Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 24.01.2013 – C-568/11

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 24. Januar 2013 ( Rechtssache C-568/11 Agroferm A/S gegen Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Vorabentscheidungsersuchen des Vestre Landsret, Dänemark) „Gemeinsame Agrarpolitik — Verordnung (EG) Nr. 1265/2001 — Produktionserstattung für die Verarbeitung von Zucker — Einreihung eines Erzeugnisses, das Lysinsulfat enthält, in die Kombinierte Nomenklatur — Verordnung (EG) Nr. 1258/1999 — Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge — Grundsatz des Vertrauensschutzes“ I – Einleitung

1 Das von der Union verfolgte Ziel, ihren Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeugern Beschäftigungslage und Lebensstandard zu sichern, (

2 Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Verfahren zunächst zu klären, ob das hergestellte Lysinsulfat für eine Unionsbeihilfe in Form einer Produktionserstattung qualifiziert. Vor allem aber bietet das Verfahren eine Gelegenheit, die in Jahrzehnten gewachsene Rechtsprechung zum Vertrauensschutz bei der Gewährung von Unionsbeihilfen zu klären. II – Rechtlicher Rahmen

3 Bis zum Jahr 2006 wurden Produktionserstattungen für die Verarbeitung von Zucker gemäß der Verordnung Nr. 1265/2001 ( A – Anspruch auf Produktionserstattung

4 Nach Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1265/2001 begründet die Erteilung eines Erstattungsbescheids „den Anspruch auf Zahlung der in dem Bescheid angegebenen Produktionserstattung … nach Verarbeitung des Grunderzeugnisses gemäß den in dem Bescheid genannten Bedingungen“.

5 Art. 1 Abs. 1 definiert als „Grunderzeugnisse“ u. a. Zucker, der „für die Herstellung der in Anhang I der vorliegenden Verordnung aufgeführten Erzeugnisse der chemischen Industrie verwendet“ wird. Dieser Anhang I enthält eine Tabelle mit Codes der Kombinierten Nomenklatur. In der Tabelle sind u. a. aufgeführt: „Kapitel 29 Organische chemische Erzeugnisse, ausgenommen die Unterpositionen 2905 43 00 und 2905 44 … ex Kapitel 38 Verschiedene Erzeugnisse der chemischen Industrie, ausgenommen der Unterpositionen 3809 10, 3809 91 00, 3809 92 00, 3809 93 00 und ex 3824 60“

6 Die Kombinierte Nomenklatur wird durch Anhang I der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 des Rates vom 23. Juli 1987 über die zolltarifliche und statistische Nomenklatur sowie den Gemeinsamen Zolltarif (

7 Das Kapitel 29 der Kombinierten Nomenklatur beinhaltet die Unterposition 2922 41 00 „Lysin und seine Ester; Salze dieser Erzeugnisse“. Die Anmerkung Nr. 1 zu Kapitel 29 der Kombinierten Nomenklatur bestimmt ergänzend das Folgende: „1. Zu Kapitel 29 gehören, soweit nichts anderes bestimmt ist, nur: a) isolierte chemisch einheitliche organische Verbindungen, auch wenn sie Verunreinigungen enthalten; … e) andere Lösungen der unter den vorstehenden Buchstaben a, b oder c genannten Erzeugnisse, sofern die Aufmachung in derartigen Lösungen ausschließlich aus Sicherheits- oder Transportgründen üblich und erforderlich ist, vorausgesetzt, dass der Zusatz des Lösemittels das Erzeugnis nicht für bestimmte Verwendungszwecke geeigneter macht als für den allgemeinen Gebrauch; f) die unter den vorstehenden Buchstaben a, b, c, d oder e genannten Erzeugnisse mit Zusatz eines zu ihrer Erhaltung oder ihrem Transport notwendigen Stabilisierungsmittels … g) die unter den vorstehenden Buchstaben a, b, c, d oder e genannten Erzeugnisse, denen ein Antistaubmittel oder zum leichteren Erkennen oder aus Sicherheitsgründen ein Farbmittel oder ein Riechstoff zugesetzt worden ist, vorausgesetzt, dass diese Zusätze das Erzeugnis nicht für bestimmte Verwendungszwecke geeigneter machen als für den allgemeinen Gebrauch; …“

8 In Kapitel 38, das „verschiedene Erzeugnisse der chemischen Industrie“ betrifft, befindet sich die Position 3824 mit der Warenbezeichnung „…; chemische Erzeugnisse und Zubereitungen der chemischen Industrie oder verwandter Industrien …, anderweit weder genannt noch inbegriffen“.

