Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 17.11.2011 – C-505/09

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN VERICA TRSTENJAK vom 17. November 2011 ( Rechtssache C-505/09 P Europäische Kommission gegen Republik Estland „Rechtsmittel — Umwelt — Luftverschmutzung — Richtlinie 2003/87/EG — System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten — Nationaler Plan zur Zuteilung von Emissionszertifikaten für die Republik Estland für den Zeitraum 2008 bis 2012 — Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission — Art. 9 Abs. 1 und 3 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87“ I – Einleitung

1 Das vorliegende Rechtsmittel betrifft das durch die Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (ABl. L 275, S. 32) in der durch die Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. Oktober 2004 (ABl. L 338, S. 18) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie) eingeführte System.

2 Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Europäische Kommission die Aufhebung des Urteils des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 23. September 2009, Estland/Kommission (T-263/07, Slg. 2009, II-3463, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem die Entscheidung der Kommission vom 4. Mai 2007 über den nationalen Plan zur Zuteilung von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen (im Folgenden: NZP), der von der Republik Estland gemäß der Richtlinie 2003/87 für den Zeitraum 2008–2012 übermittelt wurde (im Folgenden: streitige Entscheidung), für nichtig erklärt worden ist. II – Rechtlicher Rahmen

3 Art. 9 der Richtlinie lautet: „(1) Die Mitgliedstaaten stellen für jeden in Artikel 11 Absätze 1 und 2 [der Richtlinie] genannten Zeitraum einen nationalen Plan auf, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für diesen Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken. Dieser Plan ist auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III [der Richtlinie] genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Kommission erarbeitet unbeschadet des Vertrags bis spätestens 31. Dezember 2003 eine Anleitung zur Anwendung der in Anhang III [der Richtlinie] aufgeführten Kriterien. Für den in Artikel 11 Absatz 1 [der Richtlinie] genannten Zeitraum wird der Plan spätestens am 31. März 2004 veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. Für die folgenden Zeiträume werden die Pläne mindestens achtzehn Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums veröffentlicht und der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten übermittelt. (2) Die nationalen Zuteilungspläne werden in dem in Artikel 23 Absatz 1 [der Richtlinie] genannten Ausschuss erörtert. (3) Innerhalb von drei Monaten nach Übermittlung eines nationalen Zuteilungsplans durch einen Mitgliedstaat gemäß Absatz 1 kann die Kommission den Plan oder einen Teil davon ablehnen, wenn er mit den in Anhang III [der Richtlinie] aufgeführten Kriterien oder mit Artikel 10 [der Richtlinie] unvereinbar ist. Der Mitgliedstaat trifft eine Entscheidung nach Artikel 11 Absatz 1 oder 2 [der Richtlinie] nur dann, wenn Änderungsvorschläge von der Kommission akzeptiert werden. Ablehnende Entscheidungen sind von der Kommission zu begründen.“

4 Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie lautet: „Für den am 1. Januar 2008 beginnenden Fünfjahreszeitraum und jeden folgenden Fünfjahreszeitraum entscheidet jeder Mitgliedstaat über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er für diesen Zeitraum zuteilen wird, und leitet das Verfahren für die Zuteilung dieser Zertifikate an die Betreiber der einzelnen Anlagen ein. Diese Entscheidung wird mindestens zwölf Monate vor Beginn des betreffenden Zeitraums getroffen, und zwar auf der Grundlage des gemäß Artikel 9 [der Richtlinie] aufgestellten nationalen Zuteilungsplans des Mitgliedstaats, im Einklang mit Artikel 10 [der Richtlinie] und unter angemessener Berücksichtigung der Bemerkungen der Öffentlichkeit.“

5 In Anhang III der Richtlinie sind zwölf Kriterien für die NZP aufgeführt. Die in den Nrn. 1 bis 3 und 12 dieses Anhangs genannten Kriterien lauten: „1. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die im jeweiligen Zeitraum zugeteilt werden sollen, muss mit der in der Entscheidung 2002/358/EG und im Kyoto-Protokoll enthaltenen Verpflichtung des Mitgliedstaats zur Begrenzung seiner Emissionen in Einklang stehen unter Berücksichtigung des Anteils der Gesamtemissionen, dem diese Zertifikate im Vergleich zu Emissionen aus Quellen entsprechen, die nicht unter diese Richtlinie fallen, sowie der nationalen energiepolitischen Maßnahmen; ferner sollte sie dem nationalen Klimaschutzprogramm entsprechen. Die Gesamtmenge der zuzuteilenden Zertifikate darf nicht höher sein als der wahrscheinliche Bedarf für die strikte Anwendung der Kriterien dieses Anhangs. Bis 2008 muss die Menge so groß sein, dass sie mit einem Weg zur Erreichung oder Übererfüllung der Zielvorgaben jedes Mitgliedstaats gemäß der Entscheidung 2002/358/EG und dem Kyoto-Protokoll vereinbar ist. 2. Die Gesamtmenge der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, muss vereinbar sein mit Bewertungen der tatsächlichen und der erwarteten Fortschritte bei der Erbringung des Beitrags der Mitgliedstaaten zu den Verpflichtungen der Gemeinschaft gemäß der Entscheidung 93/389/EWG. 3. Die Mengen der Zertifikate, die zugeteilt werden sollen, müssen mit dem Potenzial – auch dem technischen Potenzial – der unter dieses System fallenden Tätigkeiten zur Emissionsverringerung in Einklang stehen. Die Mitgliedstaaten können bei ihrer Aufteilung von Zertifikaten die durchschnittlichen Treibhausgasemissionen je Erzeugnis in den einzelnen Tätigkeitsbereichen und die in diesen Tätigkeitsbereichen erreichbaren Fortschritte zugrunde legen. … 12. In dem Plan wird die Obergrenze des Umfangs, in dem [zertifizierte Emissionsreduktionen] und [Emissionsreduktionseinheiten] von den Betreibern im Rahmen des Gemeinschaftssystems genutzt werden dürfen, als Prozentanteil der Zuteilung von Zertifikaten für die einzelnen Anlagen angegeben. Der Prozentanteil muss mit den ergänzenden Verpflichtungen des Mitgliedstaats im Rahmen des Kyoto-Protokolls und der Beschlüsse, die aufgrund des UNFCCC oder des Kyoto-Protokolls gefasst worden sind, in Einklang stehen.“ III – Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitige Entscheidung

6 In den Randnrn. 6 bis 9 des angefochtenen Urteils ist der Sachverhalt vor Erlass der streitigen Entscheidung dargestellt und der verfügende Teil dieser Entscheidung wiedergegeben. IV – Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

7 Die Republik Estland erhob gegen die streitige Entscheidung beim Gericht Klage. Das Verfahren vor dem Gericht ist in den Randnrn. 10 bis 21 des angefochtenen Urteils dargestellt.

8 Mit dem angefochtenen Urteil wurde die streitige Entscheidung insgesamt für nichtig erklärt.

9 In den Randnrn. 28 bis 34 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zunächst das Vorbringen der Kommission zur teilweisen Unzulässigkeit der Nichtigkeitsklage zurückgewiesen.

