Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.02.2007 – C-259/05

Schlussanträge des Generalanwalts

Paolo Mengozzi

vom 15. Februar 2007

I — Einleitung

1 Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung) in Bezug auf einige Abfallkategorien in Anhang II der Verordnung. Das vorlegende Gericht möchte insbesondere wissen, ob bei der Ausfuhr zur Verwertung zusammengesetzter Abfälle, deren Kombination als solche nicht in Anhang II der Verordnung aufgeführt ist, deren einzelne Stoffe dort jedoch aufgeführt sind, Notifizierungspflichten bestehen oder nicht.

II — Rechtlicher Rahmen

Das einschlägige Gemeinschaftsrecht

2 Die Verordnung wurde erlassen, um ein System zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft einzuführen, und zwar in Bezug sowohl auf EG-Staaten als auch auf Drittstaaten, um die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern, auch in Anbetracht der von der Gemeinschaft im Rahmen des Übereinkommens von Basel und des OECD-Beschlusses vom 30. März 1992 (im Folgenden: OECD-Beschluss) eingegangenen Verpflichtungen.

3 Die im vorliegenden Fall einschlägigen Erwägungsgründe der Verordnung sind Folgende:

Die Gemeinschaft hat das Basler Übereinkommen vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung unterzeichnet.

...

Die Gemeinschaft hat dem Beschluss des OECD-Rates vom 30. März 1992 über die Überwachung der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen zur Verwertung zugestimmt.

...

Bei der Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen muss der Notwendigkeit, die Umwelt zu erhalten, zu schützen und ihre Qualität zu verbessern, Rechnung getragen werden.

...

Je nach Art der Abfälle und ihrem Bestimmungsort, einschließlich der Frage, ob die Abfälle beseitigt oder verwertet werden sollen, müssen unterschiedliche Verfahren angewandt werden.

...

Die Ausfuhr von zur Verwertung bestimmten Abfällen in Länder, für die die OECD-Entscheidung nicht gilt, muss Bestimmungen unterliegen, die eine umweltverträgliche Abfallentsorgung gewährleisten.

...

Die Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen, die in der Grünen Liste des OECD-Beschlusses enthalten sind, ist allgemein von den in dieser Verordnung vorgesehenen Kontrollverfahren ausgenommen, da diese Abfälle bei sachgemäßer Verwertung im Bestimmungsland normalerweise keinerlei Risiken für die Umwelt bergen dürften. ...

4 Die mit der Verordnung eingeführten Verfahren unterscheiden sich im Wesentlichen im Hinblick auf drei Kriterien: die Art der Abfälle, den Ort für deren Beseitigung oder Verwertung gemäß der Einordnung derartiger Verbringungen nach der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle und das Bestimmungsland. Im Allgemeinen wird für alle Arten von Abfallbeförderungen — außer in einigen Ausnahmefällen, darunter die Beförderung von in der Grünen Liste enthaltenen Abfällen — eine vorherige Notifizierung verlangt.

5 Hinsichtlich des ersten Kriteriums sieht die Verordnung eine Einordnung der Abfälle in drei Listen vor: eine Grüne Liste (Anhang II), eine Gelbe Liste (Anhang III) und eine Rote Liste (Anhang IV).

6 Gemäß dem 14. Erwägungsgrund bergen die in der Grünen Liste enthaltenen Abfälle bei sachgemäßer Verwertung im Bestimmungsland normalerweise keinerlei Risiken für die Umwelt; sie sind daher allgemein von den Notifizierungspflichten ausgenommen, wenn die genannten Stoffe zur Verwertung in einem anderen Mitgliedstaat bestimmt sind.

7 Gemäß Art. 1 Abs. 3 der Verordnung gilt nämlich:

a) Mit Ausnahme der Buchstaben b), c), d) und e) sowie des Artikels 11 und des Artikels 17 Absätze 1, 2 und 3 gilt diese Verordnung nicht für die Verbringung von ausschließlich zur Verwertung bestimmten und in Anhang II aufgeführten Abfällen.

b) Für solche Abfälle gelten alle Bestimmungen der Richtlinie 75/442/EWG.

...

8 Hinsichtlich der Ausfuhr von in der Grünen Liste aufgeführten Abfällen, für die die OECD-Entscheidung nicht gilt, zur Verwertung in China ergibt sich aus Anhang D der Verordnung (EG) Nr. 1547/1999 der Kommission vom 12. Juli 1999 in der für den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens maßgeblichen Fassung, dass für dieses Land eine vorherige Notifizierung für die Beförderung einer Kategorie von in der Grünen Liste enthaltenen Abfällen, darunter Stoffe, die in die Kategorien GA 120 7404 00, GC 020 und GH fallen, nicht erforderlich war, wohl aber eine Inspektion durch die CCIC (China National Commodities Inspection Corporation) vor der Ausfuhr.

9 Was die Einordnung der Abfälle angeht, so sind die verschiedenen Listen in allgemeine in alphabethischer Reihenfolge gegliederte Kategorien unterteilt (zur erwähnten Kategorie GH gehören z. B. Kunststoffabfälle in fester Form), die sich wiederum in spezifischere Unterkategorien in numerischer Reihenfolge unterteilen.

10 Die Abfälle, um die es im Ausgangsverfahren geht, fallen in die Kategorien GA 120 7404 00 — Abfälle und Schrott, aus Kupfer und GH 013 (ex 3915 30) — Abfälle von Vinylchlorid-Polymeren, in die allgemeine Kategorie GC (Sonstige Abfälle, die Metalle enthalten) und deren spezifische Kategorien GC 010 Ausschließlich aus Metallen oder Legierungen bestehende elektrische Geräte und Bauteile sowie GC 020 Abfälle aus elektronischen Geräten und Bauteilen (z. B. gedruckte Schaltungen auf Platten, Draht usw.) und wiederverwertete elektronische Bauteile, die sich zur Rückgewinnung von unedlen und Edelmetallen eignen.

