Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.03.2012 – C-15/11

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NIILO JÄÄSKINEN vom 1. März 2012 ( Rechtssache C-15/11 Leopold Sommer gegen Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs [Österreich]) „Beitritt neuer Mitgliedstaaten — Protokoll über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumäniens in die Europäische Union — Bulgarien — Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/114/EG — Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst — Stillhalteklausel — Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger — Zulässigkeit einer Regelung eines Mitgliedstaats, die die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für bulgarische Staatsangehörige von einer systematischen Prüfung der Arbeitsmarktlage abhängig macht“ I – Einleitung

1 Das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs (Österreich) betrifft die Auslegung des Protokolls über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumäniens in die Europäische Union (

2 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Sommer und der Landesgeschäftsstelle des Arbeitsmarktservice Wien (im Folgenden: Arbeitsmarktservice) wegen deren Weigerung, eine von Herrn Sommer beantragte Beschäftigungsbewilligung für einen bulgarischen Staatsangehörigen zu erteilen, der in Österreich studiert und dort eine Teilzeittätigkeit als Kraftfahrer ausüben möchte.

3 Mit den vorgelegten Fragen wird der Gerichtshof um eine Stellungnahme dazu gebeten, welche Gesichtspunkte bei der Beurteilung der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls vorgesehenen Stillhaltepflicht zu berücksichtigen sind, sowie dazu, wie sich der ebenfalls in Nr. 14 genannte Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger auf die Rechtsstellung bulgarischer Studenten während des in Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls vorgesehenen Übergangszeitraums auswirkt. In diesem Kontext ermöglicht das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen es dem Gerichtshof auch, zur Zulässigkeit der Maßnahmen Stellung zu nehmen, die die Mitgliedstaaten getroffen haben, um den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu ihrem Arbeitsmarkt im Anwendungszeitraum dieser Maßnahmen zu regeln. II – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht 1. Das Protokoll und sein Anhang VI

4 Der Beitrittsvertrag wurde am 25. April 2005 unterzeichnet und trat am 1. Januar 2007 in Kraft (im Folgenden: Tag des Beitritts).

5 Art. 1 Abs. 3 des Beitrittsvertrags lautet: „Die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme sind in dem diesem Vertrag beigefügten Protokoll festgelegt. Die Bestimmungen des Protokolls sind Bestandteil dieses Vertrags.“

6 Art. 20 des Protokolls, der die Übergangsmaßnahmen betrifft, sieht u. a. vor, dass die in Anhang VI dieses Protokolls aufgeführten Maßnahmen in Bezug auf Bulgarien unter den in jenem Anhang festgelegten Bedingungen gelten.

7 Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls sieht vor, dass die derzeitigen Mitgliedstaaten abweichend von den Art. 1 bis 6 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (

8 Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls lautet: „Die Anwendung der Nummern 2 bis 5 und 7 bis 12 darf nicht zu Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der derzeitigen Mitgliedstaaten führen, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrages geltenden Bedingungen. Ungeachtet der Anwendung der Bestimmungen unter den Nummern 1 bis 13 räumen die derzeitigen Mitgliedstaaten während der Dauer der Anwendung nationaler oder sich aus bilateralen Vereinbarungen ergebender Maßnahmen Arbeitnehmern, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind, beim Zugang zu ihren Arbeitsmärkten Vorrang vor Arbeitnehmern ein, die Staatsangehörige eines Drittstaats sind. Bulgarische Wanderarbeitnehmer und ihre Familien, die rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, oder Wanderarbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten und ihre Familien, die rechtmäßig in Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, dürfen nicht restriktiver behandelt werden als dieselben Personen aus Drittstaaten, die in diesem Mitgliedstaat bzw. Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten. Darüber hinaus dürfen Wanderarbeitnehmer aus Drittländern, die in Bulgarien ihren Wohnsitz haben und dort arbeiten, gemäß dem Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz nicht günstiger behandelt werden als bulgarische Staatsangehörige.“ 2. Die Richtlinie 2004/114

9 Die Richtlinie 2004/114 ist am 12. Januar 2005 in Kraft getreten. Nach ihrem Art. 22 endete die Umsetzungsfrist am 12. Januar 2007.