10 Sodann hat das Gericht in den Randnrn. 49 bis 94 des angefochtenen Urteils den Klagegrund geprüft, mit dem die Republik Estland eine Überschreitung von Befugnissen aufgrund eines Verstoßes gegen Art. 9 Abs. 1 und 3 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie gerügt hat. Als Erstes hat es festgestellt, dass die Kommission dadurch, dass sie in der streitigen Entscheidung eine bestimmte Zahl von Zertifikaten angegeben habe, deren Überschreitung in jedem Fall als mit den durch die Richtlinie aufgestellten Kriterien unvereinbar angesehen werde, und dadurch, dass sie den NZP der Republik Estland abgelehnt habe, soweit die darin vorgeschlagene Gesamtzahl von Zertifikaten diese Schwelle überschreite, die Grenzen ihrer Kontrollbefugnis aus Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten habe. Als Zweites hat das Gericht die Ansicht vertreten, dass die Kommission dadurch gegen Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie verstoßen habe, dass sie die von der Republik Estland in ihrem NZP vorgenommene Beurteilung durch ihre eigene ersetzt habe. In diesem Zusammenhang hat das Gericht außerdem festgestellt, dass die von der Kommission verwendeten Daten und Bewertungsmethoden nicht unbedingt repräsentativer gewesen seien. Das Gericht hat den Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 9 Abs. 1 und 3 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie für begründet erachtet und daher entschieden, dass Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung für nichtig zu erklären seien.

11 Das Gericht hat sodann in den Randnrn. 99 bis 113 des angefochtenen Urteils festgestellt, die Kommission habe im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob der NZP der Republik Estland mit dem Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie vereinbar sei, gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen. Die Kommission habe nicht nachgewiesen, dass die in diesem NZP enthaltenen Berechnungen mit einem Fehler behaftet gewesen seien. Entsprechend hat das Gericht festgestellt, dass Art. 1 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 2 der streitigen Entscheidung für nichtig zu erklären seien.

12 Schließlich hat das Gericht in Randnr. 114 des angefochtenen Urteils die Auffassung vertreten, dass Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung nicht vom Rest dieser Entscheidung abtrennbar seien und diese Entscheidung daher insgesamt für nichtig zu erklären sei. V – Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

13 Die Kommission hat gegen das angefochtene Urteil Rechtsmittel eingelegt; sie beantragt, — das angefochtene Urteil aufzuheben und — der Republik Estland die Kosten aufzuerlegen.

14 In ihrer Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Republik Estland, — das Rechtsmittel zurückzuweisen; — der Kommission die Kosten aufzuerlegen; — für den Fall, dass der Gerichtshof dem Rechtsmittel stattgeben sollte, die Sache zur Entscheidung über ihre Anträge betreffend die offensichtlichen Beurteilungsfehler der Kommission, einen Verstoß gegen Art. 175 Abs. 2 Buchst. c EG und eine Verletzung der Begründungspflicht an das Gericht zurückzuverweisen.

15 Mit Beschluss vom 1. Juni 2010 sind das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Kommission und die Tschechische Republik und die Republik Lettland als Streithelferinnen zur Unterstützung der Anträge der Republik Estland zugelassen worden.

16 In der Sitzung vom 29. September 2011 haben die Vertreter der dänischen, der estnischen und der lettischen Regierung sowie der Kommission mündlich verhandelt und Fragen beantwortet. VI – Zum Rechtsschutzinteresse der Kommission

17 Am 11. Dezember 2009, mithin nach Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung und Einlegung ihres Rechtsmittels gegen das angefochtene Urteil, erließ die Kommission auf der Grundlage von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie eine neue Entscheidung. Mit dieser neuen Entscheidung lehnte die Kommission den NZP der Republik Estland ab und bekräftigte, dass er mit den in Anhang III der Richtlinie aufgeführten Kriterien unvereinbar sei; eine Obergrenze für die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate gab sie dabei nicht an. Die Republik Estland focht diese neue Entscheidung nicht an. Sie übermittelte am 4. September 2010 einen neuen NZP.

18 Es ist unter diesen Gegebenheiten das Rechtsschutzinteresse der Kommission zu prüfen. Der Gerichtshof kann von Amts wegen prüfen, ob eine Partei aufgrund einer nach dem Urteil des Gerichts eingetretenen Tatsache, die dem Urteil seinen für den Rechtsmittelführer beeinträchtigenden Charakter nehmen kann, kein Interesse mehr an Aufrechterhaltung eines Rechtsmittels hat, und das Rechtsmittel aus diesem Grund für unzulässig oder gegenstandslos erklären. Das Rechtsschutzinteresse des Rechtsmittelführers setzt voraus, dass ihm das Rechtsmittel im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (

19 Im vorliegenden Fall ist der Kommission durch den Erlass der neuen Entscheidung nicht jegliches Interesse an der Aufrechterhaltung des Rechtsmittels genommen worden. Zwar führte eine etwaige Aufhebung des angefochtenen Urteils nicht zum Wiederaufleben der streitigen Entscheidung, die inzwischen durch eine neue ersetzt worden ist. Ein Urteil des Gerichtshofs, das ihre Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie bestätigt, ist für die Kommission jedoch weiterhin von Interesse. Die Tschechische Republik, die Republik Ungarn, die Republik Litauen und Rumänien haben nämlich vor dem Gericht Entscheidungen der Kommission angefochten, mit denen ihre jeweiligen NZP abgelehnt worden sind ( VII – Zum ersten Rechtsmittelgrund

20 Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Kommission, das Gericht habe gegen Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und gegen Art. 44 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung verstoßen.

21 Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 28 bis 34 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht die von der Kommission im ersten Rechtszug erhobene Einrede der Unzulässigkeit geprüft hat. Die Kommission hatte beantragt, die Klage der Republik Estland als unzulässig abzuweisen, soweit mit dieser nicht nur die Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung, sondern die Nichtigerklärung dieser Entscheidung insgesamt beantragt worden sei. Die teilweise Unzulässigkeit der Klage ergebe sich daraus, dass die Republik Estland nur Klagegründe vorgebracht habe, die auf die Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung abgezielt hätten und die übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung von diesen abtrennbar gewesen seien. Das Gericht hat diesen Antrag zurückgewiesen. Es hat die Ansicht vertreten, dass die streitige Entscheidung, falls die von der Republik Estland geltend gemachten Klagegründe begründet sein sollten, insgesamt für nichtig zu erklären wäre, da die beanstandeten Bestimmungen nicht vom Rest dieser Entscheidung abtrennbar seien.

22 Die Kommission rügt, das Gericht habe dadurch, dass es die Klage der Republik Estland, soweit die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung insgesamt beantragt worden sei, für zulässig erachtet habe, gegen Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 44 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung verstoßen. Die von der Republik Estland geltend gemachten Klagegründe hätten nur auf Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und 2 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung abgezielt. Die übrigen Bestimmungen der streitigen Entscheidung seien von diesen Bestimmungen abtrennbar gewesen.

23 Der erste Rechtsmittelgrund der Kommission ist zurückzuweisen, allerdings unter teilweiser Ersetzung der Begründung des Gerichts. Entgegen dem Ansatz des Gerichts ist der Antrag der Kommission zurückzuweisen, ohne dass die Abtrennbarkeit der Bestimmungen der streitigen Entscheidung geprüft zu werden brauchte.

