignete Umsetzung von Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie. Die oberösterreichische Bestimmung lautetet wie folgt:

Für Landschaftsschutzgebiete (§ 11), geschützte Landschaftsteile (§ 12), Europaschutzgebiete (§ 24) oder Naturschutzgebiete (§ 25) können von der Landesregierung Landschaftspflegepläne erstellt werden, in denen jene Maßnahmen bezeichnet werden, die gemäß Absatz 1 im öffentlichen Interesse erforderlich werden und welche die erlaubte wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht erheblich erschweren.

33 Die Kommission macht geltend, der Erlass von Landschaftspflegeplänen, d. h. von Erhaltungsmaßnahmen, sei in das Ermessen der Behörde gestellt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie sei hingegen der Erlass von rechtlichen, administrativen oder vertraglichen Maßnahmen im Gegensatz zur Schaffung von Bewirtschaftungsplänen obligatorisch.

34 Österreich macht insoweit geltend, dass die Mitgliedstaaten die Wahlfreiheit hinsichtlich der Art der zu ergreifenden Maßnahme hätten, da sich die Formulierung gegebenenfalls in Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie nicht nur auf die Schaffung von Bewirtschaftungsplänen, sondern auch auf die geeigneten Maßnahmen rechtlicher, administrativer oder vertraglicher Art beziehe.

35 Richtig ist, dass — wie Österreich vorträgt — die Richtlinie den Mitgliedstaaten hier einen gewissen Spielraum in Bezug auf die Wahl der Handlungsform belässt. Die Formulierung von § 15 Abs. 2 des Oberösterreichischen Natur- und Landschaftsschutzgesetzes schließt es jedoch nicht aus, dass sich das Ermessen der Landesregierung auch darauf erstreckt, ob überhaupt Erhaltungsmaßnahmen ergriffen werden. Wie bereits ausgeführt, steht dies nicht im Ermessen der Mitgliedstaaten. Schon daher setzt die angegriffene Bestimmung Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie nicht korrekt um.

36 Die Kommission rügt zudem, dass die vorgesehenen Maßnahmen die erlaubte wirtschaftliche Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht erheblich erschweren dürfen. Diese Ausnahme sei in Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie nicht enthalten. Österreich trägt hierzu vor, dass eine wirtschaftliche Nutzung immer nur dann erlaubt sei, wenn sie in Einklang mit den auf das Schutzgebiet anwendbaren Schutzvorschriften stehe.

37 Die genannte nationale Vorschrift präzisiert zum einen nicht, was unter einer erlaubten wirtschaftlichen Nutzung zu verstehen ist. Die von Österreich vertretene Auslegung erscheint zwar möglich, doch ist es ebenfalls denkbar, dass rechtmäßig ausgeübte wirtschaftliche Nutzungen notwendige Erhaltungsmaßnahmen verhindern. Somit ist diese Regelung zumindest unklar und setzt Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie nicht mit der gebotenen Präzision um.

38 Darüber hinaus wirft die Formulierung die Frage auf, inwieweit wirtschaftliche Kriterien überhaupt im Rahmen der Festlegung der Erhaltungsmaßnahmen nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie Berücksichtigung finden können.

39 Der Gerichtshof hat bisher nur zur Möglichkeit der Berücksichtigung außerökologischer Belange bei der Auswahl von Schutzgebieten nach Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie sowie nach Art. 4 Abs. 1 der Habitatrichtlinie Stellung genommen. Bei dieser Auswahl sowie der Abgrenzung eines besonderen Schutzgebiets dürfen die jeweils an anderer Stelle der Richtlinien genannten außerökologischen Erfordernisse nicht berücksichtigt werden. Dies wird zum Teil dahin gehend verallgemeinert, dass außerökologische Belange dort, wo die Habitatrichtlinie es nicht ausdrücklich vorsieht — und damit etwa im Rahmen von Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie —, grundsätzlich keine Berücksichtigung finden dürfen.

