Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.06.2007 – C-152/05

Schlußanträge des Generalanwalts

Schlußanträge des Generalanwalts

1 Die vorliegende Vertragsverletzungsklage gibt Anlass zu der Prüfung, ob ein deutsches Gesetz über Eigenheimzulagen den freien Personenverkehr, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Niederlassungsfreiheit dadurch behindert, dass es die Gewährung dieser Zulage davon abhängig macht, dass das begünstigte Objekt im deutschen Hoheitsgebiet liegt.

2 Außerdem stellt sich auch die Frage, ob eine ausreichende Wohnraumversorgung in Deutschland als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden und ob die in Rede stehende Maßnahme aus einem solchen Grund gerechtfertigt sein kann.

3 Nach der Darlegung, dass Art. 18 EG auf die in dieser Rechtssache in Rede stehenden Situationen nicht anwendbar ist, werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 39 EG und 43 EG verstoßen hat.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsrecht

4 Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht hat jeder Unionsbürger nach Art. 18 EG das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.

5 Nach ständiger Rechtsprechung hat Art. 18 EG in Art. 39 EG hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und in Art. 43 EG hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit eine besondere Ausprägung erfahren(2) .

6 Gemäß Art. 39 EG haben Arbeitnehmer das Recht, sich innerhalb der Gemeinschaft frei zu bewegen. Nach Art. 39 Abs. 2 EG „umfasst [die Freizügigkeit] die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf Beschäftigung, Entlohnung und sonstige Arbeitsbedingungen“.

7 In dieser Hinsicht weise ich darauf hin, dass die „sonstigen Arbeitsbedingungen“ sich auf ein breites Spektrum von Vergünstigungen erstrecken, auch auf solche, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Beschäftigung stehen, sondern Personen gewährt werden, die eine Arbeitnehmerstellung haben(3) . Zu diesen nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der Beschäftigung stehenden Vorteilen stellt der Gerichtshof allgemein fest, dass nicht nur Beschränkungen des Rechts auf Zugang zu Wohnungen, sondern auch sämtliche Beschränkungen des Rechts auf Inanspruchnahme der verschiedenen Vergünstigungen, die den eigenen Staatsbürgern zur Milderung der damit verbundenen finanziellen Belastungen gewährt werden, als Behinderung der beruflichen Tätigkeit selbst anzusehen sind(4) .

8 Ebenso verbietet Art. 43 Abs. 1 EG solche Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats.

B – Nationales Recht

9 Nach § 1 des deutschen Eigenheimzulagengesetzes(5) haben in Deutschland Personen, die dort im Sinne des Einkommensteuergesetzes(6) unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sind, Anspruch auf eine Eigenheimzulage für die Anschaffung oder Herstellung einer Wohnung.

10 Nach § 1 EStG sind in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig:

– Personen, die in Deutschland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben,

– deutsche Staatsangehörige, die im Inland weder einen Wohnsitz noch ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben und für eine juristische Person des öffentlichen Rechts arbeiten,

– auf Antrag Personen, die weder einen Wohnsitz noch ihren gewöhnlichen Aufenthalt im deutschem Hoheitsgebiet haben und inländische Einkünfte haben, wenn ihre Einkünfte im Kalenderjahr mindestens zu 90 % der deutschen Einkommensteuer unterliegen oder die nicht der deutschen Einkommensteuer unterliegenden Einkünfte nicht mehr als 6 136 Euro im Kalenderjahr betragen.

11 Für die Gewährung der Eigenheimzulage muss das begünstigte Objekt in Deutschland liegen und zu eigenen Wohnzwecken genutzt werden. Als Nutzung zu eigenen Wohnzwecken wird es auch angesehen, wenn ein Angehöriger unentgeltlich das begünstigte Objekt bewohnt.

12 Nach § 2 des Eigenheimzulagengesetzes sind Immobilien, die als Ferien- oder Zweitwohnung dienen, nicht begünstigt.

II – Vorverfahren

13 In ihrem Mahnschreiben vom 4. April 2000 teilte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Bundesrepublik Deutschland ihre Bedenken bezüglich der Vereinbarkeit des Eigenheimzulagengesetzes mit dem Gemeinschaftsrecht mit. Die Kommission ist nämlich der Ansicht, dass die Voraussetzung, wonach das begünstigte Objekt sich in Deutschland befinden muss, nicht mit den Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG vereinbar sei, da eine in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtige Person, die ihren Wohnsitz im Ausland habe, die Zulage für den Erwerb einer Wohnung im Ausland nicht erhalten könne.