24 Vor dem Gericht hatte die Kommission geltend gemacht, dass die Klageschrift der Republik Estland nicht den Anforderungen von Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 44 Abs. 1 Buchst. c und d der Verfahrensordnung genüge. Nach diesen Bestimmungen ist eine Klageschrift unzulässig, wenn der Kläger den Streitgegenstand, die Anträge und die zu deren Stützung geltend gemachten Klagegründe nicht hinreichend klar bezeichnet. Die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, müssen sich also zumindest in gedrängter Form hinreichend klar und deutlich aus der Klageschrift selbst ergeben, so dass der Beklagte seine Verteidigung vorbereiten und das Gericht, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, über die Klage entscheiden kann (

25 Im vorliegenden Fall hatte die Republik Estland den Streitgegenstand, ihre Anträge und die zu deren Stützung geltend gemachten Klagegründe hinreichend genau angegeben. Es war klar, dass sie die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung insgesamt begehrte und davon ausging, dass diesem Antrag aufgrund der Klagegründe, die sie zur Stützung dieses Begehrens geltend gemacht hatte, stattzugeben sei. Die Voraussetzungen von Art. 21 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs und Art. 44 Abs. 1 Buchst. c und d der Verfahrensordnung waren somit erfüllt.

26 Entgegen dem Ansatz des Gerichts brauchte im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit der Klage nicht die Abtrennbarkeit der Bestimmungen der streitigen Entscheidung geprüft zu werden. Zwar ist die Abtrennbarkeit der Bestimmungen eines Rechtsakts im Rahmen der Zulässigkeit der Klage zu prüfen, wenn die teilweise Nichtigerklärung dieses Rechtsakts beantragt wird (

27 Der erste Rechtsmittelgrund ist somit unter Ersetzung der Begründung des Gerichts in den Randnrn. 28 bis 34 des angefochtenen Urteils zurückzuweisen. VIII – Zum zweiten Rechtsmittelgrund

28 Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird ein Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 9 Abs. 1 bis 3 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie gerügt.

29 Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 49 bis 94 des angefochtenen Urteils. In den Randnrn. 49 bis 55 hat das Gericht zunächst einige Ausführungen zur Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission gemacht. Anschließend hat es in den Randnrn. 56 bis 86 untersucht, wie die Kommission ihre Befugnisse im vorliegenden Fall ausgeübt hat. Nach einer kurzen Zusammenfassung des Inhalts der streitigen Entscheidung in den Randnrn. 57 und 58 hat das Gericht in den Randnrn. 60 bis 94 festgestellt, dass die Kommission die Grenzen ihrer Kontrollbefugnisse aus Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten habe. Als Erstes habe die Kommission eine bestimmte Anzahl von Zertifikaten angegeben, deren Überschreitung in jedem Fall als mit den durch die Richtlinie aufgestellten Kriterien unvereinbar angesehen werde, und den NZP der Republik Estland abgelehnt, soweit die darin vorgeschlagene Gesamtzahl von Zertifikaten diese Schwelle überschreite. Als Zweites habe sie sich nicht auf eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des NZP der Republik Estland beschränkt, sondern ihre eigene Beurteilung an die Stelle der von diesem Mitgliedstaat vorgenommenen gesetzt. Sodann hat das Gericht die Auswahl der Emissionsdaten, die als Ausgangspunkt für die Prognosen für den betreffenden Zeitraum dienen sollten, und die Wahl der Methoden für die Prognosen zur Entwicklung der Emissionen zwischen dem Referenzzeitraum und dem betreffenden Zeitraum beanstandet. Schließlich hat das Gericht die übrigen von der Kommission zur Rechtfertigung der Ablehnung des NZP vorgebrachten Gründe zurückgewiesen.

30 Im Rahmen ihrer Vorbemerkungen zum zweiten Rechtsmittelgrund rügt die Kommission zunächst, das Gericht habe ihre Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie einer Kontrolle der Umsetzung einer Richtlinie gleichgesetzt (A). Der Rechtsmittelgrund der Kommission gliedert sich sodann in zwei Teile: Mit dem ersten wird ein Verstoß gegen den allgemeinen Grundsatz der Gleichbehandlung gerügt (B), mit dem zweiten ein Verstoß gegen den Zweck und die Ziele der Richtlinie (C). A – Zum Wesen der Kontrolle der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie

31 Zunächst sind die Rügen der Kommission zum Wesen ihrer Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie zu prüfen.

32 Diese Rügen beziehen sich auf die Randnrn. 49 bis 56 des angefochtenen Urteils. In Randnr. 50 dieses Urteils hat das Gericht zunächst darauf hingewiesen, dass Rechtsakte der Verwaltung unter Wahrung der Zuständigkeiten erlassen werden müssten, die den verschiedenen Verwaltungsinstanzen zugewiesen seien. Sodann hat es in den Randnrn. 51 und 52 auf Art. 249 Abs. 3 EG (jetzt Art. 288 Abs. 3 AEUV) verwiesen; es hat die Ansicht vertreten, dass im Bereich der Umwelt, der in den Art. 174 EG bis 176 EG (jetzt Art. 191 AEUV bis 193 AEUV) geregelt sei, die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten geteilt seien. Daraus hat es gefolgert, dass bei Fehlen einer klaren und genauen gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe der Form und der Mittel, die die Mitgliedstaaten zu verwenden hätten, die Freiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der Formen und Mittel grundsätzlich unbeschränkt bleibe und es der Kommission mithin obliege, rechtlich hinreichend nachzuweisen, dass die vom Mitgliedstaat eingesetzten Instrumente gegen Unionsrecht verstießen. Zu den Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten hat das Gericht in Randnr. 53 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Mitgliedstaaten zum einen für die Aufstellung des NZP und zum anderen für den Erlass der endgültigen Entscheidungen insbesondere über die Gesamtzahl der Zertifikate allein zuständig seien. Bei der Ausübung dieser Befugnisse verfüge der Mitgliedstaat über einen gewissen Spielraum. In den Randnrn. 54 und 55 hat das Gericht festgestellt, dass die Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie befugt sei, zu prüfen, ob die NZP mit den in der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar seien, sowie NZP wegen fehlender Konformität abzulehnen. Wie aus Randnr. 56 hervorgeht, ist das Gericht davon ausgegangen, dass es sich bei der von der Kommission durchgeführten Kontrolle um eine Rechtmäßigkeitskontrolle handele.

33 Im Rahmen ihres zweiten Rechtsmittelgrundes wendet sich die Kommission dagegen, dass das Gericht ihre Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie als Rechtmäßigkeitskontrolle eingestuft habe. Bevor ich diese Rüge prüfe (2), möchte ich zunächst das Verfahren der Kontrolle eines NZP gemäß der Art. 9 und 11 der Richtlinie umreißen (1). 1. Das Verfahren der Kontrolle der NZP

34 Mit der Richtlinie wird nach deren Art. 1 ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft geschaffen, um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken.

35 Im Rahmen dieses Systems hat jeder Mitgliedstaat einen NZP aufzustellen, der insbesondere klarstellt, wie viele Zertifikate der Mitgliedstaat insgesamt für den betreffenden Handelszeitraum zuzuteilen beabsichtigt und wie er die Zertifikate zuzuteilen vorschlägt. Nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie ist dieser NZP auf objektive und transparente Kriterien zu stützen, einschließlich der in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien, wobei die Bemerkungen der Öffentlichkeit angemessen zu berücksichtigen sind. Die Mitgliedstaaten müssen der Kommission und den anderen Mitgliedstaaten ihren NZP 18 Monate vor Beginn des betreffenden Handelszeitraums übermitteln.