40 Generalanwalt Fenelly geht dagegen offensichtlich davon aus, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Festlegung der nötigen Erhaltungsmaßnahmen nach Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie ein Gleichgewicht zwischen den ökologischen Erfordernissen und den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur sowie den regionalen und örtlichen Besonderheiten im Sinne von Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie finden müssen.

41 Für diese Sichtweise spricht unter anderem das Bedürfnis, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, bei der Festlegung der Erhaltungsmaßnahmen Rechnung tragen zu können. Gegebenenfalls sind deshalb im Rahmen von Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie wie bei Abs. 2 jeweils die Maßstäbe des Abs. 4 desselben Artikels anzuwenden. Damit könnten auch die wirtschaftlichen Anforderungen sowie die sonstigen Belange des Art. 2 Abs. 3 der Habitatrichtlinie, d. h. die Anforderungen von Gesellschaft und Kultur sowie die regionalen und örtlichen Besonderheiten, im Rahmen der Festlegung der nötigen Erhaltungsmaßnahmen Berücksichtigung finden.

42 Daraus folgt allerdings nicht, dass rechtmäßige wirtschaftliche Nutzungen automatisch gegenüber den Schutzzielen überwiegen würden, was man aus § 15 Abs. 2 Satz 1 des Oberösterreichischen Natur- und Landschaftsschutzgesetzes schließen könnte. Vielmehr bedarf es immer einer Prüfung der Alternativen und einer Abwägung im Einzelfall sowie nötigenfalls weiterer Maßnahmen zur Sicherung der Kohärenz von Natura 2000. Die Vorschrift stellt daher auch aus diesem Grund keine hinreichende Umsetzung von Art. 6 Abs. 1 der Habitatrichtlinie dar.

2. Zu Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie

43 Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie hat folgenden Wortlaut:

Die Mitgliedstaaten treffen die geeigneten Maßnahmen, um in den besonderen Schutzgebieten die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habítate der Arten sowie Störungen von Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele dieser Richtlinie erheblich auswirken könnten.

44 Die Kommission trägt vor, dass keiner der im Tiroler Naturschutzgesetz enthaltenen Vorschriften eine Umsetzung dieser Richtlinienvorschrift entnommen werden könne. Sie weist darauf hin, dass auch der durch LGB1. 50/2004 eingefügte § 14 Abs. 1 Tiroler Naturschutzgesetz eine allgemeine Zielbestimmung sei, deren Gehalt den Begründungserwägungen der Habitatrichtlinie vergleichbar sei.

45 Österreich trägt vor, dass das Tiroler Naturschutzgesetz zwar keine Bestimmung enthalte, die dezidiert vom Verschlechterungsverbot spricht. Insbesondere der für die Natura-2000-Gebiete eingefügte § 14 Abs. 1 des Tiroler Naturschutzgesetzes solle aber dem Verschlechterungsverbot Rechnung tragen.

46 Hierzu ist zunächst anzumerken, dass der genannte § 14 ebenso wie z. B. § 22a des Tiroler Naturschutzgesetzes erst durch das Änderungsgesetz LGB1. 50/2004 eingefügt wurde, d. h. nach Ablauf der in der begründeten Stellungnahme gesetzten Frist. Diese Vorschriften sind für die Beurteilung des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens daher nicht maßgeblich. Der Vortrag der Kommission hierzu soll offensichtlich nur der ergänzenden Begründung dienen, was insbesondere ihrem Hinweis auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des geänderten § 14 Tiroler Naturschutzgesetz in der Klageschrift zu entnehmen ist. Ihr Antrag ist daher als zulässiger Antrag auf Feststellung der mangelhaften Umsetzung des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie durch die Vorschriften des Tiroler Naturschutzgesetzes in der zuletzt durch das Gesetz LGBl. 89/2002 geänderten Fassung zu verstehen.

47 In Bezug auf die vor Einführung des § 14 Tiroler Naturschutzgesetz geltende Rechtslage bestreitet Österreich den Vorwurf der mangelhaften Umsetzung des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie nicht, so dass der Rüge insoweit stattzugeben ist.

