Rechtsprechung / Europäischer Gerichtshof

Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.10.2008 – C-241/07

Generalanwalt I – Rechtlicher Rahmen · ECLI:EU:C:2008:589

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Meines Erachtens sollte der Gerichtshof daher die Vorlagefragen des Riigikohus wie folgt beantworten: Nationale Vorschriften wie die im Ausgangsverfahren streitigen, die aufgrund unzureichender Haushaltsmittel die Voraussetzung aufstellen, dass nur denjenigen Antragstellern weiter eine Förderung gewährt wird, zu deren Gunsten bereits im vorangegangenen Haushaltsjahr eine Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen entsprechend den Art. 22 bis 24 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates der Europäischen Union vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen ergangen ist und die einer Verpflichtung in Bezug auf Agrarumweltmaßnahmen unterliegen, stehen der Erreichung der Ziele der genannten Verordnung grundsätzlich nicht entgegen. (1) . (2) – Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160, S. 80), teilweise aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277, S. 1) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1257/1999). (3) – Eine Regierungsbehörde im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsministeriums der Republik Estland, zu deren Aufgaben u. a. die Organisation der Zahlung nationaler Beihilfen sowie der Beihilfen der Europäischen Union für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums gehört (im Folgenden: Amt). (4) – Die Art. 22, 23 und 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 werden hier in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 des Rates vom 29. September 2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 geänderten Fassung wiedergegeben (ABl. L 270, S. 70). (5) – Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union. (6) – RT I 2004, 24, 163. (7) – Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord (RTL 2004, 51, 879). (8) – In der Vorlageentscheidung heißt es, dass Agrofarm bereits im Jahr 2004 das zur Aussaat im Frühjahr 2005 erforderliche Saatgut beschafft und damit Vorbereitungen zur umweltfreundlichen Erzeugung getroffen hatte. (9) – Agrofarm schloss sich mit Otsa Talu zusammen. (10) – Vgl. Nrn. 25 f. der vorliegenden Schlussanträge. (11) – Urteil vom 11. September 2008 (C‑428/06 bis C‑434/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 39) mit Verweisung in diesem Sinne auf die Urteile vom 15. Juni 1995, Zabala Erasun u. a. (C‑422/93 bis C‑424/93, Slg. 1995, I‑1567, Randnr. 28), vom 12. März 1998, Djabali (C‑314/96, Slg. 1998, I‑1149, Randnr. 18), und vom 20. Januar 2005, García Blanco (C‑225/02, Slg. 2005, I‑523, Randnr. 27). (12) – Urteil vom 21. Februar 2006 (C‑152/03, Slg. 2006, I‑1711, Randnrn. 13 bis 15 und die dort angeführte Rechtsprechung). (13) – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2002, Huber (C‑336/00, Slg. 2002, I‑7699, Randnrn 39 f.). (14) – Vgl. Urteil vom 7. Juli 1987, Étoile commerciale und CNTA/Kommission (89/86 und 91/86, Slg. 1987, 3005, Randnr. 12). Vgl. z. B. auch Urteile vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor u. a. (205/82 bis 215/82, Slg. 1983, 2633), und vom 2. Februar 1989, Niederlande/Kommission (262/87, Slg. 1989, 225). Vgl. ferner Mögele, R., „The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework“, Irish Journal of European Law , Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), S. 139 f.: „Die Festlegung der Regelungen für die Gemeinsame Agrarpolitik ist zwar größtenteils Sache des Gemeinschaftsgesetzgebers, jedoch obliegt es den Mitgliedstaaten und ihren Behörden, diese Regelungen entsprechend den für den institutionellen Aufbau der Gemeinschaft und die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen Grundsätzen durchzuführen und anzuwenden“, sowie McMahon, J. A., EU Agricultural Law , Oxford University Press, 2007, S. 30: „Änderungen in diesem Bereich, in dem ein gemeinschaftlicher Rahmen für gute Landwirtschafts- und Umweltbedingungen geschaffen wurde, räumen den Mitgliedstaaten trotzdem in gewissem Grade ein Ermessen ein“ und die angeführte Rechtsprechung. (15) – Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) (ABl. L 153, S. 30) (im Folgenden: Verordnung Nr. 817/2004). (16) – Meines Erachtens folgt aus dieser Vorschrift, dass der Umstand, dass die fragliche Maßnahme im estnischen Entwicklungsplan für die Jahre 2004 bis 2006 nicht vorgesehen war, nicht entscheidungserheblich ist. (17) – Vgl. Urteil Huber, in Fn. 13 angeführt, Randnrn. 61 bis 64. Vgl. auch die Schlussanträge von Generalanwalt Alber in jener Rechtssache, Nrn. 74 bis 76 und die dort angeführte Rechtsprechung. Im Urteil Deutsche Milchkontor u. a., in Fn. 14 angeführt, hat der Gerichtshof in Randnr. 22 entschieden, dass „[d]ie Anwendung des nationalen Rechts … die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen [darf]“. (18) – Vgl. auch den vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 817/2004. Darüber hinaus heißt es im elften Erwägungsgrund, dass „[b]ei der Förderung von Agrarumwelt[maßnahmen] … die Definition der von den Landwirten einzuhaltenden Mindestbedingungen eine ausgewogene Durchführung dieser Maßnahmen im Hinblick auf ihre Ziele sicherstellen und somit zu einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums beitragen [sollte]“. (19) – Ich darf hinzufügen, dass gemäß dem 29. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 „[z]ur Förderung der nachhaltigen Entwicklung ländlicher Gebiete … angesichts der immer stärkeren Nachfrage der Gesellschaft nach ökologischen Dienstleistungen Agrarumweltinstrumenten … eine herausragende Rolle zugewiesen werden [sollte]“. (20) – D. h. also die Änderung der Verordnung Nr. 51, mit der die ergänzende Voraussetzung aufgenommen wurde, dass im Jahr 2005 eine Beihilfe für die Tätigkeit der umweltfreundlichen Erzeugung beantragt werden konnte, wenn im Jahr 2004 zugunsten des Antragstellers eine Entscheidung über die Gewährung einer solchen Beihilfe ergangen war und der Antragsteller sich für einen Zeitraum von fünf Jahren zur Erfüllung der Auflagen und Anforderungen für den Bezug von Beihilfe für Umweltagrarmaßnahmen verpflichtet hatte. (21) – Urteil vom 11. Januar 2007 (C‑384/05, Slg. 2007, I‑289, Randnr. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung). Zum Thema Landwirtschaft und allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts vgl. z. B. Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC) , Bruylant Bruxelles, 2006, S. 62 bis 69, McMahon, J. A., EU Agricultural Law , in Fn. 14 angeführt, S. 28 bis 33. (22) – Urteil vom 7. Juni 2005, VEMW u. a. (C‑17/03, Slg. 2005, I‑4983, Randnr. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung). (23) – Vgl. entsprechend in Bezug auf Gemeinschaftsorgane Urteil vom 15. Februar 1996, Duff u. a. (C‑63/93, Slg. 1996, I‑569, Randnr. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung): „[Der] Grundsatz [des Vertrauensschutzes], der Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist … folgt zwingend aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der gebietet, dass Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein müssen, und der die Voraussehbarkeit der unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Tatbestände und Rechtsbeziehungen gewährleisten soll. Die Marktbürger dürfen nach ständiger Rechtsprechung auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderung der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt, nicht darauf vertrauen, dass sie Beschränkungen nicht unterworfen werden, die sich aus eventuellen markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen ergeben.“ Vgl. auch Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, Slg. 2006, I‑7285, Randnr. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung). (24) – Vgl. entsprechend Beschluss des Gerichts vom 11. März 1996, Guérin Automobiles/Kommission (T‑195/95, Slg. 1996, II‑171, Randnr. 20). (25) – Urteil vom 14. April 2005 (C‑110/03, Slg. 2005, I‑2801, Randnr. 71) mit Verweisung auf die Urteile vom 9. September 2004, Spanien/Kommission (C‑304/01, Slg. 2004, I‑7655, Randnr. 31), und vom 14. Dezember 2004, Swedish Match (C‑210/03, Slg. 2004, I‑11893, Randnr. 70). Vgl. auch Urteil vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a. (C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, Slg. 1994, I‑4863, Randnr. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung). (26) – Urteil vom 17. Januar 2008 (C‑37/06 und C‑58/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnrn. 33 und 35). (27) – Es sei an den 31. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 erinnert, wonach „Landwirte weiterhin [ermutigt werden sollen], … im Dienste der gesamten Gesellschaft [umweltfreundliche] Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten …“. (28) – In Bezug auf Gemeinschaftsorgane vgl. Urteil Spanien/Rat, in Fn. 23 angeführt, Randnr. 134, wonach „der Gerichtshof auf der Grundlage der von den Gemeinschaftsorganen vorgelegten Daten nicht überprüfen [konnte], ob der Gemeinschaftsgesetzgeber, ohne die Grenzen des ihm [im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik] zustehenden weiten Ermessens zu überschreiten, zu dem Schluss hat kommen können, dass die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 % des Gesamtbetrags der nach der früheren Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um zu gewährleisten, dass das in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 niedergelegte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung dieser Kultur sicherzustellen, das das in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 vorgegebene Ziel widerspiegelt, erreicht wird“.

