Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.05.2007 – C-162/06

Schlussanträge des Generalanwalts

M. Poiares Maduro

vom 8. Mai 2007

1 Die Tribunal Supremo (Spanien), Kammer für Verwaltungsstreitsachen (Dritte Kammer in Vollsitzung), hat dem Gerichtshof eine Frage nach der Auslegung des Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität (im Folgenden: Richtlinie 97/67) vor seiner Änderung durch die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hinblick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste in der Gemeinschaft vorgelegt.

I — Rechtlicher Rahmen, Sachverhalt und Vorlagefrage

2 Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 erlaubt die Aufrechterhaltung eines reservierten Dienstes wie folgt:

Soweit es für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig ist, können die grenzüberschreitende Post und Direktwerbung innerhalb der Preis- und Gewichtsgrenzen des Absatzes 1 weiterhin reserviert werden.

3 Das spanische Gesetz 24/1998 vom 13. Juli 1998 über den postalischen Universaldienst und die Liberalisierung der Postdienste, mit dem die Richtlinie 97/67 umgesetzt wurde, bestimmt in Art. 18 Abs. 1 Buchst, c in der zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Fassung:

1. Folgende Dienste bleiben gemäß Art. 128 Abs. 2 der Verfassung und unter den im folgenden Kapitel genannten Voraussetzungen für den mit der Erbringung des postalischen Universaldienstes betrauten Wirtschaftsteilnehmer reserviert:

...

c) der grenzüberschreitende Postdienst für eingehende und ausgehende Briefe und Postkarten im Rahmen der in Abschnitt B aufgestellten Gewichts- und Preisgrenzen. Als grenzüberschreitender Postdienst im Sinne dieses Gesetzes sind alle Postsendungen anzusehen, die aus anderen Staaten stammen oder für diese bestimmt sind.

4 Gemäß Art. 41 Abs. 2 des spanischen Gesetzes 24/1998 begeht eine Ordnungswidrigkeit in einem besonders schweren Fall, wer für den Anbieter des postalischen Universaldienstes reservierte Postdienste ohne dessen Erlaubnis erbringt und dessen Dienstleistung dadurch gefährdet. In Abs. 3 Buchst. a heißt es: Als Ordnungswidrigkeiten in einem schweren Fall werden die in Abs. 2 unter a bis i genannten Verstöße angesehen, sofern sie nicht unter Umständen begangen worden sind, die die Tat als besonders schwer erscheinen lassen.

5 Seit 1988 erbrachte die Firma International Mail Spain SL (vormals TNT Express Worldwide Spain SL) in den wichtigsten spanischen Touristenorten grenzüberschreitende Postdienste für Postkarten. Zu diesem Zweck stellte sie in Hotels, auf Campingplätzen, in Wohnanlagen, Supermärkten usw. Briefkästen zur Entgegennahme der für das Ausland bestimmten Postkarten auf. Die Postkarten wurden mit selbstklebenden Etiketten frankiert, die an den Verkaufsstellen für die Postkarten erworben werden konnten.

6 Die Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) war der Ansicht, die Erbringung solcher Dienste stelle eine Ordnungswidrigkeit in einem schweren Fall im Sinne des vorgenannten Art. 41 des spanischen Gesetzes dar. Mit Entscheidung vom 16. Juni 1999 verhängte sie gegen International Mail Spain SL eine Geldstrafe in Höhe von 10 Mio. ESP (etwa 60100 Euro) und untersagte dem Unternehmen, diese Dienste anzubieten und zu erbringen.

7 Die International Mail Spain SL reichte beim Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Kammer für Verwaltungsstreitsachen, Klage ein. Das Gericht wies die Klage mit Urteil vom 6. Juni 2002 u. a. mit der Begründung ab, dass das Gesetz 24/1998 mit der Richtlinie 97/67 vereinbar sei. Die International Mail Spain SL legte Berufung beim Tribunal Supremo ein, der am 7. März 2006 die folgende Vorabentscheidungsfrage formulierte:

Erlaubt Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, der die Mitgliedstaaten berechtigt, die grenzüberschreitende Post in die reservierten Postdienste einzubeziehen, den Mitgliedstaaten diese reservierte Zuweisung nur insoweit, als sie nachweisen, dass sonst das finanzielle Gleichgewicht des Anbieters des Universaldienstes gefährdet wäre, oder können sie diese Zuweisung vielmehr auch aufgrund anderer Erwägungen wie der Zweckmäßigkeit im Hinblick auf die allgemeine Situation des Postdienstes aufrechterhalten, u. a. in Bezug auf den Grad der Liberalisierung des Sektors zu dem Zeitpunkt, als die reservierte Zuweisung beschlossen wurde?

