Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 16.12.2010 – C-28/09

I — Einleitung

1 Dieser Rechtssache liegt eine Vertragsverletzungsklage der Kommission gemäß Art. 226 EG zugrunde, mit der diese vom Gerichtshof die Feststellung begehrt, dass die Republik Österreich dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG verstoßen hat, dass auf einem Teilstück der Autobahn A 12 ein Fahrverbot für Lkw mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t, die bestimmte Güter transportieren, erlassen wurde.

2 Dieses Verfahren zeichnet sich dadurch aus, dass der Gerichtshof bereits im Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Österreich, ein ähnliches sektorales Fahrverbot auf der Autobahn A 12 als Verstoß gegen die Art. 28 EG und 29 EG gewertet und eine entsprechende Vertragsverletzung durch die Republik Österreich festgestellt hat. Unter Berücksichtigung dieses Urteils hat sich die Republik Österreich bemüht, das vorliegend in Rede stehende sektorale Fahrverbot unionsrechtskonform auszugestalten. Dazu wurde das neue sektorale Fahrverbot einerseits als Teil eines Maßnahmenbündels zur Verbesserung der Luftqualität entlang der Inntal-Autobahn konzipiert. Andererseits hat die Republik Österreich Anstrengungen unternommen, um Transportalternativen für die vom sektoralen Fahrverbot betroffenen Gütertransporte zu schaffen.

3 Vor diesem Hintergrund betont die Kommission, dass sie das von der Republik Österreich ausgearbeitete Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität entlang der Inntal-Autobahn zum größten Teil begrüßt und unterstützt. Dennoch ist ihres Erachtens bei dem darin enthaltenen sektoralen Fahrverbot die Verhältnismäßigkeit wieder nicht gewahrt, so dass sie sich zur Einleitung eines neuen Verfahrens gehalten sah. Weil sich das neue sektorale Fahrverbot auf der Autobahn A 12 sowohl hinsichtlich des rechtlichen Rahmens als auch hinsichtlich der tatsächlichen Ausgestaltung von dem Fahrverbot unterscheidet, dessen Unionsrechtswidrigkeit im Urteil vom 15. November 2005 festgestellt wurde, wurde das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren zu Recht auf der Grundlage des Art. 226 EG eingeleitet.

II — Rechtlicher Rahmen

A — Unionsrecht

1. Richtlinie 96/62

4 Der allgemeine Zweck der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität ist gemäß ihrem Art. 1 die Festlegung der Grundsätze für eine gemeinsame Strategie mit folgendem Ziel:

Definition und Festlegung von Luftqualitätszielen für die Gemeinschaft im Hinblick auf die Vermeidung, Verhütung oder Verringerung schädlicher Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt insgesamt;

Beurteilung der Luftqualität in den Mitgliedstaaten anhand einheitlicher Methoden und Kriterien;

Verfügbarkeit von sachdienlichen Informationen über die Luftqualität und Unterrichtung der Öffentlichkeit hierüber, u. a. durch Alarmschwellen;

Erhaltung der Luftqualität, sofern sie gut ist, und Verbesserung der Luftqualität, wenn dies nicht der Fall ist.

5 Gemäß Art. 4 der Richtlinie 96/62 erlässt der Rat auf Vorschlag der Kommission die Rechtsvorschriften zur Festlegung der Grenzwerte und in geeigneten Fällen von Alarmschwellen für die in Anhang I dieser Richtlinie aufgezählten Schadstoffe, zu denen auch Stickstoffdioxid (NO2) zählt.

6 Gemäß Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 96/62 ergreifen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.

7 Für die Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten, müssen die Mitgliedstaaten laut Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 Maßnahmen treffen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann. Die Mindestangaben, die diese — der Öffentlichkeit zugänglichen — Pläne oder Programme enthalten müssen, sind im Anhang IV der Richtlinie festgesetzt worden.

2. Richtlinie 1999/30

8 Die Grenzwerte für NO2 sind in der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft festgelegt worden.

9 In der vierten Begründungserwägung dieser Richtlinie wird darauf hingewiesen, dass es sich bei den in dieser Richtlinie festgesetzten Grenzwerten um Mindestanforderungen handelt und dass die Mitgliedstaaten gemäß Art. 176 EG verstärkte Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen können.

10 Art. 4 dieser Richtlinie lautet wie folgt:

(1)Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die gemäß Art. 7 beurteilten Konzentrationen von Stickstoffdioxid und gegebenenfalls Stickstoffoxiden in der Luft die Grenzwerte des Anhangs II Abschnitt I ab den dort genannten Zeitpunkten nicht überschreiten.Die in Anhang II Abschnitt I festgelegten Toleranzmargen sind gemäß Art. 8 der Richtlinie 96/62/EG anzuwenden.

(2)Die Alarmschwelle für die Stickstoffdioxidkonzentrationen in der Luft ist in Anhang II Abschnitt II festgelegt.

11 Gemäß Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 beträgt der 1-Stunden-Grenzwert für NO2, der nicht öfter als 18-mal im Kalenderjahr überschritten werden darf, 200 μg/m3, zuzüglich einer bis zum 1. Jänner 2010 abnehmenden Toleranzmarge. Der Jahresgrenzwert für NO2 beträgt 40 μg/m3, zuzüglich einer bis zum 1. Jänner 2010 abnehmenden Toleranzmarge. Unter Berücksichtigung dieser abnehmenden Toleranzmargen sind diese Grenzwerte im Ergebnis bis zum 1. Jänner 2010 zu erreichen.

3. Richtlinie 2008/50

12 Die Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa ersetzt insgesamt vier Richtlinien, darunter die Richtlinien 96/62 und 1999/30, und eine Entscheidung. In Anhang XI dieser Richtlinie werden der 1-Stunden-Grenzwert und der Jahresgrenzwert für NO2 sowie die Toleranzmargen festgestellt. Diese Grenzwerte und Toleranzmargen sind mit den in Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 festgesetzten Grenzwerten identisch. Als Frist für die Einhaltung der Grenzwerte gilt im Prinzip ebenfalls der 1. Jänner 2010.

B — Nationales Recht

1. Immissionsschutzgesetz — Luft

13 Die Richtlinien 96/62 und 1999/30 wurden durch Änderungen des Bundesgesetzes zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe, mit dem die Gewerbeordnung 1994, das Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen, das Berggesetz 1975, das Abfallwirtschaftsgesetz und das Ozongesetz geändert werden (Immissionsschutzgesetz — Luft, im Folgenden: IG-L), in österreichisches Recht umgesetzt.

14 Laut § 3 Abs. 1 IG-L gelten zum Schutz der menschlichen Gesundheit im gesamten Bundesgebiet die Immissionsgrenzwerte der Anlagen 1 und 2. Als Immissionsgrenzwert für NO2 setzt Anlage 1 einen Jahresgrenzwert von 30 µg/m3 fest. Anlage 1 sieht zudem eine Tolleranzmarge von 30 µg/m3 vor, die stufenweise reduziert wird. Demnach betragen die Immissionsgrenzwerte für NO2 in den Jahren 2006 bis 2009 im Ergebnis 40 µg/m3 und im Jahr 2010 35 µg/m3.

15 Gemäß § 10 IG-L sind spätestens 24 Monate nach Ablauf des Jahres, in dem eine Grenzwertüberschreitung festgestellt wurde, mit Verordnung Maßnahmen anzuordnen. Zu den möglichen Maßnahmen, die angeordnet werden können, zählen gemäß § 16 Abs. 1 Ziff. 4 IG-L Fahrverbote für Kraftfahrzeuge.

2. Sektorale Fahrverbotverordnung

16 Auf der Grundlage der §§ 10 und 16 Abs. 1 Ziff. 4 IG-L hat der Landeshauptmann von Tirol die Verordnung vom 17. Dezember 2007, mit der auf der A 12 Inntal-Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird (im Folgenden: sektorale Fahrverbotverordnung), erlassen. Diese Verordnung lautet wie folgt:

…

§ 1ZielbestimmungDas Ziel dieser Verordnung ist, die durch den Menschen beeinflussten Emissionen, die zu einer Immissions-Grenzwertüberschreitung geführt haben, zu verringern und somit die Luftqualität zu verbessern. Diese Verbesserung dient dem dauerhaften Schutz der Gesundheit des Menschen, des Tier- und Pflanzenbestands, ihrer Lebensgemeinschaften, Lebensräume und deren Wechselbeziehungen sowie der Kultur- und Sachgüter vor schädlichen Luftschadstoffen sowie dem Schutz der Menschen vor unzumutbar belästigenden Luftschadstoffen.

…

§ 3VerbotDas Befahren der A 12 Inntal Autobahn in beiden Fahrtrichtungen von km 6,350 im Gemeindegebiet von Langkampfen bis Straßenkilometer 90,00 im Gemeindegebiet von Zirl ist mit folgenden Fahrzeugen verboten:Lastkraftwagen oder Sattelkraftfahrzeugen mit einem höchsten zulässigen Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t und Lastkraftwagen mit Anhängern, bei denen die Summe der höchsten zulässigen Gesamtgewichte beider Fahrzeuge mehr als 7,5 t beträgt, zum Transport folgender Güter:a)ab dem 2. Mai 2008:1.alle Abfälle, die im Europäischen Abfallverzeichnis aufgenommen sind (entsprechend der Entscheidung der Kommission über ein Abfallverzeichnis, 2000/532/EG, in der Fassung 2001/573/EG),2.Steine, Erden, Aushub.b)ab dem 1. Jänner 2009:1.Rundholz und Kork,2.Nichteisen- und Eisenerze,3.Kraftfahrzeuge und Anhänger,4.Stahl, ausgenommen Bewehrungs- und Konstruktionsstahl für die Belieferung von Baustellen,5.Marmor und Travertin,6.Fliesen (keramisch).

§ 4Ausnahmen(1)Vom Verbot nach § 3 sind unbeschadet der Ausnahmen gemäß § 16 Abs. 2 IG-L ausgenommen:a)Fahrten mit Kraftfahrzeugen, die in der Kernzone be- oder entladen werden (Quelle oder Ziel in der Kernzone),b)Fahrten mit Kraftfahrzeugen, die in der erweiterten Zone be- und entladen werden (Quelle und Ziel in der erweiterten Zone),c)Fahrten mit Kraftfahrzeugen im Vorlaufverkehr zur Eisenbahnverladung zum Bahnterminal Hall in Fahrtrichtung Osten sowie zum Bahnterminal Wörgl in Fahrtrichtung Westen, wenn dies durch ein entsprechendes Dokument nachgewiesen werden kann,d)Fahrten mit Kraftfahrzeugen im Nachlaufverkehr zur Eisenbahnverladung vom Bahnterminal Hall in Richtung Westen und vom Bahnterminal Wörgl in Richtung Osten, wenn dies durch ein entsprechendes Dokument nachgewiesen werden kann,e)Fahrten mit Kraftfahrzeugen, für deren Benützung nach einer Überprüfung gemäß § 14 Abs. 3 IG-L ein im Einzelfall zu prüfendes überwiegendes öffentliches oder erhebliches privates Interesse besteht und die entsprechend einer Verordnung gemäß § 14 Abs. 4 IG-L gekennzeichnet sind.(2)Innerhalb der Kernzone liegen die politischen Bezirke Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein und Schwaz.Innerhalb der erweiterten Zone liegen ina)Österreich: die politischen Bezirke Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte und Zell am See,b)Deutschland: die Landkreise Bad Tölz, Garmisch-Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (inkl. Stadt) und Traunstein,c)Italien: die Bezirksgemeinschaften Eisacktal, Pustertal und Wipptal.…

III — Sachverhalt

17 Seit mehreren Jahren werden entlang den Autobahnen in Tirol (A 12 und A 13) Grenzwertüberschreitungen im Bereich der NO2-Konzentrationen festgestellt. Vor diesem Hintergrund hat das Land Tirol in den vergangenen Jahren mehrere Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität entlang dieser Autobahnen erlassen.