9 Schließlich enthält das Kapitel 23 der Kombinierten Nomenklatur die Position 2309 „Zubereitungen von der zur Fütterung verwendeten Art“. B – Verfahren der Produktionserstattung

10 Zum Verwaltungsverfahren bestimmt Art. 2 der Verordnung Nr. 1265/2001: „(1) Die Produktionserstattung wird von dem Mitgliedstaat gewährt, auf dessen Gebiet die Verarbeitung des Grunderzeugnisses erfolgt. (2) Der Mitgliedstaat darf die Erstattung nur gewähren, wenn die Zollkontrolle oder eine entsprechende Sicherheit bietende Verwaltungskontrolle gewährleistet, dass die Verwendung der Grunderzeugnisse dem in dem Anhang gemäß Artikel 3 genannten Bestimmungszweck entspricht.“

11 Art. 3 der Verordnung Nr. 1265/2001 enthält die folgende Regelung: „(1) Die Produktionserstattung wird nur solchen Verarbeitern gewährt, die Gewähr dafür bieten, dass die Kontrolle gemäß Artikel 2 Absatz 2 jederzeit durchgeführt werden kann, und einen Antrag gestellt haben, in dem das chemische Erzeugnis angegeben ist, zu dessen Herstellung das Grunderzeugnis verwendet wird. (2) Die Gewährung der Erstattung kann vom jeweiligen Mitgliedstaat von der vorherigen Zulassung der in Absatz 1 bezeichneten Verarbeiter abhängig gemacht werden.“ Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts war nach dem im Ausgangsverfahren anwendbaren dänischen Recht eine vorherige Zulassung bei der dänischen Zollverwaltung erforderlich.

12 Der Erstattungsbescheid, der gemäß Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1265/2001 den Anspruch auf Zahlung einer Produktionserstattung begründet, enthält gemäß Art. 12 Abs. 3 Buchst. d „die beabsichtigte Verwendung des Grunderzeugnisses“.

13 Der Antrag auf Produktionserstattung beinhaltet nach Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c „die Tarifstelle und die Bezeichnung des chemischen Erzeugnisses, für dessen Herstellung das Grunderzeugnis verwendet werden soll“.

14 Gemäß Art. 13 Buchst. b der Verordnung Nr. 1265/2001, der sowohl für den Antrag als auch für den Erstattungsbescheid selbst gilt, „kann die Angabe über die Verwendung des Grunderzeugnisses auf Antrag und mit Zustimmung der zuständigen Behörden des betreffenden Mitgliedstaats nur das Kapitel der Kombinierten Nomenklatur betreffen, unter das das herzustellende oder die herzustellenden chemischen Erzeugnisse fallen.“

15 Die von den Mitgliedstaaten gewährten Produktionserstattungen wurden im hier maßgeblichen Zeitraum gemäß Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 Buchst. b sowie Art. 2 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1258/1999 ( „(1) Die Mitgliedstaaten treffen gemäß ihren Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um … b) Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, c) die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.“

16 Den „Tatbestand der Unregelmäßigkeit“ definiert Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2988/95 ( III – Ausgangsverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof

17 Die dänische Gesellschaft Agroferm A/S (im Folgenden: Agroferm) produzierte in Dänemark von August 2004 bis Juni 2006 Lysinsulfat, das sie in einem Fermentierungsprozess aus Zucker herstellte und als Zusatzstoff für Tierfutter vermarktete. Von August 2004 bis März 2006 erhielt Agroferm Produktionserstattungen für den verwendeten Zucker in Höhe von insgesamt 70,6 Mio. Dänischen Kronen, die gegenwärtig etwa 9,5 Mio. Euro entsprechen.

18 Agroferm hatte am 19. Mai 2004 bei der dänischen Zollverwaltung eine „vorherige Zulassung“ im Hinblick auf die Produktionserstattungen beantragt. In dem Antrag hatte Agroferm erklärt, die Herstellung von Lysin zu planen, welches der Unterposition 2922 41 00 der Kombinierten Nomenklatur zuzuordnen sei. Am 16. Juni 2004 erteilte die dänische Zollverwaltung eine Genehmigung bis zum Ende des Monats Mai 2007. In der Folge stellte die dänische Behörde für Lebensmittelgewerbe Erstattungsbescheinigungen aus, die jeweils fünf Monate ab Ausstellung gültig waren.