8 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts hätte die Nichtbeachtung des Art. 18 Abs. 1 Buchst, c des Gesetzes 24/1998 durch die privaten Wirtschaftsteilnehmer nicht die verhängte Verwaltungssanktion nach sich ziehen können, wenn diese Vorschrift gegen die in Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 festgelegten Voraussetzungen verstoßen würde.

9 Zur Vervollständigung des Rahmens, in dem die vom spanischen Gericht aufgeworfene Frage zu sehen ist, kann der Hinweis nützlich sein, dass Art. 7 Abs. 2 der fraglichen Richtlinie durch die Richtlinie 2002/39 wie folgt als neu gefasster Absatz 1 in Art. 7 aufgenommen worden ist:

...

Soweit es für die Sicherstellung des Universaldienstes notwendig ist — wenn beispielsweise bestimmte Sektoren der Posttätigkeit bereits liberalisiert worden sind oder weil bestimmte Besonderheiten des Postdienstes in einem Mitgliedstaat zu berücksichtigen sind -, können abgehende grenzüberschreitende Briefsendungen innerhalb derselben Preis- und Gewichtsgrenzen weiterhin reserviert werden.

...

II — Prüfung der Vorlagefrage

A — Zulässigkeit

10 Das Königreich Spanien hat ausdrücklich die Unzulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens des Tribunal Supremo geltend gemacht. Es lassen sich zwei von ihm angeführte Unzulässigkeitsgründe unterscheiden: Erstens sei die Vorlagefrage falsch formuliert, da sie die Beurteilung der Gültigkeit einer nationalen Rechtsvorschrift zu bezwecken scheine; zweitens sei sie überflüssig und hypothetisch formuliert.

11 Die spanische Regierung führt in ihren Erklärungen aus, dass das nationale Gericht den Gerichtshof mit der Vorlage der betreffenden Frage um die Entscheidung ersuche, ob Art. 18 Abs. 1 Buchst. c des Gesetzes 24/1998 über Postdienste mit der Richtlinie 97/67 vereinbar sei, oder über den Rahmen der Richtlinie hinausgehe.

12 Diesen Einwand halte ich nicht für überzeugend. Ich möchte nur daran erinnern, dass der Gerichtshof zwar im Verfahren nach Artikel 234 EG nicht befugt ist, die Normen des Gemeinschaftsrechts auf einen Einzelfall anzuwenden oder die Vereinbarkeit von Bestimmungen des nationalen Rechts mit diesen Normen zu beurteilen, dem nationalen Gericht aber alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts geben kann, die diesem bei der Beurteilung der Wirkungen der Bestimmungen dieses Rechts dienlich sein können. Der Gerichtshof ist zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts berufen und gehalten, den nationalen Gerichten alle Hinweise zu geben, die für die Prüfung der Vereinbarkeit der nationalen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht erforderlich sind.

13 Das Königreich Spanien begründet die Unzulässigkeit der Vorlagefrage oder, wenn man so will, der Vorlagefragen damit, dass sie für die Lösung des Ausgangsrechtsstreits ohne praktische Bedeutung und darüber hinaus hypothetisch formuliert sind. Diese Argumentation ist ebenfalls nicht haltbar.

14 Der Gerichtshof hat mehrfach darauf hingewiesen, dass eine auf gegenseitigem Respekt beruhende Kompetenzverteilung zwischen dem Gerichtshof und dem nationalen Gericht bedeutet, dass es im Rahmen der durch Artikel 234 EG geschaffenen Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof von ihm vorgelegten Fragen zu beurteilen. Betreffen die vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen die Auslegung des Gemeinschaftsrechts, ist folglich der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, darüber zu befinden.