Schlußanträge des Generalanwalts

1 Im vorliegenden Fall ersucht der Riigikohus (Estland) den Gerichtshof um Vorabentscheidung von Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999(2) (auch als Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums bezeichnet). Für das vorlegende Gericht stellen sich die Vorlagefragen in einer bei ihm anhängigen Rechtssache, die zurückgeht auf einen Rechtsstreit zwischen der AS Agrofarm (im Folgenden: Agrofarm), deren Rechtsnachfolgerin die JK Otsa Talu OÜ (im Folgenden: Otsa Talu) ist, und dem Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA)(3) wegen Versagung einer Beihilfe des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) für Agrarumweltmaßnahmen.

I – Rechtlicher Rahmen

A – Gemeinschaftsrecht

2 Die Verordnung Nr. 1257/1999 enthält die Rahmenregelung für die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums durch die Gemeinschaft.

3 Art. 22 der Verordnung Nr. 1257/1999(4) lautet:

„Die Beihilfen für landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraums (Agrarumweltmaßnahmen) oder auf einen verbesserten Tierschutz ausgerichtet sind, tragen zur Verwirklichung der Ziele der Gemeinschaft in Bezug auf die Landwirtschaft, die Umwelt und den Schutz von Nutztieren bei.

Ziel der Beihilfen ist es,

a) eine Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Flächen zu fördern, die mit dem Schutz und der Verbesserung der Umwelt, der Landschaft und ihrer Merkmale, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt vereinbar ist;

b) eine umweltfreundliche Extensivierung der Landwirtschaft und eine Weidewirtschaft geringer Intensität zu fördern;

c) besonders wertvolle landwirtschaftlich genutzte Kulturlandschaften, die bedroht sind, zu erhalten;

d) die Landschaft und historische Merkmale auf landwirtschaftlichen Flächen zu erhalten;

e) die Umweltplanung in die landwirtschaftliche Praxis einzubeziehen;

f) den Tierschutz zu verbessern.“

4 Art. 23 der Verordnung Nr. 1257/1999 sieht vor:

„(1) Die Beihilfen werden Landwirten gewährt, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichten, Agrarumwelt- oder Tierschutzmaßnahmen durchzuführen. Sofern erforderlich, wird für bestimmte Arten von Verpflichtungen im Interesse ihrer Wirkungen auf die Umwelt und den Tierschutz ein längerer Zeitraum festgelegt.

(2) Die Verpflichtungen bezüglich der Agrarumweltmaßnahmen und des Tierschutzes gehen über die Anwendung der guten landwirtschaftlichen Praxis einschließlich der guten Tierhaltungspraxis im üblichen Sinne hinaus.

Sie betreffen Dienstleistungen, die im Rahmen anderer Fördermaßnahmen wie Marktstützungsmaßnahmen oder Ausgleichszulagen nicht vorgesehen sind.“

5 Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1257/1999 bestimmt:

„(1) Die Beihilfen für die Agrarumwelt- oder Tierschutzverpflichtungen werden jährlich gewährt und anhand folgender Kriterien berechnet [Hervorhebung nur hier]:

a) Einkommensverluste,

b) zusätzliche Kosten infolge der eingegangenen Verpflichtung und

c) die Notwendigkeit, einen Anreiz zu bieten.

Investitionskosten werden bei der Berechnung der jährlichen Beihilfe nicht berücksichtigt. Kosten für nichtproduktive Investitionen, die zur Einhaltung einer Verpflichtung erforderlich sind, dürfen bei der Berechnung der Höhe der jährlichen Beihilfe berücksichtigt werden.“

6 Art. 37 Abs. 1, 2 und 4 der Verordnung Nr. 1257/1999 sieht Folgendes vor:

„(1) Beihilfen werden nur für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums gewährt, die dem Gemeinschaftsrecht entsprechen.

(2) Diese Maßnahmen müssen mit den anderen Gemeinschaftspolitiken und den im Rahmen dieser Politiken durchgeführten Maßnahmen kohärent sein.

Insbesondere kommen Maßnahmen, die in den Geltungsbereich dieser Verordnung fallen, für eine Förderung im Rahmen anderer Beihilferegelungen der Gemeinschaft nicht in Betracht, wenn sie mit einer in dieser Verordnung festgelegten spezifischen Bedingung unvereinbar sind.

…

(4) Die Mitgliedstaaten können für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zusätzliche oder restriktivere Bedingungen festlegen, sofern diese den Zielsetzungen und Anforderungen dieser Verordnung entsprechen.“

7 Art. 39 der Verordnung Nr. 1257/1999 lautet:

„(1) Die Mitgliedstaaten treffen alle notwendigen Vorkehrungen, um die Vereinbarkeit und Kohärenz der Fördermaßnahmen für die Entwicklung des ländlichen Raums nach den Bestimmungen dieses Kapitels zu gewährleisten.

(2) Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Entwicklungspläne für den ländlichen Raum enthalten eine Bewertung der Vereinbarkeit und Kohärenz der geplanten Fördermaßnahmen und die Angabe der zur Gewährleistung der Vereinbarkeit und Kohärenz getroffenen Maßnahmen.

(3) Sofern dies zur Gewährleistung der Vereinbarkeit und Kohärenz erforderlich ist, werden die Fördermaßnahmen nachträglich entsprechend abgeändert.“

B – Nationales Recht

8 Das Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus(5) (im Folgenden: ELÜPS) wurde am 24. März 2004 erlassen und trat am 1. Mai 2004, in Teilen am 1. Januar 2005, in Kraft.(6) Relevant sind folgende Vorschriften dieses Gesetzes:

„§ 42. Regelung der Gewährung der mit der gemeinsamen Agrarpolitik einhergehenden Beihilfen zur Entwicklung des ländlichen Raums

…

(2) Der Landwirtschaftsminister legt fest, welche Art von Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums in einem Haushaltsjahr gewährt wird, welche Art von Tätigkeiten in einem Haushaltsjahr gefördert wird und wie die für die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums vorgesehen Mittel verteilt werden.

(3) Das Recht, Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums zu beantragen und zu erhalten, entsteht nicht, wenn die Gewährung dieser Beihilfe oder die Förderung der entsprechenden Tätigkeit in dem jeweiligen Haushaltsjahr nicht auf der Grundlage von Abs. 2 dieses Paragraphen vorgesehen ist.

§ 43. Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe zur Entwicklung des ländlichen Raums

(1) Das Recht, Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums zu beantragen, steht demjenigen zu, der die Voraussetzungen erfüllt, die in dem in § 42 Abs. 1 dieses Gesetzes genannten Programm und in diesem Gesetz aufgestellt werden.