14 In ihrem Antwortschreiben vom 30. Mai 2000 widerspricht die Bundesrepublik Deutschland den Ausführungen der Kommission. Sie ist der Ansicht, dass das Eigenheimzulagengesetz nicht diskriminierend sei, da auch Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten der Union in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sein und so die Zulage für die Anschaffung eines in Deutschland belegenen Objekts erhalten könnten.

15 Darüber hinaus sei die Ausdehnung der Förderung auf ausländische Objekte mit dem Zweck der Förderung, der Sicherstellung der Wohnraumversorgung in Deutschland angesichts des ständig steigenden Wohnbedarfs, nicht vereinbar.

16 Da die Kommission von der Antwort der Bundesrepublik Deutschland nicht überzeugt war, richtete sie am 16. Dezember 2003 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diese, in der sie ihre Bedenken wiederholte. Die Kommission ist der Ansicht, dass das Eigenheimzulagengesetz dazu führen könne, dass in Deutschland Beschäftigte oder selbständig Tätige daran gehindert werden könnten, ihren Wohnsitz jenseits der Grenze zu nehmen.

17 Ferner ist die Kommission der Ansicht, dass der von der Bundesrepublik Deutschland vorgebrachte Zweck nicht als Rechtfertigung der Beschränkung der Gewährung der Zulage anzuerkennen sei, da der deutsche Wohnungsmarkt entlastet würde, wenn der in Deutschland Arbeitende Wohnungseigentum im Ausland erwürbe.

18 In ihrem Schreiben vom 17. Februar 2004 hielt die Bundesrepublik an ihrer Auffassung fest, dass die Beschränkung der Eigenheimzulage auf in Deutschland belegene Objekte nicht gegen die Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG verstoße.

19 Die Bundesrepublik Deutschland ist auch weiterhin der Ansicht, dass die Beschränkung im Eigenheimzulagengesetz dem legitimen Ziel entspreche, den deutschen Wohnungsmarkt zu schützen.

20 Da die Kommission der Ansicht ist, dass die Antwort der Bundesrepublik Deutschland nicht den Schluss zulasse, dass diese ihren Verpflichtungen aus den Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG nachgekommen sei, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

III – Die Klage

21 Die Kommission stützt ihre Klage auf die Rüge, dass es für eine in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtige und im Ausland ansässige Person nicht möglich sei, die Eigenheimzulage für die Anschaffung eines in einem anderen Mitgliedstaat als Deutschland gelegenen Objekts zu erhalten.

22 Auf der Grundlage dieser Rüge beantragt die Kommission,

– festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG verstoßen hat, dass sie in § 2 Abs. 1 Satz 1 des deutschen Eigenheimzulagengesetzes die Gewährung von Eigenheimzulage an in Deutschland unbeschränkt Einkommensteuerpflichtige auf in anderen Mitgliedstaaten belegene Objekte ausschließt;

– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.

23 Die Bundesrepublik Deutschland beantragt, die Klage abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

A – Wesentliches Vorbringen der Parteien

24 Die Kommission ist der Auffassung, dass das deutsche Gesetz dadurch, dass es die Gewährung der Eigenheimzulage auf in Deutschland gelegene Objekte beschränke, die in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtigen Personen mit Wohnsitz außerhalb des deutschen Hoheitsgebiets benachteilige.

25 Drei Gruppen von Personen würden somit zu Unrecht von der Gewährung der Zulage ausgeschlossen. Es handele sich erstens um Personen mit Wohnsitz im Ausland, die zu einer deutschen juristischen Person des öffentlichen Rechts in einem Dienstverhältnis stünden, von dieser bezahlt würden und in ihrem Wohnsitzstaat beschränkt steuerpflichtig seien, zweitens um Grenzpendler, deren Einkünfte zu mindestens 90 % der deutschen Einkommensteuer unterlägen und deren ausländische Einkünfte weniger als 6 136 Euro pro Kalenderjahr betrügen, und drittens um deutsche Staatsangehörige, die Beamte oder Bedienstete der Europäischen Gemeinschaften seien und ihren Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland hätten.

26 Die Bundesrepublik Deutschland widerspricht der Rüge.

27 Sie ist zunächst der Ansicht, dass die Klage unzulässig sei. Die Kommission habe den Streitgegenstand in Bezug auf Arbeitnehmer mit ausländischer Staatsangehörigkeit erweitert, während sie in ihrem Mahnschreiben lediglich gerügt habe, dass Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit von der Zulage ausgeschlossen seien. Die Bundesrepublik Deutschland stützt sich auf Nr. 3 dieses Schreibens, in dem die Kommission auf den „deutschen Steuerpflichtigen“ Bezug nimmt(7) .