11 Die Einleitung zur Grünen Liste, die mit der Entscheidung der Kommission vom 21. Oktober 1994 zur Anpassung der Anhänge II, III und IV der Verordnung Nr. 259/93 gemäß deren Art. 42 Abs. 3 (94/721/EG) eingefügt wurde, lautet:

Unabhängig davon, ob gewisse Abfälle in dieser Liste aufgeführt sind, dürfen sie nicht als Abfälle der Grünen Liste befördert werden, falls sie mit anderen Materialien in einem Ausmaß kontaminiert sind, dass a) sie die mit dem Abfall verbundenen Risiken so weit erhöhen, dass sie auf die Gelbe oder die Rote Liste gesetzt werden müssten, oder b) die umweltverträgliche Verwertung des Abfalls unmöglich geworden ist.

12 Art. 17 Abs. 8 der Verordnung bestimmt in Bezug auf Abfälle, die in den Anhängen II, III und IV nicht aufgeführt sind, Folgendes:

Wenn zur Verwertung bestimmte Abfälle, die in den Anhängen III und IV aufgeführt oder die noch keinem der Anhänge II, III oder IV zugeordnet worden sind, in Länder ausgeführt oder durch Länder befördert werden, für die der OECD-Beschluss nicht gilt, so

findet Artikel 15 mit Ausnahme des Absatzes 3 sinngemäß Anwendung,

können mit Gründen versehene Einwände nur im Einklang mit Artikel 7 Absatz 4 erhoben werden,

sofern in gemäß Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe b) geschlossenen bilateralen oder multilateralen Übereinkünften nichts anderes bestimmt ist; hierbei werden die Kontrollverfahren nach Absatz 4 oder 6 oder nach Artikel 15 zugrunde gelegt.

13 Art. 15 sieht für Abfälle der Roten Liste ein Notifizierungsverfahren und eine vorherige Genehmigung vor.

14 Art. 26 der Verordnung schließlich bestimmt:

(1) Als illegale Verbringung gilt:

a) eine Verbringung ohne Notifizierung an alle betroffenen zuständigen Behörden gemäß dieser Verordnung,

b) eine Verbringung ohne Zustimmung der betroffenen zuständigen Behörden gemäß dieser Verordnung,

...

(2) Hat die notifizierende Person die illegale Verbringung zu verantworten, so sorgt die zuständige Behörde am Versandort dafür, dass die betreffenden Abfälle

a) von der notifizierenden Person oder erforderlichenfalls von der zuständigen Behörde selbst wieder in den Versandstaat verbracht werden oder, sofern dies nicht möglich ist,

b) anderweitig auf eine umweltverträgliche Weise beseitigt oder verwertet werden; dies hat innerhalb von 30 Tagen, nachdem die zuständige Behörde von der illegalen Verbringung in Kenntnis gesetzt wurde, oder innerhalb einer anderen mit den betroffenen zuständigen Behörden vereinbarten Frist zu geschehen.

In diesem Fall ist eine erneute Notifizierung notwendig. Der Versandmitgliedstaat und alle Transitmitgliedstaaten erheben keine Einwände gegen die Rücksendung dieser Abfälle, wenn die zuständige Behörde am Bestimmungsort einen ordnungsgemäß begründeten Antrag mit Erläuterung des Grundes für die Rücksendung stellt.

III — Sachverhalt und Vorlagefrage

15 Gemäß dem Vorlagebeschluss veräußerte die Omni Metal Service (OMS) mit Sitz in Frankreich im März 2004 eine Partie Kabelreste an ein chinesisches Unternehmen, das zu einer australischen Firmengruppe gehört, die auf die Verwertung von Metallen spezialisiert ist.

16 OMS beförderte die fraglichen Abfälle auf dem Seeweg von Bilbao (Spanien) im Transit über die Niederlande nach China. Dieser Transport war vorher von den chinesischen Behörden nach einer Inspektion durch die China Commodities Inspection Corporation genehmigt worden, während die zuständigen niederländischen Behörden vom Transit nicht unterrichtet wurden.

17 Bei der Inspektion durch die niederländischen Zollbehörden ergab sich, dass die beförderten Kabel, die in den Begleitdokumenten als Elektro-Abfälle angegeben waren, aus einem Kupferkern mit einer PVC-Ummantelung bestanden und von unterschiedlichem Durchmesser, maximal 15 cm, waren. Die niederländischen Behörden stellten fest, dass derartige PVC- und Kupferteile unter keine der in den Anhängen II, III und IV genannten Positionen fielen, insbesondere nicht unter die der Grünen Liste, und schickten die fragliche Abfallsendung nach Spanien, das Herkunftsland der Sendung, mit der Begründung zurück, dass die Verbringung unter Verstoß gegen die in der Verordnung vorgesehenen Notifizierungsund Genehmigungsverfahren erfolgt sei und es sich daher um einen Fall von illegaler Verbringung von Abfällen im Sinne des genannten Art. 26 handele.

18 In der Zwischenzeit war gegen OMS wegen der Verbringung von Abfällen ohne vorherige Notifizierung an die zuständigen Behörden des Transitlands im Sinne von Art. 15 der Verordnung ein Strafverfahren eingeleitet worden.

19 In dem Vorlagebeschluss der Rechtbank te Rotterdam wird darauf hingewiesen, dass die Staatsanwaltschaft die Ansicht vertrete, dass die fraglichen Abfälle nicht in die Kategorie GC 020 der Grünen Liste fielen, weil es sich um Erdkabel mit einem großen Durchmesser und nicht um im Haushalt verwendete Kabel und/oder Drähte handele.

20 Außerdem meinte die Staatsanwaltschaft, dass die Kombination von Kupfer und PVC bei den fraglichen Kabeln, die als solche nicht in der Grünen Liste stehe, von dieser nicht erfasst werde, denn angesichts der Ziele der Verordnung und der Tatsache, dass das für die Verbringung von grünen Abfällen geltende Verfahren eine Ausnahme von der mit der Verordnung eingeführten Kontrollregelung darstelle, sei eine enge Auslegung und eine beschränkte Anwendung der Grünen Liste geboten. Dafür spreche auch das Urteil Beside, in dem der Gerichtshof festgestellt habe, dass das für die Verbringung von Abfällen des Anhangs II vorgesehene Verfahren bei entsprechend getrennten grünen Stoffen oder bei Kombinationen von grünen Stoffen anwendbar sei, die — als ungetrennte Stoffe — in verbundener Form in der Grünen Liste stünden.

