Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.02.2007 – C-254/05

Schlussanträge des Generalanwalts

Ján Mazák

vom 8. Februar 2007

1 In dieser Rechtssache beantragt die Kommission, nach Art. 226 EG festzustellen, dass Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, indem es verlangt, dass automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden, aber nicht die Kennzeichnung CE tragen, erstens einer bestimmten belgischen Normen entsprechen (im Folgenden: Norm NBN S21-100), zweitens einer Typenzulassung unterworfen werden, die in diesem Fall von einer Organisation namens BOSEC erteilt wird, wobei dieses Hindernis noch durch die unverhältnismäßigen durch diese Zulassung verursachten Kosten vergrößert wird, und drittens im Rahmen dieser Typenzulassung Tests und Prüfungen unterzogen werden, die im Wesentlichen eine Wiederholung der Kontrollen sind, die in einem anderen Mitgliedstaat im Rahmen anderer Verfahren bereits durchgeführt worden sind.

I — Einschlägige nationale Vorschriften

2 Der Arrêté de l'Exécutif de la Communauté française (Erlass der Exekutive der Französischen Gemeinschaft) vom 24. Dezember 1990 legt detaillierte Regeln und Verfahren für den Erhalt einer Bescheinigung über die Sicherheit der Beherbergungseinrichtungen fest, die am 1. Januar 1991 bestanden, und bestimmt Sicherheitsstandards für den spezifisch derartige Betriebe betreffenden Brandschutz (im Folgenden: Erlass vom 24. Dezember 1990).

3 Nach Art. 2 und 3 dieses Erlasses kann eine Beherbergungseinrichtung nur dann in Betrieb genommen werden, wenn für sie eine Bescheinigung über die Sicherheit vorliegt, deren Erteilung davon abhängt, dass diejenigen Sicherheitsstandards beim Brandschutz eingehalten werden, die spezifisch für Beherbergungseinrichtungen festgelegt und in Anhang 1 dieses Erlasses geregelt sind.

4 Nach Nr. 7.4.4 des Anhangs 1 dieses Erlasses müssen allgemeine Einrichtungen von automatischen Brandmeldegeräten mit punktförmigem Melder gemäß der Norm NBN S21-100 errichtet und abgenommen werden, und für die Geräte muss bescheinigt worden sein, dass sie dieser Normen entsprechen.

5 Für die Wallonische Region wurde der Erlass vom 24. Dezember 1990 durch Art. 158 des Dekrets der Wallonischen Region vom 18. Dezember 2003 über Touristenunterkünfte aufgehoben. Die Bestimmungen des Erlasses gelten noch für die Region Brüssel.

6 Der Erlass der wallonischen Regierung vom 3. Dezember 1998 enthält Umsetzungsbestimmungen hinsichtlich eines Dekrets vom 5. Juni 1997 über Erholungsheime, Einrichtungen für betreutes Wohnen und Tagespriegestätten für Senioren sowie zur Schaffung des Wallonischen Seniorenrats (im Folgenden: Erlass vom 3. Dezember 1998).

7 Art. 27 dieses Erlasses bestimmt:

Die Normen zum Schutz gegen Brand und Panik, die in Anhang I festgelegt werden, gelten für Erholungsheime, Einrichtungen für betreutes Wohnen und Tagespriegestätten für Senioren.

8 Nr. 7.7.1 in Anhang I des Erlasses vom 3. Dezember 1998 führt aus:

Allgemeine Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung werden gemäß der belgischen Norm NBN S21-100 — Gestaltung von Einrichtungen zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigen Meldern — abgenommen. Die Überprüfungen müssen sich jedoch auf die gesamte Einrichtung (Melder, Vermittlungsstellen, Fernsignaltableau, Servoregelung usw.) erstrecken.

9 Die belgische Norm NBN S21-100 legt die Regeln für die Gestaltung allgemeiner Systeme zur automatischen Brandmeldung mit punktförmigem Melder fest.

10 Nr. 4.2 dieser Norm trägt die Überschrift Beschreibung und lautet wie folgt:

Eine automatische Brandmeldeeinrichtung umfasst im Wesentlichen:

Melder genannte Fühler, die auf eines der spezifischen Brandmerkmale reagieren,

ein Leitungs- und Kabelnetzwerk,

eine Spürzentrale, die dafür bestimmt ist, den Alarm auszulösen und den aufgespürten Bereich und die Störungen anzuzeigen,

Energiequellen.

Dieses Material entspricht seiner Art nach den Spezifikationen der europäischen CEN-Normen oder denen der belgischen Normen, und Installateur und System müssen von der BOSEC [Belgian Organisation for Security Certification] zertifiziert werden. Alle Bestandteile eines Meldesystems müssen miteinander kompatibel sein.

Rückmelder, manuelle Warnvorrichtungen oder jede andere Form der Servoregelung können in die Einrichtung aufgenommen werden, sofern sie den Bestimmungen dieser Norm entsprechen.

Die aus Melder und Sockel bzw. Grundplatte bestehende Einheit ist mit einem optischen Alarmsignal ausgestattet.

11 Nach Nr. 4.3.1 der belgischen Norm NBN S21-100 hat jede Detektorart den Spezifikationen der belgischen Normen zu entsprechen.