36 Nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überprüft die Kommission, ob die übermittelten NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar sind, und lehnt diejenigen ab, bei denen dies nicht der Fall ist. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie lässt sich entnehmen, dass ein Mitgliedstaat seine endgültige Entscheidung über die Gesamtzahl der Zertifikate, die er im betreffenden Zeitraum zuteilen wird, auf einen von der Kommission gebilligten oder nicht innerhalb von drei Monaten nach der Mitteilung abgelehnten NZP stützen kann. Hingegen kann ein Mitgliedstaat seine endgültige Entscheidung nicht auf einen NZP stützen, den die Kommission abgelehnt hat. Die Kommission verfügt also über eine Sperrbefugnis. 2. Zu den Einwänden der Kommission

37 Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass es sich bei der Kontrolle der NZP gemäß Art. 9 der Richtlinie durch die Kommission um eine Konformitätskontrolle handelt. Wie das Gericht in den Randnrn. 53 und 54 des angefochtenen Urteils festgestellt hat, geht aus dieser Bestimmung eindeutig hervor, dass die Aufgabe der Kommission auf eine Kontrolle der Vereinbarkeit des NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie beschränkt ist. Will die Kommission einen NZP ablehnen, muss sie also nachweisen, dass der Mitgliedstaat den ihm von der Richtlinie eingeräumten Spielraum überschritten hat.

38 Die gegen die Begründung des Gerichts gerichteten Einwände der Kommission sind unbegründet.

39 Erstens kann nicht angenommen werden, dass die Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, nur weil diese Kontrolle vorab erfolgt, über eine Konformitätskontrolle hinausginge. Zwar kommt der Kommission nach der Richtlinie eine bedeutende Rolle zu; die Kommission verfügt insbesondere über eine Kontrollbefugnis und über eine Sperrbefugnis. Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie räumt ihr jedoch nicht die Befugnis ein, sich, was die Aufstellung des NZP oder den Erlass der endgültigen Entscheidung über die zuzuteilenden Zertifikate angeht, an die Stelle des Mitgliedstaats zu setzen. Die Kommission kann einen NZP also nur ablehnen, wenn sie nachweist, dass der Mitgliedstaat den Spielraum, den ihm die Richtlinie lässt, überschritten hat.

40 Zweitens hat das Gericht zu Recht angenommen, dass die Einstufung der Kontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie als Konformitätskontrolle mit dem Geist von Art. 249 Abs. 3 EG in Einklang steht, nach dem eine Richtlinie für jeden Mitgliedstaat hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich ist, jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel überlässt. Anders als die Kommission geltend macht, findet diese Bestimmung im vorliegenden Fall Anwendung.

41 Zunächst ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, Art. 249 Abs. 3 EG gelte nur für eine nachträgliche Kontrolle, wie etwa der im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens durchgeführten. Diese Bestimmung gilt allgemein. Folglich ist sie im vorliegenden Fall bei der Beurteilung der Frage, ob die Kommission die Entscheidungen der Mitgliedstaaten im Hinblick auf die für die Aufstellung des NZP verwendeten Daten und Bewertungsmethoden zu respektieren hat, zu berücksichtigen.

42 Sodann ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, die Mitgliedstaaten könnten sich nicht auf einen Spielraum berufen, weil Art. 249 Abs. 3 EG wegen des „Verordnungscharakters“ von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie keine Anwendung finde. Nach Auffassung der Kommission hat eine Bestimmung einer Richtlinie, die nur auf das Verhältnis zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten Anwendung findet, deren Anwendbarkeit also nicht von der vorherigen Umsetzung in nationales Recht abhängt, „Verordnungscharakter“. Dem kann nicht gefolgt werden. Art. 249 Abs. 3 EG gilt für alle Bestimmungen einer Richtlinie, also auch für diejenigen, die nur auf das Verhältnis zwischen den Organen und den Mitgliedstaaten Anwendung finden. Im Übrigen hat die Kommission keinen überzeugenden Grund genannt, warum eine Bestimmung wie Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Form und der Mittel keinen Spielraum lassen sollte, wenn diese Punkte in der Richtlinie nicht harmonisiert worden sind. Jedenfalls ist der Ansatz des Gerichts gerechtfertigt, weil die Richtlinie in einem Bereich der geteilten Zuständigkeit erlassen worden ist, in dem die Mitgliedstaaten insoweit zuständig bleiben, als ein Aspekt nicht harmonisiert worden ist.

43 Drittens kann sich die Kommission nicht darauf berufen, dass sie insoweit über einen Wertungsspielraum verfüge, als sie im Rahmen ihrer Kontrolle der NZP nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen vorzunehmen habe, und dass dieser Wertungsspielraum den Spielraum der Mitgliedstaaten begrenze. Dieser Ermessensspielraum der Kommission kann nämlich nichts daran ändern, dass es sich bei der Kontrolle gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie ihrem Wesen nach um eine Konformitätskontrolle handelt. Aufgrund des Wertungsspielraums, über den sie verfügt, kann die Kommission also auf der Grundlage der Daten und Methoden ihrer Wahl einen Bezugspunkt für den Vergleich festlegen, den sie heranziehen kann, um nachzuweisen, dass der NZP nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie in Einklang steht. Sie kann aufgrund dieses Spielraums aber nicht einen NZP allein deshalb ablehnen, weil er nicht dem von ihr gewählten Bezugspunkt für den Vergleich entspricht.

44 Die gegen die Vorbemerkungen des Gerichts in den Randnrn. 49 bis 56 des angefochtenen Urteils gerichteten Einwände sind also zurückzuweisen. B – Zum ersten Teil des Rechtsmittelgrundes: Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

45 Der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes der Kommission richtet sich gegen die Feststellung des Gerichts, die Kommission habe dadurch, dass sie ihre eigene Beurteilung an die Stelle der von der Republik Estland vorgenommenen gesetzt habe, gegen Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verstoßen. Er enthält zwei Rügen: Zum einen wird eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung (1) gerügt, zum anderen ein Rechtsfehler des Gerichts betreffend die von der Kommission ersetzten Daten (2). 1. Zur Rüge einer Verletzung des Grundsatzes der Gleichbehandlung

46 Im Verfahren vor dem Gericht hat die Kommission ihre Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie dahin, dass sie nicht verpflichtet gewesen sei, die von der Republik Estland in ihren NZP aufgenommenen Daten zu prüfen, damit gerechtfertigt, dass sie nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung dazu verpflichtet sei, für die NZP aller Mitgliedstaaten Daten derselben Quelle und dieselben Bewertungsmethoden zu verwenden.

47 Das Gericht hat dieses Vorbringen in den Randnrn. 87 bis 90 des angefochtenen Urteils zurückgewiesen. An der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten, wie sie in der Richtlinie vorgesehen sei, könne der Gleichbehandlungsgrundsatz nichts ändern; nach der Richtlinie seien die Mitgliedstaaten für die Aufstellung ihres NZP und den Erlass der endgültigen Entscheidung über die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate zuständig. Die Kontrollbefugnisse der Kommission seien somit auf eine Kontrolle der Vereinbarkeit der im NZP enthaltenen Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien beschränkt. Die Kommission könne sich also nicht darauf beschränken, die im NZP enthaltenen Daten durch ihre eigenen zu ersetzen. Im Übrigen könne die Kommission die Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten dadurch sicherstellen, dass sie die von diesen übermittelten NZP jeweils mit demselben Maß an Sorgfalt prüfe.