19 Die dänische Zollverwaltung entnahm im Oktober 2005 und März 2006 Proben des durch Agroferm hergestellten Produkts. Die Analyse der Proben ergab, dass es lediglich zu 66 % aus Lysinsulfat bestand, im Übrigen aus Nebenprodukten des Herstellungsprozesses, überwiegend in Form von Zellmasse. Am 9. Mai 2006 lehnte die dänische Behörde für Lebensmittelgewerbe die weitere Auszahlung von Produktionserstattungen mit der Begründung ab, dass Unsicherheit hinsichtlich der Klassifizierung des hergestellten Produkts bestünde.

20 Dieselbe Behörde forderte Agroferm schließlich am 22. November 2006 auf, Produktionserstattungen in Höhe von 86,6 Mio. Dänischen Kronen zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen. Hiergegen wendet sich Agroferm im Ausgangsverfahren mit der Begründung, sie habe die Zahlungen zu Recht, jedenfalls aber in gutem Glauben erhalten. Außerdem begehrt sie die Auszahlung weiterer, bereits genehmigter Produktionserstattungen bis zur Produktionseinstellung im Juni 2006.

21 Vor diesem Hintergrund hat der mit dem Rechtsstreit befasste Vestre Landsret dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung gemäß Art. 267 AEUV vorgelegt: 1. Gehört ein Produkt, das auf der Basis von Zucker durch Fermentierung mit Hilfe des Corynebacterium glutamicum hergestellt wird und zu 65 % aus Lysinsulfat und darüber hinaus aus Verunreinigungen aus dem Herstellungsprozess (nicht umgewandeltes Ausgangsmaterial, im Herstellungsprozess verwendete Reagenzien und Nebenprodukte) besteht, zu Position 2309, Position 2922 oder Position 3824 der Kombinierten Nomenklatur in der Fassung des Anhangs I der Verordnung Nr. 1719/2005? Ist es in diesem Zusammenhang von Bedeutung, ob die Verunreinigungen absichtlich im Produkt belassen wurden, um es besonders geeignet für die Futterherstellung zu machen oder diese Eignung zu verbessern, oder ob die Verunreinigungen belassen wurden, weil eine Entfernung nicht erforderlich oder zweckmäßig ist? Nach welchen Leitlinien ist dies gegebenenfalls zu beurteilen? Ist es für die Beantwortung von Bedeutung, dass es möglich ist, andere lysinhaltige Produkte, wie z. B. „reines“ Lysin (≥ 98 %) und Lysin-HCl-Produkte, herzustellen, die einen höheren Lysingehalt haben als das beschriebene Lysinsulfatprodukt, und ist es in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass der Gehalt an Lysinsulfat und Verunreinigungen in dem beschriebenen Lysinsulfatprodukt dem von Lysinsulfatprodukten anderer Hersteller entspricht? Nach welchen Leitlinien ist dies gegebenenfalls zu beurteilen? 2. Wenn davon auszugehen ist, dass die Produktion gemäß dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit nicht unter die Produktionserstattungsregelung fiel, verstößt es dann gegen das Unionsrecht, wenn die nationalen Behörden im Hinblick auf nationale Rechtssicherheitsgrundsätze und den Grundsatz des Vertrauensschutzes es in einem Verfahren wie dem vorliegenden unterlassen, Erstattungsbeträge zurückzufordern, die der Hersteller in gutem Glauben erhalten hat? 3. Wenn davon auszugehen ist, dass die Produktion gemäß dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit nicht in den Anwendungsbereich der Produktionserstattungsregelung fiel, verstößt es dann gegen das Unionsrecht, wenn die nationalen Behörden im Hinblick auf nationale Rechtssicherheitsgrundsätze und den Grundsatz des Vertrauensschutzes in einem Verfahren wie dem vorliegenden befristete Zusagen (Erstattungsbescheinigungen) erfüllen, die der Hersteller in gutem Glauben erhalten hat?

22 Am Verfahren vor dem Gerichtshof haben sich Agroferm, die dänische Regierung und die Kommission schriftlich sowie im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 22. November 2012 beteiligt. IV – Rechtliche Würdigung

23 Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens sind sowohl die rechtlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Produktionserstattungen als auch die Rechte, die sich im Rahmen des Verfahrens der Produktionserstattung unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes aus dem Handeln der nationalen Behörden ergeben können.