12 Die Nrn. 4.4.6 und 4.4.8.2 dieser Norm stellen Anforderungen für die Energieversorgung bzw. die Kabel automatischer Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder auf.

II — Vorverfahren

13 Im Januar 2003 sandte die Kommission, nachdem ihr von einem Wirtschaftsteilnehmer, der bei der Vermarktung eines bestimmten Brandmeldesystems in Belgien auf Schwierigkeiten gestoßen war, eine Beschwerde zugeleitet worden war, der belgischen Regierung ein förmliches Schreiben und legte dar, wie ihrer Ansicht nach bestimmte belgische Vorschriften Einfuhren bestimmter Arten von Brandmeldesystemen nach Belgien behinderten.

14 Die belgische Regierung nahm hierzu gegenüber der Kommission mit Schreiben vom 9. September 2003 Stellung.

15 Da die Kommission der Auffassung war, dass Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen habe, übersandte sie am 7. Juli 2004 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie Belgien aufforderte, innerhalb von zwei Monaten ab Zustellung der Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Stellungnahme nachzukommen.

16 Auf die mit Gründen versehene Stellungnahme antwortete die belgische Regierung mit Schreiben vom 9. September 2004.

17 Da die Kommission die Antwort, die sie von der belgischen Regierung erhalten hatte, für nicht befriedigend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

III — Vorbringen

18 Die Kommission trägt vor, dass die Erlasse vom 24. Dezember 1990 und 3. Dezember 1998 den freien Warenverkehr bei automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder beschränkten, die nicht die CE-Kennzeichnung trügen, aber rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien. Dadurch, dass sie die Einhaltung der Norm NBN S21-100 verlangten, schlössen die belgischen Vorschriften die Verwendung bestimmter, mit punktförmigem Melder ausgestatteter automatischer Brandmeldesysteme, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien, aber über keine CE-Kennzeichnung verfügten, von einem Teil des belgischen Marktes aus, wenn sie nicht der belgischen Norm entsprächen. In der Tat werde kein Seniorenheim und keine Einrichtung für betreutes Wohnen automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder kaufen, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien und ein gleichwertiges Schutzniveau gewährleisteten, aber nicht der belgischen Normen entsprächen. Solche Waren seien daher vom belgischen Markt ausgeschlossen, was den Waren, die der belgischen Norm genügten, zugutekomme.

19 Ebenso verlange eine Reihe kommunaler Vorschriften zur Brandprävention, dass Brandmelder der Norm NBN S21-100 entsprechen müssten. Darüber hinaus legten die Brandbekämpfungsdienste, wenn sie ersucht würden, Maßnahmen zur Brandprävention für ein Gebäude festzulegen, das keiner anderen spezifischen Vorschrift über die Brandprävention unterliege, ebenfalls die Norm NBN S21-100 für diesen Zweck zugrunde. Aus ähnlichen Gründen wie denjenigen, die in Bezug auf die beiden oben erwähnten Erlasse dargelegt worden seien, stellten diese Praktiken Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen dar.

20 Tatsächlich könnten sich infolge der belgischen regionalen und kommunalen Rechtsvorschriften sowie angesichts der von den Brandbekämpfungsdiensten angewandten Verwaltungspraxis Wirtschaftsteilnehmer, die solche automatischen Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder herstellten oder vertrieben, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien, aber über keine CE-Kennzeichnung verfügten, dafür entscheiden, ihre Waren nicht auf den belgischen Markt zu bringen, oder gezwungen sein, sie für den Zugang zu diesem Markt umzugestalten.

21 Die Kommission trägt außerdem vor, dass die Norm NBN S21-100 insbesondere in ihren Nrn. 4.2, 4.3.1, 4.4.6 und 4.4.8.2 Anforderungen in Bezug auf die Bestandteile aufstelle, die in automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder eingebaut würden. Dadurch würden die Hersteller dazu gezwungen, ihre Waren umzugestalten, wenn sie nicht genau diesen Anforderungen entsprächen. Die Anwendung der Norm NBN S21-100 führe zu einer differenzierten Herstellung je nach der Bestimmung dieser Waren und werde daher den freien Verkehr von rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellten oder in den Verkehr gebrachten Waren beschränken, die nicht über eine CE-Kennzeichnung verfügten und nicht die spezifischen Merkmale besäßen, die in der fraglichen Norm aufgeführt würden.

22 Darüber hinaus unterwerfe die Norm NBN S21-100 automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder allgemein einer Zulassung durch die BOSEC. Indem sie die Einhaltung der Norm NBN S21-100 verlangten, schrieben die Erlasse vom 24. Dezember 1990 und 3. Dezember 1998 automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat als Belgien hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden seien und über keine CE-Kennzeichnung verfügten, eine Zulassung durch die BOSEC vor, wenn sie in Räumlichkeiten verwendet werden sollten, die von den beiden oben genannten Erlassen erfasst würden.

23 Ein solches Zulassungsverfahren stelle nicht nur schon als solches eine Maßnahme dar, die die gleiche Wirkung wie eine von Art. 28 EG untersagte mengenmäßige Beschränkung habe, sondern diese Beschränkung werde auch durch die unverhältnismäßigen Fristen und Kosten, die mit diesem Verfahren verbunden seien, und auch durch die Tatsache verschlimmert, dass die BOSEC bereits in anderen Mitgliedstaaten durchgeführte Tests und Prüfungen nicht berücksichtige.