21 Würden also nicht getrennte und in kombinierter Form in keiner der Listen der Verordnung enthaltene, aus einer Kombination von grünen Stoffen bestehende Abfälle nach China verbracht, so seien die Art. 17 Abs. 8 und Art. 15 der Verordnung entsprechend anwendbar. Im vorliegenden Fall hätte die Verbringung jedoch den zuständigen niederländischen Behörden mitgeteilt werden müssen.

22 OMS wendet sich gegen diese Auffassung und meint, dass die fraglichen Kabel in die Kategorie GC 020 fallen, denn das entscheidende Kriterium für eine solche Einordnung sei die Zusammensetzung der Kabel, während ihre Herkunft oder ihr Durchmesser ohne jede Bedeutung seien. In ihrer Zusammensetzung aus PVC und Kupfer seien diese Kabel Abfällen von elektronischen Geräten im Sinne der Kategorie GC 020 vergleichbar, weil die in diese Kategorie fallenden Kabel und/oder Drähte im Allgemeinen die gleiche Zusammensetzung hätten.

23 Hilfsweise trägt OMS vor, dass bei einer Kombination zweier in der Grünen Liste enthaltener Stoffe auf jeden Fall das in dieser Liste angegebene Verfahren einzuhalten sei, und zwar selbst dann, wenn diese Stoffe in kombinierter Form nicht in der Liste stünden. Diese Auslegung werde durch die Praxis in den meisten Mitgliedstaaten bestätigt, so auch in Spanien, dem Ausfuhrland, und in China, dem Bestimmungsland.

24 Da das vorlegende Gericht Zweifel an der Auslegung der einschlägigen Vorschriften der Verordnung hat, hat es das bei ihm anhängige Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Können Kabelabfälle wie die vorliegenden (teilweise mit einem Durchmesser von 15 cm) als Abfälle aus elektronischen Geräten und Bauteilen (z. B. Draht usw.) im Sinne der Kategorie GC 020 der Grünen Liste angesehen werden?

2. Wenn Frage 1 vom Gerichtshof verneint wird, kann oder muss dann eine Kombination von Abfällen der Grünen Liste, die als solche nicht in dieser Liste genannt wird, als ein Abfall der Grünen Liste angesehen werden, und kann die Beförderung zur Verwertung dieser Kombination von Abfällen stattfinden, ohne dass das Notifizierungsverfahren anzuwenden ist?

3. Ist es in diesem Zusammenhang erforderlich, dass diese Abfälle getrennt angeboten oder befördert werden?

25 Gemäß Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs haben OMS, die Kommission sowie die niederländische und die portugiesische Regierung schriftliche Erklärungen eingereicht. In der mündlichen Verhandlung waren OMS, die Kommission und die niederländische Regierung vertreten.

IV — Rechtliche Würdigung

Zur ersten Frage

26 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob aus PVC und Kupfer bestehende Kabel unterschiedlichen Durchmessers gemäß der Kategorie GC 020 als Abfälle aus elektronischen Geräten eingestuft und als Abfälle der Grünen Liste ohne vorherige Notifizierung befördert werden können.

27 OMS trägt dazu vor, dass die Kategorie GC 020 keine abschließende Aufzählung, sondern vielmehr eine Auffangkategorie darstelle. Das entscheidende Kriterium für die Einstufung von Abfällen als Abfälle aus elektronischen Geräten und Bauteilen und wiedergewonnene elektronische Bauteile sei deren Zusammensetzung, ohne dass ihrer Herkunft aus Haushalten oder städtischen Quellen oder ihren Abmessungen, insbesondere im Hinblick auf ihren Durchmesser und/oder ihre Länge, irgendeine Bedeutung zukomme. In Anbetracht des Ziels der Verordnung, die Umwelt zu schützen, fielen Kabel schon dann in diese Kategorie, wenn die Stoffe, aus denen sie sich zusammensetzten, nicht derart verunreinigt seien, dass sie bei ihrer Verwertung Gefahren für die menschliche Gesundheit und den Umweltschutz verursachten. Demzufolge seien die fraglichen Kabel, die wie die meisten Kabel und Elektrodrähte aus Kupfer und PVC bestünden, ohne Verunreinigungen durch andere Stoffe, mit Abfällen aus elektronischen Geräten gleichzusetzen und könnten ohne vorherige Notifizierung befördert werden.

28 Für diese extensive Auslegung der Kategorie GC 020 spreche die Richtlinie 2002/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Januar 2003, die für die Abfallbewirtschaftung von elektronischen Geräten und Bauteilen eine gemeinsame Regelung vorsehe, weil die Beseitigung oder die Verwertung beider Arten von Geräten für die Umwelt keine unterschiedlichen Gefahren zur Folge habe, da sie die gleiche Zusammensetzung hätten.

29 Die niederländische Regierung vertritt demgegenüber die Auffassung, dass es im Hinblick auf das in den Erwägungsgründen 1 bis 5 und 8 der Verordnung dargelegte und im Urteil des Gerichtshofs vom 28. Juni 1994 bestätigte Ziel der Verordnung, ein hohes Schutzniveau für Umwelt und menschliche Gesundheit zu gewährleisten, geboten sei, a) die Anwendung des vereinfachten Verfahrens für die Verbringung von Abfällen der Grünen Liste zur Verwertung zu beschränken, weil es eine Ausnahme von der mit der Verordnung eingeführten allgemeinen Kontrollregelung sei, und b) die in der Grünen Liste aufgeführten Abfallkategorien eng auszulegen.

30 Nach dieser engen Auslegung sei daher das entscheidende Element für die Einordnung der Abfälle in die Kategorie GC 020 ihre Herkunft. Das bedeute, dass sie zu den elektronischen Geräten gehörten, wodurch sie sich zwangsläufig von den in der Kategorie GC 010 ausdrücklich erwähnten elektrischen Geräten unterschieden.