(2) Der Landwirtschaftsminister kann nähere Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums in Bezug auf den Antragsteller und die geplante Tätigkeit sowie ein Verzeichnis derjenigen Gebiete festlegen, in denen die Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums gewährt wird. Die genannten Voraussetzungen können für jede Beihilfeart gesondert festgelegt werden.

…

§ 44. Beantragung der Beihilfe zur Entwicklung des ländlichen Raums und Behandlung des Antrags

…

(2) Der Landwirtschaftsminister regelt die Einzelheiten der Beantragung der Beihilfe für die Entwicklung des ländlichen Raums und die Behandlung des Antrags, die Form des Antrags, die Gründe für eine Kürzung der Beihilfe, die jeweiligen Beihilfesätze bei den einzelnen Beihilfearten und die Gründe für die Ablehnung eines Antrags. Das Verfahren für die Beantragung der Beihilfe und die Behandlung des Antrags kann für jede Beihilfeart gesondert geregelt werden.“

9 Die mit der Verordnung Nr. 51 des Landwirtschaftsministers vom 20. April 2004 erlassene Regelung betreffend „[n]ähere Voraussetzungen für den Erhalt der Agrarumweltbeihilfe sowie Regelung der Einzelheiten der Beantragung der Beihilfe, der Behandlung des Antrags und der Zahlung der Beihilfe“(7) bestimmte in der bis zum 1. Mai 2005 geltenden Fassung:

„§ 3. Voraussetzungen für den Erhalt der Beihilfe

(1) Die Beihilfe kann für in § 2 genannte Tätigkeiten beantragt werden von einer in der Landwirtschaft tätigen natürlichen Person, juristischen Person oder Gesellschaft bürgerlichen Rechts oder anderen Personenvereinigung ohne den Status einer juristischen Person (im Folgenden: Antragsteller), die in den in Nr. 9.2 des neunten Kapitels des Entwicklungsplans genannten Gebieten tätig ist und die den in Nr. 9.2 des neunten Kapitels des Entwicklungsplans festgelegten Anforderungen genügt und die

…

3. die Verpflichtung eingeht, die in den Nrn. 1 und 2 genannten Anforderungen sowie die Voraussetzungen für den Erhalt der Agrarumweltbeihilfe während einer Zeit von fünf Jahren beginnend mit dem für die Beantragung der Beihilfe festgesetzten Termin zu erfüllen.“

10 Mit der am 1. Mai 2005 in Kraft getretenen Änderung, die zur Zeit der Stellung des Beihilfeantrags am 26. Mai 2005 galt (im Folgenden: fragliche Maßnahme), wurde folgende ergänzende Bedingung hinzugefügt:

„§ 82. Anwendungsvorschriften

…

(7) Im Jahr 2005 kann eine Beihilfe für die Tätigkeit der umweltfreundlichen Erzeugung beantragt werden, wenn im Jahr 2004 zugunsten des Antragstellers eine Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe für die Tätigkeit der umweltfreundlichen Erzeugung ergangen ist und der Antragsteller der in § 3 Abs. 1 Nr. 3 genannten Verpflichtung unterliegt.“

11 Der von der Regierung und dem Landwirtschaftsministerium der Republik Estland erstellte und von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: Kommission) genehmigte estnische Entwicklungsplan für den ländlichen Raum 2004–2006 bestimmt:

„12.6.2 Agrarumweltbeihilfe

Die Prüfung der Anträge und die Entscheidung erfolgen nach Maßgabe der Kriterien für den Erhalt der Beihilfe und der in dem entsprechenden Jahr für die jeweiligen Maßnahmen bereitgestellten finanziellen Mittel. Erforderlichenfalls wird eine Rangfolge der Anträge aufgestellt.

Reichen die Haushaltsmittel nicht aus, um allen Anträgen, die die Anforderungen erfüllen, zu entsprechen, so kann der Landwirtschaftsminister ein Verfahren zur Herabsetzung der Agrarumweltbeihilfe festlegen, wonach die Beihilfe für alle Antragsteller, die die Voraussetzungen für die Agrarumweltbeihilfe erfüllen, im gleichen Umfang oder der Betrag der Beihilfe auf der Grundlage der landwirtschaftlichen Fläche, auf die sich der Antrag bezieht, oder die Beihilfe entsprechend der geförderten Tätigkeit oder auf einer anderen Grundlage gekürzt wird.“

II – Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

12 Agrofarm stellte am 26. Mai 2005 beim Amt einen Antrag auf Flächenzahlungen. Sie hatte bereits im Jahr 2004 die erforderlichen Vorbereitungen zur umweltfreundlichen Erzeugung getroffen, um Agrarumweltbeihilfe erhalten zu können.(8)

13 Mit Entscheidung Nr. 1-3.13-4/74 des Generaldirektors des Amtes vom 19. Dezember 2005 wurde der Antrag von Agrofarm mit der Begründung abgelehnt, dass die Beihilfe nicht für Flächen zur Verfügung stehe, für die keine Verpflichtung zu umweltfreundlicher Erzeugung gelte.

14 Am 1. Februar 2006 erhob Agrofarm beim Tartu Halduskohus Klage auf Nichtigerklärung von Nr. 17 der Entscheidung des Generaldirektors des Amtes sowie auf Anordnung der Auszahlung der in Rede stehenden Beihilfe. Mit Urteil vom 28. April 2006 wies der Tartu Halduskohus die Klage ab und stellte im Wesentlichen fest, dass in der Ergänzung der Verordnung Nr. 51 keine Beschränkung der Rechte der Klägerin zu sehen sei.

15 Otsa Talu legte als Rechtsnachfolgerin von Agrofarm(9) Berufung beim Tartu Ringkonnakohus ein und trug zur Begründung vor, die Verordnung Nr. 1257/1999 erlaube es nicht, in Bezug auf die Antragsteller ungleiche Regelungen zu erlassen. Es sei mit den Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Rechtsstaatlichkeit unvereinbar, dass der Landwirtschaftsminister erst einen Monat vor Ablauf der Frist für die Stellung der Anträge für 2005 beschlossen habe, die bisherige Verordnung zu ändern. Mit Urteil vom 7. September 2006 wies der Tartu Ringkonnakohus die Berufung von Otsa Talu im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass die Änderung der Verordnung des Landwirtschaftsministers nicht im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht stehe.

16 Gegen diese Entscheidung legte Otsa Talu dann Revision beim vorlegenden Gericht ein. Die Rechtsmittelführerin machte geltend, dass die streitige Änderung der Verordnung Nr. 51 als innerstaatliches Recht zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht gegen das Gemeinschaftsrecht und insbesondere gegen Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1257/1999 verstoße, dem zufolge die Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen jährlich zu gewähren seien. Im Übrigen stehe § 82 Abs. 7 der Verordnung Nr. 51 im Widerspruch zu Nr. 12.6.2 des Entwicklungsplans, wonach bei unzureichenden Haushaltsmitteln der jeweilige Betrag der Beihilfe für alle Antragsteller, die die Voraussetzungen erfüllten, im gleichen Verhältnis zu kürzen sei.

17 Vor dem vorlegenden Gericht berief sich das Amt im Wesentlichen darauf, dass die in Rede stehende Agrarumweltbeihilfe ihrer Natur nach nicht als soziale Beihilfe betrachtet werden dürfe, die auf allgemeinen Grundlagen vergeben werden müsse. Im vorliegenden Fall habe man es mit einer Beihilfe zu tun, bei der sich die Voraussetzungen für ihre Beantragung aus den Erfordernissen und Prioritäten der Agrarpolitik des Staates ergäben, und der Staat sei befugt, diese Anforderungen auch zu ändern.