24 So soll die erste Frage des vorlegenden Gerichts klären, ob das von Agroferm hergestellte Produkt nach Unionsrecht einen Anspruch auf Produktionserstattung begründete (dazu unter A). Die zweite und dritte Frage sind für den Fall gestellt, dass die dänischen Behörden Agroferm keine Produktionserstattungen gewähren durften. Mit diesen Fragen sollen die Rechte geklärt werden, die einem Antragsteller gleichwohl aus dem Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber den nationalen Behörden zustehen (dazu unter B und C). A – Zur ersten Vorlagefrage: Einreihung in die Kombinierte Nomenklatur

25 Mit seiner ersten Vorlagefrage will das vorlegende Gericht wissen, ob das von Agroferm hergestellte Produkt zu Position 2309, Position 2922 oder Position 3824 der Kombinierten Nomenklatur in der Fassung des Anhangs I der Verordnung Nr. 1719/2005 gehört. Da diese Verordnung nach ihrem Art. 2 erst am 1. Januar 2006 in Kraft getreten ist, das Ausgangsverfahren jedoch Produktionserstattungen der Jahre 2004 bis 2006 betrifft, ist die Frage des vorlegenden Gerichts so zu verstehen, dass die Auslegung der Kombinierten Nomenklatur in der in diesen Jahren jeweils geltenden Fassung begehrt wird. (

26 Wie sich aus Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 und Anhang I der Verordnung Nr. 1265/2001 ergibt, ist das Recht auf Produktionserstattung davon abhängig, welcher Position der Kombinierten Nomenklatur das von Agroferm hergestellte Produkt zuzuordnen ist. Ein solches Recht hätte bestanden, wenn dieses Produkt den Positionen 2922 oder 3824, nicht aber wenn es der Position 2309 der Kombinierten Nomenklatur zuzuordnen war. 1. Position 2922

27 Nach Auffassung von Agroferm fällt das von ihr hergestellte Produkt unter den KN-Code 2922 41 00, der eine Unterposition der Position 2922 darstellt. Diese Unterposition umfasst u. a. Lysinsalze. Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts handelt es sich bei dem hergestellten Lysinsulfat um ein solches Lysinsalz. Allerdings besteht das von Agroferm hergestellte Produkt nur zu 65 % aus Lysinsulfat, im Übrigen aber weitgehend aus Zellmasse, die aus dem Herstellungsprozess resultierte.

28 Um festzustellen, ob das Produkt gleichwohl zur Unterposition 2922 41 00 gehört, ist auf die vom Gerichtshof im Rahmen der zollrechtlichen Tarifierung entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Zwar geht es im vorliegenden Fall einer Produktionserstattung nicht um eine zollrechtliche Frage. Die Verordnung Nr. 1265/2001 bedient sich aber ausdrücklich der für die Zwecke des Zollrechts geschaffenen Kombinierten Nomenklatur. (

29 Gemäß Anmerkung Nr. 1 Buchst. a zu Kapitel 29 gehören zu diesem Kapitel, und damit auch zur Unterposition 2922 41 00, nur „isolierte chemisch einheitliche organische Verbindungen, auch wenn sie Verunreinigungen enthalten“. Danach sind zwei widerstreitende objektive Voraussetzungen zu beachten. Zum einen sollen die Verbindungen des Kapitels „isoliert“ und „chemisch einheitlich“ sein, zum anderen dürfen die Verbindungen aber auch „Verunreinigungen“ enthalten.

30 Nach Auffassung der dänischen Regierung sowie der Kommission sind die Anforderungen dieser Anmerkung nicht erfüllt, weil die nach dem Herstellungsprozess verbliebene Zellmasse nicht entfernt wurde und das Produkt deshalb nicht den erforderlichen Reinheitsgrad aufgewiesen habe.

31 Durch die Tolerierung von Verunreinigungen stellt die Anmerkung klar, dass die Anforderungen „isoliert“ und „chemisch einheitlich“ keinen Reinheitsgrad der Verbindung von 100 % erfordern. Der Grund dafür ist, dass eine solche Anforderung in aller Regel technisch nicht erfüllbar sein dürfte. Da die Verbindung aber grundsätzlich „isoliert“ vorliegen muss, kann von einer bloßen Verunreinigung nicht mehr gesprochen werden, wenn das Erzeugnis weitere Stoffe enthält, obwohl ein höherer Reinheitsgrad technisch möglich ist. Eben dies ist nach den Angaben des vorlegenden Gerichts jedoch der Fall, so dass es sich bei der im Produkt von Agroferm enthaltenen Zellmasse nicht um eine bloße Verunreinigung handelt. Da nur die objektiven Merkmale eines Erzeugnisses entscheidend sind, ist es insoweit unerheblich, dass ein höherer Reinheitsgrad nach den Angaben des vorlegenden Gerichts kommerziell nicht sinnvoll ist.