18 Zu diesen Maßnahmen zählte eine vom Landeshauptmann von Tirol am 27. Mai 2003 erlassene Verordnung, mit der auf einem etwa 46 km langen Abschnitt der Autobahn A 12 zwischen den Gemeinden Kundl und Ampass der Transport von einer Reihe von Gütern mit Lastkraftwagen mit einer höchstzulässigen Gesamtmasse von mehr als 7,5 t verboten wurde. Dieses sektorale Fahrverbot galt insbesondere für den Transport von Abfällen, Getreide, Rundholz und Kork, Nichteisen- und Eisenerze, Steine, Erden, Aushub, Kraftfahrzeuge und Anhänger sowie Baustahl. Das Verbot sollte ab 1. August 2003 unmittelbar gelten. Ausgenommen von diesem Verbot war allerdings der Transport von Gütern, die entweder aus dem Gebiet der Stadtgemeinde Innsbruck oder der Bezirke Kufstein, Schwaz oder Innsbruck-Land kamen oder dafür bestimmt waren. Ausgenommen waren ferner bestimmte Fahrzeugkategorien, wie beispielsweise Fahrzeuge der Straßeninstandhaltung, der Müllabfuhr und der Land- und Forstwirtschaft. Schließlich konnte auch für andere Fahrzeuge im Einzelfall eine Genehmigung beantragt werden, soweit ein öffentliches oder ein erhebliches persönliches Interesse bestand.

19 Da die Kommission von der Unvereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Unionsrecht überzeugt war, erhob sie eine Vertragsverletzungsklage gemäß Art. 226 EG. In seinem Urteil vom 15. November 2005 hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Republik Österreich mit dem Erlass der verkehrsbeschränkenden Maßnahme auf der Inntal-Autobahn A 12 gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG verstoßen hat.

20 Nach diesem Urteil arbeiteten die zuständigen österreichischen Behörden ein neues Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität entlang der Inntal-Autobahn aus, das vier Teilmaßnahmen umfasste, nämlich (1) eine Geschwindigkeitsbegrenzung für Pkw auf Teilen der Autobahn A 12, (2) ein Fahrverbot für bestimmte schadstoffreiche Lkw, (3) die geografische Ausdehnung eines bereits existierenden Nachtfahrverbots für Lkw von über 7,5 t und den stufenweise Entfall der Ausnahme von diesem Verbot für Schwerlastwagen der Klassen Euro IV und V sowie (4) ein neues sektorales Fahrverbot für Lkw von über 7,5 t. Seit Ende 2006 wird dieses Paket schrittweise umgesetzt.

21 Das neue sektorale Fahrverbot ist mit Verordnung des Landeshauptmanns vom 17. Dezember 2007 verordnet worden, die am 1. Jänner 2008 in Kraft getreten ist. Gemäß dieser Verordnung ist das Befahren der A 12 Inntal-Autobahn zwischen Langkampfen (etwa 6 km von der österreichisch-deutschen Grenze) und Zirl (etwa 12 km westlich von Innsbruck) und somit auf einer Strecke von etwa 90 Autobahnkilometern für Lkw von über 7,5 t ab dem 2. Mai 2008 verboten, wenn mit ihnen Abfälle, Steine, Erden oder Aushub transportiert werden (= 1. Stufe). Ab dem 1. Jänner 2009 wird dieses Fahrverbot erweitert auf den Transport von Rundholz und Kork, Nichteisen- und Eisenerzen, Kraftfahrzeugen und Anhängern, Stahl (ausgenommen Bewehrungs- und Konstruktionsstahl für die Belieferung von Baustellen), Marmor und Travertin sowie Fliesen (= 2. Stufe). Von diesem Verbot ausgenommen bleiben jedoch Lkw-Transporte, wenn der Lkw in einer in der Verordnung festgestellten Kernzone be- oder entladen wird, wenn der Lkw in einer in der Verordnung festgestellten erweiterten Zone be- und entladen wird oder wenn die Beförderung im Zulauf oder Nachlauf zur Eisenbahnverladung zum Bahnhof Hall bzw. Bahnhof Wörgl erfolgt. Darüber hinaus kann unter bestimmten Voraussetzungen eine Ausnahme von diesem Fahrverbot gewährt werden.

22 Parallel zu diesem sektoralen Fahrverbot wurden auch die drei weiteren Teilmaßnahmen aus dem Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität entlang der Inntal-Autobahn umgesetzt. Für den Zeitraum vom 1. November 2006 bis zum 30. April 2007 wurde eine generelle Geschwindigkeitsbegrenzung von 100 km/h für Pkw auf der A 12 Inntal-Autobahn zwischen der österreichisch-deutschen Staatsgrenze und Zirl festgesetzt. Ab November 2007 galt auf dieser Strecke eine ganzjährige variable Geschwindigkeitsbegrenzung von 100 km/h in Abhängigkeit von der tatsächlich gemessenen generellen Immissionsbelastung und von meteorologischen Faktoren. Mit Wirkung vom 1. Jänner 2007 hat der Tiroler Landeshauptmann auf der A 12 Inntal-Autobahn zwischen Zirl und Kufstein zudem ein Fahrverbot für Sattelkraftfahrzeuge und Lkw mit Anhänger von mehr als 7,5 t erlassen, die nicht der Euro-II-Klasse entsprechen. Seit dem 1. November 2008 gilt aufgrund derselben Verordnung ein Fahrverbot für diese Lkw, die nicht der Euro-III-Norm entsprechen. Ab dem 1. November 2009 gilt ein generelles Fahrverbot für Lkw von über 7,5 t, die nicht mit der Euro-II-Norm übereinstimmen. Ab dem 1. Jänner 2007 wurde zudem ein bestehendes Nachtfahrverbot für Lkw zwischen Wörgl und Hall um 40 km und damit auf das gesamte Teilstück der Autobahn A 12 zwischen Kufstein und Zirl erweitert. Eine Befreiung für Schwerlastwagen der Klassen Euro IV und V wird stufenweise bis zum 31. Oktober 2009 aufgehoben.

IV — Vorprozessuales Verfahren

23 Mit Schreiben vom 20. Juli 2006 informierte das Land Tirol die Kommission über das von ihm erarbeitete Aktionsprogramm zur Verbesserung der Luftgüte und das Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität entlang der Inntal-Autobahn, das die Einführung eines sektoralen Fahrverbots umfasste.

24 In ihrer Stellungnahme vom 20. Juli 2007 vertrat die Kommission die Auffassung, dass die beabsichtigte Einführung des sektoralen Fahrverbots in der von den Tiroler Behörden vorgeschlagenen Fassung mit den Art. 28 EG und 29 EG unvereinbar sei. Trotz dieser negativen Stellungnahme wurde die sektorale Fahrverbotverordnung am 17. Dezember 2007 erlassen.

25 In einem Aufforderungsschreiben vom 31. Jänner 2008 bestätigte die Kommission daraufhin ihre Auffassung und forderte die Republik Österreich gemäß Art. 226 EG zu einer Stellungnahme auf. Mit Stellungnahme vom 15. Februar 2008 antwortete die Republik Österreich auf das Mahnschreiben der Kommission. In dieser Stellungnahme vertrat sie die Meinung, dass das sektorale Fahrverbot unter besonderer Berücksichtigung seiner Ausgestaltung sowie der geografischen Lage Österreichs nicht als ein Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit gewertet werden könne.

26 Mit Schreiben vom 8. Mai 2008 übermittelte die Kommission der Republik Österreich eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie zum Ergebnis kam, dass diese mit dem Erlass der sektoralen Fahrverbotverordnung gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG verstoßen habe. Der Republik Österreich wurde eine Frist von einem Monat gesetzt, um die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.

27 Die Republik Österreich antwortete mit einem Schreiben vom 9. Juni 2008, in dem sie an ihrer Rechtsauffassung festhielt. In einem ergänzenden Schreiben vom 2. Dezember 2008 teilte sie mit, dass das sektorale Fahrverbot auf der A 12 Inntal-Autobahn mit Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol vom 13. November 2008 neu verordnet worden sei. Mit dieser neuen Verordnung wurde das sektorale Fahrverbot auf der A 12 zwischen Langkampfen (Straßenkilometer 6,35) und Ampass (Straßenkilometer 72) und somit für den Bereich östlich von Innsbruck bestätigt. Für den Bereich westlich von Innsbruck würde das sektorale Fahrverbot auf der Strecke zwischen Ampass und Zirl erst am 1. Jänner 2011 wirksam werden.

28 Mit einem weiteren ergänzenden Schreiben vom 19. Dezember 2008 teilte die Republik Österreich schließlich mit, dass das sektorale Fahrverbot mit Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol vom 23. Dezember 2008 ein weiteres Mal neu verordnet worden sei. Anders als zuvor vorgesehen, gelte nach dieser neuen Verordnung das Fahrverbot mit Wirkung von 2. Jänner 2009 zusätzlich zu den schon bisher erfassten Waren nunmehr nur für Rundholz und Kork sowie Kraftfahrzeuge und Anhänger. Für die restlichen Güter (Nichteisen- und Eisenerze, Stahl, Marmor, Travertin und keramische Fliesen) gelte es erst ab dem 1. Juli 2009.

V — Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

29 Da die Republik Österreich nach Auffassung der Kommission der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht nachgekommen ist, hat die Kommission am 21. Jänner 2009 Klage nach Art. 226 EG erhoben.

30 Die Kommission beantragt, der Gerichtshof möge wie folgt entscheiden:

Die Republik Österreich hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG verstoßen, dass auf einem Teilstück der Autobahn A 12 ein Fahrverbot für Lastkraftwagen mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t, die bestimmte Güter transportieren, erlassen wurde.

Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.

31 Die Republik Österreich beantragt, die Klage abzuweisen und die Kosten des Verfahrens der Kommission aufzuerlegen.

32 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 19. Juni 2009 sind die Italienische Republik und das Königreich der Niederlande als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission zugelassen worden. Die Italienische Republik und das Königreich der Niederlande beantragen, der Klage der Kommission stattzugeben.