48 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass auch das durch das Änderungsgesetz LGBl. 50/2004 neu gefasste Tiroler Naturschutzgesetz keine hinreichende Umsetzung des Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie darstellt. Der Gerichtshof hat zu Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie festgestellt, dass es einer ausdrücklichen innerstaatlichen Vorschrift bedarf, die die zuständigen Behörden verpflichtet, Verschlechterungen der natürlichen Lebensräume und der Habítate der Arten zu vermeiden, da andernfalls das innerstaatliche Recht hinsichtlich der von den Behörden einzuhaltenden Verpflichtungen einen Faktor der Rechtsunsicherheit aufweise. Gleiches gilt für das in Art. 6 Abs. 2 enthaltene artenbezogene Störungsverbot.

49 Dem werden weder § 14 noch die §§ 22 bis 24 des Tiroler Naturschutzgesetzes gerecht. § 14 Abs. 1 des Tiroler Naturschutzgesetzes enthält lediglich das allgemeine Ziel, den Fortbestand oder erforderlichenfalls die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensraumtypen und Habítate der Arten in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet zu gewährleisten. Abgesehen davon, dass das artenbezogene Störungsverbot nicht enthalten ist, verlangt Art. 6 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, Verschlechterungen und Störungen jedes einzelnen Gebiets zu vermeiden. Das artenbezogene Störungsverbot wird auch nicht durch § 23 des Tiroler Naturschutzgesetzes umgesetzt, da es nicht die Arten innerhalb der Schutzgebiete betrifft, d. h. Arten nach Anhang II und charakteristische Arten von Lebensraumtypen, sondern die gemäß Art. 12 zu schützenden Arten nach Anhang IV Buchst. a der Habitatrichtlinie.

C — Zu Art 16 der Habitatrichtlinie

50 Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie enthält die Ausnahmen vom Artenschutz. Die Bestimmung lautet wie folgt:

Sofern es keine anderweitige zufrieden stellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen, können die Mitgliedstaaten von den Bestimmungen der Artikel 12, 13 und 14 sowie des Artikel 15 Buchstaben a) und b) im folgenden Sinne abweichen:

a) zum Schutz der der wild lebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume;

b) zur Verhütung ernster Schäden insbesondere an Kulturen und in der Tierhaltung sowie an sonstigen Formen von Eigentum;

c) im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt;

d) zu Zwecken der Forschung und des Unterrichts, der Bestandsauffüllung und Wiederansiedlung und der für diese Zwecke erforderlichen Aufzucht, einschließlich der künstlichen Vermehrung von Pflanzen;

e) um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV zu erlauben.

...

1. Niederösterreich

51 In Bezug auf § 20 Abs. 4 und § 21 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes bemängelt die Kommission neben der fehlenden Bezugnahme auf das Kriterium des Verweilens in einem günstigen Erhaltungszustand, dass diese Bestimmung keine abschließende Aufzählung der Voraussetzungen für ein Abweichen von den Art. 12 bis 15 der Habitatrichtlinie enthält.

52 Österreich trägt vor, dass der durch die Habitatrichtlinie geforderte Schutz gewahrt sei, weil die nationalen Behörden richtlinienkonform zu handeln hätten und im Sinne eines einheitlichen Vollzugs der Rechtsordnung zusätzlich auch die im Jagdrecht festgelegten Kriterien beachten würden. Das führe dazu, dass in der Praxis sehr restriktiv Ausnahmegenehmigungen erteilt würden. Dies werde auch durch die höchstrichterliche Rechtsprechung gewährleistet.