31 Da die fraglichen Abfälle in den Transportbegleitpapieren als Elektrokabel bezeichnet worden und darunter Erdkabel für die Durchleitung elektrischen Stroms zu verstehen seien, folge daraus, dass diese Kabel nicht in die Kategorie GC 020 der Grünen Liste fallen könnten.

32 Meines Erachtens ergibt sich, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung festgestellt hat, bei einer semantischen Prüfung der Kategorie GC 020, dass die Begriffe Abfälle aus elektronischen Geräten und Bauteilen und Bauteile allein zur Beschreibung dienen und daher für die Einordnung der Abfälle nicht maßgebend sind. Die allgemeine Zusammensetzung der fraglichen Abfälle (hier Kupfer und PVC, aus denen sich Kabel und/oder Drähte im Allgemeinen zusammensetzen) ist für ihre Einordnung in die Kategorie GC 020 also nicht entscheidend; sie wird in der Kategorie nirgends erwähnt, und das Gleiche gilt für ihre Herkunft aus Haushalten oder städtischen Quellen.

33 Das einzige Kriterium, das für die Einordnung der fraglichen Abfälle im Sinne der genannten Kategorie offenbar von Bedeutung ist, ist ihr Wesen. Die Kategorie GC 020 umfasst nämlich Abfälle aus elektronischen Bauteilen; dazu gehören die lediglich als Beispiel genannten Kabel und Drähte. Das entscheidende Kriterium für die Einordnung der Abfälle ist demnach, dass es sich um elektronische Abfälle handelt oder dass sie Teil von elektronischen Geräten sind oder waren, unabhängig von ihrer Zusammensetzung, ihren Abmessungen oder ihrer Herkunft aus Haushalten oder städtischen Quellen.

34 Für diese Auslegung spricht zum einen die Einheitlichkeit der Sprachfassungen hinsichtlich des Begriffs elektronisch und zum anderen die Systematik der allgemeinen Kategorie GC (sonstige metallhaltige Abfälle) mit ihrer Unterkategorie GC 020. Zuerst erscheint in dieser allgemeinen Kategorie nämlich die Kategorie GC 010. Für deren Anwendung kommt es offenbar darauf an, dass die Abfälle aus elektrischen Geräten und Bauteilen (ausschließlich aus Metallen oder Legierungen bestehend) stammen. Danach folgt die fragliche Kategorie GC 020. Ihr Anwendungsbereich ist insofern enger, als sie nur Abfälle aus elektronischen Geräten und Bauteilen umfasst, die sich zur Rückgewinnung von unedlen und Edelmetallen eignen.

35 Daraus folgt, dass nicht alle Kabel und Drähte, die, wie gesagt, nur als Beispiele genannt werden, in die Kategorie GC 020 fallen, sondern nur die, die von Geräten stammen, die als elektronische Geräte anzusehen sind.

36 Was außerdem die Richtlinie 2002/96 angeht, so wurde mit ihr zwar eine gemeinschaftliche Regelung für die Behandlung von Elektro- und Elektronik-Altgeräten eingeführt, wodurch eine Unterscheidung zwischen den genannten Abfallkategorien für eine Einstufung in die Grüne Liste eigentlich unerheblich würde, aber trotzdem ist dazu einiges zu bemerken.

37 Erstens ist zu bedenken, dass die Richtlinie für den vorliegenden Fall von begrenzter Bedeutung ist, denn die Frist für ihre Umsetzung war zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht abgelaufen.

38 Zweitens sprechen sowohl Gründe der Chronologie als auch autonome Gründe der Rechtsgrundlage und des Anwendungsbereichs gegen das Vorbringen von OMS. Es wäre insbesondere fragwürdig, wenn man die Vorschriften der fraglichen Verordnung automatisch im Licht einer späteren Handlung, d. h. einer neun Jahre später erlassenen Richtlinie, beurteilen wollte. Außerdem lässt die Richtlinie, was ihren Anwendungsbereich angeht, die Anwendung der fraglichen Verordnung unberührt.

39 Die Unterscheidung schließlich zwischen elektrischen und elektronischen Geräten nach den Kategorien G C 010 und G C 020 ergibt sich aus der Verordnung Nr. 1013/2006, die die Verordnung Nr. 259/93 ersetzt und vier Jahre nach der fraglichen Richtlinie erlassen wurde.

40 Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass die Unterscheidung der Abfallkategorien danach, ob die fraglichen Kabel von elektronischen oder von elektrischen Geräten stammen, auch angesichts der in der Richtlinie 2002/96 enthaltenen Regelung relevant ist.

41 Nach dieser Klarstellung bleibt es, da die Prüfung des Sachverhalts nicht in die Zuständigkeit des Gerichtshofs fällt, Sache des vorlegenden Gerichts, zu bestimmen, ob die fraglichen Kabel von elektronischen Geräten stammen — worüber die Parteien in der mündlichen Verhandlung gestritten haben — und in die Kategorie GC 020 der Verordnung fallen, so dass für ihre Verbringung das vereinfachte Verfahren für Abfälle der Grünen Liste gilt.

Zur zweiten und zur dritten Frage

42 Kommen wir nun zur Prüfung der zweiten und der dritten Frage, mit denen das vorlegende Gericht vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen möchte, ob eine Kombination von in der Grünen Liste enthaltenen Stoffen, die als solche nicht in dieser Liste genannt wird, als ein Abfall der Grünen Liste angesehen werden muss oder kann und ob es dazu erforderlich ist, dass die beiden Stoffe, aus denen die Kombination besteht, getrennt angeboten oder befördert werden.

43 Diese Klarstellung ist wichtig, weil sie die Grundlage für die Bestimmung der Kontrollregelung bildet, die nach der fraglichen Verordnung für die Verbringung von Abfällen gilt: Falls die Kombinationen von in der Grünen Liste enthaltenen Stoffen von dieser Liste erfasst werden, braucht ihre Verbringung gemäß Anhang D der Verordnung Nr. 1547/1999 China nicht notifiziert zu werden. Wenn jedoch die Kombinationen grüner Stoffe von der Grünen Liste nicht erfasst werden, weil sie in keinem der Anhänge der Verordnung stehen, so müsste die Regelung der vorherigen Notifizierung zur Anwendung kommen, die für die Verbringung von Stoffen der Roten Liste (Art. 15 der Verordnung) festgelegt wurde.