24 Schließlich seien diese Hindernisse für den freien Warenverkehr nicht gerechtfertigt, weil die belgischen Behörden nicht gezeigt hätten, dass sie erforderlich seien und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügten.

25 Belgien trägt vor, dass Änderungsvorschläge, die insbesondere die Änderung hinsichtlich der Abschaffung einer obligatorischen Zulassung durch die BOSEC als Zulassungsbehörde beträfen, Fortschritte machten und zwischen dem 30. März 2005 und dem 30. September 2005 Gegenstand einer öffentlichen Prüfung gewesen seien. Demzufolge sei die Norm NBN S21-100 nunmehr mit Art. 28 EG vereinbar und enthalte kein Hindernis mehr für den freien Warenverkehr in Bezug auf rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellte oder in den Verkehr gebrachte automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung.

26 Darüber hinaus greife die belgische Norm in Wirklichkeit bloß europäische Normen wieder auf, nämlich diejenigen der EN-54-Reihe der vom CEN entworfenen technischen Normen. Sie entspreche diesen Normen und enthalte keine zusätzlichen Anforderungen, die es erforderlich machten, die Waren, aus denen sich ein komplettes automatisches Brandmeldesystem zusammensetzte, anzupassen oder abzuwandeln. Denn die von der in Rede stehenden Norm geforderten Prüfungen beträfen nicht die Bestandteile des Systems, sondern lediglich dessen Funktionieren als Ganzes.

27 Eine derartige Prüfung sei jedenfalls aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen gerechtfertigt. Insoweit tragen die belgischen Behörden vor, dass die Bestimmungen der Norm NBN S21-100 unterschiedslos für alle automatischen Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung gälten. Die Überprüfung der Brandmeldesysteme nach dieser Norm erfolge zusätzlich zu ihrer Genehmigung durch eine zuständige inoder ausländische Stelle, wonach die Bestandteile, aus denen sich die Installation zusammensetze, europäischen, belgischen oder gleichwertigen Standards entspreche. Die Norm NBN S21-100 stelle somit sicher, dass der Aufbau des Brandmeldesystems als Ganzes korrekt sei und das System, das aus separat getesteten und womöglich bei verschiedenen Herstellern eingekauften Bestandteilen bestehe, richtig funktioniere. Daher ist die belgische Regierung der Ansicht, dass die gemäß der Norm NBN S21-100 durchgeführten Tests keine Kontrollen wiederholten, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden seien. Folglich seien sie erforderlich und zum verfolgten Ziel verhältnismäßig.

IV — Rechtliche Würdigung

A — Vorbemerkungen

28 Der Hauptvorwurf der Kommission in Bezug auf die Erlasse der Wallonischen Region und der Französischen Gemeinschaft besteht im Wesentlichen darin, dass sie auf die Norm NBN S21-100 Bezug nehmen. Gleiches gilt für die kommunalen Vorschriften, die auf diese Norm verweisen, und auch für die Verwaltungspraxis der Brandbekämpfungsdienste, die dazu neigen, in Ermangelung anderer Normen diese Norm heranzuziehen. Hieraus folgt, dass die Norm NBN S21-100 für Hersteller, die ihre Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung in Belgien vermarkten wollen, wie ein verbindlicher Standard wirkt.

29 Nach Auffassung der Kommission ist die Norm NBN S21-100 hauptsächlich deshalb problematisch, weil sie sowohl die Einhaltung bestimmter detaillierter technischer Vorgaben hinsichtlich automatischer Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung als auch eine Typenzulassung durch die BOSEC verlangt, wobei Letztere angeblich Tests und Prüfungen nicht berücksichtigt, die im Herkunftsmitgliedstaat durchgeführt worden sind.

30 Daher ist es für das vorliegende Verfahren erforderlich, zu beurteilen, ob hierin Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie auf die Menge abstellende Maßnahmen liegen, die somit gegen Art. 28 EG verstoßen, und ob, wenn dies der Fall sein sollte, diese Maßnahmen sich durch einen der in Art. 30 EG aufgeführten Gründe des Gemeinwohls oder, sofern die nationalen Vorschriften unterschiedslos anwendbar sind, durch eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten zwingenden Erfordernisse rechtfertigen lassen.

31 Bevor ich diese Prüfung vornehme, halte ich es für zweckmäßig, die beiden folgenden Hinweise zu geben.

32 Zunächst handelt es sich bei den in Rede stehenden Waren um automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden, aber keine CE-Kennzeichnung aufweisen. In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass die CE-Kennzeichnung die Vermutung begründet, dass die so gekennzeichneten Waren die grundlegenden Anforderungen erfüllen, die in den Anhängen der Richtlinien nach der Neuen Konzeption als zu erreichende Ziele oder zu vermeidende Gefahren festgelegt sind. Waren mit CE-Kennzeichnung können somit vom freien Warenverkehr in der Gemeinschaft profitieren.