53 Wie bereits ausgeführt, reicht eine richtlinienkonforme Verwaltungspraxis nicht aus, um die Umsetzung zu gewährleisten. Wie der Gerichtshof sowohl zu Art. 16 der Habitatrichtlinie als auch zu dem vergleichbaren Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie entschieden hat, sind die Kriterien, aufgrund derer die Mitgliedstaaten von den in der Richtlinie ausgesprochenen Verboten abweichen dürfen, vielmehr in eindeutige innerstaatliche Bestimmungen zu übernehmen. Dabei muss Art. 16 der Habitatrichtlinie restriktiv ausgelegt werden, da er die Voraussetzungen präzise festlegt, unter denen die Mitgliedsaaten von den Art. 12 bis 15 Buchst. a und b der Richtlinie abweichen dürfen.

54 Das Niederösterreichische Naturschutzgesetz formuliert in § 20 Abs. 4, dass Ausnahmebewilligungen gestattet werden können, wenn keine maßgebliche Gefährdung des geschützten Bestandes [...] zu befürchten ist. Dagegen verlangt Art. 16 der Habitatrichtlinie, dass die Populationen der betroffenen Art ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen. Die Formulierung des § 20 Abs. 4 lässt befürchten, dass die zu untersagenden Beeinträchtigungen als nicht maßgeblich zugelassen werden, auch wenn die betroffene Population sich nicht in einem günstigen Erhaltungszustand befindet. Bei einem ungünstigen Erhaltungszustand sind derartige Beeinträchtigungen jedoch mit Art 16 unvereinbar.

55 Zwar mag es außergewöhnliche Umstände geben, unter denen trotz eines nicht günstigen Erhaltungszustandes aus überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls eine Ausnahme von den artenschutzrechtlichen Verboten möglich ist, doch das Kriterium der nicht maßgeblichen Gefährdung des Bestandes setzt solche Umstände nicht voraus.

56 Darüber hinaus beschränkt sich § 20 Abs. 4 des genannten Gesetzes hinsichtlich der zulässigen Gründe für eine Ausnahme auf die Nennung eines Regelbeispiels, indem es Abweichungsmöglichkeiten insbesondere für wissenschaftliche Zwecke oder Lehrzwecke gestattet. Es fehlt daher an einer abschließenden Nennung von Gründen für eine Ausnahme.

57 Österreich beruft sich weiterhin auf Art. 16 Abs. 1 Buchst. e der Habitatrichtlinie. Ähnlich wie nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie können die Mitgliedstaaten danach Ausnahmen gestatten, um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV zu erlauben. Österreich stellt zu Recht fest, dass danach kein Grund für eine Ausnahme notwendig ist.

58 Allerdings kann auch diese Ausnahme nach Art. 16 der Habitatrichtlinie nur in Anspruch genommen werden, wenn es keine anderweitige zufrieden stellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen. Diese Voraussetzungen sind in § 20 Abs. 4 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes nicht enthalten.

59 Darüber hinaus müsste § 20 Abs. 4 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes die Beachtung der besonderen Kriterien des Art. 16 Abs. 1 Buchst, e der Habitatrichtlinie verlangen, d. h. eine strenge Kontrolle, die Selektivität der Maßnahme und das beschränkte Ausmaß der Beeinträchtigung. Insbesondere müsste das beschränkte Ausmaß durch eine Richtgröße weiter spezifiziert werden. § 20 Abs. 4 wird auch diesen Anforderungen nicht gerecht.

60 Österreich kann die Rügen in Bezug auf § 20 Abs. 4 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes nicht unter Berufung auf jagdrechtliche Bestimmungen entkräften. Zwar existieren Regelungen über Methoden und Mittel der Jagd, doch betreffen diese nur den Bereich der Jagd und werden insofern von der Kommission auch nicht beanstandet. Die Anwendung § 20 Abs. 4 ist jedoch geeignet, die Art. 12 bis 16 der Habitatrichtlinie außerhalb des Bereiches der Jagd zu verletzen.

61 Der ebenfalls beanstandete § 21 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes nimmt die gewerbliche sowie die land- und forstwirtschaftliche Nutzung von den artenschutzrechtlichen Verboten aus. Allerdings gelten diese Ausnahmeklauseln ausdrücklich nicht für die absichtliche Beeinträchtigung von geschützten Pflanzen und Tieren.