10 Der sechste Erwägungsgrund dieser Richtlinie lautet: „Ein Ziel der bildungspolitischen Maßnahmen der Gemeinschaft ist es, darauf hinzuwirken, dass ganz Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt. Die Förderung der Bereitschaft von Drittstaatsangehörigen, sich zu Studienzwecken in die Gemeinschaft zu begeben, ist ein wesentliches Element dieser Strategie. Dazu gehört auch die Annäherung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Einreise- und Aufenthaltsbedingungen.“

11 Der siebte Erwägungsgrund der Richtlinie lautet: „Die Zuwanderung zu den in dieser Richtlinie genannten Zwecken, die per definitionem zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats unabhängig ist, stellt sowohl für die betreffenden Personen als auch für ihren Herkunfts- und den Aufnahmestaat eine Bereicherung dar und trägt zugleich allgemein zu einem besseren interkulturellen Verständnis bei.“

12 In Bezug auf die Erwerbstätigkeit von Studenten heißt es im 18. Erwägungsgrund: „Um den Studenten mit Drittstaatsangehörigkeit zu ermöglichen, einen Teil der Kosten ihres Studiums zu tragen, sollten sie nach Maßgabe der in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten. Der Grundsatz des Zugangs zum Arbeitsmarkt zu den Bedingungen dieser Richtlinie sollte zur allgemeinen Regel erhoben werden; allerdings sollten die Mitgliedstaaten bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände die Möglichkeit erhalten, die Lage auf ihrem eigenen Arbeitsmarkt zu berücksichtigen.“

13 Art. 1 der Richtlinie 2004/114 bestimmt: „Zweck dieser Richtlinie ist die Festlegung a) der Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten zu Studienzwecken oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst; b) der Bestimmungen über die Verfahren, nach denen Drittstaatsangehörige in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu diesen Zwecken zugelassen werden.“

14 Nach Art. 2 Buchst. a der Richtlinie bezeichnet der Ausdruck „Drittstaatsangehöriger“„jede Person, die nicht Unionsbürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags ist“.

15 Art. 17 („Erwerbstätigkeit von Studenten“) der Richtlinie, der zu Kapitel IV („Behandlung der betreffenden Drittstaatsangehörigen“) gehört, sieht vor: (1) Außerhalb ihrer Studienzeiten sind Studenten vorbehaltlich der Regeln und Bedingungen für die jeweilige Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt, eine Anstellung anzunehmen, und ihnen kann die Berechtigung erteilt werden, einer selbstständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Dabei kann die Lage auf dem Arbeitsmarkt des betreffenden Mitgliedstaats berücksichtigt werden. Falls erforderlich erteilen die Mitgliedstaaten den Studenten und/oder Arbeitgebern zuvor eine Erlaubnis gemäß dem nationalen Recht. (2) Der einzelne Mitgliedstaat legt fest, wie viele Stunden pro Woche oder wie viele Tage bzw. Monate pro Jahr eine solche Tätigkeit maximal ausgeübt werden darf; diese Obergrenze darf 10 Stunden pro Woche oder eine entsprechende Zahl von Tagen bzw. Monaten pro Jahr nicht unterschreiten. (3) Der Aufnahmemitgliedstaat kann den Zugang zur Erwerbstätigkeit im ersten Jahr des Aufenthalts beschränken. (4) Die Mitgliedstaaten können verlangen, dass die Studenten die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit einer von den Mitgliedstaaten bestimmten Behörde, sei es im Voraus oder anderweitig, melden. Eine Meldepflicht, im Voraus oder anderweitig, kann auch ihren Arbeitgebern auferlegt werden.“ B – Innerstaatliches Recht

16 Gemäß § 64 Abs. 2 des Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetzes (

17 Die Beschäftigungsbewilligung wird nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz ( „Die Beschäftigungsbewilligung ist, soweit im Folgenden nicht anderes bestimmt ist, zu erteilen, wenn die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes die Beschäftigung zulässt und wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen nicht entgegenstehen.“

18 § 4 Abs. 6 AuslBG regelt Sachverhalte, in denen die festgelegte Landeshöchstzahl der beschäftigten Ausländer gemäß § 13 dieses Gesetzes überschritten worden ist. In solchen Fällen dürfen weitere Beschäftigungsbewilligungen nur unter bestimmten, in § 4 genannten Voraussetzungen erteilt werden.

19 Der mit „Prüfung der Arbeitsmarktlage“ überschriebene § 4b bestimmt in Abs. 1 Folgendes: „Die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes (§ 4 Abs. 1) lässt die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung zu, wenn für die vom beantragten Ausländer zu besetzende offene Stelle weder ein Inländer noch ein am Arbeitsmarkt verfügbarer Ausländer zur Verfügung steht, der bereit und fähig ist, die beantragte Beschäftigung zu den gesetzlich zulässigen Bedingungen auszuüben. Unter den verfügbaren Ausländern sind jene mit Anspruch auf Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung, Inhaber einer Arbeitserlaubnis, eines Befreiungsscheines oder eines Niederlassungsnachweises sowie EWR-Bürger (§ 2 Abs. 6) und türkische Assoziationsarbeitnehmer zu bevorzugen. …“ III – Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

20 Herr Sommer, der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens, beantragte am 30. Januar 2008 die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen studierenden bulgarischen Staatsangehörigen, der sich bereits länger als ein Jahr in Österreich aufhielt, und zwar für eine Tätigkeit als Kraftfahrer für kurzfristige Nachtlieferungen in Wien. Dieser Antrag wurde mit Bescheid des Arbeitsmarktservice vom 8. Februar 2008 auf der Grundlage von § 4 Abs. 6 Nr. 1 AuslBG abgelehnt.