33 Die grundlegenden Anforderungen, die in den Anhängen der Richtlinien nach der Neuen Konzeption enthalten sind, definieren die zu erreichenden Ziele oder zu vermeidenden Gefahren, nennen dafür jedoch keine technischen Lösungen oder geben diese vor. Harmonisierte europäische Normen (auch Europäische Normen oder EN genannt) legen dagegen die technischen Lösungen fest, deren Einhaltung die Erfüllung der grundlegenden Anforderungen in den verschiedenen Richtlinien im Rahmen der neuen Konzeption gewährleistet. Diese Normen werden gewöhnlich von den europäischen Normierungsstellen, insbesondere vom Europäischen Komitee für Normung (CEN), aufgrund eines Mandats der Kommission entwickelt. Während die in den Richtlinien nach der Neuen Konzeption aufgeführten grundlegenden Anforderungen verbindlich sind, bleibt die Beachtung der Normen grundsätzlich freigestellt; Hersteller können durch jedes andere Mittel ihrer Wahl beweisen, dass ihre Erzeugnisse den grundlegenden Anforderungen genügen, die in den Richtlinien nach der Neuen Konzeption festgelegt sind.

34 Der zweite Hinweis betrifft das Vorhandensein harmonisierter Normen für Bestandteile von Brandmeldern und den Stand der Harmonisierung auf diesem Gebiet Die Bestandteile von Brandmeldern sind noch nicht harmonisiert, doch die Harmonisierung schreitet derzeit voran. Die Harmonisierung von Brandmeldern erfolgt im Rahmen der Richtlinie 89/106/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Bauprodukte. Auf der Grundlage eines Mandats der Kommission entwickelte das CEN zur EN-54-Reihe gehörende Normen, die Bestandteile von Branddetektoren betreffen.

35 Außerdem ist festzustellen, dass sich die Richtlinie 89/106 von den meisten anderen Richtlinien nach der Neuen Konzeption dadurch unterscheidet, dass die nach dieser Richtlinie festgelegten harmonisierten Normen für die Mitgliedstaaten verbindlich werden sollen, nachdem ihre Bezugsdaten im Amtsblatt veröffentlicht worden sind und eine Übergangszeit abgelaufen ist. Sobald die Übergangszeit abgelaufen ist, dürfen die Mitgliedstaaten keine abweichenden nationalen Normen mehr anwenden.

36 In Bezug auf die Norm EN 54 betrafen die als Erste ablaufenden Übergangszeiten nur drei Brandmelderbestandteile; der Ablauftermin war der 30. Juni 2005. Die Übergangszeiten für die übrigen Normen der EN-54-Reihe hinsichtlich einer Anzahl anderer Bestandteile von Brandmeldern endeten zu verschiedenen späteren Zeitpunkten, wohingegen für manche Brandmelderbestandteile noch keine harmonisierten Normen aufgestellt worden sind. Folglich ist der Harmonisierungsstand bei den technischen Anforderungen für Bestandteile von Brandmeldern immer noch sehr uneinheitlich.

B — Einhaltung der belgischen Norm

1. Ist die belgische Vorschrift eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung?

37 Der erste Einwand, den die Kommission gegenüber der Norm NBN S21-100 vorbringt, bezieht sich darauf, dass sie eine Anzahl detaillierter technischer Anforderungen aufstelle, von denen einige die Bestandteile von Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung beträfen. Demzufolge müssten eingeführte Brandmeldesysteme ohne CE-Kennzeichnung umgestaltet werden, um in Belgien in den Verkehr gebracht werden zu können.

38 Belgien macht im Wesentlichen geltend, dass die in der Norm NBN S21-100 enthaltenen Anforderungen sich darauf beschränkten, zu gewährleisten, dass das Brandmeldesystem als Gesamtheit korrekt aufgebaut sei und dass es als Ganzes richtig funktioniere. Somit beschränke die belgische Norm nicht die Vermarktung automatischer Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die ohne CE-Kennzeichnung in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden seien.

39 Das in Art. 28 EG aufgestellte Verbot von Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen erfasst nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs jede Maßnahme, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potenziell zu behindern. Es kommt also wesentlich nicht auf den Gegenstand, sondern auf die Auswirkung, sei diese tatsächlich oder potenziell, einer Maßnahme zum innergemeinschaftlichen Handel an.

40 Außerdem ist seit dem Urteil Cassis de Dijon gefestigte Rechtsprechung, dass in Ermangelung einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften Hemmnisse für den freien Warenverkehr, die sich daraus ergeben, dass Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die dort rechtmäßig hergestellt und in den Verkehr gebracht worden sind, bestimmten Vorschriften entsprechen müssen (wie etwa hinsichtlich ihrer Bezeichnung, ihrer Form, ihrer Abmessungen, ihres Gewichts, ihrer Zusammensetzung, ihrer Aufmachung, ihrer Etikettierung und ihrer Verpackung), nach Art. 28 EG verbotene Maßnahmen gleicher Wirkung darstellen. Dies ist selbst dann der Fall, wenn diese Vorschriften unterschiedslos für alle Erzeugnisse gelten.

41 Außerdem hat der Gerichtshof im Urteil ATRAL entschieden, dass die Aufstellung einer Voraussetzung, wonach für eingeführte Alarmsysteme und -zentralen die Konformität mit technischen Normen und Regelungen bescheinigt wird, die ein Schutzniveau sicherstellen, das dem im Einfuhrmitgliedstaat verlangten entspricht, gleichbedeutend mit einer Verpflichtung der Hersteller der anderen Mitgliedstaaten ist, ihre Geräte und Anlagen den Anforderungen des Einfuhrmitgliedstaats anzupassen. Eine solche Verpflichtung verstößt daher gegen Art. 28 EG.