28 Darüber hinaus falle der von der Kommission geschilderte Sachverhalt zumindest hinsichtlich der Grenzpendler nicht unter das Gemeinschaftsrecht, und die Grundsätze, die der Gerichtshof in seinem Urteil Werner(8) aufgeführt habe, seien anwendbar.

29 Weiter erkennt die Bundesrepublik Deutschland an, dass der Herkunftsstaat den Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen zu wahren habe. Dieser Grundsatz gelte jedoch nur für Beschränkungen, die den Zugang zur Arbeit begrenzten. Es ergebe sich nämlich aus den Urteilen Bosman(9) und Graf(10), dass nur dann Beeinträchtigungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit vorlägen, wenn der Zugang dieser Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt beeinträchtigt sei.

30 Im vorliegenden Fall beeinflusse die Eigenheimzulage nicht den Zugang der Arbeitnehmer zum Arbeitsmarkt eines anderen Mitgliedstaats.

31 Auch benachteilige das Eigenheimzulagengesetz die Wanderarbeitnehmer nicht im Besonderen. Zwar werde die Zulage nur Personen gewährt, die in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig seien und eine in Deutschland belegene Immobilie erwürben, doch könne man eine Benachteiligung nicht schon allein daraus ableiten, dass sich in Deutschland naturgemäß mehr unbeschränkt Einkommensteuerpflichtige aufhielten.

32 Darüber hinaus gebe es keine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit, da die Wanderarbeitnehmer, die in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig seien, Anspruch auf die Eigenheimzulage für ein in Deutschland gelegenes Objekt hätten. Für eine im Ausland gelegene Immobilie könne dagegen weder deutschen Staatsangehörigen noch Wanderarbeitnehmern eine Zulage gewährt werden. Somit seien die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Zulage unabhängig von der Staatsangehörigkeit des Steuerpflichtigen für Wanderarbeitnehmer und deutsche Staatsangehörige identisch.

33 Falls der Gerichtshof von einem Eingriff in die Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG ausgehen sollte, sei die Beschränkung der Eigenheimzulage auf jeden Fall durch einen zwingenden Grund des Allgemeinwohls gerechtfertigt.

34 Das Ziel einer solchen Zulage sei nämlich die Förderung des Wohnungsbaus in Deutschland. Würde man die Eigenheimzulage auch für in einem anderen Mitgliedstaat gelegene Objekte gewähren, würde damit diese Zielsetzung nicht gefördert.

35 Ferner sei die Bundesrepublik allein zuständig für die Gewährleistung eines ausreichenden Wohnraumangebots in ihrem Hoheitsgebiet, da es sich bei der Wohnungspolitik um einen nicht harmonisierten Bereich handele.

B – Würdigung

1. Zur Zulässigkeit

36 Die Bundesrepublik macht geltend, dass die Kommission in der vorliegenden Klage den Streitgegenstand erweitert habe. Sie bezieht sich dabei auf das Mahnschreiben, in dem die Kommission auf die Situation des „deutschen Steuerpflichtigen“(11) hinweist, während die Rüge nun auf den Ausschluss von Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit von der Eigenheimzulage erweitert worden sei.

37 Nach ständiger Rechtsprechung soll das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission sachdienlich geltend zu machen(12) . Insbesondere soll das Mahnschreiben im Vorverfahren den Gegenstand des Rechtsstreits eingrenzen und dem Mitgliedstaat die notwendigen Angaben zur Vorbereitung seiner Verteidigung an die Hand geben(13) .

38 Zwar hat die Kommission im vorliegenden Fall in ihrem Mahnschreiben den Ausdruck „deutscher Steuerpflichtiger“ benutzt, sie hat jedoch klar die Personen gemeint, die in Deutschland nach § 1 Abs. 2 und 3 EStG steuerpflichtig sind(14) . Nach dieser Vorschrift können aber die in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtigen Personen sowohl deutsche als auch ausländische Staatsangehörige sein.

39 Außerdem ergibt sich auch aus dem verfügenden Teil der mit Gründen versehenen Stellungnahme, dass die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vorwirft, dass sie die Gewährung der Eigenheimzulage auf in Deutschland unbeschränkt Einkommensteuerpflichtige beschränkt, die ein Objekt im deutschen Hoheitsgebiet erwerben.