21 Herr Sommer legte gegen diesen Bescheid Berufung beim Arbeitsmarktservice ein, der mit Bescheid vom 17. März 2008 dieser Berufung unter erneutem Hinweis auf § 4 Abs. 6 AuslBG mit der Begründung keine Folge gab, dass die für das Land Wien festgelegte Höchstgrenze für ausländische Arbeitnehmer bereits überschritten sei und dass die in dieser Vorschrift vorgesehenen zusätzlichen Voraussetzungen nicht erfüllt seien. Hiergegen legte Herr Sommer Beschwerde beim vorlegenden Gericht ein.

22 Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts fällt ein bulgarischer Staatsangehöriger bei wörtlicher Auslegung von Art. 1 Buchst. a in Verbindung mit Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 2004/114 nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie, da er nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union am 1. Januar 2007 nicht mehr „Drittstaatsangehöriger“ im Sinne dieser Richtlinie sei. Das Gericht möchte insoweit insbesondere wissen, welche Auswirkungen der Beitritt Bulgariens auf die Lage eines bulgarischen Studenten hat. Konkret fragt es sich, ob die oben beschriebene Statusänderung eine Verschlechterung der Rechtsstellung bulgarischer Studenten oder eine weniger günstige Behandlung im Verhältnis zu Studenten aus Drittländern zur Folge haben könnte, was gegen Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls verstoßen würde.

23 Das vorlegende Gericht führt darüber hinaus aus, die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung setzte gemäß § 4 Abs. 1 AuslBG voraus, dass zum einen die Lage und Entwicklung des Arbeitsmarkts und zum anderen wichtige öffentliche oder gesamtwirtschaftliche Interessen, die der Anstellung eines solchen Arbeitnehmers entgegenstehen könnten, geprüft würden.

24 In diesem Kontext hat der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 9. Dezember 2010 das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist die Richtlinie 2004/114 in Österreich auf einen bulgarischen Studenten im Hinblick auf Nr. 14 erster oder dritter Absatz des Punkts 1 („Freizügigkeit“) des Anhangs VI („Liste nach Artikel 20 des Protokolls: Übergangsbestimmungen, Bulgarien“) des Protokolls zum Beitrittsvertrag anwendbar? 2. Für den Fall der Bejahung der ersten Frage: Steht das Unionsrecht, insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, einer nationalen Regelung entgegen, die wie die im Ausgangsverfahren maßgeblichen Bestimmungen des Ausländerbeschäftigungsgesetzes eine Prüfung der Arbeitsmarktlage vor Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen Arbeitgeber zur Beschäftigung eines Studenten, der sich bereits länger als ein Jahr im Bundesgebiet aufhält (Art. 3 der Richtlinie 2004/114), in allen Fällen jedenfalls vorsieht und zusätzlich bei Überschreitung einer festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung von weiteren Voraussetzungen abhängig macht?

25 Das Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichtshofs ist am 12. Januar 2011 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden.

26 Herr Sommer, die österreichische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Kein Beteiligter hat die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt. IV – Würdigung A – Zur Rechtsstellung bulgarischer Staatsangehöriger nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union

27 In Anbetracht der Komplexität der zeitlichen Aspekte der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Rechtslage erscheint es nützlich, die für die Entscheidung des Rechtsstreits, mit dem das vorlegende Gericht befasst ist, maßgeblichen Daten in Form einer Übersichtstabelle zusammenzufassen. Datum Unionsrecht Situation in der vorliegenden Rechtssache 12. 1. 2005 Inkrafttreten der Richtlinie 2004/114 25. 4. 2005 Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, in dessen Protokoll die Stillhaltepflicht festgelegt ist 1. 1. 2007 Inkrafttreten des Beitrittsvertrags einschließlich des Protokolls 12. 1. 2007 Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie 2004/114 30. 1. 2008 Antrag von Herrn Sommer auf Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung 8. 2. 2008 Bescheid des Arbeitsmarktservice, mit dem der Antrag abgelehnt wird 17. 3. 2008 Bescheid des Arbeitsmarktservice, mit dem der Berufung keine Folge gegeben wird 1. 1. 2012 Ablauf des im Protokoll vorgesehenen Übergangszeitraums