32 Darüber hinaus zeigt ein Vergleich mit anderen Anmerkungen zu Kapitel 29, dass Bestandteile eines Erzeugnisses nicht zu Verunreinigungen gezählt werden können, die absichtlich in der Verbindung enthalten sind, um einen bestimmten Zweck zu erfüllen. Denn die Buchst. e bis g der Anmerkung Nr. 1 zu Kapitel 29 der Kombinierten Nomenklatur regeln, zu welchen Zwecken und unter welchen Bedingungen die Lösung in anderen Stoffen als Wasser oder der Zusatz anderer Stoffe unschädlich ist. Derartige Anforderungen wären irrelevant, wenn der Zusatz derartiger Stoffe bereits als Verunreinigung im Sinne des Buchst. a angesehen werden könnte. Aber nicht nur der nachträgliche Zusatz, sondern auch das Belassen von Stoffen im Erzeugnis zu einem bestimmten Zweck kann nicht als bloße Verunreinigung gesehen werden. Andernfalls könnten durch die Gestaltung des Herstellungsprozesses die Anforderungen der Buchst. e bis g der Anmerkung Nr. 1 zu Kapitel 29 umgangen werden.

33 Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts erfüllt die im Produkt von Agroferm enthaltene Zellmasse bestimmte Zwecke. Erstens soll sie die Bindung von Feuchtigkeit im Lysinsulfat verhindern, zweitens soll die Zellmasse die Tauglichkeit der Verbindung für die Verwendung als Futterzusatzstoff verbessern. Auch vor diesem Hintergrund kann die Zellmasse somit nicht als bloße Verunreinigung im Sinne der Anmerkung Nr. 1 Buchst. a zu Kapitel 29 angesehen werden.

34 Angesichts dieser Feststellungen ist auf die Erläuterungen der Weltzollorganisation zum Harmonisierten System zur Bezeichnung und Kodierung der Waren, die von der Kommission ergänzend angeführt worden sind, nicht mehr einzugehen. Diese stellen zwar nach ständiger Rechtsprechung ein wichtiges Hilfsmittel zur Auslegung der Kombinierten Nomenklatur dar, sind aber nicht rechtsverbindlich. (

35 Das von Agroferm hergestellte Produkt ist somit nicht in die Unterposition 2922 41 00 der Kombinierten Nomenklatur einzureihen, da es die Voraussetzungen der Anmerkung Nr. 1 Buchst. a zu Kapitel 29 nicht erfüllt. 2. Position 2309

36 Nach Auffassung der dänischen Regierung und der Kommission ist das von Agroferm hergestellte Produkt stattdessen der Position 2309 zuzuordnen. Diese umfasst „Zubereitungen von der zur Fütterung verwendeten Art“.

37 Der Verwendungszweck einer Ware kann ein objektives Tarifierungskriterium sein, sofern er der Ware innewohnt, was sich nach den objektiven Merkmalen und Eigenschaften der Ware bemisst. (Zusatzstoff für Tierfutter vertrieben und ist dafür gemäß den Angaben des vorlegenden Gerichts nach seinen objektiven Eigenschaften prädestiniert. Agroferm hält deshalb eine Zuordnung zur Position 2309 nicht für möglich.

38 Allerdings enthält die Position 2309 keinen Hinweis darauf, dass die Zubereitungen auf Erzeugnisse beschränkt sind, die zur eigenständigen Fütterung geeignet sind. Das von Agroferm hergestellte Produkt ist daher der Position 2309 der Kombinierten Nomenklatur zuzuordnen. 3. Position 3824

39 Da die Position 3824 der Kombinierten Nomenklatur nur Erzeugnisse betrifft, die „anderweit weder genannt noch inbegriffen“ sind, und das von Agroferm hergestellte Produkt wie gesehen der Position 2309 zuzuordnen ist, fällt es nicht unter die Position 3824. 4. Zwischenergebnis