48 Die Kommission macht geltend, das Gericht habe ihre Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt und gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen. Sie sei, um die Gleichbehandlung aller NZP zu gewährleisten, verpflichtet, bei allen Mitgliedstaaten aktualisierte Daten derselben Quelle und Prognosen aus derselben Zeit zu verwenden.

49 Zunächst ist der Vorwurf einer fehlerhaften Auslegung des Umfangs der Kontrollbefugnis der Kommission im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie (a) zu prüfen, sodann die Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung (b). Schließlich werde ich die übrigen gegen die Begründung des Gerichts vorgebrachten Kritikpunkte (c) prüfen. a) Zum Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission

50 Die Kommission rügt als Erstes, das Gericht habe den Umfang ihrer Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie nicht richtig ausgelegt. Sie sei befugt, die Parameter für die Beurteilung der Vereinbarkeit der in den NZP aufgenommenen Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien selbst zu bestimmen. Sie sei daher nicht verpflichtet, die im NZP verwendeten wirtschaftlichen Daten auf ihre Richtigkeit zu überprüfen.

51 Dieser Einwand der Kommission ist unbegründet. Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die Kommission zu prüfen gehabt habe, ob die von der Republik Estland in ihren NZP aufgenommenen Wirtschaftsdaten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar sind.

52 Wie bereits ausgeführt, räumt Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle ein; aufgrund dieser Befugnis kann die Kommission einen nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien oder Art. 10 der Richtlinie vereinbaren NZP ablehnen (

53 Zum Grad der Kontrolle hat das Gericht in den Randnrn. 68, 69, 75, 79 und 80 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass in Anhang III der Richtlinie die Kriterien angegeben sind, die ein Mitgliedstaat bei seinem NZP zu beachten hat, ohne jedoch die Form und die Mittel für die Beurteilung der Vereinbarkeit des NZP mit diesen Kriterien vorzugeben. Es bleibt den Mitgliedstaaten also unbenommen, die Daten und Beurteilungsmethoden ihrer Wahl zu verwenden, vorausgesetzt, sie führen nicht zu Ergebnissen, die nicht mit diesen Kriterien vereinbar sind. Bei ihrer Kontrolle gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie hat die Kommission diesen Spielraum der Mitgliedstaaten zu beachten. Sie kann daher den NZP eines Mitgliedstaats nicht allein deshalb ablehnen, weil die in ihn aufgenommenen Daten nicht mit den von ihr ausgewählten Daten übereinstimmen; vielmehr hat sie nachzuweisen, dass die in den NZP aufgenommenen Daten nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar sind.

54 Die Argumentation der Kommission überzeugt mich nicht.

55 Erstens ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, sie sei nicht verpflichtet gewesen, die in den NZP der Republik Estland aufgenommenen Daten zu untersuchen, weil sie die Mitgliedstaaten darauf hingewiesen gehabt habe, dass es wichtig sei, überprüfte Daten über die tatsächlichen Emissionen zu verwenden. Eine solche Vorgehensweise wäre zulässig bei einem System, das es der Kommission ermöglicht, sich an die Stelle der Mitgliedstaaten zu setzen oder selbst die für die Beurteilung der Konformitätskriterien maßgeblichen Parameter zu bestimmen. Die Richtlinie gewährt der Kommission aber gerade keine solchen Befugnisse. Wenn die Kommission Zweifel an der Vereinbarkeit der in den NZP aufgenommenen Daten mit den genannten Bestimmungen hatte, hätte es ihr oblegen, die Nichtvereinbarkeit dieser Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien nachzuweisen.

56 Zweitens lässt sich daraus, dass die Kommission die NZP der verschiedenen Mitgliedstaaten gleichzeitig prüft, nicht ableiten, dass ihr die Richtlinie die Befugnis einräumte, die von einem Mitgliedstaat in den NZP aufgenommenen Daten durch die von ihr ausgewählten zu ersetzen.

57 Drittens lässt sich die Auffassung der Kommission, sie sei nicht verpflichtet, die von der Republik Estland in ihren NZP aufgenommenen Daten zu prüfen, auch nicht durch eine teleologische Auslegung rechtfertigen, bei der auf den Zweck von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie abgestellt wird.

58 Eine solche Auffassung findet im 30. Erwägungsgrund der Richtlinie keine Stütze. In diesem Erwägungsgrund heißt es lediglich, dass das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten durch individuelles Handeln der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden könne und daher besser auf Gemeinschaftsebene zu erreichen sei.

59 Ferner ist das Vorbringen zurückzuweisen, dass, wenn anders vorgegangen werde, als von der Kommission vorgeschlagen, die Ziele der Richtlinie nicht erreicht werden könnten. In einem Bereich der geteilten Zuständigkeit wie dem des Umweltschutzes ist es Sache des Unionsgesetzgebers, die Maßnahmen zu bestimmen, die er unter Beachtung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit für erforderlich erachtet, um die verfolgten Ziele zu erreichen. Wenn der Wille des Gesetzgebers klar und eindeutig aus dem betreffenden Rechtsakt hervorgeht, ist es nicht Sache der Unionsgerichte, im Wege einer teleologischen Auslegung ihre eigene Wertung an die Stelle der des Gesetzgebers zu setzen.

60 Der Wille des Unionsgesetzgebers, der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle und keine Ersetzungs- oder Vereinheitlichungsbefugnis einzuräumen, geht aber sowohl aus dem klaren und eindeutigen Wortlaut von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie als auch aus den Vorarbeiten hervor (

61 Die Rüge einer unrichtigen Vorstellung vom Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie ist somit zurückzuweisen. b) Zum Grundsatz der Gleichbehandlung

62 Als Zweites rügt die Kommission, das Gericht habe gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstoßen.

63 Dieser Einwand ist unbegründet.

64 Der Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Die Merkmale unterschiedlicher Sachverhalte und somit deren Vergleichbarkeit sind im Licht des Ziels und des Zwecks der Unionsmaßnahme, die die fragliche Unterscheidung einführt, zu bestimmen und zu beurteilen (

65 Der Einwand der Kommission beruht jedoch auf einer unrichtigen Vorstellung von ihrer Kontrollbefugnis im Sinne von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie. Anders als die Kommission meint, ist sie nach dieser Bestimmung nicht befugt, die wirtschaftlichen Parameter für die Beurteilung der Vereinbarkeit eines NZP mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien festzulegen. Wie bereits ausgeführt, belässt die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen Spielraum; den Mitgliedstaaten steht es frei, die Daten und Bewertungsmethoden ihrer Wahl zu verwenden, vorausgesetzt, diese Entscheidungen führen nicht zu Ergebnissen, die nicht mit diesen Kriterien in Einklang stehen. Etwaige Unterschiede in den Entscheidungen der Mitgliedstaaten spiegeln deren Spielraum wider, den die Kommission im Rahmen ihrer Konformitätskontrolle zu respektieren hat. Die Kommission verstößt somit nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, wenn sie die verschiedenen Entscheidungen der Mitgliedstaaten akzeptiert, soweit diese nicht deren Spielraum überschreiten.