33 In der mündlichen Verhandlung vom 19. Oktober 2010 haben die Vertreter der Kommission, der Republik Österreich sowie der Italienischen Republik ihre Auffassungen vorgetragen.

VI — Wesentliches Vorbringen der Parteien

34 Nach Auffassung der Kommission behindert die sektorale Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 den freien Warenverkehr und insbesondere die freie Warendurchfuhr, indem sie für bestimmte Güter befördernde Lkw über 7,5 t ein Fahrverbot auf einem der wichtigsten transalpinen Handelswege zwischen Süddeutschland und Norditalien verhänge. Faktisch strahle das Fahrverbot sogar auf den gesamten Brennerkorridor und auf die Westverbindung in den Bodenseeraum aus. Aus dem sektoralen Fahrverbot ergäben sich weitreichende wirtschaftliche Auswirkungen, nämlich für die Wirtschaft, die die betroffenen Güter herstelle oder verarbeite, einerseits und für das Transportgewerbe andererseits. Es sei davon auszugehen, dass sich das Verbot letztlich in einem höheren Preis der transportierten Waren niederschlage und damit unmittelbar deren Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtige. Das sektorale Fahrverbot sei daher insgesamt als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen, die grundsätzlich mit den Art. 28 EG und 29 EG unvereinbar sei.

35 Das sektorale Fahrverbot habe außerdem eine stark diskriminierende Tendenz. Unter Berücksichtigung der vorgesehenen Ausnahmen für den lokalen und regionalen Verkehr treffe es nämlich primär Waren, die im Transit durch die Verbotszone bewegt werden. Darüber hinaus könne ein an den transportierten Waren anknüpfendes Fahrverbot diskriminierende Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten haben.

36 Das sektorale Fahrverbot und die dadurch ausgelösten Beschränkungen des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs seien weder aus den in Art. 30 EG genannten Gründen noch aus den in der Rechtsprechung anerkannten zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Zwar könnten die in Rede stehenden Maßnahmen zur Erreichung eines Umweltschutzziels beitragen, sie verstießen jedoch gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Das Konzept des sektoralen Fahrverbots sei mit inneren Widersprüchen behaftet, so dass seine Eignung zur Verbesserung der Luftqualität zweifelhaft sei. Darüber hinaus stünden die beschränkende Wirkung des Verbots und ihr Nutzen klar außer Verhältnis. Besonders gravierend sei in diesem Zusammenhang, dass weniger einschränkende Maßnahmen nicht ergriffen bzw. ausreichend berücksichtigt worden seien, wie eine ständige Geschwindigkeitsbegrenzung auf der A 12, emissionsabhängige Fahrverbote, mautspezifische Maßnahmen oder andere ökonomische Lenkungsmittel. Darüber hinaus habe die Republik Österreich für die vom sektoralen Fahrverbot betroffenen Gütertransporte keine ausreichenden Transportalternativen nachgewiesen. In Ermangelung solcher Kapazitäten sei auch die vorgesehene Übergangsfrist nicht ausreichend.

37 Für den Bereich westlich von Innsbruck fehlt es nach Auffassung der Kommission zudem an einem Nachweis der Erforderlichkeit des sektoralen Fahrverbots, da ausreichende Messdaten, aus denen sich die spezifische Betroffenheit des Gebiets ergeben würde, nicht vorhanden seien. Daneben fehle es auch an einer konkreten Folgenabschätzung, aus der sich die Eignung und Erforderlichkeit eines sektoralen Fahrverbots ergeben könnte.

38 Die Republik Österreich betont, dass das in Rede stehende sektorale Fahrverbot Teil eines Maßnahmenbündels darstelle, mit dem die Einhaltung der im betreffenden Gebiet seit Jahren permanent und erheblich überschrittenen NO2-Grenzwerte sichergestellt werden solle. Mit dem Erlass dieses Maßnahmenbündels sei die Republik Österreich ihren unionsrechtlichen Verpflichtungen nachgekommen, die sich nicht nur aus den Richtlinien über den Schutz der Luftqualität ergäben, sondern auch aus gemeinschaftsgrundrechtlichen Schutzpflichten in Bezug auf die Verwirklichung des Gesundheits- und Umweltschutzes sowie die Achtung des Privat- und Familienlebens.

39 Die hohen NO2-lmmissionskonzentrationen entlang der Autobahn A 12 stammen zum größten Teil aus den Emissionen des Straßenverkehrs. Dabei stelle der Straßengüterverkehr einen der Hauptverursacher von NO2-Emissionen dar, wobei die Verkehrsbelastung durch den Straßengüterfernverkehr ständig wachse. Das Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität, zu dem auch das in Rede stehende sektorale Fahrverbot zähle, sei erst nach umfangreichen Erhebungen, Konsultationen und Vorarbeiten erlassen worden. Um die Verhältnismäßigkeit des Maßnahmenbündels zu gewährleisten, sei bereits in der Vorbereitungsphase eine umfassende Prüfung sowohl des Maßnahmenbündels als auch der konkreten Ausgestaltung seiner Einzelmaßnahmen auf Eignung und Erforderlichkeit durchgeführt worden.

40 Die drei Hauptstrategien, die mit dem Maßnahmenbündel zur Verbesserung der Luftqualität verfolgt würden, seien die Reduktion der fahrzeugspezifischen Emissionen, die Verlagerung der Emissionen in immissionsklimatisch günstigere Zeiten und die Verringerung der Gesamtzahl der Lkw-Fahrten durch Vermeidung von Umwegfahrten und Verlagerung bahnaffiner Güter auf die Schiene. In diesem Zusammenhang sei das in Rede stehende sektorale Fahrverbot als eine Maßnahme zur Verlagerung des Straßengüterverkehrs auf die Schiene zu verstehen. Die Transportkapazitäten der Eisenbahn seien ausreichend, um diese angestrebte Verlagerung auffangen zu können.

41 Unter Berücksichtigung der konkreten Ausgestaltung und der schrittweisen Einführung des sektoralen Fahrverbots sowie der zur Verfügung stehenden Transportalternativen auf der Schiene und auf Ausweichrouten sei das sektorale Fahrverbot nicht als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung nach den Art. 28 EG und 29 EG zu qualifizieren, zumal auch nach dem Inkrafttreten der Stufen 1 und 2 des sektoralen Fahrverbots keine Behinderungen der Warendurchfuhr durch Tirol sowie des Warenaustauschs zwischen Deutschland und Italien feststellbar seien. Das sektorale Fahrverbot sei auch nicht diskriminierend ausgestaltet worden.

42 Selbst wenn das sektorale Fahrverbot eine durch die Art. 28 EG und 29 EG grundsätzlich verbotene Maßnahme gleicher Wirkung darstellen würde, wäre dieser Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit als gerechtfertigt einzuordnen. Ausschlaggebend sei, dass das sektorale Fahrverbot Teil eines Maßnahmenbündels sei, das von der Republik Österreich im Rahmen eines Gesamtkonzepts zur Erfüllung unionsrechtlicher Handlungspflichten im Interesse der Verwirklichung wesentlicher Vertragsziele (Gesundheits- bzw. Umweltschutz) und der Beachtung der Gemeinschaftsgrundrechte ergriffen worden sei. Die Beurteilung der Unionsrechtmäßigkeit des sektoralen Fahrverbots erfordere somit eine angemessene Abwägung zwischen der Warenverkehrsfreiheit auf der einen Seite und den Erfordernissen des Gesundheits- und Umweltschutzes als wesentliche Vertragsziele sowie den Erfordernissen des Grundrechtsschutzes auf der anderen Seite.

43 Diese Abwägung bestätige, dass das in Rede stehende sektorale Fahrverbot mit dem Unionsrecht vereinbar sei. Insgesamt sei auch die Verhältnismäßigkeit gewahrt: Das sektorale Fahrverbot stelle eine geeignete und zielgerichtete Maßnahme zur Reduktion der Emissionsbelastung im Sanierungsgebiet dar, die für die Erreichung dieses Ziels erforderlich und in seinen Auswirkungen auch nicht unangemessen sei. Auch die Übergangsfristen für die Einführung des sektoralen Fahrverbots seien ausreichend gewesen.

44 Das Königreich der Niederlande ist der Ansicht, dass eine Maßnahme wie das in Rede stehende sektorale Fahrverbot, die Teil eines Maßnahmenbündels zur Reduzierung des Ausstoßes schädlicher Stoffe sei, auch einzeln auf ihre Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des EG-Vertrags geprüft werden könne. Im Ergebnis sei das sektorale Fahrverbot grundsätzlich nach Art. 28 EG verboten. Dieses Verbot sei zudem indirekt diskriminierend. Eine Rechtfertigung dieser Maßnahme aus Gründen des Umweltschutzes scheitere an der fehlenden Geeignetheit und Angemessenheit des Fahrverbots. Darüber hinaus sei die Maßnahme nicht mit hinreichender Sorgfalt vorbereitet worden, was unnötige und unverhältnismäßig nachteilige Folgen für den Transitverkehr habe.

45 Auch nach Auffassung der Italienischen Republik bildet das sektorale Fahrverbot eine unrechtmäßige Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit. Diese Maßnahme sei unlogisch, diskriminierend und unverhältnismäßig, zumal es an einer geeigneten Schienentransportalternative sowie an alternativen Transportrouten fehle, um alle aufgrund des sektoralen Verbots entstehenden Bedürfnisse befriedigen zu können.

VII — Rechtliche Würdigung

A — Die sektorale Fahrverbotverordnung als Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30

46 Ausschlaggebend für die Beurteilung der sektoralen Fahrverbotverordnung ist nach Auffassung der Republik Österreich, dass sie diese zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 in ordnungsgemäßer Erfüllung ihrer unionsrechtlichen Pflichten erlassen habe. Unter besonderer Berücksichtigung dieses Umstands könne die sektorale Fahrverbotverordnung im Ergebnis nicht als Verstoß gegen die Warenverkehrsfreiheit gewertet werden.

47 Vor dem Hintergrund dieses Vortrags werde ich im Folgenden zunächst untersuchen, ob die sektorale Fahrverbotverordnung als eine nationale Maßnahme zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 eingeordnet werden kann und, wenn ja, wie sich diese Feststellung im Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens auswirkt.

48 Gemäß Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 ergreifen die Mitgliedstaaten für die Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe der einschlägigen Grenzwerte und Toleranzmargen überschreiten, Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen diese Grenzwerte binnen der festgelegten Frist erreicht werden können. Dieser Plan muss der Öffentlichkeit zugänglich sein und mindestens die im Anhang IV zur Richtlinie aufgeführten Angaben enthalten.

49 Die Grenzwerte und Toleranzmargen für NO2 sind in der Richtlinie 1999/30 festgesetzt worden. Gemäß Anhang II Abschnitt I dieser Richtlinie beträgt der NO2-Jahresgrenzwert 40 μg/m3, zuzüglich einer bis zum 1. Jänner 2010 abnehmenden Toleranzmarge. Nach Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der NO2-Jahresgrenzwert von 40 μg/m3 ab dem 1. Jänner 2010 nicht mehr überschritten wird.