40 Ich bin der Ansicht, dass mit dem Ausdruck „deutscher Steuerpflichtiger“, wie die Kommission zu Recht ausführt, alle in Deutschland unbeschränkt einkommenssteuerpflichtigen Personen bezeichnet werden sollten, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit.

41 Somit konnte die Bundesrepublik Deutschland sehr wohl ihre Verteidigungsmittel gegenüber der Rüge geltend machen.

42 Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass die Klage zulässig ist.

2. Zur Rüge des Verstoßes gegen die Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG

43 Vorab ist zu erwähnen, dass sich die Bundesrepublik Deutschland am 11. Januar 2006 auf das Inkrafttreten eines Gesetzes vom 22. Dezember 2005 zur Abschaffung der Eigenheimzulage berufen hat.

44 Nach ständiger Rechtsprechung ist jedoch das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde(15) .

45 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme, dass die der Bundesrepublik Deutschland gesetzte Frist, um dem Gemeinschaftsrecht nachzukommen, am 16. Februar 2004 abgelaufen ist.

46 Folglich hat diese Änderung keine Bedeutung für die vorliegende Klage.

47 Es ist nun zu beurteilen, ob die Rüge der Kommission begründet ist.

48 Mit ihrer Rüge wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 18 EG, 39 EG und 43 EG verstoßen zu haben, dass sie die Gewährung der Eigenheimzulage an gebietsfremde, in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtige Personen ausschließt.

49 Nach ständiger Rechtsprechung hat Art. 18 EG, in dem das Recht eines jeden Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, in allgemeiner Form niedergelegt ist, in Art. 39 EG hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer und in Art 43 EG hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit eine besondere Ausprägung erfahren(16) .

50 Deshalb prüft der Gerichtshof zunächst die Vereinbarkeit der in Rede stehenden nationalen Vorschrift mit diesen beiden Bestimmungen, und nur wenn diese spezielleren Bestimmungen nicht anwendbar sind, prüft er die Vereinbarkeit der betreffenden nationalen Vorschrift mit dem allgemeinen Freizügigkeitsrecht der Unionsbürger.

51 Folglich ist zunächst zu prüfen, ob die Rüge im Hinblick auf die Art. 39 EG und 43 EG begründet ist.

52 Zunächst ist, wie die Kommission zu Recht ausführt, das entscheidende Merkmal, das den Anspruch auf die Eigenheimzulage begründet, die unbeschränkte Einkommensteuerpflicht in Deutschland. Die Gewährung der Eigenheimzulage betrifft somit nur die Steuerpflichtigen, die der deutschen Einkommensteuer unterliegen.

53 Zwar fallen die direkten Steuern in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, diese müssen ihre Zuständigkeit jedoch unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts ausüben(17) . Die Mitgliedstaaten dürfen somit bei Ausübung dieser Zuständigkeit nicht gegen die vom EG-Vertrag gewährleisteten Grundfreiheiten wie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer und die Niederlassungsfreiheit verstoßen.

54 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs verbietet der sowohl in Art. 39 EG als auch in Art. 43 EG niedergelegte Gleichbehandlungsgrundsatz nicht nur offene Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit, sondern auch alle versteckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen(18) .

55 Als mittelbar diskriminierend sind daher Voraussetzungen des nationalen Rechts anzusehen, die zwar unabhängig von der Staatsangehörigkeit gelten, aber im Wesentlichen oder ganz überwiegend Wanderarbeitnehmer betreffen, sowie unterschiedslos geltende Voraussetzungen, die von inländischen Arbeitnehmern leichter zu erfüllen sind als von Wanderarbeitnehmern. Eine mittelbare Diskriminierung ist auch in Voraussetzungen zu sehen, bei denen die Gefahr besteht, dass sie sich besonders zum Nachteil von Wanderarbeitnehmern auswirken(19) .

56 Dies gilt ebenso für nationale Vorschriften, die einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats daran hindern oder davon abhalten, sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit und seiner Niederlassungsfreiheit Gebrauch zu machen(20) .

57 Jedoch kann eine Diskriminierung nur vorliegen, wenn unterschiedliche Vorschriften auf gleiche Situationen angewandt werden oder wenn dieselbe Vorschrift auf unterschiedliche Situationen angewandt wird(21) .