66 Der Einwand eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung ist somit zurückzuweisen. c) Zu den Grenzen der Änderung eines NZP

67 Als Drittes ist die Rüge der Kommission zu prüfen, dem Gericht sei ein Rechtsfehler unterlaufen, indem es anerkannt habe, dass ein NZP unbeschränkt geändert werden könne. In der Richtlinie sei nur vorgesehen, dass ein NZP geändert werden könne, um einer ablehnenden Entscheidung der Kommission Rechnung zu tragen; im Übrigen enthalte die Richtlinie nichts zu dieser Frage; Änderungen des NZP seien daher nicht zuzulassen; sonst würde das Funktionieren des Systems für den Handel mit Zertifikaten gefährdet, und die Mitgliedstaaten würden dazu verleitet, den NZP verspätet oder unvollständig zu übermitteln, um sich gegebenenfalls auf günstigere Daten berufen zu können.

68 Diese Rüge ist zurückzuweisen. Die Feststellung des Gerichts, die Kommission sei verpflichtet, die Vereinbarkeit der im NZP der Republik Estland enthaltenen Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien zu prüfen, und könne sich daher nicht darauf beschränken, die im NZP enthaltenen Daten durch ihre eigenen zu ersetzen, kann durch diese Rüge nicht in Frage gestellt werden. Inwieweit ein Mitgliedstaat einen NZP nach der Übermittlung an die Kommission ändern kann, hat nämlich unmittelbar nichts mit dem Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission bei der Prüfung des ursprünglichen NZP dieses Mitgliedstaats zu tun. d) Ergebnis

69 Die gegen die Feststellung des Gerichts gerichtete Rüge, die Kommission habe dadurch, dass sie ihre eigene Beurteilung an die Stelle der Beurteilung der Republik Estland gesetzt habe, gegen Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie verstoßen, ist somit als unbegründet zurückzuweisen. 2. Zur Rüge betreffend die von der Kommission ersetzten Daten

70 Die Kommission rügt, das Gericht habe beanstandet, dass sie Daten über die CO2-Emissionen und Prognosen über das Bruttosozialprodukt (BSP) ihrer Wahl verwendet habe. Das Gericht habe selbst festgestellt, dass sie verpflichtet gewesen sei, auf möglichst neue Daten abzustellen. Sie hätte daher nicht auf die von der Republik Estland in ihren NZP aufgenommenen Daten abstellen können.

71 Diese Rüge ist unbegründet. Sie beruht auf einem unzutreffenden Verständnis des angefochtenen Urteils. Aus diesem geht nämlich klar hervor, dass das Gericht nicht beanstandet hat, dass die Kommission auf der Grundlage der von ihr ausgewählten Daten ihr eigenes wirtschaftliches und ökologisches Modell erstellt. Das Gericht hat jedoch die Ansicht vertreten, dass die Kommission nicht befugt gewesen sei, den NZP der Republik Estland allein deshalb abzulehnen, weil die darin enthaltenen Zahlen, die auf den Daten und dem Beurteilungsmodell basiert hätten, für die sich dieser Mitgliedstaat entschieden habe, die Zahlen überstiegen hätten, die aus den Daten und dem Bewertungsmodell gewonnen worden seien, für die sich die Kommission entschieden habe; sie hätte vielmehr darlegen müssen, inwiefern die im NZP der Republik Estland enthaltenen Daten nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar gewesen seien. C – Zum zweiten Teil des Rechtsmittelgrundes: Nichtbeachtung der Ziele der Richtlinie

72 Mit dem zweiten Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes wird eine Nichtbeachtung der mit der Richtlinie verfolgten Ziele bei der Auslegung der Tragweite und des Umfangs der Kontrollbefugnisse der Kommission gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie gerügt.

73 Dieser Teil des Rechtsmittelgrundes bezieht sich auf die Randnrn. 59 bis 66 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt hat, dass die Kommission dadurch, dass sie in der streitigen Entscheidung eine bestimmte Anzahl von Zertifikaten angegeben habe, deren Überschreitung in jedem Fall als mit den Kriterien der Richtlinie unvereinbar angesehen werde, und dadurch, dass sie den NZP der Republik Estland abgelehnt habe, soweit die darin vorgeschlagene Gesamtzahl von Zertifikaten diese Schwelle überschreite, die Grenzen ihrer Kontrollbefugnis nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten habe.

74 Die Kommission macht geltend, der Zweck und die Ziele der Richtlinie könnten nicht erreicht werden, wenn sie nicht befugt sei, eine solche Obergrenze festzulegen; außerdem sei ihre Vorgehensweise aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt. Das Gericht habe nicht richtig zwischen der Festlegung einer Obergrenze durch sie, die Kommission, und der Festlegung der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate durch den Mitgliedstaat unterschieden.

75 Dieser Teil des Rechtsmittelgrundes ist unbegründet.

76 Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die Richtlinie der Kommission nicht die Befugnis einräumt, in einer ablehnenden Entscheidung eine verbindliche Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festzulegen. Wie bereits ausgeführt, sind für die Aufstellung der NZP und den Erlass der endgültigen Entscheidung die Mitgliedstaaten zuständig. Die Befugnisse der Kommission sind auf eine Kontrolle der Konformität der NZP beschränkt; aufgrund dieser Befugnisse kann die Kommission NZP blockieren, die nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar sind. Das Gericht hat somit zu Recht festgestellt, dass sich die Kommission, indem sie eine Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festgelegt habe, an die Stelle der Republik Estland gesetzt und auf diese Weise in die Zuständigkeiten dieses Mitgliedstaats eingegriffen habe.

77 Die Einwände der Kommission gegen die Begründung des Gerichts sind nicht berechtigt.

78 Erstens ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, dass sie, indem sie eine Obergrenze für die zuzuteilenden Zertifikate festgelegt habe, nicht in die Zuständigkeiten der Republik Estland nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie eingegriffen habe, da diese weiterhin die Möglichkeit gehabt habe, die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate bis zu dieser Obergrenze festzulegen. Stünde der Kommission nämlich eine solche Befugnis zu, könnte sie den Mitgliedstaaten die von ihr ausgewählten Daten und Bewertungsmethoden, was die Höchstzahl der zuzuteilenden Zertifikate angeht, vorgeben. Die Richtlinie räumt ihr eine solche Befugnis aber gerade nicht ein, sondern lässt den Mitgliedstaaten hinsichtlich der Wahl der Daten und Bewertungsmethoden einen Spielraum.

79 Zweitens ist der Vorwurf zurückzuweisen, das Gericht habe die Notwendigkeit eines ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems für den Handel mit Emissionszertifikaten nicht hinreichend berücksichtigt. Wie bereits ausgeführt, ergibt sich der Wille des Unionsgesetzgebers, der Kommission lediglich eine Befugnis zur Konformitätskontrolle einzuräumen, klar aus der Richtlinie. Das ordnungsgemäße Funktionieren des Systems für den Handel ist kein Grund, der Kommission extra legem weitere Befugnisse einzuräumen.

80 Drittens dürfte der Einwand der Kommission, es lasse sich ex post nachweisen, dass die vorbehaltlose Anerkennung der im NZP der Republik Estland enthaltenen Daten über die CO2-Emissionen und der vorgeschlagenen Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate nicht nur zu einem Ergebnis geführt hätte, das mit den Kriterien 1 bis 3 des Anhangs III der Richtlinie unvereinbar gewesen wäre, sondern auch zu einer Inflation der Emissionszertifikate auf dem Markt, auf einer unzutreffenden Auslegung des angefochtenen Urteils beruhen. Das Gericht hat nämlich anerkannt, dass die Kommission einen NZP, der nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar ist, ablehnen kann; es hat somit nicht angenommen, dass die Kommission die in den estnischen NZP aufgenommenen Daten vorbehaltlos anerkennen müsste.