50 Wenngleich nach dem Wortlaut der Richtlinie 1999/30 die NO2-Grenzwerte somit erst ab dem 1. Jänner 2010 nicht mehr überschritten werden dürfen, bedeutet dies nicht, dass dieser Grenzwert und die darauf anwendbaren Toleranzmargen vor Ablauf dieser Frist keine Pflichten für die Mitgliedstaaten auslösen können. Vielmehr hat der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Österreich, hervorgehoben, dass die Republik Österreich nach dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 zum Handeln verpflichtet war, wenn die Summe von Jahresgrenzwert und Toleranzmarge für NO2 an der Messstelle Vomp/Raststätte entlang der Inntal-Autobahn A 12 in den Jahren 2002 und 2003 überschritten wurde, um das in der Richtlinie 1999/30 vorgeschriebene Ergebnis schrittweise zu verwirklichen und damit das in ihr festgelegte Ziel fristgemäß zu erreichen.

51 In ähnlicher Weise lässt sich eine Handlungspflicht der Mitgliedstaaten aus Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 folgern. Danach treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass der NO2-Grenzwert von 40 μg/m3 ab dem 1. Jänner 2010 eingehalten wird. Wenn aus den NO2-Messungen eines Mitgliedstaats hervorgeht, dass dieses Ergebnis nur mittels der schrittweisen Umsetzung eines Maßnahmepakets gesichert werden kann, begründet auch Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang II Abschnitt I der Richtlinie 1999/30 eine Pflicht der Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen bereits vor dem 1. Jänner 2010 zu ergreifen.

52 Aus der Akte geht hervor und zwischen den Verfahrensbeteiligten ist unstreitig, dass entlang der Inntal-Autobahn in Tirol in dem Zeitraum 2005–2007 hohe bzw. zu sehr hohe NO2-Konzentrationen aufgetreten sind. An der Messstelle Vomp/Raststätte (östlich von Innsbruck) überschritten die gemessenen NO2-Konzentrationen die von der Richtlinie 1999/30 festgesetzten Jahresgrenzwerte samt Toleranzmargen im gesamten Zeitraum 2002 bis 2007. Darüber hinaus wurden im Bundesland Tirol im Jahr 2005 die im IG-L festgesetzten NO2-Jahresgrenzwerte an sechs von dreizehn, im Jahr 2006 an sieben von dreizehn und im Jahr 2007 an sieben von vierzehn Messstellen überschritten.

53 Vor diesem Hintergrund arbeitete die Republik Österreich für das betroffene Gebiet 2007 ein Programm zur Reduzierung der Luftbelastung aus, das der Kommission im Februar 2008 mitgeteilt wurde. Dieses Programm erfüllt die formellen Anforderungen für eine Einordnung als Programm im Sinne von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62. Es enthält einen Maßnahmenkatalog zur Reduzierung der NO2-Immissionsbelastung im Unteren Inntal, mit einer Reihe von Maßnahmen für die A 12 Inntal-Autobahn. Zu diesen Maßnahmen zählt ebenfalls der Vorschlag für ein sektorales Fahrverbot für Lkw auf dieser Autobahn. Letztere Maßnahme wurde mit der sektoralen Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 umgesetzt.

54 Zusammenfassend ist somit festzustellen, dass die sektorale Fahrverbotverordnung in Umsetzung eines Programms im Sinne von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 erlassen wurde, das dazu beitragen sollte, die in der Richtlinie 1999/30 festgesetzten NO2-Jahresgrenzwerte in dem betroffenen Sanierungsgebiet bis zum 1. Jänner 2010 zu erreichen. Demzufolge ist der Republik Österreich insoweit zuzustimmen, als sie vorträgt, dass diese Verordnung als eine nationale Maßnahme zu werten ist, die zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 — insbesondere deren Art. 8 Abs. 3 bzw. Art. 4 Abs. 1 — erlassen wurde.

55 Der Umstand, dass die sektorale Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 erlassen worden ist, impliziert allerdings nicht, dass sie dem Geltungsbereich der Art. 28 ff. EG entzogen wird.

56 Wenngleich eine nationale Vorschrift, mit der ein Mitgliedstaat den sich für ihn aus einer Richtlinie ergebenden Verpflichtungen nachkommt, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht als eine den Mitgliedstaaten zurechenbare Beschränkung der Grundfreiheiten qualifiziert werden kann, ist im vorliegenden Fall hervorzuheben, dass Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 bzw. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 1999/30 die Republik Österreich keinesfalls zum Erlass der in Rede stehenden sektoralen Fahrverbotverordnung verpflichteten.

57 Von entscheidender Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 bzw. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 1999/30 die Mitgliedstaaten zwar zum Erlass von Maßnahmen zur Einhaltung der NO2-Grenzwerte verpflichten, den Inhalt dieser Maßnahmen jedoch nicht weiter konkretisieren. Dem weiten Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Wahl der Umsetzungsmaßnahmen wird lediglich durch das Ziel der Einhaltung der NO2-Höchstwerte Grenzen gesetzt. Weiter gehende inhaltliche Wertungen hinsichtlich einzelner mitgliedstaatlicher Umsetzungsmaßnahmen können diesen Richtlinienbestimmungen nicht entnommen werden. Vor diesem Hintergrund schließt der Umstand, dass die sektorale Fahrverbotverordnung formell zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 erlassen wurden, eine eventuelle Bewertung dieser Verordnung als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung im Sinne der Art. 28 EG und 29 EG nicht von vornherein aus.

58 Nach alledem komme ich zu dem Ergebnis, dass die Republik Österreich die sektorale Fahrverbotverordnung zwar zur Umsetzung der Richtlinien 96/62 und 1999/30 erlassen hat, diese Feststellung einer Überprüfung der sektoralen Fahrverbotverordnung im Licht der Vorgaben der Art. 28 EG bis 30 EG jedoch nicht entgegensteht.

B — Zum Vorliegen einer Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit

59 Gemäß den Art. 28 EG und 29 EG sind mit Blick auf die Ein- oder Ausfuhr von Waren mengenmäßige Beschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Nach ständiger Rechtsprechung gilt dieses Verbot nicht nur für die Ein- und Ausfuhr von Waren zwischen Mitgliedstaaten, sondern ebenfalls für die Warendurchfuhr.

60 In seinem Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Österreich, hat der Gerichtshof bereits ein früheres sektorales Fahrverbot für Lkw auf einem 46 km langen Abschnitt der Inntal-Autobahn A 12 als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen eingeordnet, die grundsätzlich mit den Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG unvereinbar ist.

61 Zur Begründung hob der Gerichtshof in diesem Zusammenhang einerseits die verkehrstechnische Bedeutung der Inntal-Autobahn A 12 hervor, die eine der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen Süddeutschland und Norditalien ist. Weil das sektorale Fahrverbot die betroffenen Unternehmen zwang, ganz kurzfristig nach wirtschaftlich vertretbaren Ersatzlösungen für den Transport der von diesem Fahrverbot betroffenen Güter zu suchen, war es nach Feststellung des Gerichtshofs dazu geeignet, die Möglichkeiten des Handelsverkehrs zwischen dem nördlichen Europa und Norditalien zu beschränken.

62 Meiner Auffassung nach ist auch die vorliegend in Rede stehende sektorale Fahrverbotverordnung dazu geeignet, die Möglichkeiten des Handelsverkehrs zwischen dem nördlichen Europa und Norditalien zu beschränken, und ist folglich als eine Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen einzuordnen.

63 In diesem Zusammenhang ist zunächst hervorzuheben, dass auch der Umstand, dass die sektorale Fahrverbotverordnung als Teil eines Maßnahmenbündels zur Reduzierung des Ausstoßes schädlicher Stoffe konzipiert wurde, einer getrennten Prüfung dieser Fahrverbotverordnung im Licht der Vorgaben der Art. 28 EG bis 30 EG nicht entgegensteht. Der Umstand, dass dieses Fahrverbot Teil eines größeren Maßnahmenbündels darstellt, kommt allerdings im Rahmen der Prüfung, ob eine Rechtfertigung für die Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit vorliegt, besondere Bedeutung zu.

64 Nach den Ausführungen der Republik Österreich betrifft das sektorale Fahrverbot im Endausbau etwa 194000 Lkw-Fahrten pro Jahr auf einem 90 km langen Abschnitt der Inntal-Autobahn. Nach unbestrittener Aussage der Kommission wirkt sich das Verbot auf etwa 300 km des österreichischen Schnellstraßennetzes aus. Weil das Fahrverbot gemäß der sektoralen Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 ab dem 1. Jänner 2009 vollständig in Kraft treten sollte, hatten die betroffenen Wirtschaftssektoren nach dieser Planung somit ein Jahr Zeit, um für diese 194000 Fahrten alternative Strecken für den Straßentransport zu bestimmen oder den Transport — zumindest teilweise — auf den Schienenverkehr umzustellen.

65 Aus dem Vorbringen der verschiedenen am Verfahren beteiligten Parteien geht hervor, dass diese logistische Umstellung für die betroffenen Wirtschaftssektoren eine große Herausforderung mit ungewissem Ablauf darstellte.

66 In ihrer Analyse der Möglichkeiten, die von dem Fahrverbot betroffenen Gütertransporte auf den Schienenverkehr zu verlagern bzw. über alternative Strecken abzuwickeln, unterscheidet die Republik Österreich zwischen den Gütertransporten, für die eine Fahrt über die Inntal-Autobahn den kürzesten Weg darstellt (sogenannter Bestwegtransit), den Gütertransporten, die eine zumindest gleichwertige Streckenalternative haben (sogenannter Mehrwegtransit), und den Gütertransporten, die eine bessere Streckenalternative haben (sogenannter Umwegtransit). Von den vom Fahrverbot betroffenen Fahrten seien 45 % als Bestwegtransit, 25 % als Mehrwegtransit und 30 % als Umwegtransit einzuordnen. Es sei davon auszugehen, dass der Bestwegtransit und etwa die Hälfte des Mehrwegtransits auf den Schienenverkehr verlagert werden müsste, während die restlichen Transporte über die alternativen Strecken abgewickelt werden könnten. Für die Verlagerung der betroffenen Gütertransporte vom Typ Bestwegtransit und Mehrwegtransit auf die Schiene stünden drei Transportformen zur Verfügung, nämlich der konventionelle Wagenladungsverkehr, der unbegleitete Kombiverkehr und der begleitete Kombiverkehr auf der rollenden Landstraße (im Folgenden: RoLa). Für die Umleitung der betroffenen Straßentransporte vom Typ Mehrwegtransit und Umwegtransit stünden mehrere Alternativstrecken zur Verfügung, die teilweise über das schweizerische Schnellstraßennetz führten.