15 Folgte man tatsächlich der Argumentation des Königreichs Spanien, dass die Antwort des Gerichtshofs für sich genommen den Ausgangsrechtsstreit nicht entscheiden könne und daher die Vorlagefrage unzulässig sei, könnte man sich fragen, wann eine von einem nationalen Gericht vorgelegte Frage überhaupt zulässig wäre. Die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits bedarf immer eines begründeten Urteils über die Tatsachen und die nationalen Rechtsvorschriften, das das nationale Gericht zu treffen hat. Dass eine Antwort des Gerichtshofs für sich genommen den Ausgangsrechtsstreit nicht entscheiden kann, bedeutet nicht, dass die Antwort für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht erforderlich oder nicht zweckdienlich ist. Ich halte das Vorabentscheidungsersuchen somit für zulässig.

B — Die Auslegung von Art 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67

16 Die Frage des vorlegenden Gerichts betrifft die Auslegung von Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie, insbesondere die genauen Grenzen der dort vorgesehen Möglichkeit, bestimmte Dienste — u. a. die grenzüberschreitenden Briefsendungen — für den Anbieter von Universaldienstleistungen zu reservieren.

17 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Richtlinie 97/67 dahin zu verstehen ist, dass die Mitgliedstaaten die Dienste nur insoweit reservieren können, als sie nachweisen, dass andernfalls das finanzielle Gleichgewicht des Anbieters von Universaldienstleistungen gefährdet wäre, oder ob sie diese Reservierung auch aufgrund anderer Erwägungen, insbesondere im Hinblick auf Zweckmäßigkeit oder die allgemeine Situation des Postdienstes auch unter Berücksichtigung des Grads der Liberalisierung des Sektors zu dem Zeitpunkt, als die Reservierung bestimmter Dienste beschlossen wurde, aufrechterhalten können.

18 Die Positionen der Parteien lassen sich folgendermaßen zusammenfassen: Einerseits vertreten die Klägerin (die International Mail Spain SL) und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften den Standpunkt, dass Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 eng auszulegen sei. Nach Ansicht der Kommission ist Art. 7 Abs. 2 dahin auszulegen, dass die Reservierung von Diensten nur insoweit zulässig ist, als sie zum Betrieb des Universaldienstes unter finanziell ausgewogenen Bedingungen erforderlich ist. Bei der Beurteilung dieser Erforderlichkeit seien u. a. Faktoren wie der Grad der Liberalisierung des Postwesens und die Besonderheiten der nationalen Postdienste zu berücksichtigen.

19 Andererseits vertreten die spanische und die belgische Regierung übereinstimmend eine weite Auslegung des Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67, nach der es den Mitgliedstaaten unbenommen sein soll, die Zuweisung reservierter Dienste auf Erwägungen zu stützen, die mit der allgemeinen Situation des Postdienstes zusammenhängen, wie z. B. nach den Hinweisen in der Richtlinie 2002/39 mit dem Grad der Liberalisierung des Sektors oder den Besonderheiten des Postdienstes in einem Mitgliedstaat. Das Königreich Spanien ist der Ansicht, die Richtlinie überlasse den Mitgliedstaaten im Rahmen einer Zweckmäßigkeitsbeurteilung, die nicht nur auf die Aufrechterhaltung des finanziellen Gleichgewichts abstelle, die Entscheidung, ob die in Art. 7 genannten Dienste für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert würden.

20 Was den Gegensatz zwischen dem finanziellen Gleichgewicht und anderen zu berücksichtigenden Erwägungen betrifft, so ist zunächst festzustellen, dass diese, anders als die Vorlagefrage es vermuten lässt, nicht unbedingt in einem Widerspruch zueinander stehen. Wie ich später ausführen werde, kommt es darauf an, zu bestimmen, unter welchen Bedingungen diese anderen Erwägungen berücksichtigt werden können. Entscheidend ist, die Auslegung des Begriffs für die Aufrechterhaltung des Universaldienstes notwendig und sein Verhältnis zum Begriff des finanziellen Gleichgewichts des Anbieters von Universaldienstleistungen zu klären.

Rechtliche Würdigung

21 Der Postsektor unterliegt einem schrittweisen Öffnungs- und Liberalisierungsprozess. Mit der Richtlinie 97/67 wurde diese Entwicklung erstmals durch ein sekundärrechtliches Rechtsinstrument geregelt. Die in Art. 7 der Richtlinie vorgesehene Möglichkeit der Reservierung bestimmter Dienste bildet eine Ausnahme von den im EG-Vertrag vorgesehenen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätzen. Solche Ausnahmen sind eng auszulegen. Außerdem kann der Erlass der Richtlinie 97/67 natürlich keinen rechtlichen Rahmen festlegen, der von dem sich aus dem Vertrag ergebenden abweicht. Im 41. Erwägungsgrund der Richtlinie heißt es im Übrigen, dass die Anwendung der Bestimmungen des Vertrags, insbesondere der Bestimmungen über den Wettbewerb und die Dienstleistungsfreiheit, ... von dieser Richtlinie unberührt bleibt.

