Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.03.2013 – C-3/12

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NIILO JÄÄSKINEN vom 14. März 2013 ( Rechtssache C-3/12 Syndicat OP 84 gegen Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) als Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (VINIFLHOR), seinerseits als Rechtsnachfolger des Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) (Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich]) „Landwirtschaft — Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie — Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 — Begriff des Prüfungszeitraums im Sinne des Art. 2 Abs. 4 — Maßnahmen, die von den mit der Prüfung beauftragten Bediensteten ‚vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres‘ zu ergreifen sind — Möglichkeit der Fortführung der Prüfungsmaßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum im Fall einer vom Beihilfeempfänger zu vertretenden tatsächlichen Unmöglichkeit der Durchführung — Rückzahlung der ohne späteren Nachweis der Berechtigung erhaltenen Beihilfen — Begriff der Ahndungsmaßnahme im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung“ I – Einleitung

1 Die vorliegende Rechtssache betrifft die Auslegung von Art. 2 Abs. 4 und Art. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG (

2 Die Verordnung soll die Mitgliedstaaten bei ihrer Aufgabe leiten und unterstützen, die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie (im Folgenden: EAGFL-Garantie), finanzierten Maßnahmen zu überwachen, d. h. zu überprüfen, ob diese Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen sowie die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Ihre Bestimmungen sollen vor allem die Prüfungen sowohl flankieren als auch verstärken, die von den zuständigen nationalen Behörden anhand der Geschäftsunterlagen der Unternehmen durchzuführen sind, die solche finanziellen Beihilfen erhalten haben (

3 Zum einen ist der Gerichtshof mit dem Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État (Frankreich) erstmalig aufgefordert, den Begriff des Prüfungszeitraums im Sinne des Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 zu definieren, ein Zeitraum, der nach dieser Bestimmung „vom 1. Juli [eines Jahres] bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres“ dauert und in dem die Prüfungsmaßnahmen grundsätzlich erfolgen sollten (

4 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits über eine Prüfung, die im Mai 2000 in einem ersten „Prüfungszeitraum“ eingeleitet wurde, aber wegen des geprüften Wirtschaftsteilnehmers erst mehrere Monate später vor Ort durchgeführt werden konnte, nämlich im Januar 2001, somit im darauffolgenden „Prüfungszeitraum“ (

5 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof in diesem Zusammenhang um Klärung, welche Handlungen oder Vorkehrungen in dem in der Verordnung Nr. 4045/89 vorgesehenen Zeitraum erfolgen müssen (

6 Zum anderen wird der Gerichtshof zu den Auswirkungen befragt, die das Verhalten des geprüften Wirtschaftsteilnehmers auf den Ausgang der Prüfung haben kann. Dabei gilt es zu klären, ob die zuständigen Behörden, wenn der Betroffene die Durchführung einer Prüfung unmöglich gemacht hat, die Rückzahlung der Beihilfen anordnen können, die dadurch als zu Unrecht erlangt gelten, und ferner, sofern dies zu bejahen ist, ob ein solches Rückzahlungsverlangen unter die Ahndungsmaßnahmen nach Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 fällt.

7 Dabei steht wirtschaftlich, wie dies Zahlen aus der Zeit des Ausgangsrechtsstreits belegen ( II – Rechtlicher Rahmen A – Verordnung Nr. 729/70

8 Im siebten Erwägungsgrund der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (

9 Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 729/70 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten treffen gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um — sich zu vergewissern, dass die durch den [EAGFL] finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, — Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen, — die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen, insbesondere den Stand der Verwaltungs- und Gerichtsverfahren, mit.“ B – Verordnung Nr. 4045/89

10 Im ersten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 4045/89 wird auf die drei Arten von Aufgaben hingewiesen, die den Mitgliedstaaten nach Art. 8 der Verordnung Nr. 729/70 übertragen sind.

11 Nach dem zweiten Erwägungsgrund kann „[d]ie Prüfung der Geschäftsunterlagen der begünstigten oder zahlungspflichtigen Unternehmen … ein sehr wirksames Mittel zur Kontrolle der Maßnahmen darstellen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL[-Garantie] sind. Durch diese Prüfung werden die von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen ergänzt. Überdies werden die einzelstaatlichen Vorschriften über die Kontrolle, die umfassender sind als die in dieser Verordnung vorgesehenen Bestimmungen, von dieser Verordnung nicht berührt“.

12 Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt, dass die Verordnung „die Prüfung der tatsächlichen und ordnungsgemäßen Durchführung der Maßnahmen, die direkt oder indirekt Bestandteil des Finanzierungssystems des EAGFL[-Garantie] sind, anhand der Geschäftsunterlagen der Begünstigten oder Zahlungspflichtigen (nachstehend ‚Unternehmen‘ genannt) [betrifft]“.