40 Die erste Vorlagefrage ist deshalb in der Weise zu beantworten, dass ein Produkt wie das im Ausgangsverfahren umstrittene, das zu 65 % aus Lysinsulfat und darüber hinaus aus Verunreinigungen aus dem Herstellungsprozess besteht und das als Tierfutterzusatz verwendet wird, in die Position 2309 der Kombinierten Nomenklatur einzureihen ist. B – Zur zweiten Vorlagefrage: Rückzahlung geleisteter Produktionserstattungen

41 Seine zweite Frage stellt das vorlegende Gericht für den Fall, dass Agroferm für das hergestellte Produkt kein Recht auf Produktionserstattung zustand. Wie gesehen ist das Produkt unter keine Position einzureihen, die nach der Verordnung Nr. 1265/2001 ein Recht auf Produktionserstattung eröffnet. Damit ist die zweite Frage zu beantworten.

42 Mit dieser Frage will das vorlegende Gericht wissen, ob es gegen Unionsrecht verstößt, wenn die nationalen Behörden im Hinblick auf nach nationalem Recht zu beachtende Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes eine Rückforderung von Erstattungsbeträgen in einem Verfahren wie dem vorliegenden unterlassen. 1. Anwendung des unionsrechtlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes

43 Die Vorlagefrage wird erkennbar vor dem Hintergrund einer wiederholten Rechtsprechung zur gemeinsamen Agrarpolitik gestellt, nach der es dem Unionsrecht nicht widerspricht, wenn das nationale Recht im Bereich der Rückforderung von zu Unrecht gewährten öffentlichen Geldleistungen die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes berücksichtigt, die Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind. (

44 Diese Rechtsprechung kann den Eindruck erwecken, dass es im Ermessen der Mitgliedstaaten steht, den Grundsatz des Vertrauensschutzes für die Rückforderung unionsrechtlich geregelter Geldleistungen anzuwenden oder nicht. Somit wäre es zwar unionsrechtlich zulässig, in diesen Fällen nach nationalem Recht Vertrauensschutz zu gewähren. Gleichzeitig implizierte diese Sichtweise jedoch, so wie es auch die Kommission zu sehen scheint, dass ein solcher Vertrauensschutz unionsrechtlich nicht geboten ist.

45 Dieser Sichtweise ist allerdings nicht zu folgen.

46 Vielmehr haben die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Unionsrecht zwingend den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten, wie er im Unionsrecht für alle Mitgliedstaaten einheitlich definiert ist (dazu unter a). Deshalb ist der unionsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes zumindest dann bei der Rückforderung unionsrechtlich geregelter Geldleistungen zu beachten, wenn – wie im vorliegenden Fall – die Rückforderung ebenfalls auf unionsrechtlicher Grundlage erfolgt (dazu unter b). a) Vertrauensschutz bei Durchführung des Unionsrechts durch nationale Behörden

47 Insbesondere im Mehrwertsteuerrecht der Union entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Mitgliedstaaten bei der Durchführung von Unionsregelungen den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten haben. (

48 Eine demgegenüber für die Mitgliedstaaten bestehende Möglichkeit, jeweils unterschiedliche nationale Grundsätze des Vertrauensschutzes bei der Durchführung des Unionsrechts anzuwenden, würde im Ergebnis zu einer unterschiedlichen Anwendung des Unionsrechts in den einzelnen Mitgliedstaaten führen. Während manche Mitgliedstaaten nur einen restriktiven Vertrauensschutz gewährten, könnten andere Mitgliedstaaten zum Wohle der bei ihnen ansässigen Unternehmen und möglicherweise zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts großzügiger sein. Eine solche Auslegung des Unionsrechts ist insbesondere deshalb abzulehnen, weil eine solch unterschiedliche Behandlung zu gravierenden Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten führen könnte.

49 Außerdem darf die Geltung des unionsrechtlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes auch nicht davon abhängen, ob Unionsrecht im Einzelfall von Behörden der Union oder der Mitgliedstaaten durchgeführt wird. Zwar ist nach der Rechtsprechung die Berufung auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes gegenüber einer Unionsregelung nur insoweit möglich, als die Union zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes Vertrauen erwecken kann. (

50 Im Übrigen besteht auch kein Widerspruch zwischen der Bindung der Mitgliedstaaten an den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes und der ständigen Rechtsprechung, nach der eine gegen das Unionsrecht verstoßende Praxis eines Mitgliedstaats bei einem Einzelnen, dem die so geschaffene Lage zugute kommt, kein berechtigtes Vertrauen begründen kann. ( b) Durchführung des Unionsrechts bei Rückforderung unionsrechtlich geregelter Geldleistungen

51 Im vorliegenden Fall hätten damit die dänischen Behörden zwingend den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten, sofern sie bei der Rückforderung der Produktionserstattungen Unionsrecht durchführten.