58 Der Gerichtshof hat entschieden, dass sich im Bereich der direkten Steuern Gebietsfremde und Gebietsansässige in der Regel nicht in einer gleichen Situation befinden, denn das Einkommen, das ein Gebietsfremder im Hoheitsgebiet eines Staates erzielt, stellt meist nur einen Teil seiner Gesamteinkünfte dar, deren Schwerpunkt an seinem Wohnort liegt, und die persönliche Steuerkraft des Gebietsfremden, die sich aus der Berücksichtigung seiner Gesamteinkünfte sowie seiner persönlichen Lage und seines Familienstands ergibt, kann am leichtesten an dem Ort beurteilt werden, an dem der Mittelpunkt seiner persönlichen Interessen und seiner Vermögensinteressen liegt; dieser Ort ist in der Regel der Ort des gewöhnlichen Aufenthalts der betroffenen Person(22) .

59 Etwas anderes gilt jedoch, wenn der gebietsfremde steuerpflichtige Arbeitnehmer oder Selbständige seine gesamten oder nahezu seine gesamten Einkünfte in dem Staat erzielt, in dem er seine Berufstätigkeit ausübt(23) .

60 In diesem Fall befindet sich der Gebietsfremde hinsichtlich der Einkommensteuer objektiv in derselben Situation wie der in diesem Staat Ansässige, der dort die gleiche Tätigkeit ausübt. Beide werden nur in diesem Staat besteuert, und die Bemessungsgrundlage für ihre Steuer ist dieselbe(24) .

61 Im vorliegenden Fall unterliegen die Einkünfte der Gebietsfremden ebenso wie die der Gebietsansässigen nach § 1 EStG und Art. 14 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften(25) unbeschränkt der deutschen Steuer.

62 Folglich befinden sich die in Deutschland Gebietsansässigen und Gebietsfremden hinsichtlich des die Eigenheimzulage begründenden Tatbestands, d. h. der unbeschränkten deutschen Einkommensteuerpflicht, in einer gleichen Situation.

63 Die drei Gruppen von gebietsfremden Personen werden jedoch gegenüber den in Deutschland ansässigen Personen unterschiedlich behandelt.

64 Obwohl sie in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sind, wird Personen mit Wohnsitz im Ausland, die zu einer deutschen juristischen Person des öffentlichen Rechts in einem Dienstverhältnis stehen, Grenzpendlern und Beamten oder Bediensteten der Europäischen Gemeinschaften mit deutscher Staatsangehörigkeit und ausländischem Wohnsitz die Zulage nicht gewährt, da nach dem Eigenheimzulagengesetz das begünstigte Objekt in Deutschland gelegen sein muss.

65 Es liegt hier somit eine unterschiedliche Behandlung vor, die die gebietsfremden in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtigen Personen benachteiligt.

66 Diese unterschiedliche Behandlung kann diese gebietsfremden Personen davon abhalten, von den ihnen durch den Vertrag eingeräumten Freiheiten Gebrauch zu machen.

67 Dies ist erstens der Fall bei gebietsfremden Personen, die zu einer deutschen juristischen Person des öffentlichen Rechts in einem Dienstverhältnis stehen. Diesen Personen wird eine finanzielle Vergünstigung, nämlich die Eigenheimzulage, nicht gewährt, weil sie im Ausland wohnen und arbeiten. Der Entzug dieser Vergünstigung bewirkt, dass sie davon abgehalten werden, ihr Herkunftsland Deutschland zu verlassen, um in einem anderen Mitgliedstaat eine berufliche Tätigkeit auszuüben, was im Hinblick auf die genannte Rechtsprechung eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellt.

68 Zweitens ist die Kommission der Ansicht, dass das Eigenheimzulagengesetz auch eine Diskriminierung gegenüber den Grenzpendlern darstellt.

69 Die Bundesrepublik Deutschland vertritt dazu die Ansicht, dass die Situation der deutschen Staatsangehörigen, die in Deutschland nicht gebietsansässig sind, aber dort arbeiten und unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sind, nicht unter die Art. 39 EG und 43 EG falle.

70 Zwar hatte der Gerichtshof im Urteil Werner entschieden, dass Art. 52 des Vertrags nicht auf eine Situation anwendbar ist, in der ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats, der seine Berufstätigkeit im Hoheitsgebiet dieses Staates ausübt und der ausschließlich oder fast ausschließlich dort seine Einkünfte erzielt, seinen Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat, er hat diese Auslegung jedoch im Urteil Ritter‑Coulais(26) aufgegeben.