28 Wie sich aus dieser Tabelle ergibt, hat Herr Sommer am 30. Januar 2008 die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Beschäftigungsbewilligung für einen in Österreich studierenden bulgarischen Staatsangehörigen beantragt. Zu diesem Zeitpunkt und bis zum Ende eines Zeitraums von zwei Jahren nach dem Tag des Beitritts wandten die Mitgliedstaaten gemäß Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls nationale oder sich aus bilateralen Abkommen ergebende Maßnahmen an, um den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu ihren Arbeitsmärkten zu regeln. Nach dieser Bestimmung konnten sie solche Maßnahmen bis zum Ende eines Zeitraums von fünf Jahren nach dem Tag des Beitritts weiter anwenden.

29 Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls schränkt jedoch die den Mitgliedstaaten insoweit eingeräumten Befugnisse ein, indem er bestimmt, dass die genannten Übergangsmaßnahmen nicht zu Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der damaligen Mitgliedstaaten führen dürfen, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen.

30 Am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, war die Richtlinie bereits seit dem 12. Januar 2005 in Kraft, auch wenn die Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen war. An diesem Tag fielen die bulgarischen Staatsangehörigen somit als Angehörige von Drittstaaten unter die Richtlinie 2004/114, deren Umsetzungsfrist jedoch noch nicht abgelaufen war. B – Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/114 auf einen bulgarischen Studenten nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union

31 Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob zum einen die Stillhalteklausel und zum anderen der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, wie sie in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls aufgeführt sind, dazu verpflichten, die Richtlinie 2004/114 auch nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Union auf einen bulgarischen Staatsangehörigen anzuwenden.

32 Zur Beantwortung dieser Frage ist zunächst der Umfang der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls genannten Pflichten zu prüfen. 1. Zur Stillhaltepflicht

33 Zweck der mit der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls aufgeführten Stillhalteklausel verbundenen Pflicht ist es, zu verhindern, dass durch die Anwendung von Übergangsmaßnahmen in den Mitgliedstaaten Bedingungen für den Zugang bulgarischer Staatsangehöriger zu den Arbeitsmärkten der Mitgliedstaaten geschaffen werden, die restriktiver sind als die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags geltenden Bedingungen.

34 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht der Zweck der Stillhalteklauseln darin, einen Mitgliedstaat daran zu hindern, neue Maßnahmen zu erlassen, die bezwecken oder bewirken, dass restriktivere Bedingungen geschaffen werden als die Bedingungen, die vor dem Zeitpunkt des Wirksamwerdens dieser Klauseln galten (

35 Aus diesem Blickwinkel hat die Pflicht, die sich für jeden Mitgliedstaat aus der Stillhalteklausel in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 1 des Protokolls ergibt, statischen Charakter. Diese Klausel soll verhindern, dass sich die Rechtsstellung der Betroffenen im Verhältnis zu ihrer Rechtsstellung am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, verschlechtert.

36 Wie die obige Übersichtstabelle deutlich zeigt, war die Richtlinie 2004/114 am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags bereits in Kraft, aber ihre Umsetzungsfrist war noch nicht abgelaufen. Nach ständiger Rechtsprechung haben Richtlinien in diesem Stadium keine unmittelbare Wirkung (

37 Insoweit teile ich nicht den Standpunkt der österreichischen Regierung und der Kommission, wonach der Inhalt der Stillhaltepflicht in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 des Protokolls durch den Normgehalt der Richtlinie 2004/114 definiert werde. Am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags, dem 25. April 2005, hatte die Republik Österreich die genannte Richtlinie weder auf einen Drittstaatsangehörigen noch auf einen bulgarischen Staatsangehörigen anzuwenden, da ihre Umsetzungsfrist noch nicht abgelaufen war. Jede andere Auslegung könnte den Zweck der Umsetzungsfrist ins Leere laufen lassen und zu Verwirrung hinsichtlich der eigentlichen Rechtsnatur von Richtlinien führen, die Rechtsakte sind, bei denen gewisse zwingende Wirkungen erst nach ihrer Umsetzung in nationales Recht entstehen.