67 Zwischen den Verfahrensbeteiligten gehen die Meinungen über die Kapazitäten sowie die Geeignetheit der von der Republik Österreich dargestellten Transportalternativen weit auseinander. Hauptstreitpunkt ist dabei die Frage nach der Kapazität und der Benutzerfreundlichkeit des begleiteten Kombiverkehrs auf der RoLa, bei dem der komplette Lkw mittels Niederflurwaggons auf die Schiene verladen wird. Während die Republik Österreich diesen RoLa-Transport als eine Transportalternative mit ausreichend Kapazitäten darstellt, die für die betroffenen Gütertransporte ohne logistische Umstellung zu wettbewerbsfähigen Preisen in Anspruch genommen werden könne, betonen die Kommission und die Italienische Republik Kapazitätsengpässe und praktische Schwierigkeiten aus Sicht der Transportunternehmen.

68 Auch über die Möglichkeit, für den Straßentransport vom Typ Mehrwegtransit und Umwegtransit auf die von der Republik Österreich erwähnten Alternativstrecken auszuweichen, gehen die Meinungen der Verfahrensbeteiligten auseinander. Dabei betont die Italienische Republik beispielsweise den zusätzlichen Verwaltungs- und Kostenaufwand, der im Rahmen eines Gütertransports durch die Schweiz anfallen würde. Zudem gelte auf wichtigen Nord-Süd-Verkehrsachsen des schweizerischen Schnellstraßennetzes ein Tropfenzählersystem, wobei eine Phase besonders intensiven Schwerverkehrs zu einer vollständigen Sperre für den Schwerverkehr auf diesen Achsen führen könnte. Im Fall einer Verlagerung der Verkehrsströme von der Inntal-Autobahn A 12 auf die schweizerischen Alternativstrecken könnte eben dies passieren.

69 Zusammenfassend ist folglich festzustellen, dass die in Rede stehende sektorale Fahrverbotverordnung auf einem 90 km langen Abschnitt der Inntal-Autobahn A 12 etwa 194000 Lkw-Transporte im Jahr verbietet, wobei die Möglichkeiten der Verlagerung dieser Transporte auf die Schiene bzw. die Umleitung dieser Transporte auf Alternativstrecken zwischen den Verfahrensbeteiligten höchst umstritten geblieben sind. Vor diesem Hintergrund lässt sich meines Erachtens nicht sinnvoll bestreiten, dass die sektorale Fahrverbotverordnung prinzipiell dazu geeignet ist, die Möglichkeiten des Handelsverkehrs zwischen dem nördlichen Europa und Norditalien zu beschränken.

70 Unter besonderer Berücksichtigung des Umstands, dass diese Eignung zur Handelsbehinderung für die Feststellung einer die Warenverkehrsfreiheit beschränkenden Wirkung ausreicht, komme ich somit zu dem Ergebnis, dass die sektorale Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007, mit der auf der Inntal-Autobahn A 12 der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen anzusehen ist, die grundsätzlich mit den Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG unvereinbar ist, wenn sie nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann.

C — Zur Rechtfertigung der Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit

71 Zur Rechtfertigung einer eventuellen Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit durch die sektorale Fahrverbotverordnung stützt sich die Republik Österreich auf zwei Argumentationslinien. Zum einen trägt sie vor, dass die sektorale Fahrverbotverordnung zum Schutz des Grundrechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens und somit in Erfüllung gemeinschaftsgrundrechtlicher Handlungspflichten erlassen worden sei. Zum anderen beruft sie sich auf den Rechtfertigungsgrund der zwingenden Gründe des Umweltschutzes.

72 Diese Argumente der Republik Österreich überzeugen nicht.

1. Verhältnis zwischen der sektoralen Fahrverbotverordnung und den Gemeinschaftsgrundrechten

73 Nach Auffassung der Republik Österreich würde die Feststellung, dass die sektorale Fahrverbotverordnung gegen die Art. 28 EG und 29 EG verstieße, zu einem Zielkonflikt zwischen den Erfordernissen des gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsschutzes einerseits und den Erfordernissen des freien Warenverkehrs andererseits führen. Denn unter Berücksichtigung der seit Jahren festgestellten NO2-Grenzwertüberschreitungen sei die Republik Österreich zum Schutz des Grundrechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens dazu gehalten gewesen, NO2-reduzierende Maßnahmen wie das sektorale Fahrverbot zu erlassen.

74 Wie ich bereits an anderer Stelle ausgeführt habe, ist im Fall einer Kollision zwischen einer Grundfreiheit und einem Grundrecht von dem Prinzip auszugehen, dass die Verwirklichung eines Grundrechts als legitimes Ziel anzuerkennen ist, dass eine Grundfreiheit beschränken kann, soweit diese Beschränkung verhältnismäßig ist. Ein solcher Ausgleich zwischen Grundrecht und Grundfreiheit muss jedoch nur herbeigeführt werden, wenn und soweit eine konkrete Kollision nachgewiesen ist.

75 Im vorliegenden Fall ist die von der Republik Österreich vorgetragene Kollision zwischen dem Grundrecht auf Achtung des Privat- und Familienlebens einerseits und der Warenverkehrsfreiheit andererseits meines Erachtens nicht nachgewiesen.

76 Wenngleich feststeht, dass Umweltbelastungen sowohl im Kontext des Grundrechts auf körperliche und geistige Unversehrtheit als auch im Kontext des Grundrechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens eine bestimmte Relevanz aufweisen können, ist hervorzuheben, dass Umweltbelastungen nur unter besonderen Umständen als Eingriff in diese Grundrechte gewertet werden können, der gegebenenfalls einen Anspruch des Einzelnen auf Schutz durch die Mitgliedstaaten begründen könnte. So setzt die Feststellung eines Eingriffs in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens den konkreten Nachweis einer ausreichend qualifizierten Belastung durch Lärm oder sonstige Immissionen voraus. Die Feststellung eines Verstoßes gegen das Recht auf Unversehrtheit der Person erfordert zumindest den Nachweis einer Einwirkung oberhalb der Schwelle zur Gesundheitsschädlichkeit.

77 Im vorliegenden Verfahren hat die Republik Österreich das Vorliegen einer solchen qualifizierten Umweltbelastung durch die NO2-Emissionen nicht hinreichend substantiiert dargetan. Weil ein (drohender) Eingriff in das Grundrecht auf Unversehrtheit der Person bzw. in das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens im Ergebnis nicht nachgewiesen ist, stellt sich im vorliegenden Verfahren die Frage nach einer möglichen Kollision zwischen diesen Gemeinschaftsgrundrechten und den Bestimmungen der Warenverkehrsfreiheit nicht.

2. Rechtfertigung aus Gründen des Umweltschutzes

a) Zwingende Gründe des Umweltschutzes

78 Zur Rechtfertigung einer Behinderung des freien Warenverkehrs können einerseits die geschriebenen Rechtfertigungsgründe des Art. 30 EG und andererseits die ungeschriebenen zwingenden Gründe des Allgemeinwohls im Sinne der Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung herangezogen werden.

79 In Anwendung von Art. 30 EG können mengenmäßige Beschränkungen sowie Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne von den Art. 28 EG und 29 EG gerechtfertigt werden, soweit damit bestimmte, in dieser Rechtsnorm ausdrücklich benannte Rechtsgüter geschützt werden sollen. Das mit der sektoralen Fahrverbotverordnung verfolgte Ziel des Umweltschutzes zählt nicht zu diesen geschriebenen Rechtfertigungsgründen.

80 Der Umweltschutz wird allerdings in ständiger Rechtsprechung als zwingender Grund des Allgemeinwohls im Sinne der Cassis-de-Dijon-Rechtsprechung anerkannt. Danach können nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, durch zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sein, sofern sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.

81 Nach dieser Rechtsprechung setzt die Rechtfertigung einer Maßnahme gleicher Wirkung aus zwingenden Gründen des Umweltschutzes somit voraus, dass diese Maßnahme(1) zum Zweck der Gewährleistung des Umweltschutzes erlassen worden und (2) verhältnismäßig ist. Nicht restlos geklärt ist jedoch, ob auch diskriminierende Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen unter Heranziehung zwingender Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt werden können.

82 Der Frage nach der Möglichkeit, auch diskriminierende Maßnahmen unter Verweisung auf die damit verfolgten Zwecke des Umweltschutzes zu rechtfertigen, kommt im vorliegenden Fall besondere Bedeutung zu. Unter Bezugnahme auf die in der sektoralen Fahrverbotverordnung vorgesehenen Ausnahmen für den lokalen und regionalen Lkw-Verkehr hebt die Kommission nämlich hervor, dass das sektorale Fahrverbot an erster Stelle Waren treffe, die im Transit durch die Verbotszone bewegt würden. Demnach habe das Verbot eine stark diskriminierende Tendenz.

83 In der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofs gibt es eindeutige Indizien dafür, dass der Umweltschutz als zwingender Grund des Allgemeinwohls auch zur Rechtfertigung diskriminierender Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen herangezogen werden kann, wobei natürlich stets der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu beachten ist. Dieser Entwicklung in der Rechtsprechung ist grundsätzlich zuzustimmen.

84 Eingeläutet wurde diese Entwicklung mit dem Urteil vom 9. Juli 1992, Kommission/Belgien, in dem ein unmittelbar diskriminierendes Einfuhrverbot für Abfälle in die Region Wallonien unter Verweisung auf die zwingenden Erfordernisse des Umweltschutzes für gerechtfertigt erklärt wurde. In seiner nachfolgenden Rechtsprechung urteilte der Gerichtshof u. a., dass eine mittelbare Diskriminierung, die sich aus der Anwendung von nationalen Lärmschutzregeln bei der Zulassung von Gebrauchtflugzeugen ergab, unter Berücksichtigung von Erwägungen der öffentlichen Gesundheit und des Umweltschutzes als gerechtfertigt einzuordnen war. Im Urteil vom 13. März 2001, PreussenElektra, befand der Gerichtshof, dass eine — unmittelbar diskriminierende — nationale Abnahmeregelung für Strom aus erneuerbaren Energiequellen zwar eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Art. 28 EG darstellte, unter dem Gesichtspunkt des Umweltschutzes und unter Berücksichtigung der Besonderheiten des Strommarkts jedoch gerechtfertigt war.

85 Besonders aufschlussreich ist ferner das Urteil vom 14. Dezember 2004, Kommission/Deutschland, in dem der Gerichtshof u. a. über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen mit der Warenverkehrsfreiheit zu urteilen hatte. Diese Regelung sah in Bezug auf Getränkeverpackungen die Ersetzung eines flächendeckenden Systems der Sammlung von Verpackungen durch ein Pfand- und Rücknahmesystem vor. Diese Umstellung erschwerte und verteuerte den Vertrieb natürlicher Mineralwässer aus anderen Mitgliedstaaten, so dass sie ein Hemmnis für den innergemeinschaftlichen Handel darstellte. Darüber hinaus trafen die Auswirkungen dieser Umstellung ausländische Hersteller schwerer als inländische, so dass diese Maßnahme als mittelbar diskriminierend einzuordnen war. Dennoch prüfte der Gerichtshof die Möglichkeit der Rechtfertigung dieser Regelung aus Gründen des Umweltschutzes. Dabei kam er zu dem Ergebnis, dass eine solche Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Umweltschutzes zwar grundsätzlich möglich gewesen wäre, im konkreten Fall wegen des Fehlens einer angemessenen Übergangsfrist jedoch an dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz scheiterte.