62 Ausnahmen von den artenschutzrechtlichen Verboten für die gewerbliche sowie die land- und forstwirtschaftliche Nutzung sind in Art. 16 der Habitatrichtlinie nicht vorgesehen. Allerdings gelten die Ausnahmen des § 21 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes aufgrund der Rückausnahmen nicht für die absichtliche Beeinträchtigung von geschützten Pflanzen und Tieren. Die Verbote des Art. 12 Abs. 1 Buchst, a bis c sowie der Art. 13 bis 15 setzen jeweils aber ausdrücklich oder implizit absichtliches Handeln voraus. Daher können die auf unabsichtliches Handeln beschränkten Ausnahmen des § 21 diese Bestimmungen nicht verletzen. Folglich erübrigt sich insofern auch eine Prüfung der Anforderungen an Ausnahmen nach Art. 16.

63 Anders ist es bei Art. 12 Abs. 1 Buchst, d der Habitatrichtlinie. Das darin enthaltene Verbot jeder Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten setzt keine Absicht voraus. Insoweit bedürften die Ausnahmen des § 21 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes von den artenschutzrechtlichen Verboten einer Rechtfertigung in Übereinstimmung mit Art. 16. Diesen Anforderungen wird § 21 nicht gerecht, da das Fehlen einer anderweitigen zufrieden stellenden Lösung, das Verweilen der Population in einem günstigen Erhaltungszustand und die spezifischen Ausnahmen nach Art 16 Abs. 1 Buchst.n a bis e nicht genannt werden.

64 Schließlich beruft sich Österreich auch in Bezug auf § 21 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes auf jagdrechtliche Bestimmungen, die zu beachten wären. Selbst wenn die nationalen Behörden auch die im Jagdrecht festgelegten Kriterien beachten, wird dadurch jedoch keine Rechtslage geschaffen, die bezüglich des Schutzniveaus und der Rechtssicherheit mit einer Norm, die eine abschließende Aufzählung der erlaubten Ausnahmegründe enthält, vergleichbar wäre. Der von Österreich angeführte § 95 JagdG enthält keine entsprechende Auflistung von Gründen, sondern verbietet nur bestimmte Jagdmethoden im Hinblick auf bestimmte Tierarten. Die Rüge der unzureichenden Umsetzung des Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie ist damit in Bezug auf Niederösterreich insgesamt begründet.

2. Salzburg

65 Die Kommission rügt in Bezug § 34 des Salzburger Naturschutzgesetzes und § 104 Abs. 4 des Salzburger Jagdgesetzes, dass Ausnahmen nicht das Verweilen der Populationen in einem günstigen Erhaltungszustand voraussetzen, sondern der jeweilige Bestand der betreffenden Tier- und Pflanzenarten bzw. Wildarten nicht verschlechtert werden darf. Die Kommission vertritt die Auffassung, diese Formulierung widerspreche der Verpflichtung aus Art. 2 Abs. 2 der Habitatrichtlinie, falls notwendig einen günstigen Erhaltungszustand wieder herzustellen.

66 Österreich hält dem entgegen, dass mit dem Begriff des Verweilens in Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie nur die Bewahrung, nicht aber die Wiederherstellung des günstigen Erhaltungszustandes gemeint sei. Es sei systemwidrig bzw. nicht vollziehbar, bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung eine Verpflichtung zur Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes zu verlangen.

67 In der Tat legt die Formulierung des Verweilens zunächst nahe, dass damit die Bewahrung des Zustandes gemeint ist. Der danach zu bewahrende Zustand ist jedoch der günstige Erhaltungszustand im Sinne von Art. 1 Buchst. i der Habitatrichtlinie. Daraus folgt, dass — sofern ein günstiger Erhaltungszustand in diesem Sinne noch nicht erreicht ist — Ausnahmen nach Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie grundsätzlich — unter Vorbehalt außergewöhnlicher Umstände — unzulässig sind.