22 Die Dynamik des Liberalisierungsprozesses wird durch den 8. und 19. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 verdeutlicht. Nach dem 8. Erwägungsgrund sind Maßnahmen zur schrittweisen und kontrollierten Liberalisierung des Marktes und zur Wahrung eines angemessenen Gleichgewichts bei deren Durchführung ... notwendig, um gemeinschaftsweit das freie Angebot von Diensten im Postsektor unter Beachtung der Pflichten und Rechte der Anbieter von Universaldienstleistungen zu gewährleisten. Im 19. Erwägungsgrund heißt es weiter: Es empfiehlt sich zuzulassen, dass Direktwerbung und grenzüberschreitende Post innerhalb der vorgeschriebenen Preis- und Gewichtsgrenzen für die Dauer eines Übergangszeitraums weiterhin reserviert werden können. Als weiteren Schritt im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes für Postdienste [sollte] ... nach einer Überprüfung des Sektors eine Entscheidung über die weitere schrittweise und kontrollierte Liberalisierung des Marktes für Postdienste, insbesondere im Hinblick auf die Liberalisierung der grenzüberschreitenden Post und der Direktwerbung sowie über die weitere Überprüfung der Preis- und Gewichtsgrenzen [getroffen werden].

23 Art. 7 der Richtlinie 97/67 sieht vor, dass bestimmte Dienste, insbesondere die in Art. 2 genannte grenzüberschreitende Post, im Rahmen der in der Richtlinie festgesetzten Preis- und Gewichtsgrenzen reserviert werden können, soweit es ... notwendig ist. Ebenso heißt es im 42. Erwägungsgrund klar: Es steht dem nichts entgegen, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen im Postsektor beibehalten oder einführen, die liberaler sind als die in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen, oder dass sie im Fall eines Außerkrafttretens dieser Richtlinie die zu ihrer Umsetzung getroffenen Maßnahmen beibehalten, vorausgesetzt diese Maßnahmen sind mit dem Vertrag vereinbar.

24 Daraus folgt, dass die Richtlinie 97/67 der Festlegung von Wettbewerbsbeschränkungen, die im Postsektor mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind, Grenzen setzt. Der Gerichtshof wird die Frage zu klären haben, wie die in der Richtlinie verwendete Formulierung zur Aufrechterhaltung des Universaldienstes erforderlich genau zu verstehen ist. Meines Erachtens ergibt sich die Antwort aus den Bestimmungen der Richtlinie und ihren Erwägungsgründen, die derjenigen Auslegung den Vorzug geben, bei der die Bestimmung des abgeleiteten Rechts mit dem Vertrag vereinbar ist.

25 Die Richtlinie 97/67 beschreibt einen durch die allgemeine Liberalisierung des Postdienstleistungsmarkts abgeschlossenen Rahmen, und ihre Vorschriften gestatten insgesamt den Mitgliedstaaten nicht, die im Vertrag vorgesehene Anwendung der Wettbewerbsregeln zu begrenzen. Der 16. Erwägungsgrund erklärt hierzu u. a. ausdrücklich: Die Beibehaltung bestimmter reservierbarer Dienste unter Einhaltung der Bestimmungen des Vertrags und unbeschadet der Anwendung der Wettbewerbsvorschriften erscheint gerechtfertigt, um das Funktionieren des Universaldienstes unter finanziell ausgewogenen Bedingungen zu gewährleisten. Daraus folgt, dass die Richtlinie eine besonders enge Verknüpfung zwischen dem Funktionieren des Universaldienstes und der Reservierung von Diensten im Auge gehabt hat. Den reservierten Diensten kommt bei der Aufrechterhaltung des Universaldienstes eine Hilfsfunktion zu, denn sie ermöglichen dessen Durchführung unter Wahrung des finanziellen Gleichgewichts.