71 In diesem Urteil hat der Gerichtshof nämlich anerkannt, dass die Situation eines Paares von deutschen Staatsangehörigen, das in Deutschland arbeitete, seinen Wohnsitz aber in einem anderen Mitgliedstaat hatte, in den Anwendungsbereich von Art. 48 EWG-Vertrag (später Art. 48 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt 39 EG) fiel. Er hat ausgeführt, dass „jeder Gemeinschaftsangehörige, der von seinem Recht auf Freizügigkeit der Arbeitnehmer Gebrauch gemacht und in einem anderen Mitgliedstaat als dem Wohnstaat eine Berufstätigkeit ausgeübt hat, unabhängig von seinem Wohnort und seiner Staatsangehörigkeit in den Anwendungsbereich des Artikels 48 des Vertrages fällt“(27) .

72 Im Urteil N(28) hat der Gerichtshof im Bereich der Niederlassungsfreiheit die gleiche Entscheidung getroffen.

73 Infolgedessen bin ich der Ansicht, dass die Situation der deutschen Grenzpendler, die nicht in Deutschland wohnen, in diesem Mitgliedstaat arbeiten und der deutschen Einkommensteuer unterliegen, auch in den Anwendungsbereich der Art. 39 EG und 43 EG fällt.

74 Obwohl diese Grenzpendler in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sind und sie somit zu den deutschen Steuereinnahmen beitragen, wird ihnen eine aus diesen Einnahmen finanzierte finanzielle Unterstützung aus dem alleinigen Grund verwehrt, dass sie auf der anderen Seite der Grenze wohnen.

75 Ich bin der Ansicht, dass dieser finanzielle Nachteil bewirken kann, diese Grenzpendler davon abzuhalten, ihren Hauptwohnsitz im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als Deutschland zu errichten.

76 Das Recht eines Arbeitnehmers oder eines Selbständigen, in einem anderen Mitgliedstaat zu wohnen, ist die unmittelbare Folge des in Art. 18 niedergelegten Rechts eines jeden Unionsbürgers, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufzuhalten und dort zu wohnen.

77 Ich sehe keinen Grund, warum eine nicht berufstätige Person, deren Situation in den Anwendungsbereich von Art. 18 EG fällt, das Recht haben könnte, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufzuhalten und dort zu wohnen, während dem Arbeitnehmer aufgrund seiner Stellung dieses Recht nicht gewährt würde. Alle Rechte, die sich aus Art. 18 EG ergeben, haben, wie wir gesehen haben, in den Art. 39 EG und 43 EG eine besondere Ausprägung erfahren.

78 Jeder Ausschluss eines Arbeitnehmers von einer – wie die Eigenheimzulage – mit seiner Stellung als Arbeitnehmer verbundenen finanziellen Vergünstigung, der ihn davon abhält, im Hoheitsgebiet der Gemeinschaft dort zu wohnen, wo er möchte, muss als Beeinträchtigung der Art. 39 EG und 43 EG angesehen werden(29) .

79 Schließlich muss für die Bediensteten und die Beamten der Europäischen Gemeinschaften mit deutscher Staatsangehörigkeit dasselbe gelten.

80 Diesen Personen wird eine finanzielle Vergünstigung vorenthalten, weil sie ihren Wohnsitz im Ausland haben. Die Voraussetzungen nach dem Eigenheimzulagengesetz bewirken somit, dass die Bediensteten oder die Beamten der Europäischen Gemeinschaften davon abgehalten werden, ihr Herkunftsland zu verlassen, um in einem anderen Mitgliedstaat eine wirtschaftliche Tätigkeit auszuüben, was ebenfalls eine Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer darstellt.

81 Die Anwendung des Eigenheimzulagengesetzes bedeutet letzten Endes, dass gebietsfremde Personen, die in Deutschland unbeschränkt einkommensteuerpflichtig sind, von der Gewährung einer finanziellen Vergünstigung ausgeschlossen werden, und stellt eine mittelbare Diskriminierung dar, die grundsätzlich gegen die Art. 39 EG und 43 EG verstößt. Es braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob dieses Gesetz mit Art. 18 EG vereinbar ist.

82 Ist diese Diskriminierung aber durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt?

3. Zur Rechtfertigung der diskriminierenden Maßnahme

83 Die Bundesrepublik Deutschland ist der Auffassung, dass, falls der Gerichtshof der Ansicht sein sollte, das Eigenheimzulagengesetz stelle eine gegen die Art. 39 EG und 43 EG verstoßende Beeinträchtigung der Freizügigkeit dar, diese Beeinträchtigung durch einen zwingenden Grund des Allgemeinwohls gerechtfertigt wäre.

84 Gerade der Zweck dieses Gesetzes, der Ausbau einer ausreichenden Wohnraumversorgung in Deutschland durch die Förderung der Herstellung und Anschaffung von Wohnungen, rechtfertige es, dass die Eigenheimzulage nur an gebietsansässige Personen gezahlt werde. Dadurch wird nach Auffassung der Bundesrepublik Deutschland ein ausreichendes Wohnungsangebot gewährleistet.