44 Die niederländische Regierung befürwortet in Bezug auf die zweite und die dritte Frage unter erneutem Hinweis auf das Ziel der fraglichen Verordnung, die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu schützen, eine enge Auslegung der Grünen Liste. Hierfür sprächen verschiedene Gründe. Erstens enthalte die Liste verschiedene Arten von Abfällen, die aus der Kombination zweier grüner Stoffe bestünden; dies lasse vermuten, dass die Liste erschöpfend und abschließend sei. Zweitens setze die Aufnahme eines Stoffs in die Grüne Liste eine vorherige Beurteilung der Gefahren voraus, die mit der Verwertung des konkreten Stoffs verbunden seien. Demzufolge müssten kombinierte Stoffe, die in der Liste nicht enthalten seien, von dieser ausgeschlossen sein, weil sie keiner Abwägung der mit ihrer Verwertung verbundenen möglichen Gefahren unterzogen worden seien.

45 Hinzu komme, dass bei Kombinationen mehrerer grüner Stoffe eine erhöhte Gefahr für die Umwelt bestünde, wenn lediglich ein Stoff verwertet und der andere entsorgt würde. Derartige Kombinationen wären dann aufgrund einer derartigen Gefahr zweifellos von der mit der Grünen Liste vorgesehenen Regelung ausgeschlossen. Das wäre hier der Fall, wenn man — so die niederländische Regierung — feststellen sollte, dass das Kupfer, aus dem Elektrokabel im Allgemeinen bestünden, in China durch unkontrollierte Verbrennung von PVC zurückgewonnen werde.

46 Die portugiesische Regierung unterstützt diese enge Auslegung der Grünen Liste.

47 OMS ist demgegenüber der Ansicht, dass die Kombination zweier zur Verwertung bestimmter Stoffe der Grünen Liste als solche mit keinen anderen Gefahren für die Umwelt verbunden sei als die verschiedenen Stoffe, aus denen eine derartige Kombination bestehe, jeweils für sich gesehen; daher werde diese Art von Abfällen von der Grünen Liste erfasst. Diese Auslegung werde, wie bereits gesagt, durch die Praxis in mehreren Mitgliedstaaten und in China, dem Bestimmungsland der fraglichen Verbringung, bestätigt.

48 Für die genannte Auffassung spreche auch der OECD-Beschluss von 2001, wonach die Regelung der Grünen Liste auch für kombinierte grüne Stoffe gelte, sofern ihre zusammengesetzte Form einer ökologisch sinnvollen Verwertung nicht entgegenstehe. Dieser Beschluss sei ein wichtiges Instrument zum Verständnis der mit der fraglichen Verordnung erlassenen Regelung, obwohl die Regelung auf den vorliegenden Fall nicht unmittelbar anwendbar sei, da China von der Verordnung nicht erfasst werde.

49 Die Kommission unterstützt die von OMS befürwortete weite Auslegung der Grünen Liste und macht außerdem geltend, dass die Regel, wonach die Verbringung von Kombinationen von Abfällen der Grünen Liste von der Notifizierungspflicht freigestellt sei, nicht automatisch angewandt werden dürfe. Die Gefahren, die mit der Verwertung zweier grüner Stoffe nach deren Kombinierung verbunden seien, müssten vielmehr im Einzelfall geprüft werden. In Anbetracht der mit der Verwertung von PVC verbundenen Gefahren könne im vorliegenden Fall nicht zugelassen werden, dass die fraglichen Abfälle in die Grüne Liste einbezogen würden, so dass bei dieser Art von Abfällen die Verfahren für die Verbringung von Abfällen der Grünen Liste nicht anwendbar seien.

50 Obwohl die in der Grünen Liste enthaltene Aufzählung der Fälle, in denen die Verbringung von in der Verordnung genannten Abfällen von den Kontrollverfahren ausgeschlossen ist, auf den ersten Blick gesehen erschöpfend und abschließend zu sein scheint, sprechen meines Erachtens mehrere Gesichtspunkte gegen ein solches restriktives Verständnis der fraglichen Liste.

51 Zwar stellen erstens Abfälle, die von der Grünen Liste erfasst werden, eine besondere Kategorie dar, für die die Verordnung gemäß ihrem Art. 1 Abs. 3 nicht gilt, und die mit der Verordnung erlassene Kontrollregelung findet auf diese Abfälle aufgrund ihres generell ungefährlichen Charakters keine Anwendung. Daraus folgt meines Erachtens jedoch nicht, dass die fragliche Liste abschließend und erschöpfend wäre. Ein derartiges Verständnis würde meiner Ansicht nach sowohl den Zielen der Verordnung als auch dem Wortlaut der Einleitung zur Grünen Liste zuwiderlaufen.

52 In diesem Zusammenhang ist die Einleitung zur Grünen Liste nicht nur im Hinblick auf ihre Formulierung von Interesse, sondern auch zur Ermittlung der mit der Verordnung angestrebten Ziele, denn es heißt darin: Unabhängig davon, ob gewisse Abfälle in der Grünen Liste aufgeführt seien, dürften sie nicht als Abfälle der Grünen Liste befördert werden, falls sie mit anderen Materialien [in einem Ausmaß] kontaminiert sind, dass die mit ihnen verbundenen Risiken so weit erhöht würden, dass sie auf die Gelbe oder die Rote Liste gesetzt werden müssten, oder falls die ordnungsgemäße Verwertung des Abfalls durch diese Kontamination unmöglich geworden sei.