52 Insofern könnten Zweifel bestehen im Hinblick auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs, wonach die nationalen Gerichte Rechtsstreitigkeiten über die Wiedereinziehung von zu Unrecht aufgrund des Unionsrechts geleisteten Zahlungen in Ermangelung unionsrechtlicher Vorschriften nach ihrem nationalen Recht entscheiden müssen. (

53 Allerdings besteht im vorliegenden Fall mit Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1258/1999 eine unionsrechtliche Bestimmung, welche die Wiedereinziehung von Beträgen durch die mitgliedstaatlichen Behörden anordnet, sofern sie infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossen sind. (

54 Darüber hinaus hat der Gerichtshof in den verbundenen Rechtssachen Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening u. a. im Ergebnis festgestellt, dass eine unionsrechtliche Pflicht der Mitgliedstaaten zur Rückforderung zugleich eine Rechtsgrundlage für die Wiedereinziehung darstellt. In dem Verfahren war der Gerichtshof gefragt worden, ob die in Art. 23 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88 (

55 Wenn die Rückforderung damit auf unionsrechtlicher Grundlage erfolgt, ist folgerichtig von den nationalen Behörden auch allein der unionsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes anzuwenden. Eben dies stellte der Gerichtshof im Urteil Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening u. a. dann auch fest. (

56 Vor diesem Hintergrund kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben, ob der unionsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes bereits deshalb Anwendung finden muss, weil die Gewährung der Produktionserstattung durch Unionsrecht, nämlich die Verordnung Nr. 1265/2001, geregelt ist. In jedem Fall haben die dänischen Behörden bei der vorliegenden Rückforderung den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten, weil sie mit Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1258/1999 Unionsrecht durchführen. 2. Inhalt des unionsrechtlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes

57 Um dem vorlegenden Gericht eine hilfreiche Antwort zu geben, sollte der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren auch zum Inhalt des unionsrechtlichen Vertrauensschutzes Stellung nehmen. Mit anderen Worten stellt sich vorliegend die Frage, ob ein Verarbeiter in einer Situation wie Agroferm die Rückzahlung der ihm gewährten Produktionserstattungen unter Berufung auf den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verweigern kann.

58 Die Gewährung von Vertrauensschutz setzt zunächst guten Glauben des Unternehmens voraus, also das Vertrauen in die Rechtmäßigkeit einer Beihilfe. (

59 Über den für die Gewährung von Vertrauensschutz erforderlichen guten Glauben hinaus müssen nach der Rechtsprechung die Handlungen der Verwaltungsbehörden in der Vorstellung eines umsichtigen und besonnenen Wirtschaftsteilnehmers aber auch vernünftige und berechtigte Erwartungen begründet haben. (

60 Im Hinblick auf das Vorliegen vernünftiger und berechtigter Erwartungen bei Agroferm ist daher zunächst festzustellen, dass die am 16. Juni 2004 bis Ende Mai 2007 gewährte „vorherige Zulassung“ ein berechtigtes Vertrauen nicht begründen konnte. Denn wie die dänische Regierung zutreffend vorgetragen hat, betrifft diese Zulassung gemäß Art. 3 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1265/2001 nur die Person des Verarbeiters, nicht aber das hergestellte Produkt.

61 Hiervon zu unterscheiden ist nach der Verordnung der Erstattungsbescheid, der nach Art. 14 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1265/2001 den Anspruch auf Zahlung einer Produktionserstattung erst begründet. Wie sich aus den Art. 18 und 20 der Verordnung Nr. 1265/2001 ergibt, darf ohne Erstattungsbescheid weder eine Abschlagszahlung noch die Auszahlung der Produktionserstattung erfolgen.

62 Der nach Art. 10 der Verordnung Nr. 1265/2001 zu stellende Antrag auf einen Erstattungsbescheid muss nach Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. c der Vorschrift die Tarifstelle des Erzeugnisses angeben, für dessen Herstellung das Grunderzeugnis verwendet werden soll. Der Antragsteller hat somit in seinem Antrag die Einreihung des von ihm herzustellenden Produkts in die Kombinierte Nomenklatur selbst vorzunehmen und nicht lediglich eine Beschreibung des Produkts anzugeben. Der Erstattungsbescheid ergeht nach Art. 12 Abs. 3 Buchst. d der Verordnung Nr. 1265/2001 ebenfalls nur im Hinblick auf eine bestimmte Position oder ein bestimmtes Kapitel der Kombinierten Nomenklatur, wie sich aus der Abweichungsbefugnis des Art. 13 Buchst. b der Verordnung ergibt.