85 Nach gefestigter Rechtsprechung können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, die Ausübung der durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten zu behindern oder weniger attraktiv zu machen, doch zugelassen werden, wenn mit ihnen ein im Allgemeininteresse liegendes Ziel verfolgt wird, wenn sie geeignet sind, dessen Erreichung zu gewährleisten, und wenn sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des verfolgten Zieles erforderlich ist(30) .

86 Erstens bin ich wie die Bundesrepublik Deutschland und die Kommission der Ansicht, dass die Absicht, den Bestand an Wohnungen in Deutschland zu erhöhen, als zwingender Grund des Allgemeininteresses angesehen werden kann.

87 Darüber hinaus bin ich in der Tat der Ansicht, dass das Wohnungsproblem alle Mitgliedstaaten betrifft. Es ist ein zentraler Punkt aller nationalen und auch gemeinschaftsrechtlichen Politiken. Das Europäische Parlament hat im Übrigen vor kurzem in einem Bericht des Ausschusses für regionale Entwicklung ausgeführt, dass das Recht auf angemessenen Wohnraum zu vernünftigen Preisen ein grundlegendes Recht ist(31) . Das Parlament weist auch darauf hin, dass es sich um ein Recht handelt, das in mehreren internationalen Chartas und Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannt wird.

88 Zweitens bin ich auch der Ansicht, dass das Eigenheimzulagengesetz geeignet ist, die Erreichung des verfolgten Zieles zu gewährleisten.

89 Es steht nämlich außer Zweifel, dass die Förderung des Wohnungsbaus durch die Gewährung einer Zulage dazu beiträgt, den Wohnungsbestand in Deutschland auszubauen, um so ein ausreichendes Wohnungsangebot zu gewährleisten.

90 Ich bin der Ansicht, dass die Zulage für die Anschaffung einer Wohnung indirekt auch deren Herstellung fördert. Die Personen, denen eine Eigenheimzulage gewährt wird und die eine Wohnung erwerben möchten, erhöhen die Nachfrage und fördern dadurch den Bau von dieser Nachfrage entsprechenden Ertragsimmobilien, die sie dann erwerben können.

91 Drittens bin ich jedoch hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit des Eigenheimzulagengesetzes der Ansicht, dass die Bundesrepublik Deutschland das angestrebte Ziel auch mit einem milderen Mittel hätte erreichen können.

92 Das Ziel der Erhöhung des deutschen Wohnungsbestands würde nach meiner Meinung nicht beeinträchtigt, wenn den von der Kommission genannten drei Gruppen von gebietsfremden Personen die Eigenheimzulage gewährt würde.

93 Ganz im Gegenteil, die Anschaffung oder Herstellung einer Wohnung durch diese gebietsfremden Personen und insbesondere durch die Grenzpendler im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats trägt dazu bei, die Nachfrage nach Wohnungen in Deutschland zu senken. Diese gebietsfremden Personen würden somit den deutschen Immobilienmarkt nicht belasten und keinen Druck auf die bereits bestehende große Nachfrage ausüben.

94 Infolgedessen kann das Ziel des Eigenheimzulagengesetzes, das darin besteht, eine ausreichende Wohnraumversorgung in Deutschland zu gewährleisten, mit weniger nachteiligen Mitteln als dem Ausschluss der gebietsfremden Personen von der Gewährung der Zulage erreicht werden.

95 Angesichts dieser Erwägungen bin ich der Auffassung, dass die Rüge begründet ist.

96 Folglich sind der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 69 § 2 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Kosten aufzuerlegen.

IV – Ergebnis

97 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 39 EG und 43 EG verstoßen hat, dass sie in § 2 Abs. 1 Satz 1 des Eigenheimzulagengesetzes die Gewährung von Eigenheimzulage an in Deutschland unbeschränkt Einkommensteuerpflichtige auf in anderen Mitgliedstaaten gelegene Objekte ausschließt;

2. der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.

(1) .

(2) – Vgl. u. a. Urteile vom 29. Februar 1996, Skanavi und Chryssanthakopoulos (C‑193/94, Slg. 1996, I‑929, Randnr. 22), vom 26. November 2002, Oteiza Olazabal (C‑100/01, Slg. 2002, I‑10981, Randnr. 26), und vom 26. Oktober 2006, Kommission/Portugal (C‑345/05, Slg. 2006, I‑10633, Randnr. 13).