86 Dieser Prüfungsansatz, nach dem zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes auch zur Rechtfertigung von mittelbar diskriminierenden Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen herangezogen werden können, wurde im Urteil vom 15. November 2005, Kommission/Österreich, zur ersten sektoralen Fahrverbotverordnung auf der Inntal-Autobahn A 12 bestätigt.

87 Bei der Analyse dieses Urteils ist insbesondere zu beachten, dass Generalanwalt Geelhoed in den Schlussanträgen in dieser Rechtssache zunächst davon ausgegangen ist, dass nach traditioneller Rechtsprechung des Gerichtshofs nur diskriminierungsfreie Maßnahmen gleicher Wirkung aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden können. Vor diesem Hintergrund hat er umfänglich geprüft, ob das erste sektorale Fahrverbot eine mittelbar diskriminierende Wirkung entfaltete. Dies war besonders umstritten, weil die Fuhrunternehmen aus anderen Mitgliedstaaten wegen der Ausnahmen zugunsten des Ziel- und Quellverkehrs im Sanierungsgebiet weitaus stärker betroffen waren als österreichische Spediteure. Unter besonderer Berücksichtigung der räumlichen Zusammenhänge des alpenquerenden Güterverkehrs sowie des Zwecks und der Ausgestaltung der Fahrverbotverordnung kam Generalanwalt Geelhoed dennoch zu dem Ergebnis, dass die streitige Maßnahme, als Ganzes und in ihrem allgemeinen Zusammenhang betrachtet, nicht als (mittelbar) diskriminierend anzusehen war, so dass sie einer Rechtfertigung unter Heranziehung der zwingenden Gründe des Umweltschutzes grundsätzlich zugänglich war.

88 In seinem Urteil vom 15. November 2005 hat der Gerichtshof die Frage nach dem diskriminierenden Charakter der in Rede stehenden sektoralen Fahrverbotverordnung nicht aufgegriffen. Im Rahmen seiner Prüfung der Rechtfertigung der festgestellten Behinderung des freien Warenverkehrs begnügte er sich mit der Feststellung, dass nationale Maßnahmen, die geeignet sind, den innergemeinschaftlichen Handel zu behindern, durch zwingende Erfordernisse des Umweltschutzes gerechtfertigt sein können, sofern sie in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs dieses Rechtfertigungsgrundes auf diskriminierungsfreie Maßnahmen nahm der Gerichtshof auch im weiteren Verlauf der Prüfung dieses Rechtfertigungsgrundes nicht vor.

89 Diese Entwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs führt mich zu der Schlussfolgerung, dass der Umweltschutz als zwingender Grund des Allgemeinwohls auch zur Rechtfertigung von diskriminierenden Maßnahmen gleicher Wirkung wie mengenmäßigen Beschränkungen herangezogen werden kann. Für diese Lösung spricht im Übrigen auch der Umstand, dass der Gerichtshof den Umweltschutz in ständiger Rechtsprechung als eines der wesentlichen Ziele der Gemeinschaft hervorhebt. Vor diesem Hintergrund wäre es nur schwer verständlich, wenn diskriminierende Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit unter keinen Bedingungen aus zwingenden Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt werden könnten.

90 Die Möglichkeit, auch diskriminierende Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit unter Heranziehung zwingender Gründe des Umweltschutzes zu rechtfertigen, bedeutet allerdings nicht, dass die Rechtfertigungsprüfung hinsichtlich diskriminierender und diskriminierungsfreier Maßnahmen zwangsläufig in gleicher Weise zu erfolgen hat. Vielmehr ist davon auszugehen, dass der diskriminierende Charakter einer die Warenverkehrsfreiheit beschränkenden Maßnahme im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung berücksichtigt werden kann, wobei insbesondere die Erforderlichkeit und die Angemessenheit solcher Maßnahmen strikter geprüft werden können.

91 Nach alledem komme ich zu dem Ergebnis, dass Maßnahmen mit gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Umweltschutzes gerechtfertigt werden können, soweit sie mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sind. Auch diskriminierende Maßnahmen sind einer Rechtfertigung aus zwingenden Gründen des Umweltschutzes grundsätzlich zugänglich.

b) Verhältnismäßigkeitsprüfung

92 Im vorliegenden Verfahren ist unstreitig, dass die sektorale Fahrverbotverordnung zum Zweck der Gewährleistung des Umweltschutzes erlassen worden ist. Besonders umstritten ist jedoch, ob sie auch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahrt.

93 Ausschlaggebend für die Beantwortung der Frage, ob die sektorale Fahrverbotverordnung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht, ist, ob diese Verordnung zur Erreichung der darin genannten Umweltschutzziele(1) geeignet und (2) erforderlich und die daraus resultierende Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit (3) angemessen ist.

i) Zur Geeignetheit der sektoralen Fahrverbotverordnung

94 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist eine Maßnahme zur Verwirklichung des geltend gemachten Ziels geeignet, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen.

95 Für die Beurteilung, ob das sektorale Fahrverbot zur Verwirklichung der damit verfolgten Umweltschutzziele geeignet ist, ist folglich im Wesentlichen zu klären, ob dieses Fahrverbot in kohärenter und systematischer Weise zur Senkung der NO2-Konzentrationen entlang der Inntal-Autobahn A 12 beitragen kann.

96 Unter besonderer Berücksichtigung der Schlüsselrolle, die der begleitete Kombiverkehr auf den RoLa im Gesamtkonzept des sektoralen Fahrverbots spielt, habe ich Bedenken gegen den Vortrag der Republik Österreich, dass dieses Fahrverbot in kohärenter Weise zur Senkung der NO2-Konzentrationen entlang der Inntal-Autobahn A 12 beiträgt.

97 Seiner Grundstruktur nach zielt das sektorale Fahrverbot darauf ab, durch eine Reduzierung der Zahl der Lkw-Fahrten auf der Inntal-Autobahn A 12 eine Reduzierung der NO2-Immissionen entlang dieser Autobahn zu erzielen. Nach eigener Darstellung der Republik Österreich würde das Fahrverbot etwa 194000 Lkw-Fahrten im Jahr betreffen, von denen der Hauptteil auf die Schiene verlagert werden sollte. Für diesen Schienentransport stehen nach Darstellung der Republik Österreich drei Transportformen zur Verfügung, nämlich der konventionelle Wagenladungsverkehr, der unbegleitete Kombiverkehr und der begleitete Kombiverkehr auf den RoLa.

98 Unter Berücksichtigung der Ziele und der Ausgestaltung der sektoralen Fahrverbotverordnung ist davon auszugehen, dass die vom Verbot betroffenen Gütertransporte im Endergebnis auf den traditionellen Schienentransport (konventionellen Wagenladungsverkehr bzw. unbegleiteten Kombiverkehr) umgestellt werden sollten. Vor diesem Hintergrund knüpft das Fahrverbot nicht unmittelbar bei den Fahrzeugemissionen der Lkw an, sondern vielmehr bei den transportierten Waren. Denn nach Darstellung der Republik Österreich betrifft das Fahrverbot nur den Transport bahnaffiner Güter, d. h. Güter, die sich für den traditionellen Transport auf der Schiene in besonderem Maße eignen und daher schon heute in großem Umfang auf der Schiene transportiert werden. In diesem Kontext ist das RoLa-Angebot als eine zusätzliche Transportalternative auf der Schiene zu betrachten, das den logistischen Prozess der Umstellung des Straßentransports der bahnaffinen Güter auf den Schienentransport im konventionellen Wagenladungsverkehr bzw. im unbegleiteten Kombiverkehr begleiten sollte.

99 Weil diese Umstellung auf den traditionellen Schienentransport in einem grenzüberschreitenden Rahmen innerhalb der in der sektoralen Fahrverbotverordnung vorgesehenen doppelstufigen Übergangsfrist von vier Monaten (1. Stufe) bzw. einem Jahr (2. Stufe) nicht zu bewältigen ist, führt das sektorale Fahrverbot jedoch zu dem Ergebnis, dass ein wichtiger Teil der vom Fahrverbot betroffenen Lkw-Transporte während einer nicht näher bestimmten Übergangszeit auf die RoLa ausweichen müssen. Zu diesem Zweck ist das RoLa-Angebot nach eigener Darstellung der Republik Österreich auch entsprechend erweitert worden.

100 Die RoLa zeichnen sich dadurch aus, dass sie die Lkw samt Fahrer transportieren, so dass das RoLa-Angebot ohne Weiteres auch für den Transport nicht bahnaffiner Güter eingesetzt werden kann. Aus der Perspektive des Umweltschutzes sind die RoLa somit besonders geeignet, stark emittierende Lkw zu transportieren, und zwar ungeachtet der Bahnaffinität der transportierten Waren. An diesem besonderen Merkmal der RoLa geht das sektorale Fahrverbot in seiner zweistufigen Ausgestaltung jedoch vollständig vorbei. Denn wie oben dargestellt, führt es im Ergebnis dazu, dass während einer nicht näher bestimmbaren Anpassungsfrist eine große Zahl von Transporten bahnaffiner Güter auf die RoLa ausweichen muss und zwar ohne Berücksichtigung der Fahrzeugemissionen der eingesetzten Lkw.

101 Unter Berücksichtigung dieses Widerspruchs in einem zentralen Element der sektoralen Fahrverbotverordnung scheint mir diese unter Umweltgesichtspunkten nicht vollständig kohärent. Vor diesem Hintergrund kann die Frage nach der Geeignetheit der sektoralen Fahrverbotverordnung zur Senkung der NO2-Konzentrationen entlang der Inntal-Autobahn A 12 nicht ohne Weiteres bejaht werden.

ii) Zur Erforderlichkeit der sektoralen Fahrverbotverordnung

102 Wenn der Gerichtshof die Geeignetheit der sektoralen Fahrverbotverordnung zur Senkung der NO2-Konzentrationen entlang der Inntal-Autobahn A 12 bejahen sollte, wäre zu prüfen, ob dieses Fahrverbot zur Erreichung des damit verfolgten Umweltschutzziels erforderlich war.

103 Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn sie unter mehreren für die Erreichung des verfolgten Ziels geeigneten Maßnahmen diejenige ist, die am wenigsten belastend für das betroffene Interesse oder das betroffene Rechtsgut ist.

104 Nach Darstellung der Republik Österreich ist die sektorale Fahrverbotverordnung Teil eines Maßnahmenbündels, das bis zum Jahr 2010 eine Verringerung der NO2-Immissionen um 9,9 % bis 10,7 % bewirken soll. Das sektorale Fahrverbot soll dazu mit einer Reduzierung der NO2-Immissionsbelastung um 1,5 % beitragen.