63 Danach kann das Vertrauen eines Verarbeiters nur im Hinblick auf den Erhalt einer Produktionserstattung geschützt sein, soweit das von ihm hergestellte Produkt der im Bescheid angegebenen Position bzw. dem Kapitel der Kombinierten Nomenklatur zuzuordnen ist. Selbst wenn die dänischen Behörden im Hinblick auf den Erstattungsbescheid diese Vorgaben nicht beachtet haben sollten – wozu das Vorabentscheidungsersuchen keine Hinweise enthält –, durfte Agroferm hierauf insoweit nicht vertrauen, als das Handeln der dänischen Behörden klar gegen Unionsrecht verstoßen hätte. 3. Zwischenergebnis

64 Damit ist die zweite Vorlagefrage in der Weise zu beantworten, dass die nationalen Behörden bei der Rückforderung rechtswidriger Produktionserstattungen gemäß der Verordnung Nr. 1265/2001 den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten haben. Das Vertrauen eines Verarbeiters ist dabei jedoch nur insoweit geschützt, als er das im Erstattungsbescheid nach Tarifstelle bezeichnete Produkt auch tatsächlich herstellt. C – Zur dritten Vorlagefrage: Auszahlung zugesagter Produktionserstattungen

65 Mit seiner dritten Vorlagefrage will das vorlegende Gericht schließlich wissen, ob es das Unionsrecht untersagt, im Hinblick auf national zu berücksichtigende Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes bereits zugesagte Produktionserstattungen auszuzahlen.

66 Diese Frage richtet sich – anders als die zweite Vorlagefrage – nicht auf die Berücksichtigung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes im Rahmen der Rückforderung einer bereits ausgezahlten Produktionserstattung. Vielmehr geht es darum, ob eine von den nationalen Behörden gegebene Zusage zu erfüllen ist, obwohl diese Behörden festgestellt haben, dass die Gewährung einer Produktionserstattung rechtswidrig war.

67 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1258/1999 auch verpflichtet sind, Unregelmäßigkeiten zu verhindern. Sie müssen somit nicht nur nach Buchst. c rechtswidrig ausgezahlte Produktionserstattungen zurückfordern, sondern auch rechtswidrige Auszahlungen unterlassen.

68 Zwar schließt der hier wiederum anzuwendende unionsrechtliche Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht aus, dass bei begründetem Vertrauen in einen Erstattungsbescheid auch bereits zugesagte, aber noch nicht ausgezahlte Produktionserstattungen gewährt werden.

69 Im vorliegenden Fall ist ein solches Vertrauen jedoch wie bereits festgestellt nur insoweit geschützt, als der Verarbeiter das im Erstattungsbescheid nach Tarifstelle bezeichnete Produkt tatsächlich herstellt. Aus diesem Grund entspricht die Antwort auf die dritte Frage der Antwort auf die zweite Frage. V – Ergebnis

70 Somit schlage ich vor, auf die Vorlagefragen des Vestre Landsret wie folgt zu antworten: 1. Ein Produkt wie das im Ausgangsverfahren umstrittene, das zu 65 % aus Lysinsulfat und darüber hinaus aus Verunreinigungen aus dem Herstellungsprozess besteht und das als Tierfutterzusatz verwendet wird, ist in die Position 2309 der Kombinierten Nomenklatur des Anhangs I der Verordnung (EWG) Nr. 2658/87 in der Fassung der Verordnungen (EG) Nrn. 1789/2003, 1810/2004 und 1719/2005 einzureihen. 2. Die nationalen Behörden haben bei der Rückforderung und der Auszahlung von Produktionserstattungen, die nach der Verordnung (EG) Nr. 1265/2001 rechtswidrig genehmigt wurden, den unionsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes zu beachten. Das Vertrauen eines Verarbeiters in einen Erstattungsbescheid gemäß Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 1265/2001 ist nur insoweit geschützt, als das von ihm hergestellte Produkt in die Tarifstelle einzuordnen ist, die im Bescheid angegeben ist.