18 Nach Auf fassung des vorlegenden Gerichts geht es im vorliegenden Fall entscheidend um die Frage, ob es rechtlich nicht zu beanstanden ist, wenn während eines Beihilfezeitraums die Voraussetzungen für die Beantragung der Agrarumweltbeihilfe, die für umweltfreundliche Erzeugung zu zahlen ist, so geändert werden, dass der Kreis derjenigen, die die Voraussetzungen erfüllen, gegenüber früher eingeschränkt wird.

19 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts entspricht es dem Ziel der in der Verordnung Nr. 1257/1999 vorgesehenen Agrarumweltbeihilfe für umweltfreundliche Erzeugung, dass in jedem Haushaltsjahr auch neue Antragsteller gefördert werden, die bereit sind, sich zu einer umweltfreundlichen Erzeugung zu verpflichten, und die demgemäß ihre Erzeugung entsprechend den gesetzlichen Voraussetzungen ausrichten. Dieser Ansatz entspreche auch dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz sowie dem Ziel, einen besseren Umweltschutz zu gewährleisten.

20 Demzufolge hat das vorlegende Gericht Zweifel, ob die mit § 82 Abs. 7 der Verordnung Nr. 51 an die Antragsteller zusätzlich gestellten Anforderungen im Einklang mit den Zielen des Gemeinschaftsrechts stehen, u. a. mit dem Zweck der in der Verordnung Nr. 1257/1999 geregelten Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen.

21 Darüber hinaus geht das vorlegende Gericht davon aus, dass für den Fall, dass nicht mehr genügend Haushaltsmittel bereitstünden, der estnische Entwicklungsplan eine Kürzung der Beihilfe für alle Antragsteller, die ursprünglich die Voraussetzungen für die Agrarumweltbeihilfe erfüllt hätten, im gleichen Verhältnis vorsehe.

22 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass die Beschränkung des Kreises der Beihilfeempfänger keine verhältnismäßige Maßnahme zur Regelung der Situation unzureichender Haushaltsmittel gewesen sei und dass stattdessen die Beihilfe für alle Antragsteller, die ursprünglich die einschlägigen Voraussetzungen erfüllt hätten, im gleichen Verhältnis hätten gekürzt werden müssen, wie dies auch im von der Kommission genehmigten Entwicklungsplan vorgesehen gewesen sei.

23 Das vorlegende Gericht hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Entspricht es dem Ziel der Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen nach den Art. 22 bis 24 der Verordnung Nr. 1257/1999,

a) wenn nur denjenigen Antragstellern weiter eine Förderung gewährt wird, zu deren Gunsten im Rahmen des entsprechenden Programms bereits im vorangegangenen Haushaltsjahr eine Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen ergangen ist und die einer Verpflichtung in Bezug auf Agrarumweltmaßnahmen unterliegen,

oder

b) wenn in jedem Haushaltsjahr auch neue Antragsteller gefördert werden, die bereit sind, sich zu einer umweltfreundlichen Erzeugung zu verpflichten, und die demgemäß ihre Erzeugung entsprechend den Voraussetzungen ausrichten?

2. Wenn die Antwort auf die erste Frage der Alternative b entspricht, ermöglicht dann Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 37 Abs. 4 und Art. 39 der Verordnung Nr. 1257/1999 einem Mitgliedstaat in dem Fall, dass sich im Rahmen des Programms herausstellt, dass zur Anweisung der ersten Beihilfe nicht mehr genügend Haushaltsmittel bereitstehen,

a) die ursprünglichen Regelungen und Voraussetzungen betreffend die Beantragung und die Gewährung der Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen zu ändern und vorzusehen, dass die Beihilfe nur dann beantragt werden kann, wenn im vorangegangenen Haushaltsjahr zugunsten des Antragstellers eine Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe ergangen ist und er daher einer geltenden Verpflichtung zur umweltfreundlichen Erzeugung unterliegt,

oder

b) die Beihilfe für alle Antragsteller, die die Voraussetzungen für eine Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen erfüllen, im gleichen Verhältnis zu kürzen?

24 Die estnische, die griechische und die polnische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Otsa Talu und alle vorgenannten Verfahrensbeteiligten mit Ausnahme der polnischen Regierung haben in der Sitzung vom 10. April 2008 mündlich verhandelt.

III – Würdigung

A – Wesentliches Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

25 Die estnische Regierung erläutert die Begleitumstände der Aufstellung des Entwicklungsplans und der Änderung der Verordnung Nr. 51. Laut einem Folgebericht zum Entwicklungsplan seien 2004 zweimal so viele Anträge gestellt worden wie im Entwicklungsplan vorgesehen. Die im Entwicklungsplan ursprünglich für das Jahr 2006 vorgegebenen quantitativen Ziele hinsichtlich der Verpflichtungen seien daher bereits im Jahr 2004 erreicht worden. Da sich der Landwirtschaftsminister zudem gegen eine Kürzung der Agrarumweltbeihilfe im Jahr 2004 entschieden habe, hätten die für die Finanzierung der Beihilfe bereitgestellten Haushaltsmittel nicht ausgereicht, um 2005 und 2006 neuen Anträgen stattgeben zu können.

26 In diesem Zusammenhang sei im Mai 2005 die erste Änderung der Verordnung Nr. 51 zur Beschränkung des Kreises der Beihilfeempfänger erlassen worden. Im Juli 2005 sei jedoch mit einer zweiten Änderung der Verordnung der Kreis der Antragsteller für die Beihilfe um Personen erweitert worden, die mindestens ein Feld in einem Landwirtschaftsgebiet besäßen, das vollständig in einem NATURA-2000-Gebiet liege.

27 Die estnische Regierung ist der Auffassung, dass die durch die geänderte Verordnung Nr. 51 vorgesehene Beschränkung des Kreises der Geförderten sowohl im Einklang mit den (im 31. Erwägungsgrund dargelegten) Zielen der Verordnung Nr. 1257/1999 als auch mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz stehe.

28 Demnach schlägt die estnische Regierung vor, die Vorlagefragen wie folgt zu beantworten: Sind die quantitativen Ziele des Entwicklungsplans erfüllt und stellt sich im Rahmen des Programms heraus, dass zur Anweisung der ersten Beihilfe nicht mehr genügend Haushaltsmittel bereitstehen, ermöglicht Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit den Art. 37 Abs. 4 und Art. 39 der Verordnung Nr. 1257/1999 einem Mitgliedstaat, die Regelungen betreffend die Beantragung und die Gewährung der Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen zu ändern und Voraussetzungen einzuführen, die den Kreis der Geförderten beschränken. Diese Voraussetzungen können so ausgestaltet sein, dass in einem oder in mehreren bestimmten Zeiträumen neue potenzielle Begünstigte nicht antragsberechtigt sind.

29 Die griechische Regierung weist darauf hin, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber erkannt habe, dass nicht nur in der Planungsphase, sondern auch in der Durchführungsphase von Programmen zur Förderung der ländlichen Entwicklung Flexibilität vonnöten sei. Die Kriterien zur Bestimmung von Begünstigten dürften nachträglich geändert werden, soweit dies nicht zu einer Diskriminierung oder ungerechtfertigten Beschränkung führe.

30 Demzufolge schlägt die griechische Regierung vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten: Die Verordnung Nr. 1257/1999 gestattet, dass jährliche Beihilfe ausschließlich Begünstigten gewährt wird, die bereits an dem Programm teilnehmen. Eine im Jahresturnus erfolgende Aufnahme neuer Begünstigter in das Programm ist daher zulässig, aber nicht obligatorisch.

31 Zur zweiten Frage trägt die griechische Regierung vor, ein Mitgliedstaat, der bei der Programmdurchführung erkenne, dass die Haushaltsmittel nicht ausreichten, könne gemäß der Verordnung Nr. 1257/1999 die in Rede stehenden nationalen Vorschriften ändern, um bereits eingegangene Verbindlichkeiten zu erfüllen, und sich weigern, neuen Anträgen auf Gewährung von Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen stattzugeben.