42 In der vorliegenden Rechtssache enthält die belgische Norm NBN S21-100 Anforderungen in Bezug auf die korrekte Installation und das richtige Funktionieren von automatischen Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder, wie beispielsweise Nr. 6.3 (Essais par foyers-types/Beproeving door type haarden) und Nr. 6.4 (Temps de réponse/Reactietijd). Jedoch scheint sie auch technische Spezifikationen hinsichtlich Gestaltung und Form der betreffenden Brandmeldesysteme zu enthalten, wie etwa Nr. 4.4.5.2 in Bezug auf die Bestandteile (Équipements/Uitrusting) und Nr. 4.4.6 über die Versorgung mit Energie.

43 Somit verlangt der Einfuhrmitgliedstaat, im vorliegenden Fall Belgien, nicht nur, dass die eingeführten Brandmelder, die keine CEKennzeichnung aufweisen, einem bestimmten Sicherheitsniveau genügen. Er verlangt, dass ein derartiger Brandmelder zur Erreichung dieses Sicherheitsniveaus bestimmten technischen Spezifikationen entspricht. Damit gibt er den Herstellern eine einzige Möglichkeit vor, einen bestimmten Sicherheitsstandard zu erreichen. In dieser Hinsicht ist es bezeichnend, dass die Norm NBN S21-100 in Nr. 4.3.1 klarstellt, dass [j]ede Detektorenart den Spezifikationen der belgischen Normen [entspricht].

44 Das Argument der belgischen Behörden, dass die Norm NBN S21-100 lediglich auf bereits bestehenden europäischen Normen, namentlich denen der sogenannten EN-54-Reihe des CEN, aufbaue oder diese umsetze und aus diesem Grund nicht als Hindernis für den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft angesehen werden könne, lässt sich nicht aufrechterhalten. Ein derartiges Vorbringen könnte nur durchdringen, wenn die Norm, auf die sich der Mitgliedstaat stützt, eine harmonisierte und verbindliche Norm wäre und alle Mitgliedstaaten von allen Herstellern verlangen könnten, eine derartige Norm strikt einzuhalten.

45 Wie in der Vorbemerkung ausgeführt, ist die Harmonisierung für Bestandteile von Brandmeldern im Gange und daher noch sehr uneinheitlich. In der vorliegenden Rechtssache kommt es für den einschlägigen Harmonisierungsstand auf den Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist an, also auf den zwei Monate nach ihrem Eingang bei den belgischen Behörden liegenden Zeitpunkt, der vermutlich etwa um den 15. September 2004 anzusiedeln ist. Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat nämlich anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde.

46 Für die EN-54-Reihe, die Bestandteile von Brandmeldern betrifft, endeten die Übergangszeiten, nach deren Ablauf die nach der Richtlinie 89/106 harmonisierten Normen für die Mitgliedstaaten verbindlich werden, allesamt deutlich nach dem 15. September 2004. Das bedeutet, dass zu der für die vorliegende Beurteilung maßgeblichen Zeit keine technischen Spezifikationen für Brandmelder vorlagen, die für alle Mitgliedstaaten der EU verbindlich gewesen wären. Unter solchen Umständen blieb es den Herstellern freigestellt, die einschlägigen Normen der EN-54-Reihe einzuhalten. Diese Einhaltung führte nur zu einer Vermutung der Konformität der Waren mit den grundlegenden, in der Richtlinie 89/106 festgelegten Anforderungen. Unter diesen Bedingungen stand es den Herstellern frei, nach Belieben irgendeine technische Lösung zu wählen, die die wesentlichen, in der anwendbaren Richtlinie festgelegten Anforderungen erfüllte.

47 Abgesehen davon ist die Harmonisierung bisher in sachlicher Hinsicht nur teilweise erfolgt, weil die EN-54-Reihe lediglich eine begrenzte, wenn auch zunehmende Zahl von Bestandteilen der Brandmelder umfasst, wie z. B. akustische Signalgeber, Energieversorgungseinrichtungen oder Wärmemelder.

48 Darüber hinaus stellen, wie die belgischen Behörden in ihrem Vorbringen eingeräumt haben, die geltenden von der CEN festgesetzten Normen in bestimmten Fällen eine Auswahl zur Disposition, innerhalb deren die Mitgliedstaaten ihre Wahl treffen können. Dies scheint einem Mitgliedstaat einen bestimmten Ermessensspielraum bei der Umsetzung der Normen der CEN-Reihe zu geben, was somit zu Unterschieden zwischen den nationalen Normen für Brandmelder führen kann.

49 Aus all diesen Gründen ergibt sich, dass die Norm NBN S21-100, als Gesamtheit betrachtet, nicht als eine bloße Umsetzung ohne Änderungen eines zwingenden und einheitlichen EU-weiten Standards angesehen werden kann, wie dies die belgischen Behörden nahezulegen scheinen. Das Erfordernis, die Norm NBN S21-100 einzuhalten, läuft daher auf eine Beschränkung des freien Warenverkehrs zwischen Mitgliedstaaten hinaus.