68 Dem trägt die nationale Vorschrift nicht hinreichend Rechnung, wenn sie Ausnahmen schon dann zulässt, wenn der jeweilige Bestand der betreffenden Tier- und Pflanzenarten [...] nicht verschlechtert wird, ohne dabei an das absolute Ziel des Verweilens der Populationen in einem günstigen Erhaltungszustand anzuknüpfen.

69 Die Kommission rügt im übrigen, dass gemäß § 34 des Salzburger Naturschutzgesetzes Ausnahmebewilligungen zum Zwecke der Getränkeerzeugung (Abs. 1 Z 2) und der Anlagenerrichtung (Abs. 1 Z 9) erteilt werden dürfen. Österreich widerspricht diesem Vorbringen nicht, sondern kündigt vielmehr Gesetzesänderungen an.

70 Diesem Klagegrund ist daher insgesamt stattzugeben.

D — Art 22 der Habitatrichtlinie

71 In Art. 22 der Habitatrichtlinie heißt es:

Bei der Ausführung der Bestimmungen dieser Richtlinie gehen die Mitgliedstaaten wie folgt vor:

a) ...

b) sie sorgen dafür, dass die absichtliche Ansiedlung in der Natur einer in ihrem Hoheitsgebiet nicht heimischen Art so geregelt wird, dass weder die natürlichen Lebensräume in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet noch die einheimischen wild lebenden Tier- und Pflanzenarten geschädigt werden; falls sie es für notwendig erachten, verbieten sie eine solche Ansiedlung. Die Ergebnisse der Bewertungsstudien werden dem Ausschuss zur Unterrichtung mitgeteilt;

c) ...

72 Die Kommission trägt vor, dass § 17 Abs. 5 des Niederösterreichischen Naturschutzgesetzes eine Ausnahmemöglichkeit von dem grundsätzlichen Verbot des Auspflanzens bzw. der Förderung nicht heimischer Gewächse und Tiere zulässt, sofern dadurch die natürlichen (genetischen) Eigenschaften heimischer Tier- und Pflanzenarten oder die Schönheit und Eigenart eines Landschaftsraums nicht nachhaltig beeinträchtigt wird. Damit werde ein zusätzliches Kriterium eingeführt, das die Richtlinie nicht enthält.

73 Dem ist zuzustimmen. Anders als die Richtlinie enthält die nationale Vorschrift kein absolutes Verbot jeder Schädigung, sondern untersagt nur die nachhaltige Beeinträchtigung der natürlichen Lebensräume bzw. einheimischen wild lebenden Tier- und Pflanzenarten durch die absichtliche Ansiedlung nicht heimischer Arten. Dies stellt keine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinienvorschrift dar.

III — Zu den Kosten

74 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Soweit die Klage noch anhängig ist obsiegt die Kommission weitgehend, so dass Österreich die Kosten zu tragen hat. Gleiches gilt nach Art. 69 § 5 der Verfahrensordnung im Hinblick auf die Klagegründe, die die Kommission zurückgenommen hat. Insofern hat Österreich die Klage verursacht, da die Rechtslage erst mit Verspätung den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts angepasst wurde. Folglich sind die Kosten des Verfahrens insgesamt der Republik Österreich aufzuerlegen.

IV — Ergebnis

75 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Republik Österreich hat dadurch gegen die Art. 10 und 249 des Vertrags sowie Art. 23 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen verstoßen, dass sie die folgenden Bestimmungen der Richtlinie nicht korrekt umgesetzt hat:

Art 1 Buchst. e, g und i in Bezug auf Salzburg,

Art 6 Abs. 1 in Bezug auf Niederösterreich und Oberösterreich,

Art. 6 Abs. 2 in Bezug auf Tirol,

Art. 12 in Bezug auf die Steiermark und Tirol,

Art. 13 in Bezug auf Kärnten, die Steiermark und Tirol,

Art. 16 Abs. 1 in Bezug auf Niederösterreich, Salzburg, die Steiermark und Tirol sowie

Art. 22 Buchst. b in Bezug auf Niederösterreich.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.