32 Nach Auffassung der polnischen Regierung können die Ziele der Verordnung Nr. 1257/1999 sowohl in Bezug auf Agrarumweltbeihilfe als auch auf andere Arten der Förderung grundsätzlich nur erreicht werden, wenn die Beihilfe allen Antragstellern gewährt wird, die die Voraussetzungen erfüllen. Andernfalls hätten die Mitgliedstaaten die Möglichkeit, die Gewährung der Beihilfe während eines laufenden Haushaltszeitraums völlig willkürlich zu beschränken.

33 Die polnische Regierung schlägt daher als Antwort auf die erste Frage vor, dass es dem Ziel der Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen nach den Art. 22 bis 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 entspricht, wenn in jedem Jahr auch neue Begünstigte gefördert werden, die sich zu einer umweltfreundlichen Erzeugung verpflichtet haben und die demgemäß ihre Erzeugung entsprechend den Voraussetzungen ausrichten.

34 In Bezug auf die zweite Frage meint die polnische Regierung, dass im Fall unzureichender Haushaltsmittel eine Weigerung, neue Antragsteller zu fördern, die Erfüllung der Ziele der Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen ermögliche und weder gegen das Gemeinschaftsrecht noch gegen innerstaatliches Recht verstoße.

35 Sie schlägt daher vor, die zweite Frage wie folgt zu beantworten: Stellt sich im Rahmen des Programms heraus, dass zur Anweisung der ersten Beihilfe nicht mehr genügend Haushaltsmittel bereitstehen, ermöglicht Art. 24 Abs. 1 in Verbindung mit den Art. 37 Abs. 4 und Art. 39 der Verordnung Nr. 1257/1999 einem Mitgliedstaat, vorzusehen, dass die Beihilfe nur dann beantragt werden kann, wenn im vorangegangenen Haushaltsjahr eine Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe zugunsten des Antragstellers ergangen ist und dieser daher einer geltenden Verpflichtung zur umweltfreundlichen Erzeugung unterliegt.

36 Die Kommission schließlich führt aus, dass in der Verordnung Nr. 1257/1999 nicht festgelegt sei, wie die jährlichen Beihilfezahlungen zu berechnen seien. Die Mitgliedstaaten hätten daher die Wahl, die jährlichen Beihilfebeträge entweder zu Beginn des Fünf-Jahres-Zeitraums festzusetzen oder die Beträge in jedem Jahr – entsprechend den zur Verfügung stehenden Haushaltsmitteln und der Anzahl der an dem Programm teilnehmenden Begünstigten – zu ändern.

37 Nach Auffassung der Kommission stehen beide Alternativen im Einklang mit der Verordnung Nr. 1257/1999 und bieten beide den Landwirten Anreize.

38 Demnach schlägt die Kommission vor, die Fragen dahin zu beantworten, dass die Voraussetzung, dass die in den Art. 22, 23 und 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 bezeichnete Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen nur dann beantragt werden kann, wenn im vorangegangenen Haushaltsjahr zugunsten des Antragstellers eine Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe ergangen ist, im Einklang mit der genannten Verordnung steht.

B – Zulässigkeit

39 Offenbar will die estnische Regierung die Zulässigkeit der Vorlagefragen in Zweifel ziehen. Sie hält angesichts der Änderungen der Verordnung Nr. 51(10) die den Fragen des vorlegenden Gerichts zugrunde liegende Prämisse für unzutreffend. Die vom nationalen Gericht vorgelegten Fragen entsprächen daher nicht genau der Rechtslage, die 2005 aufgrund der nationalen Maßnahmen bestanden habe, und hätten daher theoretischen Charakter. Keiner der anderen Verfahrensbeteiligten hat in seinen Ausführungen diese Einrede erhoben oder hierzu Stellung genommen.

40 Im Urteil Unión General de Trabajadores de La Rioja u. a.(11) hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „[s]owohl aus dem Wortlaut als auch aus dem Aufbau des Art. 234 EG folgt, dass das Vorabentscheidungsverfahren voraussetzt, dass bei den nationalen Gerichten tatsächlich ein Rechtsstreit anhängig ist, in dem sie eine Entscheidung erlassen müssen, bei der das Urteil des Gerichtshofs im Vorabentscheidungsverfahren berücksichtigt werden kann“.

41 Den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Ritter-Coulais(12) zufolge „ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung, dass das in Artikel 234 EG vorgesehene Verfahren der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten dient … Im Rahmen dieser Zusammenarbeit ist das mit dem Rechtsstreit befasste nationale Gericht, das allein über eine unmittelbare Kenntnis des Sachverhalts verfügt und über ihn zu entscheiden hat, am besten in der Lage, im Hinblick auf den Einzelfall sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung für den Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der Fragen, die es dem Gerichtshof vorlegt, zu beurteilen … Gleichwohl obliegt es dem Gerichtshof erforderlichenfalls, zur Prüfung seiner eigenen Zuständigkeit die Umstände zu untersuchen, unter denen er vom nationalen Gericht angerufen wird, und insbesondere festzustellen, ob die erbetene Auslegung des Gemeinschaftsrechts einen Bezug zu den tatsächlichen Gegebenheiten und dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits aufweist, um nicht Gutachten zu allgemeinen oder hypothetischen Fragen abgeben zu müssen. Stellt sich heraus, dass die vorgelegte Frage für die in diesem Rechtsstreit zu treffende Entscheidung offensichtlich nicht erheblich ist, so muss der Gerichtshof feststellen, dass er keine Entscheidung treffen kann.“

42 Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus, dass hier eindeutig ein Rechtsstreit beim vorlegenden Gericht anhängig ist, für dessen Entscheidung dieses eine Antwort des Gerichtshofs benötigt. Die dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen enthalten keine Anhaltspunkte dafür, dass das Vorabentscheidungsersuchen theoretischer oder hypothetischer Natur ist. Ich komme demnach zu dem Ergebnis, dass die Vorlagefragen zulässig sind.

C – Sachprüfung

43 Mit seinen beiden Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte der Riigikohus im Wesentlichen wissen, ob es mit der Verordnung Nr. 1257/1999 in Einklang steht, wenn ein Mitgliedstaat aufgrund unzureichender Haushaltsmittel den Kreis der Antragsteller für Agrarumweltbeihilfe auf Landwirte beschränkt, zu deren Gunsten bereits im vorangegangenen Haushaltsjahr über die Beihilfe entschieden wurde.

44 Die Kommission verweist zutreffend auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die Kommission die Entwicklungsprogramme der Mitgliedstaaten zwar genehmigt, nachdem sie sich von ihrer Übereinstimmung mit der Verordnung Nr. 1257/1999 überzeugt und die Art der kofinanzierbaren Maßnahmen sowie den Gesamtbetrag der für deren Finanzierung erforderlichen Ausgaben festgelegt hat, die Genehmigung eines nationalen Beihilfeprogramms durch die Kommission jedoch nicht dazu führt, dass dieses Programm den Charakter eines Gemeinschaftsrechtsakts erhält. Erweist sich z. B. ein Förderungsvertrag als unvereinbar mit dem von der Kommission genehmigten Programm, so ist es Sache der nationalen Gerichte, die sich hieraus ergebenden Folgerungen im Hinblick auf das nationale Recht zu ziehen, bei dessen Anwendung sie die einschlägigen Regeln des Gemeinschaftsrechts zu berücksichtigen haben.(13)

45 Insoweit hat der Gerichtshof ausgeführt, dass „es … Sache der nationalen Behörden [ist], die Gemeinschaftsvorschriften durchzuführen und gegenüber den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die erforderlichen Einzelentscheidungen zu treffen. Dabei gehen die Mitgliedstaaten vorbehaltlich der durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen nach den Vorschriften und Modalitäten des nationalen Rechts vor.“(14)

46 Die Zuteilung der in jedem Jahr gewährten Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen ist im Gemeinschaftsrecht nicht im Einzelnen geregelt, auch nicht in der Verordnung Nr. 1257/1999 (und übrigens auch nicht in der Verordnung Nr. 817/2004(15) ).