38 Daraus folgt, dass die Richtlinie 2004/114 am Tag der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags die Republik Österreich lediglich am Erlass von Vorschriften hinderte, die geeignet waren, die Erreichung des in dieser Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich in Frage zu stellen. Dieses Verbot, das aus dem Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Inter-Environnement Wallonie (

39 Aus diesem Grund ist, abgesehen von den im Urteil Inter-Environnement Wallonie behandelten Sachverhalten, der Inhalt der Stillhaltepflicht in der vorliegenden Rechtssache ausschließlich anhand nationaler oder sich aus bilateralen Abkommen ergebender Maßnahmen und nicht anhand der Richtlinie 2004/114 zu bestimmen. Somit kann diese Stillhaltepflicht für die Beurteilung der Rechtslage im Ausgangsverfahren nur maßgeblich sein, wenn die österreichische Regelung Änderungen erfahren hat, durch die der Zugang bulgarischer Studenten zum österreichischen Arbeitsmarkt nach dem 25. April 2005 gegenüber dem Zugang, der durch die vor diesem Datum geltenden Rechtsvorschriften gewährleistet war, erschwert wurde ( 2. Zum Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger

40 In Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls ist der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger verankert, nach dem die Mitgliedstaaten gehalten sind, unabhängig von den im Übergangszeitraum erlassenen Maßnahmen beim Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt den Angehörigen eines Mitgliedstaats Vorrang vor Arbeitnehmern einzuräumen, die Drittstaatsangehörige sind (

41 Während die sich aus der Stillhalteklausel ergebende Pflicht statischen Charakter hat, ist der Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, im Zusammenhang mit dem Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt Unionsbürgern Vorrang einzuräumen, in zeitlicher Hinsicht dynamisch. Mit anderen Worten müssen bulgarische Staatsangehörige gemäß Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls nicht nur die gleichen Verbesserungen ihrer Behandlung gewährt werden wie Drittstaatsangehörigen, die sich in einer vergleichbaren Lage befinden, sondern auch eine Vorzugsbehandlung gegenüber Letzteren. Der Inhalt der letztgenannten Pflicht kann sich somit im Lauf der Zeit ändern.

42 Im vorliegenden Fall ist der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Sachverhalts aus der Sicht des Grundsatzes des Vorrangs der Unionsbürger der 30. Januar 2008, an dem die Beschäftigungsbewilligung beantragt wurde. An diesem Tag war die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2004/114 bereits seit über einem Jahr abgelaufen.

43 Auch wenn die in dieser Richtlinie vorgesehenen Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt nicht unmittelbar für einen bulgarischen Studenten, wie ihn Herr Sommer im Ausgangsverfahren einstellen möchte, gelten, so stellen sie doch die im Protokoll vorgesehene Untergrenze dar, die ebenso für einen solchen Studenten im Anwendungszeitraum der Übergangsmaßnahmen gilt. Somit sind die Rechtswirkungen der Richtlinie 2004/114 in Bezug auf die Situation von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, aufgrund der genannten Pflicht, die aus dem Beitrittsvertrag und somit einem Akt des Primärrechts folgt, auch auf bulgarische Studenten anwendbar.

44 Meines Erachtens müssen jedoch in einer solchen Situation die Rechtswirkungen einer Richtlinie denen einer Richtlinie der Union und nicht denen eines Akts des Primärrechts gleichgestellt werden. Andernfalls hätten Richtlinien, deren Anwendbarkeit sich aus dem Beitrittsvertrag ergibt, einen höheren als den anderen Richtlinien zukommenden normativen Wert (

45 Somit bilden die in der Richtlinie 2004/114 vorgesehenen Bedingungen parallel die Untergrenze für die Anwendung des Grundsatzes des Vorrangs der Unionsbürger. Infolgedessen muss, wenn der Zugang zum österreichischen Arbeitsmarkt einem Studenten, der Drittstaatsangehöriger ist, nach den in der Richtlinie 2004/114 vorgesehenen Modalitäten gewährt werden muss, ein bulgarischer Student einen solchen Zugang unter mindestens ebenso günstigen Bedingungen und überdies mit Vorrang vor dem anderen, einem Drittstaat angehörenden Studenten erhalten (

46 Mit anderen Worten hatte der Beitritt der Republik Bulgarien zur Union zur Folge, dass die bulgarischen Staatsangehörigen von Drittstaatsangehörigen zu Unionsbürgern wurden. Diese Änderung des Status der bulgarischen Staatsangehörigen bedeutet nicht, dass die Richtlinie 2004/114 auf sie anwendbar wäre. Gleichwohl folgt aus dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls, dass die in der Richtlinie 2004/114 festgelegten Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt als Minimum, das auch auf einen bulgarischen Studenten während der Gültigkeit der Übergangsmaßnahmen anwendbar ist, zu berücksichtigen ist (

47 Infolgedessen darf ein bulgarischer Staatsangehöriger, wie er im Ausgangsverfahren in Rede steht, nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger nicht ungünstiger behandelt werden (in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 3 des Protokolls angesprochener Grundsatz) als ein Drittstaatsangehöriger, der sich in einer vergleichbaren Lage befindet. Zudem muss er Zugang zum Arbeitsmarkt nicht nur zu Bedingungen erhalten können, die ebenso günstig sind wie die Bedingungen für Drittstaatsangehörige, sondern auch mit Vorrang vor Letzteren.