105 Als Nachweis für das NO2-Reduzierungspotenzial von 1,5 % verweist die Republik Österreich auf ein in Anlage beigefügtes Programm nach § 9a IG-L für das Bundesland Tirol. In diesem Programm werden die NO2-Reduktionspotenziale von verschiedenen Maßnahmen im Verkehrsbereich dargestellt. Zu den analysierten Maßnahmen zählt auch das sektorale Fahrverbot auf der A 12 Inntal-Autobahn, von dem 200000 Fahrten betroffen sein sollen, was 7,3 % der Lkw-Fahrten auf der A 12 entspreche. Ein solches Fahrverbot würde zu einer Reduzierung der NO2-Immissionsbelastung um 1,5 % führen. In der Klagebeantwortung hat die Republik Österreich jedoch zugleich hervorgehoben, dass, abweichend von den früheren Plänen, keine 200000 Fahrten, sondern nur 194000 Fahrten im Jahr vom Fahrverbot betroffen seien. Dies entspräche 6,6 % aller Fahrten von Schwerlastfahrzeugen auf der A 12 statt ursprünglich 7,3 %.

106 Obwohl die Republik Österreich in der Klagebeantwortung somit davon ausging, dass nicht die ursprünglich geplanten 7,3 %, sondern vielmehr lediglich 6,6 % aller Fahrten von Schwerlastfahrzeugen im Jahr von dem Fahrverbot betroffen seien, hielt sie ohne Begründung an dem in den ursprünglichen Plänen erwähnten NO2-Reduzierungspotenzial in Höhe von 1,5 % fest. In der mündlichen Verhandlung dazu befragt, trug die Republik Österreich vor, dass bei der Berechnung des NO2-Reduzierungspotenzials des sektoralen Fahrverbots eine bestimmte Fehlermarge akzeptiert werden müsse und dass die Abnahme der Zahl der betroffenen Fahrten um 6000 Lkw-Fahrten im Jahr innerhalb dieser Marge liege.

107 Wenngleich diese Erklärung auf eine großzügige Fehlermarge bei der Berechnung des NO2-Reduzierungspotenzials des sektoralen Fahrverbots schließen lässt, hat die Kommission dem Vorbringen der Republik Österreich in diesem Punkt nicht widersprochen. Auch der Akte lassen sich keine weiteren Elemente entnehmen, die an der Richtigkeit dieser Aussage Zweifel aufkommen lassen könnten. Vor diesem Hintergrund ist im Nachfolgenden davon auszugehen, dass das NO2-Reduzierungspotenzial der sektoralen Fahrverbotverordnung 1,5 % beträgt.

108 Bei der Behandlung der Frage, ob das NO2-Reduzierungspotenzial der sektoralen Fahrverbotverordnung auch mittels weniger eingreifender Verkehrsmaßnahmen erreicht werden könnte, gehen die Meinungen der Kommission und der Republik Österreich sehr weit auseinander.

109 Nach Auffassung der Kommission gäbe es eine Vielzahl von weniger einschränkenden Maßnahmen, die nicht ergriffen würden, wie eine ständige Geschwindigkeitsbegrenzung auf der Inntal-Autobahn, Ausweitungen der für ältere Lkw vorgesehenen Fahrverbote auf höhere Euro-Normen, die Einführung eines differenzierten Fahrverbots, das auf die Schadstoffklassen abstellt, verstärkte Maßnahmen im Bereich des Pkw-Verkehrs, mautspezifische Maßnahmen für Lkw und Pkw sowie andere ökonomische Lenkungsmittel. Diesen Vorschlägen tritt die Republik Österreich substantiiert entgegen.

110 Wenngleich der Gerichtshof nicht selbst im Detail darüber zu entscheiden hat, ob und, wenn ja, welche anderen Maßnahmen gegebenenfalls zur NO2-Reduzierung hätten ausgewählt werden können, setzt die Prüfung der Erforderlichkeit des sektoralen Fahrverbots einen Vergleich zwischen dieser Maßnahme und einem oder mehreren nicht ergriffenen Maßnahmen mit NO2-Reduzierungspotenzial voraus.

111 In diesem Zusammenhang kommen den Ausführungen der Kommission zum NO2-Reduzierungspotenzial einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h besondere Bedeutung zu.

112 Ausgehend von den Berechnungen des Instituts für Energie- und Umweltforschung Heidelberg (ifeu) trägt die Kommission vor, dass eine ganzjährige Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h zu einer Reduzierung der jährlichen NO2-Immissionsbelastung in Höhe von etwa 7,5 % führe, während sich mit der seit November 2007 geltenden variablen Geschwindigkeitsbegrenzung lediglich eine Verringerung um 3,6 % bis 3,8 % erzielen ließe. Das zusätzliche NO2-Reduzierungspotenzial einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung beliefe sich somit auf nahezu 4 %. Sogar wenn die durch die österreichische Regierung vorgelegten Daten zum Ausgangspunkt genommen würden, übersteige das zusätzliche NO2-Reduzierungspotenzial einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h bei Weitem die NO2-Reduzierung um 1,5 %, die von der Republik Österreich mit dem sektoralen Fahrverbot angestrebt werde.

113 Die Republik Österreich hält den Vortrag der Kommission zu den Auswirkungen einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung für faktisch unbegründet und methodisch falsch. Dabei stützt sie sich u. a. auf eine Expertise der Ökoscience AG vom 6. August 2009. Die Republik Österreich betont u. a., dass die Durchschnittsgeschwindigkeit bei geltendem Tempo 130 im Jahr 2006 lediglich 116 km/h und im Jahr 2009 nur noch 111 km/h betragen habe, während sich die Durchschnittsgeschwindigkeit bei geltendem Tempo 100 in Wirklichkeit auf 103 km/h belaufe. Vor diesem Hintergrund würde die Einführung einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung nur noch eine Geschwindigkeitsreduktion von 8 km/h zu den Zeiten eines Tempo-130-Limits ergeben. Diese geringe Geschwindigkeitsreduktion erkläre, wieso die Einführung einer ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h ein zusätzliches NO2-Reduzierungspotenzial von lediglich 1,1 % aufweise.

114 Wie ich bereits ausgeführt habe, muss im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Maßnahme erörtert werden, ob sie unter mehreren für die Erreichung des verfolgten Ziels geeigneten Maßnahmen diejenige ist, die am wenigsten belastend für das betroffene Interesse oder das betroffene Rechtsgut ist.

115 Unter besonderer Berücksichtigung des Umstands, dass nach den Ausführungen der Republik Österreich bereits eine Reduktion der Durchschnittgeschwindigkeit von 8 km/h zu den Zeiten eines Tempo 130-Limits ein NO2-Reduzierungspotenzial von 1,1 % aufweist, ist meines Erachtens dem Vortrag der Kommission zuzustimmen, dass generelle Maßnahmen zur Reduzierung der Durchschnittgeschwindigkeit ein hohes NO2-Reduzierungspotenzial aufweisen. Darüber hinaus sind die negativen Auswirkungen einer solchen Reduktion der Durchschnittgeschwindigkeit rein rechnerisch eher beschränkt, wie sich am Beispiel einer Verringerung der Durchschnittgeschwindigkeit von 111 km/h auf 103 km/h auf dem vom Fahrverbot betroffenen Abschnitt der Inntal-Autobahn errechnen lässt. Um die gesamte Strecke von 90 km mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von 111 km/h zurückzulegen, werden rein rechnerisch etwa 48 Minuten benötigt. Um die gleiche Strecke mit einer Durchschnittsgeschwindigkeit von 103 km/h zurückzulegen werden rein rechnerisch etwa 52 Minuten benötigt. Der Zeitnachteil für die gesamte Strecke beträgt damit folglich nur rund 4 Minuten.

116 Zusammenfassend ist einerseits hervorzuheben, dass das sektorale Verbot einen weitreichenden Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit darstellt, bei dem 6,6 % aller Fahrten von Schwerlastfahrzeugen auf der A 12 untersagt werden, obwohl diese Maßnahme ein NO2-Reduzierungspotenzial von lediglich 1,5 % aufweist. Aus den in der Akte enthaltenen Informationen zur ganzjährigen Geschwindigkeitsbegrenzung geht andererseits hervor, dass die Republik Österreich bereits durch eine zeitweise Absenkung der Durchschnittsgeschwindigkeit um 8 km/h eine Reduzierung der NO2-Immissionen um über 1 % bewirken könnte.

117 Auf dem Hintergrund dieser Überlegungen geht aus einer Gegenüberstellung der NO2-Reduzierungspotenziale sowie der Auswirkungen des sektoralen Fahrverbots und der ganzjährigen Geschwindigkeitsbeschränkung hervor, dass das sektorale Fahrverbot der Erforderlichkeitsprüfung im Ergebnis nicht standhalten kann.

iii) Zur Angemessenheit der sektoralen Fahrverbotverordnung

118 Wenn der Gerichtshof, anders als hier vertreten, zu dem Ergebnis gelangen sollte, dass die sektorale Fahrverbotverordnung der Erforderlichkeitsprüfung standhält, wäre zusätzlich zu prüfen, ob dieses Fahrverbot die Warenverkehrsfreiheit in unangemessener Weise beschränkt. Dies wäre dann der Fall, wenn das sektorale Fahrverbot trotz seiner positiven Umweltschutzwirkungen zu einem übermäßig starken Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit führen würde.

119 Die Antwort auf die Frage, ob im vorliegenden Verfahren ein übermäßig starker Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit zu bejahen ist, hängt im Ergebnis vom Vorhandensein ausreichender Transportalternativen für den Transport der vom Fahrverbot betroffenen Güter ab.

120 In diesem Zusammenhang ist hervorzuheben, dass der von dem sektoralen Fahrverbot betroffene Autobahnabschnitt Teil einer überaus wichtigen Verbindungsachse zwischen bestimmten Mitgliedstaaten bildet. Bei isolierter Betrachtung stellt das sektorale Fahrverbot demnach einen radikalen Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit dar. Indem sichergestellt wird, dass realistische Ausweichmöglichkeiten für die Beförderung der betroffenen Güter mit anderen Verkehrsträgern oder über andere Straßenverbindungen vorhanden sind, könnten die negativen Auswirkungen des sektoralen Fahrverbots auf den freien Warenverkehr sowie auf die freie Warenverkehrdurchfuhr abgemildert werden. Dies würde sich dann wiederum positiv auf die Angemessenheitsprüfung des sektoralen Fahrverbots auswirken.

121 Die Frage, ob zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des sektoralen Fahrverbots realistische Ausweichmöglichkeiten für die Beförderung der betroffenen Güter mit anderen Verkehrsträgern oder über andere Straßenverbindungen vorhanden waren, ist zwischen den Verfahrensbeteiligten besonders umstritten. Während die Republik Österreich die Möglichkeiten der Verlagerung der betroffenen Transporte auf die Schiene sowie das Vorhandensein von alternativen Straßenverbindungen betont, heben die Kommission, die Italienische Republik sowie das Königreich der Niederlande eine Vielzahl von Problemen hervor, die einer effektiven Nutzung dieser alternativen Verkehrsträger bzw. Straßenverbindungen entgegenstünden.