13 Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 sieht in geänderter Fassung (

14 In Art. 2 Abs. 1, 2 und 4 der Verordnung Nr. 4045/89 heißt es: „(1) Die Mitgliedstaaten nehmen die Prüfungen der Geschäftsunterlagen der Unternehmen entsprechend der Art der zu prüfenden Maßnahmen vor. Sie achten dabei darauf, dass die Auswahl der zu kontrollierenden Unternehmen eine größtmögliche Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verhütung und Aufdeckung von Unregelmäßigkeiten im Rahmen des Finanzierungssystems des EAGFL[-Garantie], gewährleistet. Bei dieser Auswahl werden u. a. die finanzielle Bedeutung der Unternehmen in diesem Bereich und andere Risikofaktoren berücksichtigt. (2) … … [D]ie Mitgliedstaaten [wählen] die zu prüfenden Unternehmen im Sektor Ausfuhrerstattungen sowie für alle anderen Maßnahmen, wo dies praktikabel ist, auf der Grundlage einer Risikoanalyse aus. Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission ihren Vorschlag für den Einsatz der Risikoanalyse. …[ ( … (4) Der Prüfungszeitraum dauert vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres. Die Prüfung erstreckt sich auf einen Zeitraum von mindestens 12 Monaten, der während des vorausgehenden Prüfungszeitraums endet; sie kann auf vom Mitgliedstaat festzulegende Zeiträume ausgedehnt werden, die dem Zeitraum von 12 Monaten vorausgehen oder sich daran anschließen[ (

15 Art. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt, dass „[d]ie Unternehmen … die in Artikel 1 Absatz 2 und in Artikel 3 genannten Geschäftsunterlagen mindestens drei Jahre lang, gerechnet vom Ende des Jahres ihrer Erstellung an, aufzubewahren [haben]“ und dass „[d]ie Mitgliedstaaten … einen längeren Zeitraum für die Aufbewahrung dieser Dokumente vorschreiben [können]“.

16 Art. 6 der Verordnung Nr. 4045/89 lautet: „(1) Die Mitgliedstaaten haben zu gewährleisten, dass die mit den Prüfungen beauftragten Bediensteten das Recht haben, die Geschäftsunterlagen zu beschlagnahmen oder beschlagnahmen zu lassen. Hierfür gelten die einschlägigen innerstaatlichen Bestimmungen; die Strafprozessvorschriften über die Beschlagnahme von Unterlagen bleiben unberührt. (2) Die Mitgliedstaaten treffen geeignete Ahndungsmaßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen, die ihre Verpflichtungen aus dieser Verordnung nicht einhalten.“ C – Verordnung Nr. 2988/95

17 Nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (

18 Art. 3 der Verordnung Nr. 2988/95 bestimmt, dass die Verjährungsfrist für die Verfolgung vier Jahre ab Begehung einer solchen Unregelmäßigkeit beträgt, wobei jedoch zum einen in den sektorbezogenen Regelungen eine kürzere Frist vorgesehen werden kann, die nicht weniger als drei Jahre betragen darf, und zum anderen die Mitgliedstaaten die Möglichkeit behalten, eine längere Frist anzuwenden.

19 Art. 4 in Titel II („Verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen“) der Verordnung Nr. 2988/95 sieht vor: „(1) Jede Unregelmäßigkeit bewirkt in der Regel den Entzug des rechtswidrig erlangten Vorteils — durch Verpflichtung zur Zahlung des geschuldeten oder Rückerstattung des rechtswidrig erhaltenen Geldbetrags; … (2) Die Anwendung der Maßnahmen nach Absatz 1 beschränkt sich auf den Entzug des erlangten Vorteils, zuzüglich – falls dies vorgesehen ist – der Zinsen, die pauschal festgelegt werden können. (3) Handlungen, die nachgewiesenermaßen die Erlangung eines Vorteils, der den Zielsetzungen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zuwiderläuft, zum Ziel haben, indem künstlich die Voraussetzungen für die Erlangung dieses Vorteils geschaffen werden, haben zur Folge, dass der betreffende Vorteil nicht gewährt bzw. entzogen wird. (4) Die in diesem Artikel vorgesehenen Maßnahmen stellen keine Sanktionen dar.“