81 Viertens macht die Kommission geltend, eine Auslegung von Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie dahin, dass sie befugt sei, die Obergrenze der Zahl der zuzuteilenden Zertifikate anzugeben, sei aus prozessökonomischen Gründen gerechtfertigt. Dadurch werde vermieden, dass NZP immer wieder wegen Unvereinbarkeit mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien abgelehnt würden, und den Mitgliedstaaten ermöglicht, die endgültige Entscheidung gemäß Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie innerhalb der vorgesehenen Frist zu erlassen. In diesem Zusammenhang rügt die Kommission, das Gericht habe die rechtliche Bedeutung des Begriffs der Höchstzahl im Sinne von Art. 2 der streitigen Entscheidung verkannt. Diese Angabe habe einzig und allein die Einschränkung ihres Entscheidungsspielraums zur Folge gehabt. Indem sie diese Zahl angegeben habe, habe sie sich lediglich selbst verpflichtet, einen geänderten NZP nicht abzulehnen, wenn die darin vorgeschlagene Zahl der Zertifikate die in der streitigen Entscheidung angegebene Höchstzahl der Zertifikate nicht überschreite.

82 Auch diese Rüge ist als unbegründet zurückzuweisen.

83 Zunächst ist festzustellen, dass der betreffende Mitgliedstaat, wenn ein NZP abgelehnt wird, verpflichtet ist, diesen zu ändern. Die Kommission kann sich insoweit nicht an die Stelle des Mitgliedstaats setzen und dessen NZP an dessen Stelle ändern.

84 Die Kommission ist wegen der Begründungspflicht gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie jedoch verpflichtet, zu erläutern, warum der abgelehnte NZP ihrer Ansicht nach nicht mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien und Art. 10 der Richtlinie vereinbar ist.

85 Die Kommission ist nach der Richtlinie nicht daran gehindert, in der Begründung einer ablehnenden Entscheidung Vorschläge zu machen oder Empfehlungen abzugeben. Sie kann also die Zahl der zuzuteilenden Zertifikate angeben, die sie für mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar hält, vorausgesetzt, diese Zahl ist für den betreffenden Mitgliedstaat nicht verbindlich. In Anbetracht der verhältnismäßig kurzen Zeit, die dem Mitgliedstaat zur Verfügung steht, um einen abgelehnten NZP zu ändern, kann ein solcher Hinweis nämlich durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit gerechtfertigt sein.

86 Die Kommission überschreitet ihre Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie auch nicht, wenn sie im verfügenden Teil einer ablehnenden Entscheidung ankündigt, dass sie einen geänderten NZP, der den in dieser ablehnenden Entscheidung gemachten Vorschlägen und Empfehlungen Rechnung trägt, nicht ablehnen werde. Eine solche Vorgehensweise kann durch den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit und aus verfahrensökonomischen Gründen gerechtfertigt sein.

87 Hingegen überschreitet die Kommission ihre Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie, wenn sie in der ablehnenden Entscheidung eine verbindliche Höchstzahl der Zertifikate angibt. Sie überschreitet auf diese Weise die Grenzen ihrer Konformitätskontrolle und greift in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ein.

88 Im vorliegenden Fall hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die Kommission die Grenzen ihrer Befugnisse gemäß Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie überschritten hat. Die Republik Estland, an die die streitige Entscheidung gerichtet war, musste nämlich davon ausgehen, dass die in Art. 2 der streitigen Entscheidung angegebene Höchstzahl der Zertifikate verbindlich war. In Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung hatte die Kommission darauf hingewiesen, dass abgesehen von den in Art. 2 der Entscheidung geforderten Änderungen jede weitere Änderung des NZP unzulässig sei. Die in diesem Artikel vorgesehene Änderung betreffend die Höchstzahl der zuzuteilenden Zertifikate beruht auf den von der Kommission ausgewählten Daten und Bewertungsmethoden. Da die Kommission nicht geprüft hatte, ob die von der Republik Estland in ihren NZP aufgenommenen Daten mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Daten vereinbar waren, musste die Republik Estland davon ausgehen, dass die Kommission die in ihrem geänderten NZP aufgenommenen Daten, die den in Art. 2 der ablehnenden Entscheidung angegebenen Höchstbetrag nicht beachteten, nicht prüfen werde.

89 Der zweite Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes ist also zurückzuweisen. D – Ergebnis

90 Mithin ist der zweite Rechtsmittelgrund insgesamt zurückzuweisen. IX – Zum dritten Rechtsmittelgrund

91 Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund rügt die Kommission, das Gericht habe die Tragweite und den Umfang des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung rechtsfehlerhaft ausgelegt.

92 Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 99 bis 112 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht beanstandet, dass die Kommission gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung verstoßen habe. Diese Beanstandung des Gerichts betrifft die Feststellung der Kommission, der NZP der Republik Estland sei wegen Nichteinbeziehung von von ihr angelegten Zertifikatsreserven nicht mit Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie vereinbar. In den Randnrn. 103 bis 108 des angefochtenen Urteils hat das Gericht zunächst die von der Republik Estland in ihrem NZP vorgelegten Zahlen untersucht und festgestellt, dass diese kohärent und verständlich erschienen. Sodann hat es in den Randnrn. 109 bis 111 des angefochtenen Urteils geprüft, ob die Kommission in Anbetracht dieser Zahlen alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls sorgfältig und unparteiisch untersucht hat. Als Erstes hat es festgestellt, dass die Schlussfolgerung der Kommission, die in den fraglichen Reserven enthaltenen Zertifikate seien nicht in die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate einbezogen worden, nicht mit dem Akteninhalt vereinbar scheine. Als Zweites hat das Gericht beanstandet, die Kommission habe nicht erläutert, auf welcher Grundlage sie zu der Schlussfolgerung gelangt sei, dass der NZP der Republik Estland nicht mit Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie vereinbar sei. Es hat daraus gefolgert, dass die Kommission nicht nachgewiesen habe, inwieweit die im estnischen NZP enthaltenen Berechnungen mit einem Fehler behaftet gewesen seien.

93 Anders als die Kommission geltend macht, ist dem Gericht bei der Auslegung des Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung kein Rechtsfehler unterlaufen.

94 Erstens beruht die Rüge der Kommission, das Gericht habe festgestellt, dass die Kommission nicht befugt sei, sich auf ihre eigenen Daten zu stützen, auf einem unrichtigen Verständnis des angefochtenen Urteils. Das Gericht hat der Kommission nicht vorgeworfen, sich auf seine eigenen Daten gestützt zu haben. Es hat ihr vorgeworfen, die von der Republik Estland in ihrem NZP vorgelegten Daten nicht angemessen geprüft zu haben.

95 Zweitens ist die Rüge der Kommission zurückzuweisen, sie habe wegen der Mehrdeutigkeit des NZP der Republik Estland im Hinblick auf die Einbeziehung bestimmter Teile der Reserven davon ausgehen dürfen, dass die im NZP vorgeschlagene Gesamtzahl nicht mit dem Kriterium 3 des Anhangs III der Richtlinie vereinbar sei.