53 Zweitens darf man den offenen Charakter der Einleitung zur Grünen Liste, der sich aus dem Hinweis auf die Möglichkeit ergibt, Abfälle von der Regelung dieser Liste auszunehmen, die in ihr aufgeführt sind, nicht isoliert sehen. Das zeigen die an verschiedenen Stellen der Grünen Liste verwendeten Ausdrücke wie Einschließlich, jedoch nicht beschränkt auf, Andere, Andere ..., z. B. oder andere, darunter unter anderem:. Diese Formulierungen bringen zum Ausdruck, dass Stoffe, die nicht ausdrücklich auf der Grünen Liste stehen, gleichwohl von ihr erfasst werden können, wenn sie sich auf ganz bestimmte grüne Abfälle zurückführen lassen.

54 Drittens und nicht zuletzt hat der Gerichtshof im Fall Beside zur Tragweite der genannten Einleitung der Grünen Liste festgestellt, dass unter den Begriff Kommunale Abfälle oder Hausmüll im Sinne des Codes AD 160 der Gelben Liste der Verordnung in der Fassung der Entscheidung 94/721 zum einen Abfälle fallen, die hauptsächlich aus den in der Grünen Liste der Verordnung aufgeführten Abfällen bestehen und mit anderen in dieser Liste enthaltenen Abfallarten vermischt sind, und dass diese kommunalen Abfälle oder Hausmüll ihren Charakter als Abfälle der Gelben Liste verlieren und folglich unter die Grüne Liste fallen, wenn sie getrennt gesammelt oder ausreichend sortiert wurden.

55 Der Gerichtshof hat in Randnr. 34 jenes Urteils festgestellt, dass auch Abfälle, die hauptsächlich aus den in der Grünen Liste in Anhang II der Verordnung ... aufgeführten Abfällen bestehen und mit anderen in dieser Liste enthaltenen Abfallarten vermischt sind, sowie in der Grünen Liste aufgeführte Abfälle, die mit einer geringen Menge dort nicht genannter Stoffe vermischt sind, unter den Begriff Kommunale Abfälle oder Hausmüllfallen, der in der Gelben Liste in Anhang III der Verordnung unter dem Code AD 160 zu finden ist. Ich meine nicht, dass man sich auf diesen Teil des Urteils so berufen kann, wie es die niederländische Regierung im vorliegenden Fall und die Staatsanwaltschaft im Ausgangsverfahren tun, indem sie geltend machen, dass die Regelung für Abfälle der Grünen Liste aufgrund der Systematik der Verordnung abschließenden Charakter habe und dass die Grüne Liste daher eng auszulegen sei.

56 Um dieses Urteil richtig zu verstehen, muss man nämlich insbesondere die Frage, auf die der Gerichtshof in den Randnrn. 32 bis 34 des fraglichen Urteils antworten wollte, und die Stellung der Randnr. 34 im Rahmen der gesamten Begründung berücksichtigen, zu der diese Randnummer selbst gehört.

57 Bezüglich des ersten Punktes darf nicht übersehen werden, dass der Gerichtshof, wie er selbst in Randnr. 21 desselben Urteils feststellt, ersucht worden war, sich zu Abfällen zu äußern, die für gewöhnlich mit anderen Abfällen vermischt sind, was im Allgemeinen als äußere Kontamination bezeichnet wird, und nicht zu einem Gemisch, das man — wie im vorliegenden Fall — als ein untrennbares Gemisch bezeichnen könnte.

58 Der Gerichtshof hat zwar im Fall Beside auf die Notwendigkeit hingewiesen, die fraglichen Abfälle ordnungsgemäß zu trennen, damit sie als Abfälle der Grünen Liste eingeordnet werden können, aber im Ausgangsfall ging es um eine Kontamination durch externe Stoffe: Mehrere Stoffe, die als grün einzustufen waren, und andere Stoffe, die nicht in diese Kategorie fielen, waren im Rahmen ihrer Verbringung so miteinander in Kontakt gekommen, dass ihre zutreffende Einordnung unmöglich geworden war. Daraus ergab sich die Notwendigkeit einer angemessenen Trennung und Selektion, um sie als grüne Abfälle bezeichnen und einordnen zu können und zu vermeiden, dass sich zwischen den als der Grünen Liste zugehörig eingeordneten Abfällen solche Abfälle verbargen, deren Verwertung in Wirklichkeit nicht ohne Gefahren für die Umwelt wäre.

59 Im vorliegenden Fall handelt es sich hingegen um eine Kombination von Abfällen, die man als ein untrennbares Gemisch bezeichnen kann, d. h. um eine Einheit von Stoffen, deren Entsorgung — sei es durch Verbrennen des PVC oder durch mechanische Trennung des PVC vom Kupfer — bereits eine erste Phase der Verwertung im Sinne der Richtlinie 75/442 darstellt. Daraus folgt, dass weder der Transporteur noch der Erzeuger der Abfälle selbst eine Selektion der Abfälle im Hinblick auf ihre Trennung hätten vornehmen können.

60 Es ist daher nicht möglich, das vom Gerichtshof im Hinblick auf eine externe Kontamination genannte Kriterium des angemessenen Sortierens und der ordnungsgemäßen getrennten Sammlung im vorliegenden Fall anzuwenden, bei dem es um ein untrennbares Gemisch zweier verschiedener Stoffe geht.