26 Ausgehend vom Wortlaut der Richtlinie ist zunächst die Notwendigkeit der Gewährleistung des wirtschaftlichen und finanziellen Gleichgewichts der Universaldienstleistungen zu prüfen. Dabei muss das mit der im allgemeinem Interesse liegenden Aufgabe betraute Unternehmen nicht in seiner wirtschaftlichen Existenz bedroht sein, damit bestimmte Dienste für den Anbieter von Universaldienstleistungen reserviert werden können, sofern nur die Reservierung sich als notwendig erweist, um die Erbringung des Universaldienstes unter wirtschaftlich und finanziell ausgewogenen Bedingungen zu gewährleisten. Dem mit dem Universaldienst beauftragten Unternehmen muss es nur möglich sein, seine Aufgabe auszuführen und seine Verpflichtungen unter wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen zu erfüllen, so dass die Aufrechterhaltung des Universaldienstes garantiert ist. Die reservierten Rechte müssen ausschließlich auf die Erfordernisse des Universaldienstes abgestimmt sein. Der Begriff des finanziellen Gleichgewichts ist auf die Aufrechterhaltung des Universaldienstes als solchen und nicht — wie es auch im Vorabentscheidungsersuchen gesehen wurde — auf den Anbieter dieser Dienstleistungen zu beziehen.

27 Den Universaldienstpflichten, durch die dem Anbieter Kosten entstehen, müssen Beiträge entsprechen, die durch die Zuerkennung ausschließlicher Rechte — im Fall des Art. 7 der Richtlinie 97/67 — in Form von dem Anbieter des Universaldienstes vorbehaltener Dienste gewährleistet werden. Nach diesem Konzept kann es sinnvoll und akzeptabel sein, einen Ausgleich zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen des Anbieters des Universaldienstes zuzulassen. Vermieden werden soll ein sogenanntes Absahnen des Wettbewerbers, der nicht den mit dem Universaldienst verbundenen Verpflichtungen unterliegt, d. h. eine Konzentrierung auf die wirtschaftlich rentablen Tätigkeitsbereiche des Universaldienstes. Die Konkurrenten des Anbieters von Universaldienstleistungen können wettbewerbsfähigere Preise aus dem einfachen Grund anbieten, weil sie die in den rentablen Bereichen erzielten Gewinne nicht zum vollständigen oder teilweisen Ausgleich der in den unrentablen Bereichen entstandenen Verluste verwenden müssen.

28 Durch die Zuweisung reservierter Dienste gewährleisten die Mitgliedstaaten dem Unternehmen, das die Universaldienstleistungen erbringt, dass es seine Aufgabe — nur hinsichtlich der sich aus dem Universaldienst ergebenden Verpflichtungen — unter wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen erfüllen kann. Die Zuweisung reservierter Dienste ist also nur zuzulassen, wenn die Reservierung der rentablen Tätigkeiten notwendig ist, um die Kosten auszugleichen, die durch die Wahrnehmung der unrentablen Tätigkeiten entstehen, und damit ein wirtschaftliches Gleichgewicht herzustellen. Diese Zuweisung reservierter Rechte darf, wie der 28. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/67 klarstellt, nicht den Wettbewerb beeinträchtigen. Folglich dürfen die Quersubventionen vom reservierten zum nichtreservierten Bereich nicht zu einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsbedingungen der Unternehmen, die keine besonderen Rechte genießen, in den nichtreservierten Bereichen führen.

29 Verknüpft man die Zuweisung reservierter Dienste mit der Aufrechterhaltung des Universaldienstes — und nicht mit dem finanziellen Gleichgewicht des Anbieters —, so wird sichergestellt, dass die besonderen Rechte nach einem objektiven Kriterium zuerkannt werden, das eng mit den vom Universaldienst verursachten Kosten verbunden ist. Die Anwendung dieses objektiven Kriteriums bedeutet, dass entweder die reservierten Dienste als Ausgleich für die mit der Wahrnehmung der Aufgabe des Universaldienstes verbundenen Belastungen zugeteilt werden, auch wenn dieser Ausgleich für das wirtschaftliche Überleben des Dienstes nicht erforderlich ist, oder umgekehrt, dass die Reservierung der Dienste grundsätzlich ausgeschlossen ist, wenn diese nicht unbedingt notwendig sind, um die mit der Erbringung des Universaldienstes verbundene wirtschaftliche Belastung auszugleichen, aber den wirtschaftlichen Fortbestand des Anbieters sichern sollen.