(3) – Der Gerichtshof hat im Hinblick auf die Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 2) die den Arbeitnehmern gewährten Vergünstigungen als diejenigen definiert, die „den inländischen Arbeitnehmern im Allgemeinen hauptsächlich wegen deren objektiver Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnsitzes im Inland gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu fördern“ (Urteil vom 31. Mai 1979, Even und ONPTS, 207/78, Slg. 1979, 2019, Randnr. 22).

(4) – Vgl. Urteil vom 14. Januar 1988, Kommission/Italien (63/86, Slg. 1988, 29, Randnrn. 16 und 17).

(5) – BGBl. 1997 I S. 734 in der durch das Haushaltsbegleitgesetz 2004 (BGBl. 2003 I S. 3076) geänderten Fassung, im Folgenden: Eigenheimzulagengesetz.

(6) – BGBl. 2002 I S. 4210, im Folgenden: EStG.

(7) – Vgl. Anlage 1 zur Klageschrift.

(8) – Urteil vom 26. Januar 1993 (C‑112/91, Slg. 1993, I‑429, Randnr. 17). In diesem Urteil hat der Gerichtshof ausgeführt, dass es mit Art. 52 EWG-Vertrag (später Art. 52 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Art. 43 EG) vereinbar ist, wenn ein Mitgliedstaat einem nicht gebietsansässigen Staatsangehörigen, der seine Berufstätigkeit in seinem Hoheitsgebiet ausübt und der ausschließlich oder fast ausschließlich dort seine Einkünfte erzielt, eine höhere Steuerbelastung auferlegt.

(9) – Urteil vom 15. Dezember 1995 (C‑415/93, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 103).

(10) – Urteil vom 27. Januar 2000 (C‑190/98, Slg. 2000, I‑493, Randnr. 23).

(11) – Siehe Fn. 7.

(12) – Vgl. Urteil vom 26. Oktober 2006, Kommission/Italien (C‑371/04, Slg. 2006, I‑10257, Randnr. 9 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(13) – Ebd.

(14) – Vgl. Anlage 1 zur Klageschrift.

(15) – Vgl. u. a. Urteil vom 23. Februar 2006, Kommission/Deutschland (C‑43/05, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 9 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(16) – Vgl. Nr. 5 der vorliegenden Schlussanträge.

(17) – Vgl. u. a. Urteil vom 13. November 2003, Schilling und Fleck‑Schilling (C‑209/01, Slg. 2003, I‑13389, Randnr. 22).

(18) – Vgl. u. a. Urteile vom 23. Mai 1996, O’Flynn (C‑237/94, Slg. 1996, I‑2617, Randnr. 17), vom 11. Januar 2007, ITC (C‑208/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 21) hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, und vom 22. März 2007, Talotta (C‑383/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 17) hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit.

(19) – Urteil O’Flynn (Randnr. 18 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(20) – Urteile vom 12. Dezember 2002, De Groot (C‑385/00, Slg. 2002, I‑11819, Randnrn. 78 und 79) hinsichtlich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, und vom 11. März 2004, De Lasteyrie du Saillant (C‑9/02, Slg. 2004, I‑2409, Randnr. 42) hinsichtlich der Niederlassungsfreiheit.

(21) – Urteil vom 25. Januar 2007, Meindl (C‑329/05, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 22).

(22) – Urteil vom 14. Februar 1995, Schumacker (C‑279/93, Slg. 1995, I‑225, Randnrn. 31 bis 33), und vom 12. Juni 2003, Gerritse (C‑234/01, Slg. 2003, I‑5933, Randnr. 43).

(23) – Urteil Schumacker (Randnr. 36).

(24) – Vgl. Urteil vom 11. August 1995, Wielockx (C‑80/94, Slg. 1995, I‑2493, Randnr. 20).

(25) – Protokoll vom 8. April 1965 (ABl. 1967, Nr. 152, S. 13).

(26) – Urteil vom 21. Februar 2006 (C‑152/03, Slg. 2006, I‑1711).

(27) – Urteil Ritter‑Coulais (Randnrn. 31 und 32).

(28) – Urteil vom 7. September 2006 (C‑470/04, Slg. 2006, I‑7409, Randnr. 28).

(29) – Siehe Fn. 4.

(30) – Urteil vom 18. Januar 2007, Kommission/Schweden (C‑104/06, Slg. 2007, I‑0000, Randnr. 25 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(31) – Vgl. Bericht über Wohnraum und Regionalpolitik vom 28. März 2007 (A6‑0090/2007).