48 Hervorzuheben ist jedoch, dass sich der Begriff „Drittstaatsangehöriger“ nicht auf Personen beziehen kann, denen – wie den Angehörigen der Länder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) – nach internationalen Abkommen zwischen der Union und Drittstaaten die gleiche Behandlung gewährt wird wie den Unionsbürgern. Eine gegenteilige Auslegung würde nämlich die im Protokoll für den Übergangszeitraum vorgesehene Regelung ins Leere laufen lassen und die Gefahr schaffen, dass Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 des Protokolls, der die Anwendung nationaler oder sich aus bilateralen Abkommen ergebender Maßnahmen im Übergangszeitraum vorsieht, ein Großteil seiner praktischen Wirksamkeit genommen würde (

49 In diesem Zusammenhang ist es meines Erachtens auch sachdienlich, hinzuzufügen, dass sich der Einzelne, der sich in einer rechtlichen Situation wie derjenigen, die im Ausgangsverfahren in Rede steht, befindet, zum einen nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Aufnahmemitgliedstaat auf die Bestimmungen der Richtlinie 2004/114, die inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, berufen kann, sofern die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Voraussetzungen zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien erfüllt sind (

50 Zum anderen entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die nationalen Gerichte das innerstaatliche Recht so weit wie möglich anhand des Wortlauts und des Zwecks der fraglichen Richtlinie auslegen müssen, um das mit ihr angestrebte Ergebnis zu erreichen. Aus dieser Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung folgt, dass die nationalen Gerichte die relevanten Vorschriften des nationalen Rechts im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie auslegen müssen ( C – Zur Vereinbarkeit einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit der Richtlinie 2004/114

51 Mit seiner zweiten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob im Fall einer Bejahung der ersten Frage das Unionsrecht, und insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die wie die im Ausgangsverfahren anwendbaren Bestimmungen des AuslBG eine systematische Prüfung der inländischen Arbeitsmarktsituation vorsieht, bevor einem Arbeitgeber eine Beschäftigungsbewilligung für einen Studenten erteilt wird, der sich bereits länger als ein Jahr im Bundesgebiet aufhält, und die überdies die Erteilung einer solchen Bewilligung im Fall der Überschreitung der für das betreffende Bundesland festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern von zusätzlichen Bedingungen abhängig macht. 1. Zum Verhältnis zwischen den mit der Richtlinie 2004/114 verfolgten Zielen und den in der österreichischen Regelung vorgesehenen restriktiven Maßnahmen

52 Um die Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten, sind zunächst die Ziele darzulegen, die die Richtlinie 2004/114 verfolgt.

53 Gemäß den Erwägungsgründen 6 und 7 der Richtlinie 2004/114 soll diese die Bereitschaft von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, fördern, sich zu Bildungszwecken in die Union zu begeben. Dadurch soll darauf hingewirkt werden, dass Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt. In diesem Bereich handelt es sich also um eine von der Union gewollte Zuwanderung, die zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt unabhängig ist.

54 Nach Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/114 sind Studenten, die unter diese Richtlinie fallen, vorbehaltlich der Regeln und Bedingungen für die jeweilige Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat berechtigt, außerhalb ihrer Studienzeiten eine Anstellung anzunehmen und einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Auf den ersten Blick könnte der Anschein entstehen, dass Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 den Betroffenen ein subjektives Recht auf Zugang zur Beschäftigung verleiht, zumindest wenn es sich nicht um die Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit handelt. Satz 2 der genannten Bestimmung erlaubt es den betroffenen Mitgliedstaaten jedoch, ungeachtet der in Satz 1 aufgestellten Regel die Lage auf ihrem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Nach Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie kann den Studenten und/oder Arbeitgebern auch, falls erforderlich, zuvor eine Erlaubnis erteilt werden.

55 Überdies werden in Art. 17 Abs. 2 bis 4 der Richtlinie 2004/114 die Maßnahmen aufgezählt, die von den Mitgliedstaaten getroffen werden können, um den Zugang von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, zur Beschäftigung zu regeln. Meines Erachtens haben die Mitgliedstaaten sie in erster Linie anzuwenden, um zu verhindern, dass diese Studenten auf ihrem Arbeitsmarkt als Quelle zusätzlicher Arbeitskraft Schwierigkeiten bereiten.