47 Den Art. 37 Abs. 4 und Art. 39 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1257/1999 lässt sich entnehmen, dass den Mitgliedstaaten bei der Durchführung ihrer Entwicklungspläne ein verhältnismäßig weiter Ermessensspielraum zusteht. In den genannten Vorschriften heißt es, dass „[d]ie Mitgliedstaaten … für die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zusätzliche oder restriktivere Bedingungen festlegen [können], sofern diese den Zielsetzungen und Anforderungen dieser Verordnung entsprechen“(16) bzw. dass, „[s]ofern dies zur Gewährleistung der Vereinbarkeit und Kohärenz erforderlich ist, … die Fördermaßnahmen nachträglich [von den Mitgliedstaaten] entsprechend abgeändert [werden]“.

48 Aus dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Huber lässt sich jedoch der Schluss ziehen, dass die Mitgliedstaaten zwar für die Durchführung von Entwicklungsplänen im Rahmen von Strukturbeihilfen zuständig sind, dass aber die nationalen Maßnahmen die Tragweite und Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen dürfen.(17)

49 Nach der in der Vorlageentscheidung vertretenen Ansicht des vorlegenden Gerichts ist der in Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1257/1999 verwendete Begriff „jährlich“ so zu verstehen, dass es möglich sein muss, jedes Jahr eine Beihilfe gleicher Art zu beantragen, und zwar unabhängig davon, ob dem Antragsteller bereits früher eine derartige Beihilfe gewährt wurde. In diesem Sinne äußert sich auch Otsa Talu.

50 Ich kann mich dieser Auslegung jedoch nicht anschließen. Ich meine vielmehr – wie im Wesentlichen auch die Kommission sowie die estnische und die polnische Regierung –, dass die genannte Vorschrift diese Frage überhaupt nicht regelt, sondern lediglich bestimmt, dass bei mehrjährigen Programmen die Beihilfen in jährlichen Raten ausgezahlt werden.

51 Die Auslegung dahin, dass das Programm aufgrund von Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1257/1999 jedes Jahr auch für neue Verpflichtungen offenstehen muss, ist somit zurückzuweisen. Dies ergibt sich im Übrigen auch aus Art. 66 Abs. 5 der Verordnung Nr. 817/2004, der bestimmt: „Bei Beihilfen, deren Gewährung über mehrere Jahre erfolgt, werden nach der Zahlung im ersten Jahr der Antragstellung die darauf folgenden Zahlungen auf der Grundlage eines jährlichen Zahlungsantrags für die Beihilfe geleistet, es sei denn, der Mitgliedstaat sieht ein anderes Verfahren vor, das eine wirksame jährliche Überprüfung gemäß Artikel 67 Absatz 1 dieser Verordnung ermöglicht.“

52 Nachdem dieser Punkt geklärt ist, muss nun geprüft werden, ob die nach Art. 37 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1257/1999 vorgesehenen „zusätzlichen oder restriktiveren Bedingungen“, die Estland normiert hat und die im Ausgangsverfahren im Streit sind, den Zielen und Anforderungen der Verordnung entsprechen.

53 In den nachstehenden beiden Nummern gebe ich die für das Ausgangsverfahren relevanten Erwägungsgründe der Verordnung Nr. 1257/1999 wieder.

54 Gemäß dem 14. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 „[sollten d]ie Förderkriterien für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums … nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele der Entwicklung des ländlichen Raums erforderlich ist“. (18)

55 Im 31. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 heißt es sodann, dass „[d]ie Beihilferegelung für Agrarumweltmaßnahmen … Landwirte weiterhin ermutigen [soll], im Dienste der gesamten Gesellschaft Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten, die der zunehmenden Notwendigkeit des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt sowie des Erhalts der Landschaft und des ländlichen Lebensraums gerecht werden“. (19)

56 Unter Berücksichtigung dieser Erwägungsgründe und des gesamten Inhalts des Kapitels VI der Verordnung Nr. 1257/1999 (d. h. der in den Nrn. 3 bis 5 angeführten Art. 22, 23 und 24) bin ich der Meinung, dass es Estland, als es feststellte, dass ihm nicht genügend Haushaltsmittel zur Verfügung standen, durch die Verordnung Nr. 1257/1999 nicht verwehrt war, die fragliche Maßnahme zu erlassen, um angesichts unzureichender Mittel zu einer Lösung zu kommen(20) .

57 Ich stimme der estnischen Regierung zu, dass die Gewährleistung der Beihilfe für Landwirtschaftsflächen, für die bereits mehrjährige Verpflichtungen bestanden, zur Kontinuität der Agrarumweltmaßnahme beiträgt. Andernfalls hätten die Landwirte keinerlei Gewissheit über die Höhe der ihnen jährlich zustehenden Beihilfe. Das würde sie entweder von einem Eintritt in die Beihilferegelung abhalten oder aber dazu veranlassen, in einem Jahr, in dem ihnen die Beihilfe gekürzt wird, aus der Regelung auszuscheiden.

58 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Höhe der Beihilfe nicht zufällig oder willkürlich festgelegt wird. Vielmehr wird sie – wie in diesen Schlussanträgen bereits dargelegt – nach den in Art. 24 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1257/1999 genannten objektiven Kriterien festgelegt.

59 Würde Estland allerdings alle Beihilfezahlungen im gleichen Verhältnis kürzen, verstieße es im Hinblick auf die im Jahr 2004 positiv beschiedenen und die Voraussetzungen erfüllenden Anträge gegen seine „vertragliche“ Pflicht zur Leistung des vollen in Aussicht gestellten Beihilfebetrags.

60 Tatsächlich obliegen Estland gegenüber den bereits in das Beihilfeprogramm aufgenommenen Begünstigten Verpflichtungen, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil diese Begünstigten ihrerseits langfristige Verpflichtungen eingegangen sind.

61 Gleichzeitig bin ich mit der Kommission der Meinung, dass ein Mitgliedstaat sich für die in den Vorlagefragen dargestellte alternative Lösung entscheiden und die Beihilfe für alle Antragsteller, die die Voraussetzungen für die Agrarumweltbeihilfe erfüllen, im gleichen Verhältnis kürzen kann. Im Rahmen dieser Alternative würden die Landwirte zur Einführung umweltfreundlicher landwirtschaftlicher Produktionsverfahren unabhängig davon ermutigt, ob bereits im vorangegangenen Haushaltsjahr eine Entscheidung zu ihren Gunsten über die Gewährung der Beihilfe ergangen ist. Jedes Jahr würden also neue Empfänger zur Einführung und Anwendung solcher landwirtschaftlicher Produktionsverfahren veranlasst. In diesem Fall hätte der Mitgliedstaat allerdings nachzuweisen, dass die Ziele der Beihilferegelung für Agrarumweltmaßnahmen tatsächlich in gleichem Umfang erreicht würden, selbst wenn die Höhe der Beihilfe in jedem Jahr revidiert wird.

62 Angesichts des den Mitgliedstaaten zustehenden Ermessens dürfte der fraglichen Maßnahme die Verordnung Nr. 1257/1999 wohl nicht entgegenstehen, die ja ganz allgemein eine Förderung der Entwicklung der Agrarumwelt und des ländlichen Raums anstrebt.

63 Als Nächstes ist zu untersuchen, ob Estland sein Ermessen gemeinschaftsrechtskonform ausgeübt hat.

1. Zum Vorwurf der Verletzung allgemeiner Grundsätze des Gemeinschaftsrechts

64 Dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Piek(21) zufolge „haben die nationalen Behörden nach ständiger Rechtsprechung ihr Ermessen beim Erlass von Maßnahmen zur Durchführung einer Gemeinschaftsregelung unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts auszuüben, zu denen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört“. Zu diesen Grundsätzen zählen außerdem der Grundsatz des Vertrauensschutzes und der Gleichbehandlungsgrundsatz.