61 Zu dem Kontext, in dem der Gerichtshof die Feststellung in Randnr. 34 des Urteils Beside getroffen hat, ist zu bemerken, dass er, um zu dieser Feststellung zu kommen, in Randnr. 32 des Urteils erklärt hat, dass kommunale Abfälle oder Hausmüll nur dann ihren Charakter als Abfälle der Gelben Liste verlieren und folglich unter die Grüne Liste fallen, wenn sie getrennt gesammelt oder ausreichend sortiert wurden. Er hat sich allerdings unmittelbar anschließend in Randnr. 33 auf eine Begründung gestützt, die bei näherer Betrachtung das Kriterium enthält, das nach Ansicht des Gerichtshofs anzuwenden ist. Randnr. 33 des Urteils lautet nämlich: Wie aus der Einleitung zur Grünen Liste hervorgeht, dürfen Abfälle unabhängig davon, ob sie in dieser Liste aufgeführt sind, nicht als Abfälle der Grünen Liste befördert werden, falls sie mit anderen Materialien in einem Ausmaß kontaminiert sind, dass a) sie die mit dem Abfall verbundenen Risiken so weit erhöhen, dass sie auf die Gelbe oder die Rote Liste gesetzt werden müssten, oder b) die umweltverträgliche Verwertung des Abfalls unmöglich geworden ist. Das vom Gerichtshof somit angewandte Kriterium ist vor allen Dingen ein Kriterium, nach dem ein allgemeines oder loses Gemisch leicht von der Grünen Liste ausgeschlossen werden kann; bei untrennbaren Gemischen ist es jedoch sicherlich viel weniger geeignet. Es ist daher vor allem ein Kriterium, das unzweifelhaft ausschließt, dass die Grüne Liste nach Ansicht des Gerichtshofs einen Ausnahmecharakter hätte oder jedenfalls eng ausgelegt werden müsste; daher ist stillschweigend und generell davon auszugehen, dass von der Regelung der Grünen Liste nur solche Kombinationen von grünen Abfällen erfasst werden, die in ihr ausdrücklich genannt sind. Aus dem Kriterium folgt lediglich, dass eine Kombination von in der Grünen Liste enthaltenen Stoffen jeweils im Hinblick auf die im konkreten Einzelfall vorhandenen Stoffe zu beurteilen ist.

62 All dies führt mich zu dem Ergebnis, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht ausschließen wollte, dass die Regelung der Grünen Liste außer in Fällen einer externen Kontamination grüner Stoffe durch andere Metalle auch in Fällen einer sozusagen untrennbaren Kontamination grüner Stoffe gilt, sofern die mit der Verwertung dieser Stoffe im Bestimmungsland verbundenen Gefahren durch die Kontamination nicht erhöht werden.

63 Für diese Auffassung spricht die Tatsache, dass Generalanwalt Jacobs in Nr. 33 seiner Schlussanträge in der Rechtssache Beside erklärt hat, a) dass die Ansicht, dass grüne Abfälle, die in eine allgemeine Kategorie fallen, nicht mit Abfällen einer anderen allgemeinen Kategorie vermischt werden dürften, wenn sie von der Notifizierungspflicht befreit sein sollen, im Allgemeinen nicht für ein untrennbares Gemisch gelte, und b) dass Papieretiketten auf Glasflaschen mit diesen ein untrennbares Gemisch bildeten. Der vorliegende Fall, in dem es um Kabel geht, die aus einem Kupferkern mit einer PVC-Ummantelung bestehen, ist damit durchaus vergleichbar.

64 Für diese Auslegung sprechen meines Erachtens nicht nur die Systematik und der Zweck der Grünen Liste, sondern auch die allgemeinen Ziele der gemeinschaftlichen Regelung für die Verbringung von Abfällen.

65 Im 14. Erwägungsgrund der Verordnung wird nämlich ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Zweck der Grünen Liste darin besteht, die Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen, die bei ihrer Verwertung keinerlei Gefahren für den Umweltschutz und die menschliche Gesundheit verursachen, den normalen Kontrollverfahren zu entziehen. Dadurch soll sich zum einen die Arbeit der zuständigen Behörden auf die Verbringung von Abfällen konzentrieren, die eine konkrete Gefahr für die Umwelt bedeuten, und eine übermäßig hohe Zahl von nicht für unerlässlich erachteten Notifizierungen vermieden werden, und zum anderen soll der Handel mit der Verwertung durch die Vereinfachung der Verfahren gefördert werden, die für die Verbringung von für eine derartige Behandlung bestimmten Abfällen vorgesehen sind.

66 Es wäre im Hinblick auf diesen Zweck unverhältnismäßig, wenn zwei Stoffe, die bei ihrer Verwertung als solche keine Gefahren für die Umwelt verursachen, a) allein deshalb nicht von der Regelung der Grünen Liste erfasst würden, weil sie ein untrennbares Gemisch darstellen, obwohl eine ökologisch sinnvolle Verwertung durch ihre kombinierte Form in keiner Weise in Frage gestellt wird, und b) auf jeden Fall und obwohl keine Gefahren vorliegen, der für gefährliche (in der Roten Liste aufgeführte) Stoffe vorgesehenen strengeren Kontrollregelung unterlägen.

67 Zudem kommt der vorstehend genannte restriktive Ansatz im Licht der Ziele der Verordnung nicht in Betracht.

68 Das Ziel der Verordnung besteht zwar generell darin, eine harmonisierte Regelung der Kontrollverfahren zu schaffen, durch die die Verbringung von Abfällen beschränkt wird, um den Schutz der natürlichen Ressourcen zu gewährleisten, jedoch ist festzustellen, dass die gesamte Kontrollregelung auf der grundlegenden Unterscheidung danach beruht, ob die Abfälle zur Entsorgung oder zur Verwertung bestimmt sind.

69 Während die Verordnung im Hinblick auf den Umweltschutz versucht, grenzüberschreitende Bewegungen von zur Entsorgung bestimmten Abfällen in Anwendung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und -nähe zu beschränken, ist die Anwendung dieser Grundsätze bei ausschließlich zur Verwertung bestimmten Abfällen ausgeschlossen. Für diese Abfälle hat der Gemeinschaftsgesetzgeber vielmehr eine Regelung des freien Verkehrs vorgesehen, um die Verwertung zu fördern, und zwar unter der einzigen Bedingung, dass die Verbringung der Abfälle keine Gefahren für die Umwelt verursacht, wobei es Sache des Wirtschaftsteilnehmers ist, die Behandlung dieser Art von Abfällen in dem Land und von dem Unternehmen durchführen zu lassen, das die wirtschaftlich günstigsten Konditionen bietet.

70 Daraus folgt, dass in Anbetracht der bereits erwähnten Ziele, die Verwaltungsverfahren zu vereinfachen und die Wiedereingliederung der Abfälle in den wirtschaftlichen Produktionszyklus zu fördern, Kombinationen von Stoffen, die einzeln in der Grünen Liste enthalten sind, in kombinierter Form jedoch in ihr nicht erwähnt sind, nur unter die Regelung der Grünen Liste fallen können, solange die in deren Einleitung unter den Buchst, a und b genannten Einschränkungen beachtet werden.