56 Erst nachdem der Aufnahmemitgliedstaat die genannten Möglichkeiten ausgeschöpft hat, kann er sich auf Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/114 berufen, um die Lage auf dem Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Dabei bin ich der Meinung, dass diese Bestimmung – wie dem 18. Erwägungsgrund der Richtlinie zu entnehmen ist – nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände angewandt werden darf und dass die beabsichtigten Maßnahmen gerechtfertigt sein und in angemessenem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen müssen.

57 Diese Auslegung wird nicht nur durch die allgemeine Systematik der Richtlinie 2004/114 bestätigt, sondern auch durch das in ihrem 18. Erwägungsgrund genannte Ziel; dort heißt es, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt im Rahmen des von der Richtlinie errichteten Systems zur allgemeinen Regel erhoben werden sollte. Dadurch kann nämlich die Erreichung des oben bereits erwähnten Hauptziels der Richtlinie sichergestellt werden, das darin besteht, die Bereitschaft von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, sich zu Bildungszwecken in die Union zu begeben, zu fördern und darauf hinzuwirken, dass Europa im Bereich von Studium und beruflicher Bildung weltweit Maßstäbe setzt.

58 Infolgedessen ist Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 2004/114 unter Berücksichtigung seines Wortlauts und der mit der Richtlinie verfolgten Ziele dahin auszulegen, dass der Zugang zum Arbeitsmarkt für Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, nach dem ersten Aufenthaltsjahr die Regel darstellt und dass Beschränkungen dieses Zugangs die Ausnahme darstellen. Daraus folgt, dass die Berücksichtigung der Lage auf dem Arbeitsmarkt nur bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände möglich sein muss, z. B. bei Schwierigkeiten in einem bestimmten Sektor des Arbeitsmarkts oder in einer bestimmten Region des Aufnahmemitgliedstaats oder bei einer völlig außergewöhnlichen Verschlechterung der Beschäftigungssituation auf nationaler Ebene (

59 In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass das vorlegende Gericht sich Fragen zu dem Widerspruch stellt, der seines Erachtens zwischen Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2004/114 und Art. 17 Abs. 3 dieser Richtlinie besteht.

60 Um diese beiden Bestimmungen in Einklang zu bringen, ist eine Auslegung heranzuziehen, die der allgemeinen Systematik und dem Ziel der Richtlinie 2004/114 Rechnung trägt. Nach Art. 17 Abs. 3 der Richtlinie kann der Zugang zum Arbeitsmarkt im ersten Jahr des Studienaufenthalts ohne jede Begründung beschränkt werden. Eine solche Möglichkeit ist meines Erachtens erforderlich, um den Missbrauch der Richtlinie zu verhindern und zu gewährleisten, dass das Studium den Hauptgrund des Aufenthalts der Betroffenen im Inland darstellt. Insoweit ist daran zu erinnern, dass nach dem siebten Erwägungsgrund der Richtlinie die Zuwanderung zu den in ihr genannten Zwecken zeitlich begrenzt und von der Situation auf dem Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats unabhängig ist. Deshalb haben die betroffenen Studenten bis zum Ende des ersten Aufenthaltsjahrs nur unter den Bedingungen und mit den Beschränkungen des nationalen Rechts Zugang zu Erwerbstätigkeiten.

61 Gleichwohl ist eine solche zeitlich begrenzte Maßnahme weniger restriktiv als die in Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 der genannten Richtlinie vorgesehene. Die Berücksichtigung der Arbeitsmarktlage in dem in Rede stehenden Mitgliedstaat, die durch diese Bestimmung erlaubt wird, stellt nämlich eine nicht auf das erste Jahr des Aufenthalts beschränkte abweichende Bestimmung allgemeiner Natur dar, die, wie ich bereits ausgeführt habe, das Vorliegen einer außergewöhnlichen Situation erfordert.

62 Hinsichtlich der nationalen Regelung, die im Ausgangsverfahren in Rede steht, ist dem Vorlagebeschluss zu entnehmen, dass nach dieser Regelung eine systematische Prüfung des Arbeitsmarkts erforderlich ist (

63 Dagegen ist die Bestimmung in § 4b Abs. 1 AuslBG, nach der die genannte Bewilligung einem solchen Studenten nur erteilt werden kann, wenn die in Rede stehende offene Stelle nicht mit einem österreichischen Staatsangehörigen oder einem Ausländer, der – wie ein Unionsbürger – einem österreichischen Staatsangehörigen gleichgestellt ist, besetzt werden kann, meines Erachtens im Hinblick auf den Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der im Unionsrecht verankert und u. a. in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls vorgesehen ist, gerechtfertigt.