30 Im ersten Fall, in dem der wirtschaftliche Fortbestand des Unternehmens nicht bedroht ist, dient der durch die reservierten Dienste gewährte Ausgleich dazu, das anbietende Unternehmen nicht einem Wettbewerbsnachteil gegenüber anderen Unternehmen auszusetzen, die nicht die mit dem Universaldienst verbundenen Verpflichtungen erfüllen müssen. Würden die weniger rentablen Leistungen des Universaldienstes nicht ausgeglichen, bestünde für die Unternehmen kein wirtschaftlicher Anreiz für deren Erbringung, so dass das wirtschaftliche Überleben des Universaldienstes sogar gefährdet wäre.

31 Im zweiten Fall soll den Mitgliedstaaten untersagt werden, auf Umwegen weiterhin Zahlungen an ineffiziente Unternehmen zu leisten und damit den Wettbewerb auf dem Markt zu verfälschen, da diese Unternehmen, denen Dienste vorbehalten werden, im Übrigen in für den Wettbewerb offenen Marktsektoren mit anderen Unternehmen konkurrieren. Wenn also grundsätzlich auch zwischen dem wirtschaftlichen Gleichgewicht des Universaldienstes und dem des Anbieters zu unterscheiden ist, lässt sich in bestimmten Fällen jedoch nicht ausschließen, dass ein enger Zusammenhang zwischen den Zielen der Aufrechterhaltung des Universaldienstes und der Überlebensgarantie für den Anbieter von Universaldienstleistungen besteht, was im Übrigen auch die schrittweise Liberalisierung dieses Bereichs erklärt. In einem solchen Fall muss es möglich sein, Dienste zu reservieren, um erforderlichenfalls den Fortbestand des Anbieters unabhängig davon zu gewährleisten, ob ein enger Zusammenhang mit den durch die Erbringung des Universaldienstes verursachten Kosten besteht.

32 Um die Wechselbeziehung zwischen der Zuweisung reservierter Dienste und dem wirtschaftlichen Gleichgewicht des Universaldienstes überprüfen zu können, macht die Richtlinie 97/67 diese Zuweisung von vollständiger finanzieller Transparenz abhängig, damit jederzeit kontrolliert werden kann, ob die Zuerkennung spezieller Rechte und die Abweichung von den Bestimmungen des Vertrags notwendig sind. Hierfür spricht außerdem der Erlass der in Art. 12 bis 15 enthaltenen Bestimmungen über die Transparenz der Rechnungslegung, die bei der Kostenrechnung eine strikte Trennung zwischen den Zahlen für reservierte und nichtreservierte Dienste sowie hinsichtlich der Kostenrechnung für die nichtreservierten Dienste zwischen den zum Universaldienst gehörenden Diensten und den anderen Diensten verlangen.

33 An dieser Auslegung des Art. 7 der Richtlinie 97/67, der die Möglichkeit betrifft, abgehende grenzüberschreitende Briefsendungen zu reservieren, ändert auch die neue Fassung nichts, die Art. 7 durch die Richtlinie 2002/39 erhalten hat. Nach der Neufassung können grenzüberschreitende Briefsendungen weiterhin reserviert werden, soweit es ... notwendig ist, wenn beispielsweise bestimmte Sektoren der Posttätigkeit bereits liberalisiert worden sind oder weil bestimmte Besonderheiten des Postdienstes in einem Mitgliedstaat zu berücksichtigen sind. Diese Bestimmung liefert nämlich lediglich Beispiele dafür, welche Umstände die Erfüllung des im Allgemeininteresse liegenden Dienstes unter wirtschaftlich ausgeglichenen Bedingungen beeinflussen können. Es handelt sich um nützliche Hinweise, die eine Orientierungshilfe bei der Beurteilung der Zuweisung spezieller Rechte und der Reservierung von Diensten sind. Diese Umstände sind insoweit zu berücksichtigen, als sie Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Fortbestand des Universaldienstes haben.

34 Die Berücksichtigung weiterer Kriterien für die Beurteilung der Vereinbarkeit der reservierten Dienste mit dem Gemeinschaftsrecht lässt sich auch anhand des 16. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2002/39 und des Gesetzgebungsverfahrens dieser Richtlinie verdeutlichen.