122 Meines Erachtens hat die Republik Österreich den Nachweis nicht erbracht, dass zum Zeitpunkt des geplanten Wirksamwerdens des sektoralen Fahrverbots ausreichend Ausweichmöglichkeiten für den alpenquerenden Transport der betroffenen Güter vorhanden waren.

123 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, ohne dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof berücksichtigt werden können. Vor diesem Hintergrund ist die Frage nach dem Vorliegen von ausreichenden Ausweichmöglichkeiten auf der Grundlage der österreichischen Gesetzeslage am 9. Juni 2008 zu beurteilen. Zu diesem Zeitpunkt sah die am 1. Jänner 2008 in Kraft getretene sektorale Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 eine zweistufige Einführung des Fahrverbots auf einer etwa 90 km langen Strecke zwischen Langkampfen (etwa 6 km von der österreichisch-deutschen Grenze) und Zirl (etwa 12 km westlich von Innsbruck) vor. Dabei sind in einer ersten Stufe ab dem 2. Mai 2008 Transittransporte mit Abfällen, Steinen, Erden oder Aushub verboten. Ab dem 1. Jänner 2009 gilt dieses Verbot zudem für den Transport von Rundholz und Kork, Nichteisen- und Eisenerzen, Kraftfahrzeugen und Anhängern, Stahl (ausgenommen Bewehrungs- und Konstruktionsstahl für die Belieferung von Baustellen), Marmor und Travertin sowie Fliesen.

124 Als Transportalternativen verweist die Republik Österreich auf den Transport der Güter mit der Bahn (konventionellem Wagenladungsverkehr, unbegleitetem Kombiverkehr und RoLa) sowie auf die Benutzung von alternativen Strecken für den Straßentransport. Meiner Auffassung nach ist jedoch nicht nachgewiesen, dass diese Transportalternativen zum Zeitpunkt des geplanten Wirksamwerdens des sektoralen Fahrverbots ausreichen würden.

125 Zum Transport der betroffenen Güter im konventionellen Wagenladungsverkehr bzw. im unbegleiteten Kombiverkehr hat die Republik Österreich in der Klagebeantwortung im Ergebnis eingeräumt, dass sich die Verlagerung der betroffenen Gütertransporte auf den traditionellen Schienenverkehr nicht wie geplant realisieren ließe. Denn gerade aus diesem Grund sei die Neuregelung des sektoralen Fahrverbots mit der Verordnung vom 23. Dezember 2008 und die darin vorgesehene Aufteilung der 2. Stufe dieses Verbots erforderlich gewesen.

126 Zu den Transportkapazitäten der RoLa gehen die Meinungen der Republik Österreich einerseits und der Kommission sowie der Italienischen Republik andererseits sehr weit auseinander. Während die Republik Österreich über Überkapazitäten berichtet, bemängeln die Kommission und die Italienische Republik eine Vielzahl praktischer Probleme, die dazu führten, dass die RoLa unter keiner Bedingung in der Lage gewesen seien, die im Rahmen der Umsetzung der sektoralen Fahrverbotverordnung benötigten Transportkapazitäten zur Verfügung zu stellen. In ihrer Meinung sehen sich die Kommission und die Italienische Republik u. a. dadurch bestätigt, dass die Republik Österreich im Ergebnis die ursprünglich vorgesehene zweistufige Einführung des sektoralen Fahrverbots letztlich durch eine vierstufige Einführung ersetzt und dadurch die Anpassungsfristen de facto verlängert hat.

127 Unter Berücksichtigung aller zur Verfügung stehenden Akten und Informationen ist meines Erachtens nicht nachgewiesen, dass das RoLa-Angebot in der Lage gewesen wäre, im Fall der geplanten zweistufigen Einführung des sektoralen Fahrverbots ausreichend Transportkapazitäten zur Verfügung zu stellen.

128 In diesem Zusammenhang ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das RoLa-Angebot nur den Bereich östlich von Innsbruck erfasst. Für den Bereich westlich von Innsbruck gibt es die RoLa-Alternative nicht.

129 Aber auch für den Bereich östlich von Innsbruck bestehen meines Erachtens große Bedenken hinsichtlich des Vortrags der Republik Österreich, dass auch für die ursprünglich geplante zweistufige Einführung des sektoralen Fahrverbots ausreichend RoLa-Kapazitäten abrufbar gewesen wären. Besonders aufschlussreich in dieser Hinsicht ist ein Verordnungsentwurf des Landeshauptmanns aus dem Jahr 2009, der eine fünfte Stufe für die Einführung des sektoralen Fahrverbots vorsah. Nach diesem Verordnungsentwurf sollte die Einführung der in der Verordnung vom 23. Dezember 2008 vorgesehenen dritten Stufe (Fahrverbot ab dem 1. Juli 2009 für Nichteisen- und Eisenerze, Stahl, Marmor, Travertin und keramische Fliesen) ein weiteres Mal untergliedert werden. Dabei sollte das Fahrverbot für Nichteisen- und Eisenerze sowie für Marmor und Travertin erst ab dem 1. Juli 2010 gelten. In den erläuternden Bemerkungen zu diesem Entwurf wird zum Thema der nochmaligen Untergliederung der dritten Stufe auf eine Stellungnahme der Abteilung Verkehrsplanung verwiesen, laut welcher das Angebot auf der RoLa nicht rechtzeitig zum Wirksamwerden der dritten Stufe des sektoralen Fahrverbots ausgeweitet werden könne. In diesem Dokument wurde im Übrigen auch betont, dass eine Auslastung der RoLa von 100 % jedenfalls vermieden werden sollte, da es dann mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu betrieblichen Problemen käme. Dieses Dokument bildet demnach ein sehr starkes Indiz dafür, dass das RoLa-Angebot im Fall der ursprünglich geplanten zweistufigen Umsetzung des sektoralen Fahrverbots aller Wahrscheinlichkeit nach nicht in der Lage gewesen wäre, den dadurch anfallenden zusätzlichen Transportbedarf reibungslos zu befriedigen.

130 Ebenfalls fraglich ist, ob die von der Republik Österreich angezeigten Ausweichrouten über den Reschenpass sowie über die Schweiz eine realistische Alternative für die vom sektoralen Fahrverbot betroffenen Transporte darstellen konnten.

131 Hinsichtlich der Route über den Reschenpass ist darauf hinzuweisen, dass auch auf dieser Strecke ein Lkw-Fahrverbot gilt, wenn auch mit Ausnahmen für direkte Lkw-Transporte von oder zu an der Reschenroute gelegenen Regionen bzw. zwischen Vorarlberg oder einem Großteil des Bodenseeraums einerseits und einem bestimmten Teil Norditaliens andererseits (Region Venetien, Provinz Trient sowie dem Großteil von Südtirol). Demnach steht diese Ausweichroute für Gütertransporte, die außerhalb der genannten Regionen be- oder entladen werden, nicht zur Verfügung.

132 Als zusätzliche Ausweichroute für den Straßentransport verweist die Republik Österreich schließlich auf das Schweizer Straßennetz. Die Möglichkeit, die vom sektoralen Fahrverbot betroffenen Gütertransporte teilweise über die Schweiz umzuleiten, wird jedoch von der Italienischen Republik unter Hinweis auf das Tropfenzählersystem in Frage gestellt, das auf wichtige Nord-Süd-Verkehrsachsen des schweizerischen Schnellstraßennetzes gelte. Nach diesem Tropfenzählersystem könne eine Phase besonders intensiven Schwerverkehrs zu einer vollständigen Sperre für den Schwerverkehr auf den Nord-Süd-Verkehrsachsen führen. Dies bestreitet die Republik Österreich nicht, sondern sie bestätigt ganz im Gegenteil, dass eine Begrenzung der Lkw-Durchfahrten in Abhängigkeit vom Verkehrsaufkommen wie beim Tropfenzählersystem ein erhöhtes zeitliches Risiko darstelle, das von der Transportwirtschaft schwer kalkulierbar sei. Vor diesem Hintergrund ist leicht erkennbar, dass das Schweizer Straßennetz als Ausweichroute für die vom sektoralen Fahrverbot betroffenen Gütertransporte nur eingeschränkt zur Verfügung stand.

133 Diese Überlegungen führen mich zu der Schlussfolgerung, dass nicht hinreichend nachgewiesen ist, dass zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Fahrverbots gemäß der sektoralen Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 ausreichend Ausweichmöglichkeiten für die Beförderung der betroffenen Güter mit anderen Verkehrsträgern oder über andere Straßenverbindungen zur Verfügung standen bzw. gestellt werden konnten. Vor diesem Hintergrund ist das mit der sektoralen Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 verhängte Fahrverbot auf der Inntal-Autobahn als ein radikaler Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit zu werten. Weil mit diesem Fahrverbot eine Reduzierung der NO2-Immissionsbelastung um lediglich 1,5 % angestrebt wird, komme ich zu dem Ergebnis, dass die aus der sektoralen Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 folgende Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit nicht angemessen ist.

c) Zwischenergebnis

134 Aus meinen obigen Überlegungen geht hervor, dass die sektorale Fahrverbotverordnung zur Erreichung der damit verfolgten Ziele des Umweltschutzes nicht erforderlich und nur bedingt geeignet ist. Darüber hinaus führt sie zu einer unangemessenen Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist die sektorale Fahrverbotverordnung insgesamt unverhältnismäßig.

VIII — Zusammenfassung

135 In Anbetracht meiner obigen Überlegungen komme ich zu dem Ergebnis, dass die sektorale Fahrverbotverordnung vom 17. Dezember 2007 als eine Maßnahme gleicher Wirkung wie mengenmäßige Beschränkungen im Sinne von Art. 28 EG und 29 EG einzuordnen ist, die einer Rechtfertigung auf der Grundlage von zwingenden Gründen des Umweltschutzes grundsätzlich zugänglich ist. Im vorliegenden Verfahren scheitert eine solche Rechtfertigung jedoch im Ergebnis an der Unverhältnismäßigkeit der sektoralen Fahrverbotverordnung.

IX — Kosten

136 Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Republik Österreich beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Gemäß Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Anträge der Kommission beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

X — Ergebnis

137 Im Hinblick auf die vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Republik Österreich hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Art. 28 EG und 29 EG verstoßen, dass mit der Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol vom 17. Dezember 2007, mit der auf der A 12 Inntal-Autobahn der Transport bestimmter Güter im Fernverkehr verboten wird, ein Fahrverbot für bestimmte Güter befördernde Lastkraftwagen mit einem Gesamtgewicht von mehr als 7,5 t auf einem Teilstück der Autobahn A 12 verhängt worden ist.

2. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Italienische Republik und das Königreich der Niederlande tragen ihre eigenen Kosten.