64 Folglich ist eine nationale Regelung, die dazu führt, dass eine Lage entsteht, in der Studenten, die unter die Richtlinie 2004/114 fallende Drittstaatsangehörige sind, selbst nach Ablauf ihres ersten Aufenthaltsjahrs keinen allgemeinen Zugang zum Arbeitsmarkt erhalten, sondern nur in Ausnahmefällen, mit Art. 17 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Richtlinie nicht vereinbar. 2. Zum Vorliegen einer Rechtfertigung der restriktiven Maßnahmen

65 Zum Nachweis einer außergewöhnlichen Situation, die es rechtfertigt, zur Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für einen Studenten, der Drittstaatsangehöriger ist, die Lage auf dem Arbeitsmarkt systematisch zu prüfen, ist die Berufung auf allgemeine Erwägungen zu Merkmalen des Arbeitsmarkts des betreffenden Mitgliedstaats meines Erachtens nicht ausreichend.

66 Insoweit kann ein solcher globaler Ansatz durch das Bestehen selbst einer hohen Arbeitslosigkeit auf dem nationalen Arbeitsmarkt nicht ausreichend gerechtfertigt werden, sofern es sich nicht um eine außergewöhnliche Situation handelt (

67 Was insbesondere die Zulässigkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden österreichischen Regelung betrifft, ist der Vorlageentscheidung zu entnehmen, dass im Fall der Überschreitung der festgelegten Höchstzahl an beschäftigten Ausländern die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung für Drittstaatsangehörige von der Anwendung zusätzlicher Bedingungen neben einer systematischen Prüfung der Lage und Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt abhängt. Da die Richtlinie 2004/114 einer systematischen Prüfung der Arbeitsmarktsituation entgegensteht, schließt sie meines Erachtens erst recht nationale Maßnahmen aus, die über diese systematische Prüfung hinausgehen und zudem zusätzliche Bedingungen verlangen, wie sie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Recht für die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung vorsieht.

68 Schließlich ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung im Fall des Erlasses von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Durchführung einer Unionsregelung die nationalen Behörden ihr Ermessen unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts auszuüben haben, zu denen der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört (

69 In diesem Zusammenhang ist auch hervorzuheben, dass die Mitgliedstaaten von ihrem Ermessensspielraum nicht in einer Weise Gebrauch machen dürfen, die die Erreichung der oben dargestellten Hauptziele der Richtlinie 2004/114 gefährden würde (

70 Unter Berücksichtigung der dargelegten Punkte ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die nationale Regelung diese Anforderungen erfüllt, um die restriktiven Maßnahmen zu rechtfertigen, die in der nationalen Regelung über den Zugang von Studenten, die Drittstaatsangehörige sind, zum österreichischen Arbeitsmarkt vorgesehen sind. V – Ergebnis

71 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: 1. Die Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst ist auf einen bulgarischen Studenten nach dem Beitritt der Republik Bulgarien zur Europäischen Union nicht anwendbar. Nach dem Grundsatz des Vorrangs der Unionsbürger, der in Anhang VI Punkt 1 Nr. 14 Abs. 2 des Protokolls über die Bedingungen und Einzelheiten der Aufnahme der Republik Bulgarien und Rumänien in die Europäische Union vorgesehen ist, stellen die Bestimmungen der Richtlinie 2004/114 jedoch während des in Anhang VI Punkt 1 Nr. 2 Abs. 1 dieses Protokolls vorgesehenen Übergangszeitraums die Untergrenze für die Bestimmung der Bedingungen für den Zugang bulgarischer Studenten zum österreichischen Arbeitsmarkt dar. Dieser Grundsatz erfordert u. a., dass ein bulgarischer Student einen solchen Zugang nicht nur unter ebenso günstigen Bedingungen wie ein Drittstaatsangehöriger erhalten kann, sondern auch mit Vorrang vor Letzterem. 2. Das Unionsrecht, insbesondere Art. 17 der Richtlinie 2004/114, steht einer nationalen Regelung entgegen, die wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine systematische Prüfung der Arbeitsmarktlage vorsieht, bevor einem Arbeitgeber eine Beschäftigungsbewilligung für die Einstellung eines Studenten erteilt wird, der sich bereits länger als ein Jahr im Inland aufhält, und die zudem die Erteilung einer solchen Beschäftigungsbewilligung von weiteren Voraussetzungen abhängig macht, falls eine bestimmte Obergrenze der Zahl von Ausländern, die in dem betreffenden Gebiet eine Beschäftigung innehaben, überschritten wird.