65 In der mündlichen Verhandlung hat Otsa Talu im Wesentlichen geltend gemacht, die Einführung der fraglichen Maßnahme verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

66 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs „[zählt d]er Grundsatz des Vertrauensschutzes … gewiss zu den tragenden Grundsätzen der Gemeinschaft“(22) .

67 Meines Erachtens durfte Otsa Talu nicht auf die Aufrechterhaltung einer bestehenden Lage vertrauen, die durch eine Entscheidung der nationalen Behörden im Rahmen der Durchführung von Gemeinschaftsvorschriften innerhalb ihres Ermessensspielraums geändert werden konnte, insbesondere in einem Bereich wie der gemeinsamen Agrarpolitik, in dem Anpassungen an Veränderungen der wirtschaftlichen Lage erforderlich sind(23) .

68 Darüber hinaus setzt der Begriff des berechtigten Vertrauens voraus, dass bei dem Betroffenen durch klare Zusicherungen der Verwaltung berechtigte Erwartungen geweckt worden sind.(24) Im Ausgangsfall war jedoch weder im ELÜPS noch in der Verordnung Nr. 51 ausdrücklich bestimmt, dass allen Anträgen stattgegeben würde.

69 Schließlich geht aus den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen hervor, dass Otsa Talu zum Zeitpunkt der Beantragung von Flächenzahlungen am 26. Mai 2005 die Existenz des § 82 Abs. 7 der Verordnung Nr. 51 bekannt war, so dass sich nicht argumentieren lässt, die Änderung der Verordnung habe das berechtigte Vertrauen von Otsa Talu auf Bezug der Beihilfe verletzt.

70 Es liegt daher kein Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes vor.

71 Als Nächstes ist zum Gleichbehandlungsgrundsatz entsprechend dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Belgien/Kommission(25) darauf hinzuweisen, dass „[n]ach ständiger Rechtsprechung … der Grundsatz der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung [verlangt], dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist“.

72 Meines Erachtens ist die Lage von Otsa Talu bei Beantragung der Beihilfe eindeutig nicht vergleichbar mit der Lage derjenigen Begünstigten, die bereits Teilnehmer der Regelung waren und sich auf mehrere Jahre hinaus zu einem umweltfreundlichen Produktionsverfahren verpflichtet hatten. Die Lage von Otsa Talu lässt sich lediglich mit derjenigen von Landwirten vergleichen, die wie sie erst vor der Beantragung der Beihilfe standen und daher (noch) nicht in die Regelung aufgenommen worden waren.

73 Die Einführung der fraglichen Maßnahme konnte daher keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zum Nachteil von Otsa Talu darstellen, da das Unternehmen offensichtlich genau so wie alle anderen in vergleichbarer Lage (d. h. wie alle Beihilfeantragsteller im Jahr 2005) und nach den gleichen Kriterien behandelt wurde.

74 Demzufolge liegt meines Erachtens kein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor.

75 Im Urteil Viamex Agrar Handel und ZVK(26) war nach Auffassung des Gerichtshofs „[v]orab … klarzustellen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, ein durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs u. a. im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik mehrfach bestätigter allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts …, als solcher von den nationalen Gerichten, die das Gemeinschaftsrecht anwenden, ebenso zu beachten ist wie vom Gemeinschaftsgesetzgeber“. Entsprechend ist dieser Grundsatz daher auch von den zuständigen nationalen Behörden bei der Anwendung der Verordnung Nr. 1257/1999 zu beachten.

76 Fraglich ist, ob unter den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Umständen die fragliche Maßnahme, die Estland in Ausübung seines ihm anerkanntermaßen zustehenden Ermessens erlassen hat, tatsächlich die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums bezweckt(27) und ob sie zur Erreichung dieses Zwecks geeignet und erforderlich ist.

77 Insoweit ist zu prüfen, ob die fragliche Maßnahme zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet ist.

78 Wie in den Nrn. 58 bis 61 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, bin ich angesichts der unzureichenden Haushaltsmittel der Meinung, dass die fragliche Maßnahme zur Erreichung des Zwecks einer Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums geeignet und erforderlich war und den Einzelnen bezogen auf das angestrebte Ziel nicht unverhältnismäßig belastete. Gleichzeitig wäre meines Erachtens die Alternative, alle Zahlungen im gleichen Verhältnis zu kürzen, zur Erreichung dieses Ziels weniger geeignet, da Estland Gefahr liefe, seine „vertragliche“ Verpflichtung zur vollständigen Leistung des vorgesehenen Betrags zu verletzen, und die Kürzung des Betrags über eine gewisse Grenze hinaus den an dem Beihilfeprogramm bereits teilnehmenden Begünstigten die Fortsetzung umweltfreundlicher Produktionsverfahren wohl unmöglich machen dürfte.(28)

79 Demnach geht meines Erachtens aus den Akten insgesamt hervor, dass unter den dem Ausgangsverfahren zugrunde liegenden Umständen die Einführung der fraglichen Maßnahme keinen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz darstellte.

IV – Ergebnis

80 Meines Erachtens sollte der Gerichtshof daher die Vorlagefragen des Riigikohus wie folgt beantworten:

Nationale Vorschriften wie die im Ausgangsverfahren streitigen, die aufgrund unzureichender Haushaltsmittel die Voraussetzung aufstellen, dass nur denjenigen Antragstellern weiter eine Förderung gewährt wird, zu deren Gunsten bereits im vorangegangenen Haushaltsjahr eine Entscheidung über die Gewährung einer Beihilfe für Agrarumweltmaßnahmen entsprechend den Art. 22 bis 24 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates der Europäischen Union vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen ergangen ist und die einer Verpflichtung in Bezug auf Agrarumweltmaßnahmen unterliegen, stehen der Erreichung der Ziele der genannten Verordnung grundsätzlich nicht entgegen.

(1) .

(2) – Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (ABl. L 160, S. 80), teilweise aufgehoben durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (ABl. L 277, S. 1) (im Folgenden: Verordnung Nr. 1257/1999).

(3) – Eine Regierungsbehörde im Zuständigkeitsbereich des Landwirtschaftsministeriums der Republik Estland, zu deren Aufgaben u. a. die Organisation der Zahlung nationaler Beihilfen sowie der Beihilfen der Europäischen Union für die Landwirtschaft und die Entwicklung des ländlichen Raums gehört (im Folgenden: Amt).

(4) – Die Art. 22, 23 und 24 der Verordnung Nr. 1257/1999 werden hier in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 des Rates vom 29. September 2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 geänderten Fassung wiedergegeben (ABl. L 270, S. 70).

(5) – Gesetz zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union.

(6) – RT I 2004, 24, 163.

(7) – Põllumajandusliku keskkonnatoetuse saamise täpsemad nõuded ning toetuse taotlemise, taotluse menetlemise ja toetuse maksmise täpsem kord (RTL 2004, 51, 879).

(8) – In der Vorlageentscheidung heißt es, dass Agrofarm bereits im Jahr 2004 das zur Aussaat im Frühjahr 2005 erforderliche Saatgut beschafft und damit Vorbereitungen zur umweltfreundlichen Erzeugung getroffen hatte.

(9) – Agrofarm schloss sich mit Otsa Talu zusammen.

(10) – Vgl. Nrn. 25 f. der vorliegenden Schlussanträge.

(11) – Urteil vom 11. September 2008 (C‑428/06 bis C‑434/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnr. 39) mit Verweisung in diesem Sinne auf die Urteile vom 15. Juni 1995, Zabala Erasun u. a. (C‑422/93 bis C‑424/93, Slg. 1995, I‑1567, Randnr. 28), vom 12. März 1998, Djabali (C‑314/96, Slg. 1998, I‑1149, Randnr. 18), und vom 20. Januar 2005, García Blanco (C‑225/02, Slg. 2005, I‑523, Randnr. 27).