50 Schließlich kann auch die Tatsache, dass der Erlass vom 24. Dezember 1990 durch Art. 158 des Dekrets der Wallonischen Region vom 18. Dezember 2003 über Touristenunterkünfte aufgehoben wurde, nichts an diesen Feststellungen ändern, weil die Vorschriften des Erlasses vom 24. Dezember 1990 immer noch in Bezug auf die Region Brüssel anwendbar sind.

51 Unter derartigen Voraussetzungen ist das Erfordernis, dass jedes automatische Brandmeldesystem mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung der Norm NBN S21-100 entspricht, eine Maßnahme, die die gleiche Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Art. 28 EG hat.

52 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs widerspricht jedoch eine nationale Regelung, die den freien Warenverkehr behindert, nicht zwangsläufig dem Gemeinschaftsrecht, wenn sie durch einen der in Art. 30 EG aufgezählten Gründe des Gemeinwohls oder, sofern sie unterschiedslos anwendbar ist, durch eines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten zwingenden Erfordernisse gerechtfertigt werden kann.

2. Lässt sich die Vorschrift rechtfertigen?

53 In der vorliegenden Rechtssache trägt die belgische Regierung vor, die Einhaltung der Norm NBN S21-100 könne aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen gerechtfertigt werden.

54 Diese beiden Gründe werden in Art. 30 EG aufgeführt, und es ist unbestreitbar, dass eine Maßnahme, die das richtige Funktionieren von Brandmeldern sicherstellt, bei der Verhütung von Sachschäden und Körperschäden eine Rolle spielt und daher dazu beitragen kann, die genannten Ziele zu erreichen.

55 Nach gefestigter Rechtsprechung ist es in Ermangelung von Harmonisierungsvorschriften Sache der Mitgliedstaaten, darüber zu entscheiden, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen und ob sie für das Inverkehrbringen der betreffenden Produkte eine vorherige Zulassung verlangen.

56 Nach ständiger Rechtsprechung kann jedoch eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs nur dann nach Art. 30 EG gerechtfertigt werden, wenn die nationalen Behörden dartun, dass diese Ausnahme erforderlich ist, um eines oder mehrere der dort erwähnten Ziele zu erreichen, und wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.

57 In der vorliegenden Rechtssache ist auf der Grundlage der von der belgischen Regierung vorgelegten Beweise zweifelhaft, ob eine strikte Einhaltung der belgischen Norm NBN S21-100 als erforderlich und verhältnismäßig angesehen werden kann. Was nämlich in Bezug auf die belgische Norm besonders bedenklich erscheint, ist, dass sie sich nicht auf eine Funktionskontrolle des Brandmeldesystems als Ganzes in einer bestimmten Umgebung beschränkt. Sie legt spezifische technische Anforderungen fest, einschließlich solcher, die sich auf bestimmte Bestandteile beziehen, die die Brandmelder einhalten müssen, wenn sie in Belgien auf den Markt gebracht werden sollen. Somit gibt sie ihre spezifischen technischen Anforderungen als die einzigen vor, die in der Lage wären, ein hinreichendes Sicherheitsniveau zu erreichen.

58 Das bedeutet, dass die strenge Verpflichtung, die Norm NBN S21-100 einzuhalten, den Wirtschaftsteilnehmern noch nicht einmal erlaubt, zu beweisen, dass die von ihnen eingeführten Geräte womöglich auf technisch andere Art ein gleichwertiges oder sogar höheres Sicherheitsniveau erreichen als dasjenige, das die Vorschriften im Einfuhrmitgliedstaat festlegen.

59 Eine derartige Vorgabe strikter technischer Anforderungen in Bezug auf Bestandteile wäre nur dann zu rechtfertigen, wenn die belgischen Behörden in der Lage wären, zu beweisen, dass die technischen Anforderungen der Norm NBN S21-100 als einzige ein bestimmtes Schutzniveau herzustellen vermögen. Denn wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, kann eine Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs nach Art. 30 EG oder nach den in der Rechtsprechung des Gerichtshofs anerkannten zwingenden Erfordernissen nur konkret in Bezug auf Umstände des Einzelfalls nachgewiesen werden. In der vorliegenden Rechtssache hätte die Detailliertheit der in der belgischen Norm enthaltenen Anforderungen daher Anlass zu einem weiter in die Einzelheiten gehenden Nachweis dafür geben müssen, dass derartig strenge und detaillierte Anforderungen zur Erreichung des Ziels der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen erforderlich und verhältnismäßig sind. Die belgischen Behörden haben jedoch im vorliegenden Fall keinen solchen Nachweis erbracht.

60 Unter diesen Voraussetzungen hat es nicht den Anschein, dass das Erfordernis einer strikten Einhaltung der Norm NBN S21-100 als verhältnismäßig zum Ziel der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren und Pflanzen angesehen werden könnte. Eine derartige Beschränkung des freien Warenverkehrs bei Brandmeldesystemen mit punktförmigem Melder lässt sich nicht aus den in Art. 30 EG aufgeführten Gründen des Gemeinwohls oder durch ein anderes, in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickeltes überwiegendes Erfordernis rechtfertigen.