71 Insbesondere bin ich der Ansicht, dass die Verbringung kombinierter Formen von Abfällen unter derartigen Voraussetzungen vor allem dann der Regelung der Grünen Liste unterliegt, wenn a) es sich um eine Kombination zweier in der Grünen Liste enthaltener Stoffe handelt, b) diese Art von kombinierten Abfällen zur Verwertung gemäß der Verordnung 75/442 bestimmt ist und c) die kombinierte Form der fraglichen Stoffe keine Kontamination der Abfälle aufweist, durch die bei deren Verwertung eine höhere Gefahr für die Umwelt bestünde, als wenn die Stoffe getrennt behandelt würden.

72 Daraus folgt, dass im vorliegenden Fall zuerst zu prüfen ist, ob die fraglichen Kabel im Bestimmungsland zur Verwertung bestimmt sind, wobei insbesondere festzustellen ist, ob der erste Abschnitt der Behandlung, der die Abfälle unterzogen werden sollen, unter Verwertungsverfahren im Sinne des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 fällt. Angenommen z. B., dass die erste Behandlung, der die fraglichen Kabel unterzogen werden sollen, darin besteht, den Kupferkern von der PVC-Ummantelung zu trennen, muss diese Trennung nach einem der in Anhang IIB der Richtlinie genannten Verfahren erfolgen, um als Verwertung eingestuft werden zu können.

73 Zweitens ist zu prüfen, ob bei der kombinierten Form eine ökologisch sinnvolle Verwertung beider Stoffe, aus denen die Kabel bestehen, möglich ist und ob dies mit keinen größeren Gefahren für die Umwelt verbunden ist als die Verwertung der verschiedenen Stoffe jeweils für sich gesehen.

74 Für diese Auslegung der Grünen Liste spricht auch, dass nicht nur in der spanischen Rechtsordnung, d. h. im Land, aus dem die Abfälle versandt wurden, sondern auch im Transitland — den Niederlanden — Abfälle, die aus der Kombination von Stoffen bestehen, die als solche, nicht jedoch in ihrer Kombination, in der Grünen Liste stehen, zumindest aufgrund von Gerichtsentscheidungen als Abfälle im Sinne der Grünen Liste angesehen werden. Dies ergibt sich für Spanien aus den Schriftsätzen von OMS, und was die Niederlande angeht, aus dem Hinweis der Rechtbank te Rotterdam in ihrem Vorlagebeschluss auf das Urteil des Raad van State vom 11. Mai 2005.

75 Außerdem meine ich, dass dieser Auslegung der Grünen Liste der von der niederländischen Regierung geltend gemachte Umstand nicht entgegensteht, dass in der Liste selbst ausdrücklich Kombinationen von Stoffen genannt werden, die jeweils einzeln in der Liste stehen, z. B. Luftreifen, gebraucht gemäß der Kategorie GK 020 oder Wegwerffotoapparate, ohne Batterien gemäß der Kategorie GO 050. Bei den Letztgenannten handelt es sich meiner Ansicht nach um eine klassische Kombination von Abfällen, bei der anzunehmen ist, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber sie einfach aus Zweckmäßigkeitsgründen und rein beispielhaft erwähnt hat.

76 In Anbetracht meiner vorstehenden Bemerkungen in den Nrn. 70 ff. steht der genannten Auslegung auch nicht entgegen, dass die fragliche Verordnung unlängst durch die Verordnung Nr. 1013/2006 ersetzt wurde, die ausdrücklich die Beförderung von sogenanntem Abfallgemisch regelt, bestehend aus Abfällen, die einzeln jeweils in der Grünen Liste stehen, nicht jedoch in kombinierter Form. Nach dieser Verordnung gilt die Regelung der Grünen Liste nur für Abfallgemisch, das sich aus zwei grünen Stoffen zusammensetzt und außerdem auch in einem spezifischen Anhang (IIIA) enthalten ist, der auf Vorschlag der Mitgliedstaaten nach dem sogenannten Komitologieverfahren aktualisiert werden kann. Diese Änderung der Regelung ist eindeutig gerechtfertigt durch die Notwendigkeit, den Umweltschutz mit der Rechtssicherheit in Einklang zu bringen, die durch den Übergang von einer auf Einzelfallentscheidungen basierenden Regelung zu einem System, das aus detaillierten Regeln besteht, die genau angewandt werden können, sicherlich besser gewährleistet ist.

77 Auf die Tatsache jedoch, dass die anwendbare Regelung vor dieser Änderung der Vorschriften die gleichen Merkmale wie die neue Regelung für die Verbringung von Abfällen aufwies, kann man sich bei der Anwendung der alten Regelung nicht berufen. Das gilt insbesondere für den Grundsatz nulla poena sine lege, wenn man bedenkt, dass die fragliche Regelung, wie sich konkret am Sachverhalt zeigt, in Verbindung mit einer strafrechtlichen Sanktionsregelung angewandt werden soll.

V — Ergebnis

78 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Frage der Rechtbank te Rotterdam wie folgt zu beantworten:

1. Kabelreste fallen in die Kategorie GC 020 der Grünen Liste (Anhang II) der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft, wenn sie Teil elektronischer Geräte sind oder waren.

2. Eine Kombination von Abfällen der Grünen Liste der Verordnung Nr. 259/93, die als solche nicht in dieser Liste genannt wird, ist als Abfall der Grünen Liste anzusehen und unterliegt der Verbringungsregelung, wenn die Verbringung zur Verwertung des Abfalls im Bestimmungsland durchgeführt wird und die in den Punkten a und b der Einleitung zur Grünen Liste genannten Voraussetzungen erfüllt sind.

3. Bei Kombinationen mehrerer Abfälle der Grünen Liste der Verordnung Nr. 259/93 ist es für die Anwendung der in der Grünen Liste vorgesehenen Regelung auf die Abfallverbringung nicht erforderlich, dass die Abfälle getrennt befördert oder angeboten werden.