96 Diese Auffassung steht weder mit den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Verwaltung und der loyalen Zusammenarbeit noch mit der Rolle in Einklang, die der Kommission nach der Richtlinie zukommt. Aus diesen Bestimmungen ergibt sich nämlich, dass die Kommission im Rahmen ihrer Konformitätskontrolle nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des NZP zu untersuchen hat. Im Fall einer Mehrdeutigkeit im NZP kann sich die Kommission also nicht darauf beschränken, den NZP abzulehnen. Vielmehr obliegt es ihr, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um festzustellen, ob dieser Aspekt mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien vereinbar ist. In diesem Zusammenhang hat die Kommission insbesondere alle im NZP enthaltenen Angaben zu prüfen.

97 Anders als die Kommission geltend macht, ist eine solche Verpflichtung mit der Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission nicht unvereinbar. Die Kommission ist zwar nicht für die Aufstellung des NZP zuständig. Nach Art. 9 Abs. 3 der Richtlinie ist sie aber verpflichtet, eine Konformitätskontrolle durchzuführen. Indem sie die erforderlichen Maßnahmen trifft, um alle Gesichtspunkte eines NZP sorgfältig und unparteiisch zu untersuchen, überschreitet die Kommission nicht die Grenzen einer solchen Kontrolle und greift also nicht in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten ein.

98 Drittens kann sich die Kommission nicht darauf berufen, das Gericht habe selbst festgestellt, dass der NZP mehrdeutige Punkte enthalte. Zunächst hat das Gericht festgestellt, dass diese Mehrdeutigkeit durch Prüfung des übrigen Inhalts der Akten habe geklärt werden können. Jedenfalls hätte die Kommission, selbst wenn eine solche Mehrdeutigkeit vorgelegen hätte, zunächst die erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um diese zu klären; sie konnte sich nicht darauf beschränken, den NZP als unvereinbar abzulehnen.

99 Der dritte Rechtsmittelgrund ist mithin unbegründet. X – Zum vierten Rechtsmittelgrund

100 Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund macht die Kommission geltend, dem Gericht sei insoweit ein Rechtsfehler unterlaufen, als es angenommen habe, dass die Bestimmungen der streitigen Entscheidung nicht abtrennbar seien und diese daher insgesamt für nichtig zu erklären sei.

101 Dieser Rechtsmittelgrund bezieht sich auf die Randnrn. 114 und 31 bis 34 des angefochtenen Urteils, in denen das Gericht festgestellt hat, dass eine Nichtigerklärung lediglich von Art. 1 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und 2 sowie Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung den Wesensgehalt der übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung verändern würde.

102 Die Kommission vertritt die Auffassung, diese Bestimmungen seien vom Rest der streitigen Entscheidung abtrennbar gewesen. Eine teilweise Nichtigerklärung lediglich dieser Bestimmungen hätte aus der streitigen Entscheidung keine Entscheidung gemacht, die sie nicht hätte erlassen wollen.

103 Der vierte Rechtsmittelgrund ist zurückzuweisen.

104 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs setzt eine teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts voraus, dass sich die für nichtig erklärten Bestimmungen des Rechtsakts von dessen übrigen Bestimmungen trennen lassen und diese teilweise Nichtigerklärung des Rechtsakts dessen Wesensgehalt nicht verändert (

105 Das Gericht hat zu Recht festgestellt, dass die isolierte Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung deren Wesensgehalt verändert hätte.

106 Erstens hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass die verschiedenen Absätze der Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung nicht abtrennbar seien. Zwar beziehen sich die verschiedenen Absätze dieser Artikel auf verschiedene Aspekte des NZP und auf verschiedene Kriterien des Anhangs III der Richtlinie. Aus der Struktur der Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung ergibt sich jedoch, dass die Nichtigerklärung lediglich ihres ersten Absatzes zur Folge gehabt hätte, den Wesensgehalt dieser Artikel zu verändern. Art. 1 der streitigen Entscheidung enthielt eine abschließende Liste der Einwände der Kommission im Hinblick auf die Vereinbarkeit des NZP der Republik Estland mit den in Anhang III der Richtlinie genannten Kriterien. Wie das Gericht festgestellt hat, hätte eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Abs. 1 dieses Artikels zur Folge gehabt, diese abschließende Liste zu kürzen. Art. 2 der streitigen Entscheidung enthielt die Verpflichtung der Kommission, keine Einwände gegen einen NZP der Republik Estland zu erheben, wenn die Republik Estland ihren NZP nach den in den Abs. 1 bis 4 dieses Artikels aufgeführten Vorschlägen ändert. Eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Abs. 1 hätte zur Folge gehabt, die Anzahl der Änderungen, die ursprünglich Bedingung für die Verpflichtung der Kommission waren, zu verringern.

107 Sowohl aus der streitigen Entscheidung als auch den Äußerungen der Kommission beim Gericht geht aber hervor, dass diese nicht bereit war, die von der Republik Estland in ihrem NZP vorgeschlagene Zahl der Zertifikate zu akzeptieren, da sie diese für überhöht hielt. Dies wird ex post dadurch bestätigt, dass die Kommission eine neue Entscheidung erlassen hat, mit der sie den NZP der Republik Estland insbesondere wegen der Unvereinbarkeit der Höchstzahl der Zertifikate mit den Kriterien 1 bis 3 des Anhangs III der Richtlinie abgelehnt hat. Mithin hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass eine teilweise Nichtigerklärung lediglich von Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 der streitigen Entscheidung deren Wesensgehalt verändert hätte.

108 Zweitens hat das Gericht zu Recht festgestellt, dass Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung nicht von den Art. 1 und 2 dieser Entscheidung abtrennbar ist. Es besteht eine enge Verbindung zwischen dieser Bestimmung und den Art. 1 und 2 der streitigen Entscheidung. Art. 3 Abs. 3 der streitigen Entscheidung bezieht sich nämlich auf die Änderungen, die die Kommission für erforderlich hält, um die in Art. 1 dieser Entscheidung festgestellten Unvereinbarkeiten zu beheben, die aber von den in Art. 2 angeführten Vorschlägen der Kommission abweichen.

109 Drittens ist zur Abtrennbarkeit von Art. 3 Abs. 2 der streitigen Entscheidung, der die Änderungen betreffend bestimmten Anlagen zugeteilte Zertifikate betrifft, festzustellen, dass die isolierte Aufrechterhaltung dieses Teils der streitigen Entscheidung ebenfalls deren Wesensgehalt verändert hätte. Wie bereits ausgeführt (

110 Das Gericht hat also rechtsfehlerfrei festgestellt, dass Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der streitigen Entscheidung nicht von den übrigen Bestimmungen dieser Entscheidung abtrennbar sind (

111 Somit ist der vierte Rechtsmittelgrund der Kommission als unbegründet zurückzuweisen. XI – Ergebnis

112 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, 1. das von der Europäischen Kommission gegen das Urteil des Gerichts vom 23. September 2009, Estland/Kommission (T-263/07), eingelegte Rechtsmittel zurückzuweisen; 2. der Kommission ihre eigenen Kosten und die der Republik Estland aufzuerlegen; 3. dem Königreich Dänemark, der Tschechischen Republik und der Republik Lettland jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.