C — Erfordernis der Typenzulassung und einschlägiges Verfahren

1. Liegt hierin eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung?

61 Neben einer Anzahl detaillierter technischer Anforderungen verlangt die Norm NBN S21-100, dass automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder von der BOSEC zugelassen werden. Dass die Einhaltung der Norm NBN S21-100 für Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung in verschiedenen belgischen Rechtsvorschriften gefordert wird, macht die Zulassung durch die BOSEC für die Vermarktung derartiger Brandmeldesysteme erforderlich, und zwar zumindest für diejenigen bestimmten Zwecke, die in den Geltungsbereich der einschlägigen belgischen Rechtsvorschriften fallen, wie z. B. den Einbau in Touristenunterkünften oder Seniorenheimen.

62 Die belgischen Behörden bestreiten nicht, dass die Norm NBN S21-100, die die Hersteller aufgrund der beiden angefochtenen Erlasse einzuhalten haben, eine Typenzulassung seitens der BOSEC verlangt. Sie sind allerdings nicht der Auffassung, dass eine derartige Zulassung ein Hindernis für den freien Warenverkehr darstelle, da es, indem lediglich überprüft werde, ob das Brandmeldesystem als Ganzes funktioniere, nicht zu einer Wiederholung von Tests komme, die bereits in dem Mitgliedstaat, aus dem die Waren stammten, durchgeführt worden seien.

63 Nach gefestigter Rechtsprechung muss ein Erzeugnis, das in einem Mitgliedstaat rechtmäßig in den Verkehr gebracht worden ist, vorbehaltlich der im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen oder anerkannten Ausnahmen grundsätzlich in jedem anderen Mitgliedstaat in den Verkehr gebracht werden können, ohne zusätzlichen Kontrollen unterworfen zu werden.

64 Hierzu hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass das Verbot eines Mitgliedstaats, Waren ohne vorherige Zulassung in den Verkehr zu bringen, zu erwerben, anzubieten, auszustellen oder feilzuhalten, zu besitzen, herzustellen, zu befördern, zu verkaufen, entgeltlich oder unentgeltlich abzugeben, einzuführen oder zu verwenden, eine Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung im Sinne von Art. 28 EG darstellt.

65 Was darüber hinaus das Inverkehrbringen von in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellten und in den Verkehr gebrachten Waren, die nicht Gegenstand einer gemeinschaftlichen Harmonisierung sind, in einem anderen Mitgliedstaat angeht, so stellt eine nationale Bestimmung, nach der eingeführte Waren den gleichen Kontrollen wie Waren bei ihrem ersten Inverkehrbringen unterworfen werden und einer vorherigen Genehmigung bedürfen, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 28 EG dar.

66 Insbesondere beschränkt die Weigerung, die Gleichwertigkeit von Bescheinigungen anzuerkennen, die in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellt worden sind, den Zugang zum Markt des Einfuhrmitgliedstaats und ist daher als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne von Art. 28 EG anzusehen.

67 In der vorliegenden Rechtssache verlangt die Norm NBN S21-100 systematisch die Typenzulassung automatischer Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder ohne CE-Kennzeichnung, selbst wenn die Systeme rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind. In der Tat heißt es in Nr. 4.2 der Norm NBN S21-100 nach einer Änderung vom 2. August 1996, dass [das] System ... von der BOSEC ... zertifiziert werden [muss].

68 Außerdem ist unstreitig, dass die im Herkunftsmitgliedstaat durchgeführten Tests, wenn es an einem bilateralen Abkommen mit der Zulassungsstelle des Herkunftsmitgliedstaats fehlt, von der BOSEC im Rahmen der Zulassung nach der Norm NBN S21-100 nicht berücksichtigt werden. Folglich müssen automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht worden sind, aber nicht über eine CE-Kennzeichnung verfügen, Tests und Prüfungen unterzogen werden, die bereits im Herkunftsmitgliedstaat durchgeführt worden sind.

69 Daher stellt das Erfordernis einer Typenzulassung, wie von der belgischen Norm NBN S21-100 verlangt, eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen im Sinne von Art. 28 EG dar. Es ist somit zu prüfen, ob dieses Erfordernis einer Typenzulassung und die Art seiner Durchführung sich durch einen der Gründe des Gemeinwohls nach Art. 30 EG oder eines der überwiegenden, in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelten Erfordernisse rechtfertigen lässt.

2. Lässt sich das Erfordernis einer Typenzulassung durch die BOSEC rechtfertigen?

70 Im vorliegenden Fall meint die belgische Regierung, dass die Zulassung der Brandmelder nach der Norm NBN S21-100 aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen gerechtfertigt sei.

71 Es ist unbestreitbar, dass Letzteres Gründe sind, derentwegen Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen nach Art. 30 EG gerechtfertigt sein können, vorausgesetzt, sie sind erforderlich und in Bezug auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig.

72 Während es einem Mitgliedstaat freisteht, ein Erzeugnis wie das hier in Rede stehende, das bereits in einem anderen Mitgliedstaat zugelassen worden ist, einem erneuten Untersuchungs- und Zulassungsverfahren zu unterwerfen, sind die Behörden der Mitgliedstaaten gleichwohl gehalten, zur Erleichterung der Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel beizutragen und die technischen oder chemischen Analysen oder Laborversuche zu berücksichtigen, die bereits in einem anderen Mitgliedstaat durchgeführt worden sind. Somit muss eine Maßnahme eines Mitgliedstaats als über das, was zur Erreichung des verfolgten Ziels erforderlich ist, hinausgehend angesehen werden, wenn sie Kontrollen, die bereits im Rahmen anderer Verfahren entweder im selben Staat oder in einem anderen Mitgliedstaat vorgenommen worden sind, wiederholt.