35 Der erste Richtlinienentwurf der Kommission sah bei abgehenden grenzüberschreitenden Briefsendungen keine Reservierungsmöglichkeit vor, sondern strebte die vollständige Liberalisierung der Dienste an. Erst auf die Stellungnahme des Europäischen Parlaments hin wurde im Entwurf zur Änderung der Richtlinie 97/67 die Reservierung grenzüberschreitender Briefsendungen als eine plausible Möglichkeit angesehen.

36 Der 16. Erwägungsgrund stellt den Ausnahmecharakter der Reservierbarkeit grenzüberschreitender Briefsendungen klar. Dort heißt es u. a., dass die [gleichzeitige vollständige] Liberalisierung des Marktes für abgehende grenzüberschreitende Postsendungen — mit möglichen Ausnahmen in dem Umfang wie sie zur Gewährleistung des Universaldienstes erforderlich sind -, ... [eine] relativ einfache und kontrollierte, aber doch bedeutsame nächste [Phase darstellt]. Um deutlicher hervorzuheben, dass die Reservierung grenzüberschreitender Dienste als Ausnahme zu betrachten ist, die nur zur Gewährleistung des wirtschaftlichen Gleichgewichts des Universaldienstes gerechtfertigt ist, wurden in Art. 7 der Richtlinie somit Kriterien festgelegt, die bei der Beurteilung der Notwendigkeit der Reservierung grenzüberschreitender Briefsendungen zu berücksichtigen sind.

37 Unter dem Aspekt einer schrittweisen Liberalisierung des Postmarkts ist die Gewährleistung des wirtschaftlichen Gleichgewichts natürlich als ein dynamischer Prozess zu verstehen, und je nach dem Grad der Liberalisierung ergeben sich unterschiedliche Zusammenhänge und unterschiedliche wirtschaftliche Situationen für die mit dem Universaldienst beauftragten Unternehmen. Die Verminderung der reservierten Bereiche und die Öffnung für den Wettbewerb könnten theoretisch die Bedeutung der Einräumung einer Konzession in Form eines Monopols für bestimmte Tätigkeitsbereiche zur Gewährleistung des wirtschaftlichen Gleichgewichts verstärken. Eine Erweiterung des für den Wettbewerb offenen Bereichs könnte nämlich die Gefahr eines wirtschaftlichen Ungleichgewichts des Universaldienstes erhöhen. Andererseits ist die Bezugnahme auf die Besonderheiten des Postdienstes in einem Mitgliedstaat verständlich, weil die Umstände des grenzüberschreitenden Dienstes sich von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich unterscheiden, je nach der unterschiedlichen wirtschaftlichen Auswirkung des abgehenden grenzüberschreitenden Postdienstes und seinen Kosten. Die unterschiedlichen strukturellen und wirtschaftlichen Merkmale der nationalen Postdienste verlangen somit eine Würdigung im Hinblick auf die Notwendigkeit einer Reservierung von Diensten zur Wahrung des wirtschaftlichen Gleichgewichts, die je nach Mitgliedstaat sehr unterschiedlich ausfallen kann.

38 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass Art. 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67 dahin auszulegen ist, dass die Voraussetzung, die für eine Zuweisung reservierter Dienste erfüllt sein muss, so zu verstehen ist, dass sie das finanzielle Gleichgewicht des Universaldienstes bei der Wahrnehmung seiner in der Richtlinie festgelegten Aufgabe gewährleistet. Erwägungen in Bezug auf die allgemeine Situation des Postdienstes und den Grad der Liberalisierung können insoweit berücksichtigt werden, als sie für die Entscheidung der Frage von Bedeutung sind, ob die Reservierung bestimmter Dienste notwendig ist, um sicherzustellen, dass der Universaldienst unter finanziell ausgeglichenen Bedingungen erbracht werden kann. Das Ermessen des Mitgliedstaats bei der Festlegung reservierter Dienste ist dadurch beschränkt, dass er die Notwendigkeit reservierter Dienste zur Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts bei der Erbringung der Universaldienstleistungen nachweisen muss.

III — Ergebnis

39 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage wie folgt zu beantworten:

Art 7 Abs. 2 der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität ist in seiner ursprünglichen Fassung und nach seiner Änderung durch Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Juni 2002 dahin auszulegen, dass es den Mitgliedstaaten gestattet ist, die grenzüberschreitenden Postdienste für den bzw. die Anbieter von Universaldienstleistungen zu reservieren, soweit dies notwendig ist, um das Funktionieren des Universaldienstes unter finanziell ausgeglichenen Bedingungen zu gewährleisten.