(12) – Urteil vom 21. Februar 2006 (C‑152/03, Slg. 2006, I‑1711, Randnrn. 13 bis 15 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(13) – Vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. September 2002, Huber (C‑336/00, Slg. 2002, I‑7699, Randnrn 39 f.).

(14) – Vgl. Urteil vom 7. Juli 1987, Étoile commerciale und CNTA/Kommission (89/86 und 91/86, Slg. 1987, 3005, Randnr. 12). Vgl. z. B. auch Urteile vom 21. September 1983, Deutsche Milchkontor u. a. (205/82 bis 215/82, Slg. 1983, 2633), und vom 2. Februar 1989, Niederlande/Kommission (262/87, Slg. 1989, 225). Vgl. ferner Mögele, R., „The financing system of the Common Agricultural Policy and its legal framework“, Irish Journal of European Law , Round Hall Sweet & Maxwell, 2 (1995), S. 139 f.: „Die Festlegung der Regelungen für die Gemeinsame Agrarpolitik ist zwar größtenteils Sache des Gemeinschaftsgesetzgebers, jedoch obliegt es den Mitgliedstaaten und ihren Behörden, diese Regelungen entsprechend den für den institutionellen Aufbau der Gemeinschaft und die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten geltenden allgemeinen Grundsätzen durchzuführen und anzuwenden“, sowie McMahon, J. A., EU Agricultural Law , Oxford University Press, 2007, S. 30: „Änderungen in diesem Bereich, in dem ein gemeinschaftlicher Rahmen für gute Landwirtschafts- und Umweltbedingungen geschaffen wurde, räumen den Mitgliedstaaten trotzdem in gewissem Grade ein Ermessen ein“ und die angeführte Rechtsprechung.

(15) – Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) (ABl. L 153, S. 30) (im Folgenden: Verordnung Nr. 817/2004).

(16) – Meines Erachtens folgt aus dieser Vorschrift, dass der Umstand, dass die fragliche Maßnahme im estnischen Entwicklungsplan für die Jahre 2004 bis 2006 nicht vorgesehen war, nicht entscheidungserheblich ist.

(17) – Vgl. Urteil Huber, in Fn. 13 angeführt, Randnrn. 61 bis 64. Vgl. auch die Schlussanträge von Generalanwalt Alber in jener Rechtssache, Nrn. 74 bis 76 und die dort angeführte Rechtsprechung. Im Urteil Deutsche Milchkontor u. a., in Fn. 14 angeführt, hat der Gerichtshof in Randnr. 22 entschieden, dass „[d]ie Anwendung des nationalen Rechts … die Tragweite und die Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts nicht beeinträchtigen [darf]“.

(18) – Vgl. auch den vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 817/2004. Darüber hinaus heißt es im elften Erwägungsgrund, dass „[b]ei der Förderung von Agrarumwelt[maßnahmen] … die Definition der von den Landwirten einzuhaltenden Mindestbedingungen eine ausgewogene Durchführung dieser Maßnahmen im Hinblick auf ihre Ziele sicherstellen und somit zu einer nachhaltigen Entwicklung des ländlichen Raums beitragen [sollte]“.

(19) – Ich darf hinzufügen, dass gemäß dem 29. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 „[z]ur Förderung der nachhaltigen Entwicklung ländlicher Gebiete … angesichts der immer stärkeren Nachfrage der Gesellschaft nach ökologischen Dienstleistungen Agrarumweltinstrumenten … eine herausragende Rolle zugewiesen werden [sollte]“.

(20) – D. h. also die Änderung der Verordnung Nr. 51, mit der die ergänzende Voraussetzung aufgenommen wurde, dass im Jahr 2005 eine Beihilfe für die Tätigkeit der umweltfreundlichen Erzeugung beantragt werden konnte, wenn im Jahr 2004 zugunsten des Antragstellers eine Entscheidung über die Gewährung einer solchen Beihilfe ergangen war und der Antragsteller sich für einen Zeitraum von fünf Jahren zur Erfüllung der Auflagen und Anforderungen für den Bezug von Beihilfe für Umweltagrarmaßnahmen verpflichtet hatte.

(21) – Urteil vom 11. Januar 2007 (C‑384/05, Slg. 2007, I‑289, Randnr. 34 und die dort angeführte Rechtsprechung). Zum Thema Landwirtschaft und allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts vgl. z. B. Bianchi, D., La politique agricole commune (PAC) , Bruylant Bruxelles, 2006, S. 62 bis 69, McMahon, J. A., EU Agricultural Law , in Fn. 14 angeführt, S. 28 bis 33.

(22) – Urteil vom 7. Juni 2005, VEMW u. a. (C‑17/03, Slg. 2005, I‑4983, Randnr. 73 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(23) – Vgl. entsprechend in Bezug auf Gemeinschaftsorgane Urteil vom 15. Februar 1996, Duff u. a. (C‑63/93, Slg. 1996, I‑569, Randnr. 20 und die dort angeführte Rechtsprechung): „[Der] Grundsatz [des Vertrauensschutzes], der Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft ist … folgt zwingend aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit, der gebietet, dass Rechtsvorschriften klar und bestimmt sein müssen, und der die Voraussehbarkeit der unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Tatbestände und Rechtsbeziehungen gewährleisten soll. Die Marktbürger dürfen nach ständiger Rechtsprechung auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderung der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt, nicht darauf vertrauen, dass sie Beschränkungen nicht unterworfen werden, die sich aus eventuellen markt- oder strukturpolitischen Bestimmungen ergeben.“ Vgl. auch Urteil vom 7. September 2006, Spanien/Rat (C‑310/04, Slg. 2006, I‑7285, Randnr. 81 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(24) – Vgl. entsprechend Beschluss des Gerichts vom 11. März 1996, Guérin Automobiles/Kommission (T‑195/95, Slg. 1996, II‑171, Randnr. 20).

(25) – Urteil vom 14. April 2005 (C‑110/03, Slg. 2005, I‑2801, Randnr. 71) mit Verweisung auf die Urteile vom 9. September 2004, Spanien/Kommission (C‑304/01, Slg. 2004, I‑7655, Randnr. 31), und vom 14. Dezember 2004, Swedish Match (C‑210/03, Slg. 2004, I‑11893, Randnr. 70). Vgl. auch Urteil vom 5. Oktober 1994, Crispoltoni u. a. (C‑133/93, C‑300/93 und C‑362/93, Slg. 1994, I‑4863, Randnr. 50 und die dort angeführte Rechtsprechung).

(26) – Urteil vom 17. Januar 2008 (C‑37/06 und C‑58/06, Slg. 2008, I‑0000, Randnrn. 33 und 35).

(27) – Es sei an den 31. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1257/1999 erinnert, wonach „Landwirte weiterhin [ermutigt werden sollen], … im Dienste der gesamten Gesellschaft [umweltfreundliche] Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten …“.

(28) – In Bezug auf Gemeinschaftsorgane vgl. Urteil Spanien/Rat, in Fn. 23 angeführt, Randnr. 134, wonach „der Gerichtshof auf der Grundlage der von den Gemeinschaftsorganen vorgelegten Daten nicht überprüfen [konnte], ob der Gemeinschaftsgesetzgeber, ohne die Grenzen des ihm [im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik] zustehenden weiten Ermessens zu überschreiten, zu dem Schluss hat kommen können, dass die Festsetzung des Betrages der kulturspezifischen Zahlung für Baumwolle auf 35 % des Gesamtbetrags der nach der früheren Beihilferegelung bestehenden Beihilfen ausreicht, um zu gewährleisten, dass das in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 864/2004 niedergelegte Ziel, die Rentabilität und damit die Fortsetzung dieser Kultur sicherzustellen, das das in Absatz 2 des Protokolls Nr. 4 vorgegebene Ziel widerspiegelt, erreicht wird“.