73 Das bedeutet, dass ein Zulassungsverfahren nur dann verhältnismäßig ist, wenn die Kontrollmechanismen des Einfuhrmitgliedstaats hinreichend flexibel sind, um zu berücksichtigen, ob die praktischen Auswirkungen der im Herkunftsmitgliedstaat durchgeführten Kontrollen den Anforderungen in Bezug auf den Schutz der öffentlichen Sicherheit und der Gesundheit im Einfuhrmitgliedstaat genügen. Indem das Typenzulassungsverfahren der BOSEC eine strikte Einhaltung der belgischen Norm verlangt, die, wie oben dargelegt, über ein bloßes Testen der geeigneten Funktionsweise des Brandmelders in einer bestimmten Umgebung hinausgeht, und in einem anderen Mitgliedstaat nach unterschiedlichen nationalen Normen durchgeführte Tests nicht anerkennt, genügt es eindeutig nicht derartigen Flexibilitätserfordernissen.

74 Darüber hinaus hat der Gerichtshof bereits früher entschieden, dass ein vorheriges Genehmigungsverfahren nur dann mit den fundamentalen Grundsätzen des freien Warenverkehrs vereinbar ist, wenn es nicht durch seine Dauer, die Höhe der damit verbundenen Kosten oder die Ungenauigkeit der zu erfüllenden Voraussetzungen die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer von der Weiterverfolgung ihres geschäftlichen Vorhabens abhält.

75 In der vorliegenden Rechtssache belaufen sich die Kosten für eine von der BOSEC erteilte Zulassung auf 24800 Euro. Solche verhältnismäßig hohen Kosten können in der Praxis einen ausländischen Hersteller durchaus davon abschrecken, seine Waren in Belgien in den Verkehr zu bringen. Denn im Fall eines ausländischen Herstellers kommen die Kosten für die Zulassungserteilung in Belgien noch zu den etwaigen Kosten hinzu, die ihm in demjenigen Mitgliedstaat entstanden sind, in dem die Brandmelder hergestellt oder zuerst in Verkehr gebracht worden sind. Daraus folgt, dass das Argument der belgischen Regierung, wonach die Zulassungskosten in Belgien geringer als in anderen Mitgliedstaaten wie beispielsweise dem Vereinigten Königreich seien, neben der Sache liegt.

76 Jedenfalls lässt sich die Rechtfertigung einer Ausnahme vom Grundsatz des freien Warenverkehrs nach Art. 30 EG oder gemäß den in der Gemeinschaftsrechtsprechung anerkannten überwiegenden Erfordernissen nur konkret in Bezug auf die Umstände des Einzelfalls nachweisen. Somit wäre für das oben genannte Verfahren zum Erhalt einer Typenzulassung durch die BOSEC, selbst wenn grundsätzlich die Erforderlichkeit einer geeigneten Überprüfung der Gesamtfunktionen eines Brandmeldesystems in einer bestimmten Umgebung vor dessen Inbetriebnahme akzeptabel ist, eine detailliertere Rechtfertigung seitens der belgischen Behörden notwendig, damit das Verfahren als verhältnismäßig erachtet werden könnte. Die belgischen Behörden haben versäumt, einen derartigen spezifischen Beweis zu erbringen.

77 Schließlich genügt zum Vorbringen der belgischen Regierung, dass die nationalen Maßnahmen, nach denen eine Typenzulassung durch die BOSEC verlangt wird, gerade geändert würden, der Hinweis darauf, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung durch einen Mitgliedstaat anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, befand, und dass später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können.

78 Nach alledem erscheint die Verpflichtung, automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden, aber nicht die CE-Kennzeichnung tragen, einer Typenzulassung durch die BOSEC zu unterwerfen, ohne dass im Herkunftsmitgliedstaat durchgeführte Prüfungen und Tests angemessen berücksichtigt würden, in Bezug auf das Ziel der öffentlichen Sicherheit und des Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht verhältnismäßig; daher kann diese Verpflichtung nicht durch einen der in Art. 30 EG niedergelegten Gründe des Gemeinwohls oder eines der überwiegenden, in der Rechtsprechung des Gerichtshofs entwickelten Erfordernisse gerechtfertigt werden.

V — Kosten

79 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Im vorliegenden Verfahren hat die Kommission einen Kostenantrag gestellt.

VI — Ergebnis

80 Nach alledem beantrage ich,

1. festzustellen, dass Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 28 EG verstoßen hat, indem es verlangt, dass automatische Brandmeldesysteme mit punktförmigem Melder, die in einem anderen Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt oder in den Verkehr gebracht wurden, aber nicht die CEKennzeichnung tragen, erstens einer bestimmten belgischen Normen entsprechen (der sogenannten Norm NBN S21-100), zweitens einer Typenzulassung durch die BOSEC unterworfen werden, wobei dieses Hindernis noch durch die durch diese Zulassung verursachten unverhältnismäßigen Kosten vergrößert wird, und drittens im Rahmen dieser Typenzulassung Tests und Prüfungen unterzogen werden, die im Wesentlichen eine Wiederholung der Kontrollen sind, die in einem anderen Mitgliedstaat im Rahmen anderer Verfahren bereits durchgeführt worden sind;

2. dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen.