Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 31.01.2012 – C-130/10

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS YVES BOT vom 31. Januar 2012 ( Rechtssache C-130/10 Europäisches Parlament gegen Rat der Europäischen Union „Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik — Verordnung (EG) Nr. 881/2002 — Verordnung (EU) Nr. 1286/2009 — Restriktive Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen — Einfrieren von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen — Wahl der Rechtsgrundlage — Art. 75 AEUV und 215 AEUV — Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon — Übergangsbestimmungen — Gemeinsame Standpunkte und Beschlüsse im Rahmen der GASP — Gemeinsamer Vorschlag des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und der Kommission“ I – Einleitung

1 Mit seiner Klage begehrt das Europäische Parlament die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) Nr. 1286/2009 des Rates vom 22. Dezember 2009 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 881/2002 über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen (

2 Die streitige Verordnung ist auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 2 AEUV erlassen worden. Nach Auffassung des Parlaments hätte sie auf der Grundlage von Art. 75 AEUV erlassen werden müssen.

3 Art. 215 AEUV gehört zu Titel IV („Restriktive Maßnahmen“) des Fünften Teils („Das auswärtige Handeln der Union“) des AEU-Vertrags.

4 Er lautet: „(1) Sieht ein nach Titel V Kapitel 2 des Vertrags über die Europäische Union erlassener Beschluss die Aussetzung, Einschränkung oder vollständige Einstellung der Wirtschafts- und Finanzbeziehungen zu einem oder mehreren Drittländern vor, so erlässt der Rat die erforderlichen Maßnahmen mit qualifizierter Mehrheit auf gemeinsamen Vorschlag des Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik[ ( (2) Sieht ein nach Titel V Kapitel 2 des Vertrags über die Europäische Union erlassener Beschluss dies vor, so kann der Rat nach dem Verfahren des Absatzes 1 restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten erlassen. (3) In den Rechtsakten nach diesem Artikel müssen die erforderlichen Bestimmungen über den Rechtsschutz vorgesehen sein.“

5 Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags, auf den Art. 215 AEUV verweist, enthält „[b]esondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“.

6 Art. 75 AEUV gehört zu Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) Kapitel 1 („Allgemeine Bestimmungen“) des Dritten Teils („Die internen Politiken und Maßnahmen der Union“) des AEU-Vertrags. Er lautet: „Sofern dies notwendig ist, um die Ziele des Artikels 67 in Bezug auf die Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus und damit verbundener Aktivitäten zu verwirklichen, schaffen das Europäische Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren durch Verordnungen einen Rahmen für Verwaltungsmaßnahmen in Bezug auf Kapitalbewegungen und Zahlungen, wozu das Einfrieren von Geldern, finanziellen Vermögenswerten oder wirtschaftlichen Erträgen gehören kann, deren Eigentümer oder Besitzer natürliche oder juristische Personen, Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten sind. Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission Maßnahmen zur Umsetzung des in Absatz 1 genannten Rahmens. In den Rechtsakten nach diesem Artikel müssen die erforderlichen Bestimmungen über den Rechtsschutz vorgesehen sein.“

7 Für den Fall, dass der Gerichtshof bestätigen sollte, dass Art. 215 Abs. 2 AEUV die geeignete Rechtsgrundlage für die streitige Verordnung gewesen ist, macht das Parlament hilfsweise geltend, dass die Voraussetzungen für den Rückgriff auf diese Bestimmung nicht erfüllt gewesen seien.

8 Der Hauptklagegrund bietet dem Gerichtshof Gelegenheit, zu präzisieren, anhand welcher Methode und anhand welcher Kriterien sich bei restriktiven Maßnahmen unterscheiden lässt, welche davon unter den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (

9 Zwar hat der Vertrag von Lissabon die frühere Säulenstruktur aufgehoben; nach wie vor ist es jedoch erforderlich, die Politiken der Union voneinander abzugrenzen. Das geht aus Art. 40 EUV hervor, der lautet: „Die Durchführung der [GASP] lässt die Anwendung der Verfahren und den jeweiligen Umfang der Befugnisse der Organe, die in den Verträgen für die Ausübung der in den Artikeln 3 bis 6 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union aufgeführten Zuständigkeiten der Union vorgesehen sind, unberührt. Ebenso lässt die Durchführung der Politik nach den genannten Artikeln die Anwendung der Verfahren und den jeweiligen Umfang der Befugnisse der Organe, die in den Verträgen für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union nach diesem Kapitel [‚Besondere Bestimmungen über die [GASP]‘] vorgesehen sind, unberührt“ (

10 Bevor ich mit der Prüfung der vorliegenden Klage beginne, stelle ich kurz die Vorgeschichte des Erlasses der streitigen Verordnung dar.

11 Am 16. Januar 2002 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (

12 In der Erwägung, dass die Europäische Gemeinschaft tätig werden musste, um diese Resolution umzusetzen, nahm der Rat am 27. Mai 2002 auf der Grundlage von Art. 15 EU den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402/GASP betreffend restriktive Maßnahmen gegen Osama bin Laden, Mitglieder der Al-Qaida-Organisation und die Taliban sowie andere mit ihnen verbündete Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen und zur Aufhebung der Gemeinsamen Standpunkte 96/746/GASP, 1999/727/GASP, 2001/154/GASP und 2001/771/GASP (

13 Am selben Tag wurde gestützt auf die Art. 60 EG, 301 EG und 308 EG die Verordnung (EG) Nr. 881/2002 des Rates über die Anwendung bestimmter spezifischer restriktiver Maßnahmen gegen bestimmte Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen, und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Verbot der Ausfuhr bestimmter Waren und Dienstleistungen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugverbots und des Einfrierens von Geldern und anderen Finanzmitteln betreffend die Taliban von Afghanistan (

14 Die streitige Verordnung wurde vom Rat am 22. Dezember 2009 erlassen. Sie ist auf Art. 215 Abs. 2 AEUV gestützt und verweist auf einen gemeinsamen Vorschlag der Hohen Vertreterin und der Kommission. Mit ihr wird die Verordnung Nr. 881/2002 nach dem Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission ( II – Anträge der Parteien

15 Das Parlament beantragt, — die streitige Verordnung für nichtig zu erklären; — anzuordnen, dass die streitige Verordnung bis zu ihrer Ersetzung fortgilt; — dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

16 Der Rat beantragt, — die Klage als unbegründet abzuweisen; — dem Parlament die Kosten aufzuerlegen.

17 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 10. August 2010 sind die Kommission, die Tschechische Republik, das Königreich Schweden, die Französische Republik und das Königreich Dänemark als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.

18 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 2. Dezember 2010 ist das Königreich Dänemark auf seinen Antrag hin als Streithelfer gestrichen worden.

19 Die Verfahrensbeteiligten haben in der Sitzung vom 7. Dezember 2011 mündlich verhandelt.

20 Ich werde als Erstes den Hauptklagegrund prüfen, nämlich die behauptete fehlerhafte Wahl der Rechtsgrundlage für die streitige Verordnung, dann gegebenenfalls als Zweites den hilfsweise geltend gemachten Klagegrund des Nichtvorliegens der Voraussetzungen für den Rückgriff auf Art. 215 AEUV. III – Zum Hauptklagegrund: Fehlerhafte Wahl der Rechtsgrundlage A – Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

21 Mit seinem ersten Klagegrund beantragt das Parlament, festzustellen, dass die streitige Verordnung nicht wirksam auf Art. 215 AEUV habe gestützt werden können. Dieser Klagegrund gliedert sich in zwei Teile: Der erste bezieht sich auf das Ziel und den Inhalt der streitigen Verordnung, der zweite auf die allgemeine Systematik der Verträge. 1. Zum Ziel und zum Inhalt der streitigen Verordnung

22 Das Parlament macht geltend, nach ständiger Rechtsprechung müsse die Wahl der Rechtsgrundlage für einen Rechtsakt der Union auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehörten. Die streitige Verordnung müsse nach ihrem Inhalt und ihrem Ziel dieselbe Rechtsgrundlage haben wie die auf die Art. 60 EG, 301 EG und 308 EG gestützte Verordnung Nr. 881/2002. Diese Bestimmungen seien im Zuge des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 jedoch aufgehoben worden oder unanwendbar geworden; geeignete Rechtsgrundlage sei daher Art. 75 AEUV, in dem die Verhütung und Bekämpfung von Terrorismus geregelt sei.

23 Zum Inhalt der streitigen Verordnung sei festzustellen, dass durch sie im Wesentlichen lediglich die Bestimmungen der Verordnung Nr. 881/2002 umformuliert, geklärt oder in ihrer Anwendung erleichtert würden – ohne irgendeine wesentliche inhaltliche Änderung. Wirklich neue materielle Bestimmungen stellten allein die Bestimmungen über das Verfahren der Aufnahme in die Liste dar. Die streitige Verordnung habe den Charakter eines „Rahmens für Verwaltungsmaßnahmen“ im Sinne von Art. 75 AEUV; sie ändere oder ergänze nämlich den Rechtsrahmen für den Erlass und die Anwendung von Verwaltungsmaßnahmen zum Einfrieren der Gelder der betreffenden Beteiligten.

24 Ziel der streitigen Verordnung sei wie bei der Verordnung Nr. 881/2002 die Bekämpfung des Terrorismus und seiner Finanzierung; dies entspreche den Zielen von Art. 75 AEUV. Dies werde bestätigt durch Randnr. 169 des Urteils Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, in der es heiße, dass das grundlegende Ziel und der Gegenstand der streitigen Verordnung darin bestünden, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen, insbesondere, ihn von seinen Finanzmitteln abzuschneiden, indem die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen der Personen oder Organisationen eingefroren würden, die im Verdacht stünden, in damit verbundene Tätigkeiten verwickelt zu sein. In Randnr. 199 dieses Urteils habe der Gerichtshof ferner festgestellt, dass die Auffassung des Gerichts erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften, dass mit der Verordnung Nr. 881/2002 eines der Ziele des EU-Vertrags im Bereich der auswärtigen Beziehungen verfolgt werde, zu denen auch die GASP zähle, schon gegen den Wortlaut des Art. 308 EG verstoße.

25 Da es nicht Ziel der Verordnung Nr. 881/2002 sei, die GASP-Ziele zu verwirklichen, sei kaum denkbar, wie dies bei der streitigen Verordnung der Fall sein solle, die erlassen worden sei, um die Anwendung dieser Verordnung zu erleichtern. Auf Art. 215 AEUV könne der Rat nur bei Maßnahmen zurückgreifen, mit denen GASP-Ziele verwirklicht würden, und zwar nur dann, wenn ein Beschluss, mit dem die GASP-Ziele erreicht werden sollen, dies vorsehe.

26 Sofern sie auf einer Unterscheidung zwischen dem internationalen oder „externen“ und dem „internen“ Terrorismus beruhe, entspreche die Auffassung des Rates nicht den Tatsachen bzw. sei realitätsfremd. Terrorismus könne nur international wirksam bekämpft werden. Unterscheiden ließen sich in diesem Zusammenhang lediglich nationale und internationale Maßnahmen gegen ihn. Hingegen sei nicht immer sicher feststellbar, ob terroristische oder damit verbundene Tätigkeiten, die in der Union ausgeübt würden, eine Gefahr innerhalb oder außerhalb der Union begründeten.

27 Der Rat vertritt die Auffassung, nach ihren Zielen und ihrem Inhalt falle die streitige Verordnung in den Anwendungsbereich der Bestimmungen der Verträge über das auswärtige Handeln der Union, speziell der GASP. Art. 215 AEUV stelle die geeignete Rechtsgrundlage für diese Maßnahme dar.

28 Ziel der streitigen Verordnung sei wie bei der Verordnung Nr. 881/2002 die Bekämpfung des internationalen Terrorismus und seiner Finanzierung, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren. Der Rat beruft sich insoweit auf den Wortlaut der Resolution 1390 (2002) des Sicherheitsrats und der Verordnung Nr. 881/2002, mit der diese umgesetzt wird, sowie auf das Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission.

29 Der Inhalt der streitigen Verordnung entspreche diesem Ziel. Die mit der streitigen Verordnung in die Verordnung Nr. 881/2002 eingeführten Art. 7a und 7c bestätigten, dass mit diesen Verordnungen unmittelbar die Beschlüsse des Sanktionsausschusses über die Aufnahme in die Liste umgesetzt würden und ein System der Interaktion zwischen diesem Ausschuss, der Union und den in diese Liste aufgenommenen Personen und Einrichtungen hergestellt werde.

30 Die Verordnung Nr. 881/2002 und die streitige Verordnung fielen nicht in den Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union. Mit ihnen würden weder Fragen der Grenzkontrollen noch Fragen der inneren Sicherheit oder der Anerkennung gerichtlicher oder außergerichtlicher Entscheidungen geregelt.

31 Der Rat und die Französische Republik machen geltend, in den Verträgen in ihrer Fassung vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon sei keine spezielle Rechtsgrundlage für den Erlass von Maßnahmen des Einfrierens von Geldern vorgesehen gewesen, die sich gegen Terroristen richteten, die eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in den Mitgliedstaaten darstellten, also gegen die „internen“ Terroristen. Rechtsgrundlagen für den Erlass solcher restriktiver Maßnahmen seien allein die Art. 60 EG, 301 EG und 308 EG gewesen; diese Bestimmungen hätten aber nur auf „externe“ Terroristen Anwendung gefunden, im Rahmen des auswärtigen Handelns der Union.

32 Nach der Struktur und dem Wortlaut der Verträge in der durch den Vertrag von Lissabon geänderten Fassung seien bei der Wahl der Rechtsgrundlage für eine restriktive Maßnahme die Lokalisation der vermuteten Bedrohung und die politischen Ziele der in die Liste aufgenommenen Person oder Gruppierung zu berücksichtigen. Art. 75 AEUV biete nun eine Rechtsgrundlage für den Erlass von Maßnahmen des Einfrierens der Gelder von „internen“ Terroristen, z. B. der in der Liste im Anhang des Gemeinsamen Standpunkts 2001/931/GASP des Rates vom 27. Dezember 2001 über die Anwendung besonderer Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus (

33 Ferner macht der Rat, im Wesentlichen unterstützt durch das Königreich Schweden, geltend, das Parlament lasse die Fälle außer Acht, in denen die Union im Rahmen der Bekämpfung des Terrorismus gegen Personen oder Organisationen, die mit dem „externen“ Terrorismus in Verbindung stehen, andere restriktive Maßnahmen erlassen oder verhängen wolle als das Einfrieren von Geldern, z. B. ein Reiseverbot.

34 Das Königreich Schweden führt hierzu weiter aus, die Auffassung des Parlaments liefe darauf hinaus, dass die Durchführung der im Rahmen der Vereinten Nationen gegen Terroristen verhängten Sanktionen bei den verschiedenen Sanktionsmaßnahmen im Rahmen ein und derselben Sanktionsregelung jeweils auf verschiedene Rechtsgrundlagen gestützt würde. Das habe nicht die Absicht des Unionsgesetzgebers gewesen sein können, zumal eine solche Regelung bedeuten würde, dass je nachdem, ob die Maßnahme im Rahmen der GASP oder der Innenpolitik der Union erfolge, verschiedene Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung kämen.

35 Die Kommission erläutert, dass sie sich, wenn sie einen Rechtsakt zur Änderung eines anderen Rechtsakts vorschlage, auf die Bestimmung oder die Bestimmungen stütze, auf deren Grundlage der ursprüngliche Rechtsakt erlassen worden sei. So seien in dem von ihr am 22. April 2009 (

36 Was die Auswirkungen dieses Urteils auf die Frage der Rechtsgrundlage angeht, wendet sich die Kommission gegen die Behauptung des Parlaments, nach diesem Urteil könne mit einem auf Art. 308 EG gestützten Rechtsakt kein GASP-Ziel verfolgt werden. Der Gerichtshof habe nicht in Frage gestellt, dass auf der Rechtsgrundlage der Art. 60 EG und 301 EG Maßnahmen der Gemeinschaft erlassen werden könnten, mit denen ein GASP-Ziel verfolgt werde. Was die Verordnung Nr. 881/2002 angehe, habe er, um die Einbeziehung von Art. 308 EG als dritte Rechtsgrundlage zu rechtfertigen, ein zweites Ziel der Gemeinschaft ausgemacht, das der Verordnung implizit zugrunde liege und mit dem Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zusammenhänge. Der Gerichtshof habe außerdem bestätigt, dass bei Fehlen einer Verbindung mit dem Regime eines Drittlands restriktive Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen nach dem EG-Vertrag erlassen werden könnten, wenn sie auf diese Bestimmung gestützt seien.

37 Die Kommission vertritt die Auffassung, Art. 215 AEUV könne nicht in Verbindung mit Art. 75 AEUV Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung sein. Ein Rechtsakt könne nicht gleichzeitig auf diese beiden Bestimmungen gestützt werden; diese sähen nämlich verschiedene Verfahrens- und Entscheidungsbedingungen vor, einschließlich der Anwendung des Protokolls Nr. 21 über die Position des Vereinigten Königreichs und Irlands hinsichtlich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts im Anhang des EU- und des AEU-Vertrags sowie der Anwendung des Protokolls Nr. 22 über die Position Dänemarks im Anhang dieser Verträge. Einer der wesentlichen Unterschiede zwischen den Art. 215 AEUV und 75 AEUV bestehe in dem Erfordernis eines Zusammenhangs mit Beschlüssen gemäß Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags ( 2. Zur allgemeinen Systematik der Verträge

38 Das Parlament vertritt die Auffassung, bei der Auslegung der Verträge könnten ihre allgemeine Systematik und ihr Geist berücksichtigt werden. Im vorliegenden Fall sei die Wahl von Art. 75 AEUV als Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung unter diesen Gesichtspunkten gerechtfertigt.

39 Erstens betreffe die streitige Verordnung den Schutz von Personen und Gruppierungen. Maßnahmen, die die Grundrechte berührten, dürfe die Union seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon jedoch nur noch im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens oder mit Zustimmung des Parlaments erlassen. Art. 215 Abs. 2 AEUV finde nur auf Maßnahmen Anwendung, die weniger grundrechtsrelevant seien.

40 Zweitens ermächtige Art. 75 AEUV die Union, Maßnahmen in Bezug auf Kapitalbewegungen und Zahlungen zu erlassen, wodurch anerkannt werde, dass sich solche Maßnahmen möglicherweise auf das gute Funktionieren des Kapitalbinnenmarkts und die Erbringung von Finanzdienstleistungen auswirkten. Der Gerichtshof habe in Randnr. 229 des Urteils Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission festgestellt, dass „[wirtschaftliche Sanktionen] ihrer Natur nach ... einen Bezug zum Gemeinsamen Markt aufweisen“. Im Übrigen sei im vierten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 881/2002 selbst von der Notwendigkeit die Rede, Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden.

41 Drittens weise die streitige Verordnung Bezüge zur Bildung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auf. Sie trage zur Bekämpfung der Kriminalität, insbesondere des Terrorismus und seiner Finanzierung, bei; dies sei eines der Ziele dieses Raums, wie sie insbesondere aus Art. 3 Abs. 2 EUV hervorgingen.

42 Schließlich macht das Parlament geltend, zwischen der streitigen Verordnung und der GASP bestehe kein Zusammenhang. Nach Art. 24 Abs. 1 EUV gälten für die GASP besondere Bestimmungen und Verfahren. Diese über ihren Anwendungsbereich hinaus anzuwenden, ließe sich nicht mit den in Art. 1 Abs. 2 EUV genannten Zielen vereinbaren und würde für die nationalen Parlamente bedeuten, dass die Protokolle über ihre Rolle und über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit nicht zur Anwendung kämen, sowie für das Parlament, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nicht zur Anwendung käme.

43 Das Parlament beruft sich zur Stützung seines Standpunkts auch auf Randnr. 235 des Urteils Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission, in der der Gerichtshof festgestellt habe, dass die Hinzufügung von Art. 308 EG zur Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 881/2002 gerechtfertigt gewesen sei, da sie „... dem Europäischen Parlament die Teilnahme am Entscheidungsprozess in Bezug auf die fraglichen, speziell Einzelpersonen betreffenden Maßnahmen [ermöglichte], während im Rahmen der Art. 60 EG und 301 E[G] keine Rolle für dieses Organ vorgesehen ist“.

44 Das Parlament vertritt daher die Auffassung, dass es nicht mit dem Unionsrecht vereinbar wäre, wenn Maßnahmen, die unmittelbar die Grundrechte von Einzelnen und Gruppen, den Binnenmarkt und die Bekämpfung der Kriminalität berührten, in einem Verfahren erlassen werden könnten, bei dem die Mitwirkung des Parlaments ausgeschlossen sei, obwohl für den Erlass von Maßnahmen in diesen Bereichen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vorgeschrieben sei. Im Vertrag von Lissabon komme der Wille der Mitgliedstaaten zum Ausdruck, den demokratischen Charakter der Union zu stärken. Mit diesem Vertrag werde dem dringenden Bedürfnis Rechnung getragen, für die Praktiken der Aufnahme in die Liste eine parlamentarische Kontrolle vorzusehen. Art. 215 Abs. 2 AEUV als geeignete Rechtsgrundlage für Maßnahmen wie die streitige Verordnung anzuerkennen, liefe in der Praxis darauf hinaus, Art. 75 AEUV einen großen Teil seiner praktischen Wirksamkeit zu nehmen. Diese Bestimmung sei im Übrigen gegenüber Art. 215 AEUV die speziellere Rechtsgrundlage.

45 Nach Auffassung des Rates ist das Vorbringen des Parlaments zur allgemeinen Systematik der Verträge für die Bestimmung der geeigneten Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung unerheblich.

46 Die Befugnisse der Organe seien in den Verträgen festgelegt und variierten je nach den verschiedenen Bereichen des Handelns der Union. Die Auffassung des Parlaments würde bedeuten, dass sich die Wahl der Rechtsgrundlage nach dem Verfahren richte und nicht umgekehrt. Auf die veränderliche Größe der verfahrensmäßigen Rolle des Parlaments komme es nur in Ausnahmefällen an. Das sei der Fall bei Maßnahmen, mit denen gleichzeitig mehrere Ziele verfolgt würden oder die aus mehreren Elementen bestünden, die untrennbar miteinander verbunden seien, ohne dass eines dem anderen untergeordnet wäre. In solchen Fällen sei es möglich, sich auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen zu stützen, vorausgesetzt, diese seien miteinander vereinbar. Um Letzteres festzustellen, sei zu prüfen, ob die Rechte des Parlaments durch die Kombination dieser Rechtsgrundlagen verletzt werden könnten. Der Rat beruft sich insoweit u. a. auf das Urteil vom 6. November 2008, Parlament/Rat (

47 Die Wahl der Rechtsgrundlage müsse sich auf objektive Umstände gründen, insbesondere auf das Ziel und den Inhalt des Rechtsakts. Dieser Grundsatz sei durch das Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission bestätigt worden. Zwar habe der Gerichtshof in Randnr. 235 dieses Urteils ausgeführt, dass die Heranziehung von Art. 308 EG dem Europäischen Parlament die Teilnahme am Entscheidungsprozess ermöglicht habe; es habe sich dabei jedoch lediglich um eine ergänzende Feststellung gehandelt, in erster Linie habe der Gerichtshof auf die Ziele des EG-Vertrags abgestellt.

48 Außerdem werde das Vorbringen des Parlaments, die Union dürfe Maßnahmen, die die Beachtung der Grundrechte beträfen, nur erlassen, wenn es dabei einbezogen werde, durch Art. 215 Abs. 3 AEUV entkräftet; nach dieser Bestimmung „[müssen] [i]n den Rechtsakten nach diesem Artikel ... die erforderlichen Bestimmungen über den Rechtsschutz vorgesehen sein“. Aus Art. 215 Abs. 3 AEUV gehe eindeutig hervor, dass ein gemäß dieser Bestimmung erlassener Rechtsakt die Grundrechte berühren könne.

49 Außerdem solle dem Rat durch Art. 215 AEUV ermöglicht werden, unmittelbar auf die Wirtschaftsteilnehmer anwendbare Maßnahmen zu erlassen. Diese Bestimmung trage zum ordnungsgemäßen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes bei.

50 Was das Verhältnis zwischen der streitigen Verordnung und der GASP angeht, verweist der Rat auf die besondere Bedrohung, die von Al-Qaida ausgehe. Die streitige Verordnung stelle den Rahmen dar, in dem die Union ihren Verpflichtungen aus der Charta der Vereinten Nationen nachkomme. Es sei nicht abwegig, bei der Bestimmung der geeigneten Rechtsgrundlage das Ziel der Resolutionen des Sicherheitsrats zu berücksichtigen.

51 Schließlich macht der Rat geltend, der Vertrag von Lissabon habe nichts an der Unterscheidung zwischen der GASP und dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts geändert. Vielmehr sei in Art. 40 Abs. 2 EUV die Wichtigkeit einer klaren Abgrenzung dieser beiden Bereiche herausgestellt worden. Wenn der Gerichtshof also zu der Auffassung gelangen sollte, dass mit der streitigen Verordnung ein GASP-Ziel verfolgt werde, komme als Rechtsgrundlage für ihren Erlass allein Art. 215 Abs. 2 AEUV in Betracht. B – Würdigung

52 Eine der Neuerungen, die der Vertrag von Lissabon gebracht hat, war die Vervollständigung des rechtlichen Instrumentariums der Union für den Erlass von restriktiven Maßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen sowie Gruppierungen oder nichtstaatliche Einheiten. Diese Adressaten sind nun in den Art. 75 Abs. 1 AEUV und 215 Abs. 2 AEUV ausdrücklich genannt, so dass sich ein Rückgriff auf Art. 352 AEUV, die Vorschrift, die jetzt Art. 308 EG entspricht, erübrigt (

53 Fraglich ist jedoch, welchen Anwendungsbereich die Art. 75 AEUV und 215 AEUV jeweils haben. Insoweit vertreten das Parlament einerseits und die übrigen Verfahrensbeteiligten andererseits völlig entgegengesetzte Auffassungen.

54 Die Auffassung des Parlaments lässt sich in einem Satz im Kern dahin zusammenfassen, dass als Rechtsgrundlage für den Erlass von restriktiven Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus allein Art. 75 AEUV in Betracht kommt.

55 Um es gleich vorwegzusagen: Ich teile diese Auffassung nicht.

56 Die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union muss sich nach ständiger Rechtsprechung auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (

57 Die Frage, welches Ziel mit der streitigen Verordnung verfolgt wird, kann nicht isoliert betrachtet werden, sondern es sind die Rechtsakte zu berücksichtigen, auf die diese Verordnung verweist und zu denen sie eine Verbindung herstellt (

58 Mit allen diesen Rechtsakten wird in Wirklichkeit ein und dasselbe Ziel verfolgt, nämlich die Bekämpfung des internationalen Terrorismus. Eines der Hauptmittel zur Erreichung dieses Ziels besteht darin, die terroristischen Organisationen von ihren finanziellen Ressourcen abzuschneiden, indem die Gelder und wirtschaftlichen Ressourcen von Personen und Organisationen eingefroren werden, die in dem Verdacht stehen, in Tätigkeiten verwickelt zu sein, die mit dem Terrorismus in Verbindung stehen.

59 Wie der Gerichtshof in seinem Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission festgestellt hat, bestehen das grundlegende Ziel und der Gegenstand der Verordnung Nr. 881/2002 darin, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen (

60 Was speziell die streitige Verordnung angeht, fügt sich diese meines Erachtens nach ihrem Ziel und nach ihrem Inhalt durchaus in diesen Rahmen; sie ergänzt ihn insbesondere angesichts der Schlüsse, die aus dem Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission gezogen werden können, indem sie die Bekämpfung des internationalen Terrorismus mit der Beachtung der Grundrechte in Einklang bringt. Mit der streitigen Verordnung wird nämlich, um diesem Urteil nachzukommen, ein Verfahren für die Aufnahme in die Liste eingeführt, mit dem die Wahrung der grundlegenden Verteidigungsrechte, insbesondere des Anspruchs auf rechtliches Gehör, sichergestellt werden soll.

61 Fraglich ist nun, welcher Politik der Union das Ziel der Bekämpfung des internationalen Terrorismus zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit nach dem Vertrag von Lissabon zugeordnet werden kann.

62 Ein solches Ziel entspricht meines Erachtens den Zielen des auswärtigen Handelns der Union, wie sie insbesondere in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a bis c EUV genannt sind. Diese Bestimmung lautet: „Die Union legt die gemeinsame Politik sowie Maßnahmen fest, führt diese durch und setzt sich für ein hohes Maß an Zusammenarbeit auf allen Gebieten der internationalen Beziehungen ein, um a) ihre Werte, ihre grundlegenden Interessen, ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihre Unversehrtheit zu wahren; b) Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, die Menschenrechte und die Grundsätze des Völkerrechts zu festigen und zu fördern; c) nach Maßgabe der Ziele und Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen sowie der Prinzipien der Schlussakte von Helsinki und der Ziele der Charta von Paris, einschließlich derjenigen, die die Außengrenzen betreffen, den Frieden zu erhalten, Konflikte zu verhüten und die internationale Sicherheit zu stärken“.

63 Die in Art. 21 Abs. 2 EUV genannten Ziele gelten zwar für das gesamte auswärtige Handeln der Union, ohne dass bestimmte von ihnen ausdrücklich der GASP vorbehalten wären; die unter Buchst. a bis c genannten Ziele gehören aber zu denjenigen, die herkömmlicherweise dieser Politik gesetzt werden. Hierzu ist festzustellen, dass die in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a bis c EUV genannten Ziele im Wesentlichen denen entsprechen, die der GASP nach Art. 11 Abs. 1 EU gesetzt waren (

64 Ein Handeln der Union auf internationaler Ebene, mit dem ein oder mehrere der in Art. 21 Abs. 2 Buchst. a bis c EUV genannten Ziele verfolgt werden, insbesondere das der Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit, fällt meines Erachtens daher in den Bereich der GASP; es hat also nach den besonderen Bestimmungen und Verfahren gemäß Titel V Kapitel 2 des EUV zu erfolgen.

65 Außerdem kann die Bekämpfung des Terrorismus durch die Union meines Erachtens, anders als es das Parlament mit seinem Vorbringen teilweise glauben machen will, durchaus im Rahmen von GASP-Maßnahmen erfolgen. Die Rolle der GASP, die bereits in mehreren auf der Ebene der Union erlassenen politischen Dokumenten anerkannt worden war (

66 Im vorliegenden Fall gehört die streitige Verordnung zu den Instrumenten der Union, mit denen ein vom Sicherheitsrat beschlossenes internationales Vorgehen durchgeführt werden soll, mit dem unstreitig der Weltfrieden und die internationale Sicherheit gewahrt werden sollen (

67 Vor diesem Hintergrund leuchtet meines Erachtens nun ein, dass Art. 215 Abs. 2 AEUV die einzige Bestimmung darstellt, die die Union ermächtigt, restriktive Maßnahmen wie diejenigen zu erlassen, auf die sich die streitige Verordnung bezieht. Im Gegensatz zu Art. 75 AEUV kann Art. 215 Abs. 2 AEUV nämlich nur dann zur Anwendung kommen, wenn ein GASP-Beschluss eine solche Aktion vorsieht. Sobald sich die Union im Rahmen der GASP für ein Handeln auf internationaler Ebene entscheidet wie dasjenige, um das es im vorliegenden Fall geht, ist logischerweise die Rechtsgrundlage einschlägig, die ein Bindeglied zu dieser Politik bildet. Die Wahl einer anderen Rechtsgrundlage wäre nicht mit Art. 40 Abs. 2 EUV vereinbar, der den Grundsatz bekräftigt, dass die Durchführung der Politik nach den Art. 3 AEUV bis 6 AEUV die Anwendung der Verfahren und den jeweiligen Umfang der Befugnisse der Organe, die in den Verträgen für die Ausübung der GASP-Zuständigkeiten der Union vorgesehen sind, unberührt lässt.

68 Ferner ist festzustellen, dass Art. 215 Abs. 2 AEUV anders als Art. 75 AEUV allgemein den Erlass von „restriktiven Maßnahmen“ vorsieht, ohne diese auf Maßnahmen zu beschränken, die den Kapital- und Zahlungsverkehr betreffen. Art. 215 Abs. 2 AEUV stellt somit die Rechtsgrundlage dar, aufgrund deren die Union Maßnahmen erlassen kann wie solche, mit denen die Freizügigkeit der betreffenden Personen eingeschränkt oder der Verkauf von Waffen an solche Personen verboten wird (

69 Außerdem gehören die Art. 75 AEUV und 215 AEUV zu verschiedenen Politiken der Union, mit denen zwar komplementäre Ziele verfolgt werden, die aber nicht unbedingt dieselbe Dimension haben und für die verschiedene Bestimmungen und Verfahren gelten (lex specialis angesehen werden. Die Art. 75 AEUV und 215 AEUV sind vielmehr komplementär. Im Übrigen stehen ihrer Kumulierung meines Erachtens die Unterschiede entgegen, die zwischen ihnen hinsichtlich des Verfahrens ihrer Durchführung bestehen und in denen die Wesensverschiedenheit der Politiken, denen sie zuzuordnen sind, zum Ausdruck kommt.

70 Zwar verfügt das Parlament im Rahmen von Art. 215 AEUV nicht über so weit reichende Befugnisse wie im Rahmen von Art. 75 AEUV, der die Anwendung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens vorsieht. Für die Wahl der Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung kann es darauf jedoch nicht ankommen. Wie der Rat zu Recht geltend macht, richtet sich nicht die Rechtsgrundlage nach dem Verfahren, sondern umgekehrt das Verfahren nach der Rechtsgrundlage. Im Übrigen lässt sich die Entscheidung der Verfasser des AEU-Vertrags, was die Rolle des Parlaments angeht, ohne Frage mit der GASP-Dimension von Art. 215 AEUV erklären.

71 Die Rolle, die dem Parlament im Bereich der GASP zukommt, ist jedoch alles andere als gering. Insbesondere können die Verpflichtungen, die dem Hohen Vertreter in diesem Bereich hinsichtlich des Verhältnisses zum Parlament obliegen, in gewisser Weise den Umstand ausgleichen, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nicht zur Anwendung kommt. So sieht Art. 36 Abs. 1 EUV vor, dass der Hohe Vertreter „... das ... Parlament regelmäßig zu den wichtigsten Aspekten und den grundlegenden Weichenstellungen der [GASP] und der [GSVP] [hört] und es ... über die Entwicklung der Politik in diesen Bereichen [unterrichtet]. Er achtet darauf, dass die Auffassungen des ... Parlaments gebührend berücksichtigt werden. Die Sonderbeauftragten können zur Unterrichtung des Europäischen Parlaments mit herangezogen werden.“ Der Hohe Vertreter hat das Parlament also so eng wie möglich in die Entscheidungen, die im Bereich der GASP getroffen werden, einzubeziehen, soweit die Anforderungen der Vertraulichkeit und der Dringlichkeit, durch die diese Politik der Union gekennzeichnet ist, es erlauben. In Art. 36 Abs. 2 AEUV heißt es weiter, dass das Parlament „... Anfragen oder Empfehlungen an den Rat und den Hohen Vertreter richten [kann]. Zweimal jährlich führt es eine Aussprache über die Fortschritte bei der Durchführung der [GASP], einschließlich der [GSVP]“.

72 Nach alledem lässt sich meine Auffassung wie folgt zusammenfassen: Die streitige Verordnung ist wegen ihrer GASP-Dimension meines Erachtens zu Recht auf der Grundlage von Art. 215 Abs. 2 AEUV erlassen worden. Diese Dimension besteht zum einen darin, dass es Hauptziel dieser Verordnung ist, den internationalen Terrorismus zu bekämpfen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren, und zwar durch Ergänzung des Rahmens für die restriktiven Maßnahmen gegen Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban in Verbindung stehen. Zum anderen ist die streitige Verordnung Bestandteil des Systems, das von der Union eingerichtet worden ist, um ein im Sicherheitsrat beschlossenes Vorgehen auf internationaler Ebene mitzutragen, insbesondere, um Maßnahmen des Einfrierens der Gelder und der wirtschaftlichen Ressourcen gegenüber vom Sanktionsausschuss benannten Personen und Organisationen durchzuführen.

73 Zur Analyse, aufgrund deren ich die vom Unionsgesetzgeber vorgenommene Wahl von Art. 215 Abs. 2 AEUV als Rechtsgrundlage der streitigen Verordnung bestätigt habe, ist ergänzend noch Folgendes anzumerken.

74 Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass Art. 215 Abs. 2 AEUV nicht nur in Fällen wie dem vorliegenden eine geeignete Rechtsgrundlage darstellen kann. Auf der Grundlage dieser Bestimmung könnte die Union nämlich restriktive Maßnahmen gegen mit terroristischen Organisationen in Verbindung stehende Personen und Organisationen erlassen, um eine von der Union im Rahmen der GASP beschlossene Aktion gegenüber Drittländern zu ergänzen, mit der Letztere bei der Bekämpfung des Terrorismus unterstützt werden sollen. Im Geiste von Art. 43 Abs. 1 EUV kann durch solche restriktiven Maßnahmen, ergänzend zu den verschiedenen zivilen und militärischen Missionen, die im Rahmen der GSVP von der Union durchgeführt werden können, das Handeln von Drittländern zur Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet unterstützt werden. Da solche Maßnahmen Bestandteil des Handelns der Union im Rahmen der GASP wären, müssten sie auf Art. 215 Abs. 2 AEUV gestützt werden.

75 Außerdem kann dem Rat meines Erachtens nicht darin gefolgt werden, dass die Abgrenzung der Anwendungsbereiche von Art. 75 AEUV und Art. 215 Abs. 2 AEUV danach zu erfolgen habe, ob es sich um sogenannte „interne“, „externe“ oder „internationale“ Terroristen handele. Die Bildung solcher Kategorien lässt sich nämlich bereits nicht mit dem Wesen des Terrorismus vereinbaren, der, da er die gemeinsamen Werte und Grundlagen selbst des Rechtsstaats angreift, die gesamte internationale Gemeinschaft betrifft, unabhängig von der geografischen Reichweite der Bedrohung. Außerdem lässt sich die Unterscheidung, für die sich der Rat ausspricht, wegen der Rechtsunsicherheit, die sie begründet, nicht mit dem Erfordernis einer wirksamen Bekämpfung des Terrorismus vereinbaren.

76 Terrorismus ist ein grenzüberschreitendes Phänomen. Auch wenn eine terroristische Organisation auf den ersten Blick nur ein bestimmtes geografisches Gebiet im Visier haben mag, wird eine solche Organisation in vielen Fällen internationale Verflechtungen aufweisen, insbesondere um ihre Aktionen zu finanzieren. Im Übrigen: Entscheidet sich eine terroristische Gruppierung, die gewöhnlich innerhalb der Union operiert, zu einem bestimmten Zeitpunkt dafür, mit anderen terroristischen Gruppierungen zu kooperieren, die ähnliche Ziele verfolgen und außerhalb der Union angesiedelt sind, verlören die Personen und Organisationen, die mit der ersten Gruppierung in Verbindung stehen, dann ihren Status als „interne“ Terroristen, um „externe“ oder gar „internationale“ Terroristen zu werden? Bereits hieran wird meines Erachtens deutlich, dass eine solche Unterscheidung praktisch nicht durchführbar ist.

77 Wegen der Bedeutung der Bekämpfung des Terrorismus ist außerdem das gesamte rechtliche Instrumentarium einzusetzen, das der Union nach den Verträgen zur Verfügung steht. Daher möchte ich besonders betonen, dass die Analyse, aufgrund deren ich im vorliegenden Fall die streitige Verordnung dem Bereich der GASP zugeordnet habe, keineswegs bedeutet, dass jedes auswärtige Handeln der Union, mit dem der Terrorismus bekämpft werden soll, stets im Rahmen der GASP erfolgen müsste.

78 Insbesondere ist zu beachten, dass das Handeln der Union im Rahmen ihrer Politik zur Bildung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eine externe Dimension aufweisen kann. Zum Beispiel ist der von der Kommission am 23. November 2011 vorgelegte Vorschlag für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zwischen der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten von Amerika über die Verwendung von Fluggastdatensätzen und deren Übermittlung an das United States Department of Homeland Security (

79 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass Art. 75 AEUV und Art. 215 Abs. 2 AEUV meines Erachtens keine Gegensätze darstellen, sondern sich gegenseitig ergänzen. Nimmt man daher an, dass die streitige Verordnung auf Art. 215 Abs. 2 AEUV zu stützen ist, führt dies meiner Ansicht nach nicht zu einer Aushöhlung von Art. 75 AEUV. Diese Bestimmung ist in meinen Augen nämlich die geeignete Rechtsgrundlage für Maßnahmen des Einfrierens von Geldern und wirtschaftlichen Ressourcen, die von der Union autonom und unabhängig von jedem Vorgehen im Bereich der GASP gegenüber Personen und nichtstaatlichen Organisationen erlassen werden, die terroristische Tätigkeiten oder damit verbundene Tätigkeiten ausüben, ohne dass die Adressaten solcher Maßnahmen als „interne“, „externe“ oder „internationale“ Terroristen eingestuft werden müssten.

80 Die Komplementarität von Art. 215 Abs. 2 AEUV und Art. 75 AEUV muss es ermöglichen, einem Anliegen gerecht zu werden, das im Bereich der Bekämpfung des Terrorismus zentral ist, nämlich, dass das System keine Schwachstelle aufweisen darf, durch die das verfolgte Ziel gefährdet wird, die Demokratien gegen Handlungen zu schützen, die regelrecht auf ihre Vernichtung abzielen.

81 Entsprechend müsste Art. 215 Abs. 2 AEUV geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass folgender restriktiver Maßnahmen gegen Personen und nichtstaatliche Organisationen sein: — Maßnahmen zur Unterstützung der Maßnahmen von Drittländern zur Bekämpfung des Terrorismus in ihrem Hoheitsgebiet ( — Maßnahmen gegen vom Sicherheitsrat oder dem von ihm eingerichteten Sanktionsausschuss ausdrücklich benannte Personen und Organisationen, die denen entsprechen, mit denen wir es in der vorliegenden Rechtssache zu tun haben, und — die Durchführung von vom Sicherheitsrat beschlossenen Maßnahmen durch die Union, bei denen die Benennung der entsprechenden Personen und Organisationen den Mitgliedstaaten überlassen ist. In solchen Fällen ist meines Erachtens Art. 215 Abs. 2 AEUV die geeignete Rechtsgrundlage, da ein Handeln der Union nach einer Resolution des Sicherheitsrats erforderlich ist, was dazu beiträgt, dass dieses Handeln unter die GASP fällt.

82 In Bereichen außerhalb der GASP, in denen die Union völlig freie Hand hat, z. B. bei der Bildung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bei der Weiterentwicklung der polizeilichen oder justiziellen Zusammenarbeit mit Drittländern oder bei der Ergänzung der vom Sanktionsausschuss erstellten Listen aus eigener Initiative, wenn sie diese für unvollständig erachtet, hat die Union hingegen auf der Grundlage von Art. 75 AEUV zu handeln.

83 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, den ersten Klagegrund des Parlaments als unbegründet zurückzuweisen. IV – Zum hilfsweise geltend gemachten Klagegrund: Nichtvorliegen der Voraussetzungen für den Rückgriff auf Art. 215 AEUV A – Vorbringen der Parteien

84 Der Klagegrund, den das Parlament hilfsweise für den Fall geltend macht, dass der Gerichtshof – wie von mir vorgeschlagen – annehmen sollte, dass Art. 215 Abs. 2 AEUV die geeignete Rechtsgrundlage für die streitige Verordnung ist, gliedert sich in zwei Teile. Der erste Teil betrifft das behauptete Nichtvorliegen der Voraussetzung betreffend einen gemeinsamen Vorschlag des Hohen Vertreters und der Kommission, der zweite das behauptete Fehlen eines vor der streitigen Verordnung erlassenen GASP-Beschlusses. 1. Zum behaupteten Fehlen eines mit den Verträgen vereinbaren Vorschlags

85 Das Parlament macht geltend, am 22. Dezember 2009, dem Tag des Erlasses der streitigen Verordnung, habe es keine Kommission gegeben, die befugt gewesen wäre, mit der Hohen Vertreterin einen gemeinsamen Vorschlag zu unterbreiten, da das Mandat der am 22. November 2004 ernannten Kommission am 31. Oktober 2009 ausgelaufen sei und die neue Kommission ihre Arbeit erst am 10. Februar 2010 aufgenommen habe. Zwar sei es im Interesse der Kontinuität der Arbeit dieses Organs in Ordnung gewesen, dass die im November 2004 ernannte Kommission weiter bestimmte Aufgaben wahrgenommen habe; ihre Befugnisse seien aber auf die Weiterführung der laufenden Geschäfte beschränkt gewesen, d. h. auf Routineentscheidungen. Die Kommission sei nicht befugt gewesen, eine wesentliche politische Initiative zu ergreifen, mit der die Rechtsgrundlage eines Rechtsakts geändert worden sei, so dass dieser seinen Charakter als Gesetzgebungsakt verloren habe und damit jegliche Einflussnahme durch das Parlament und die nationalen Parlamente ausgeschlossen gewesen sei.

86 Es könne nicht geltend gemacht werden, dass es sich beim Vorschlag der Kommission und der Hohen Vertreterin um eine bloße Fortsetzung des von der Kommission am 22. April 2009 allein unterbreiteten Vorschlags handele. Außerdem stehe die Art und Weise der Unterbreitung des Vorschlags nicht in Einklang mit der Rolle und den Zuständigkeiten der Hohen Vertreterin gemäß dem Vertrag von Lissabon. Der nach Art. 215 Abs. 2 AEUV erforderliche gemeinsame Vorschlag könne nicht dadurch ersetzt werden, dass ein bereits bestehender, vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verabschiedeter Vorschlag der Kommission durch die Hohe Vertreterin lediglich gebilligt werde. Im Übrigen sei die Hohe Vertreterin als für die GASP Verantwortliche verpflichtet, den unterbreiteten gemeinsamen Vorschlag angemessen zu begründen.

87 Der Rat macht geltend, da das Mandat der im November 2004 ernannten Kommission am 31. Oktober 2009 ausgelaufen sei, sei diese bis zur Ernennung einer neuen Kommission im Amt geblieben, um die erforderliche Kontinuität der Arbeit des Organs zu gewährleisten, wie es der erste Erwägungsgrund des Beschlusses 2010/80/EU des Europäischen Rates vom 9. Februar 2010 zur Ernennung der Europäischen Kommission (

88 Die streitige Verordnung sei auf der Grundlage des Verordnungsvorschlags vom 22. April 2009 erlassen worden, der von der Hohen Vertreterin am 14. Dezember 2009 gebilligt worden sei. Dieser Vorschlag sei auch nach dem Auslaufen des Mandats der Kommission am 31. Oktober 2009 weiter gültig gewesen. Das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon habe lediglich eine Änderung des Verfahrens für den Erlass der streitigen Verordnung mit sich gebracht.

89 Die Kommission habe dem Parlament und dem Rat am 2. Dezember 2009 eine Mitteilung über die Auswirkungen des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon auf die laufenden interinstitutionellen Beschlussfassungsverfahren vorgelegt (

90 Zwar entspreche die Situation, in der sich die Kommission befunden habe, der Situation gemäß Art. 246 Abs. 6 AEUV (Rücktritt aller Mitglieder der Kommission); nach der Rechtsprechung habe die Kommission die Grenzen der Weiterführung der laufenden Geschäfte aber nicht überschritten. In Randnr. 96 seines Urteils vom 6. März 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale und Land Nordrhein-Westfalen/Kommission (

91 Der gemeinsame Vorschlag der Hohen Vertreterin und der Kommission sei ordnungsgemäß vorgelegt worden. Die Hohe Vertreterin habe den Verordnungsvorschlag vom 22. April 2009 am 14. Dezember 2009 gebilligt. Sie habe eine gesonderte Begründung weder vorlegen können noch müssen. Sie habe die in den Erwägungsgründen enthaltene Begründung dieses Vorschlags auch nicht einseitig ergänzen können.

92 Die Argumentation der Kommission stimmt im Wesentlichen mit der des Rates überein. Die Kommission weist darauf hin, dass die genannte Mitteilung vom 2. Dezember 2009 rein rechtlicher und technischer Natur gewesen sei; damit sei keinerlei politisches Ermessen ausgeübt worden. Im Übrigen sei dieses Vorgehen unerlässlich gewesen, damit der Unionsgesetzgeber die laufenden Gesetzgebungsverfahren nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon habe weiterführen können. Der Wortlaut des Verordnungsvorschlags vom 22. April 2009 sei in keiner Weise geändert worden; dieser sei von der Hohen Vertreterin am 14. Dezember 2009 gemäß Art. 215 AEUV gebilligt worden. 2. Zum behaupteten Fehlen eines GASP-Beschlusses

93 Das Parlament macht geltend, die streitige Verordnung enthalte keinerlei Verweis auf einen GASP-Beschluss, obwohl Art. 215 AEUV dies vorsehe. In der Präambel der streitigen Verordnung werde zwar auf den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 verwiesen; dieser stelle aber keinen Beschluss im Sinne der genannten Bestimmung dar. Ein vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon festgelegter Gemeinsamer Standpunkt könne einem solchen Beschluss nicht gleichgesetzt werden.

94 Was der Rat zum Fortbestand der Rechtswirkungen dieses Gemeinsamen Standpunkts gemäß dem Protokoll (Nr. 36) über die Übergangsbestimmungen im Anhang des EU- und des AEU-Vertrags (

95 In jedem Fall sei die streitige Verordnung insoweit rechtswidrig, als sie nicht gemäß Art. 296 Abs. 2 AEUV begründet sei.

96 Der Rat macht geltend, die Verordnung Nr. 881/2002, der die Festlegung des Gemeinsamen Standpunkts 2002/402 vorausgegangen sei, lege die besonderen Bestimmungen und Verfahren fest, die für die Gewährleistung der Durchführung des Einfrierens von Geldern erforderlich seien. Zwar sei entschieden worden, diese Verordnung im Anschluss an das Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission durch Ergänzung von Bestimmungen über die Verfahrensgarantien zu ändern; es sei hierzu aber nicht erforderlich gewesen, den Gemeinsamen Standpunkt 2002/402 zu ändern oder einen neuen GASP-Beschluss zu erlassen. Wenn ein unter die GASP fallender Rechtsakt, der den Erlass von restriktiven Maßnahmen erforderlich mache, nämlich bereits existiere (wobei dieser Rechtsakt nicht aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert worden sei), könne nicht verlangt werden, dass ein neuer GASP-Beschluss gemäß Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassen werde. Ein solcher Ansatz würde dem in Art. 9 des Protokolls (Nr. 36) niedergelegten Grundsatz der Kontinuität der Rechtsakte zuwiderlaufen.

97 Nur weil in die Liste aufgenommene Personen und Organisationen nun eine Nichtigkeitsklage gegen GASP-Beschlüsse über restriktive Maßnahmen gegenüber ihnen erheben könnten, müsse noch lange nicht jeder Änderung einer existierenden Verordnung zwingend der Erlass eines neuen GASP-Beschlusses vorausgehen. B – Würdigung

98 Beim Erlass der streitigen Verordnung ist meines Erachtens das Verfahren gemäß Art. 215 Abs. 2 AEUV durchaus beachtet worden. Die verschiedenen Punkte, die das Parlament geltend macht, um die Rechtmäßigkeit der streitigen Verordnung in Zweifel zu ziehen, reichen im Hinblick auf den speziellen Kontext des Inkrafttretens des Vertrags von Lissabon nicht aus, um einen Verstoß gegen Art. 215 Abs. 2 AEUV zu begründen.

99 Was als Erstes das behauptete Fehlen eines mit den Verträgen vereinbaren Vorschlags angeht, vertrete ich die Auffassung, dass die Aufgaben der Kommission nach dem Auslaufen ihres Mandats am 31. Oktober 2009 zwar unter die Weiterführung der laufenden Geschäfte fallen, die Kommission dadurch aber in keiner Weise daran gehindert war, ihren Verordnungsvorschlag vom 22. April 2009 aufrechtzuerhalten und eine formale Änderung an diesem vorzunehmen, indem sie die alte Rechtsgrundlage durch die neue ersetzte. Vorschläge, bei denen wegen des Wesens und der Tragweite der Rechtsakte die alte Rechtsgrundlage nicht einfach durch eine neue ersetzt werden konnte, sind nämlich zurückgenommen worden (

100 Zum Erfordernis eines gemeinsamen Vorschlags der Hohen Vertreterin und der Kommission ist festzustellen, dass sich die Hohe Vertreterin dem Verordnungsvorschlag vom 22. April 2009 am 14. Dezember 2009 förmlich angeschlossen hat. Art. 215 AEUV verlangt nicht, dass der Hohe Vertreter, der dem Kollegium der Kommission als Vizepräsident und für die Außenbeziehungen zuständiges Mitglied angehört (

101 Was als Zweites das Fehlen eines GASP-Beschlusses angeht, ist festzustellen, dass nach Art. 9 des Protokolls (Nr. 36) die Rechtsakte der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon auf der Grundlage des Vertrags über die Europäische Union angenommen wurden, so lange Rechtswirkung behalten, bis sie in Anwendung der Verträge aufgehoben, für nichtig erklärt oder geändert werden.

102 Dass der EU-Vertrag im Bereich der GASP keine Gemeinsamen Standpunkte mehr vorsieht, sondern Beschlüsse, führt nicht dazu, dass Gemeinsame Standpunkte, die unter der Geltung des EU-Vertrags in der Fassung vor dem Vertrag von Lissabon festgelegt worden sind, inexistent würden; sonst würde Art. 9 des Protokolls (Nr. 36) ein großer Teil seiner praktischen Wirksamkeit genommen. Aus demselben Grund steht die Tatsache, dass der rechtliche Rahmen für die GASP-Beschlüsse nicht exakt derselbe ist wie früher der für die Gemeinsamen Standpunkte, nicht dem entgegen, dass diese beiden Kategorien von Rechtsakten zum Zwecke der Durchführung von Art. 215 AEUV gleichgesetzt werden können. Der Verweis in diesem Artikel auf einen nach Titel V Kapitel 2 des EU-Vertrags erlassenen Beschluss umfasst vor dem Hintergrund von Art. 9 des Protokolls (Nr. 36) also notwendigerweise auch die vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon festgelegten Gemeinsamen Standpunkte.

103 Mithin ist auch der zweite Klagegrund, den das Parlament geltend macht, als unbegründet zurückzuweisen. V – Ergebnis

104 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, — die Klage abzuweisen; — dem Europäischen Parlament die Kosten aufzuerlegen.