20 In Art. 5 Abs. 1 Buchst. b, der auch in diesem Titel II enthalten ist, heißt es, dass Unregelmäßigkeiten, die vorsätzlich begangen oder durch Fahrlässigkeit verursacht werden, zu den in diesem Absatz angeführten verwaltungsrechtlichen Sanktionen führen können, u. a. zur „Zahlung eines Betrags, der den rechtswidrig erhaltenen oder hinterzogenen Betrag, gegebenenfalls zuzüglich der Zinsen, übersteigt; dieser zusätzliche Betrag, der nach einem in den Einzelregelungen festzulegenden Prozentsatz zu bestimmen ist, darf die zur Abschreckung unbedingt erforderliche Höhe nicht übersteigen“. III – Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

21 Das Syndicat OP 84, ein in Frankreich ansässiger Landwirtschaftsverband von 48 Obst- und Gemüseerzeugern, führte für den Zeitraum vom 1. Juli 1997 bis 31. Dezember 1998 ein operationelles Programm durch. Es erhielt hierfür Beihilfen aus dem Finanzierungssystem des EAGFL-Garantie.

22 Mit Schreiben vom 30. Mai 2000 wurde dem Syndicat OP 84 von den zuständigen nationalen Behörden die Einleitung einer Prüfung vor Ort gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 mitgeteilt. Die Prüfungsmaßnahmen konnten jedoch tatsächlich erst vom 22. Januar 2001 und bis 24. Januar 2001 stattfinden. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts war der geprüfte Verband für diese Verzögerung verantwortlich.

23 Die Prüfung offenbarte, dass bestimmte Handlungen, für die das Syndicat OP 84 einen Anspruch auf eine finanzielle Beihilfe der Gemeinschaft geltend gemacht hatte, aufgrund ihres rein individuellen Charakters nicht beihilfefähig waren, was der Verband später selbst einräumte. Ferner wurde festgestellt, dass die Finanzbeiträge der Mitglieder des Syndicat OP 84 zum Betriebsfonds umgehend an diese zurückgezahlt worden waren und dass solche Modalitäten der Mittelversorgung des Fonds nicht mit Art. 15 der Verordnung (EG) Nr. 2200/96 des Rates vom 28. Oktober 1996 über die gemeinsame Marktorganisation für Obst und Gemüse (

24 Auf dieser Grundlage forderte das Office national interprofessionnel des fruits et légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) (im Folgenden: ONIFLHOR) das Syndicat OP 84 mit Schreiben vom 30. Oktober 2001 auf, die für die Jahre 1997 und 1998 erhaltenen Beträge vollständig zurückzuzahlen. Das ONIFLHOR erließ daraufhin am 14. Januar 2003 einen vollstreckbaren Titel über die einzuziehenden Beträge.

25 Mit Urteil vom 7. November 2006 erklärte das Tribunal administratif de Marseille den gegen das Syndicat OP 84 erlassenen vollstreckbaren Titel für nichtig.

26 Die Cour administrative d’appel de Marseille hob dieses Urteil jedoch mit Urteil vom 8. Dezember 2008 auf und wies die im ersten Rechtszug gestellten Anträge des Syndicat OP 84 zurück.

27 Mit seiner beim Conseil d’État eingelegten Kassationsbeschwerde machte das Syndicat OP 84 u. a. geltend, dass die Cour administrative d’appel einen Rechtsfehler begangen habe, als sie entschieden habe, dass die Verwaltung eine Prüfung im Laufe des Prüfungszeitraums vom 1. Juli 1999 bis zum 30. Juni 2000 habe beginnen und sie im Laufe des Prüfungszeitraums vom 1. Juli 2000 bis zum 30. Juni 2001 habe fortsetzen können, ohne gegen die Bestimmungen des Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 zu verstoßen, da das Verhalten des Verbands eine tatsächliche Prüfung während des erstgenannten Zeitraums unmöglich gemacht habe.

28 Da der Conseil d’État der Auffassung ist, dass die Antwort auf diesen Kassationsbeschwerdegrund ein für die Entscheidung des Rechtsstreits maßgebliches Auslegungsproblem der Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 aufwirft, aber erhebliche Schwierigkeiten bereitet, hat er mit Urteil vom 2. Januar 2012 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist unter dem in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 genannten „Prüfungszeitraum“ vom 1. Juli eines Jahres bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres derjenige Zeitraum zu verstehen, in dessen Verlauf die mit der Prüfung betraute Verwaltung die Erzeugerorganisation über die beabsichtigte Prüfung informieren und alle Prüfungsmaßnahmen vor Ort und anhand von Unterlagen einleiten und abschließen und die Ergebnisse der Prüfung übermitteln muss, oder derjenige Zeitraum, in dessen Verlauf nur bestimmte dieser Verfahrensschritte durchgeführt werden müssen? 2. Kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation die tatsächliche Durchführung einer im Laufe eines Prüfungszeitraums eingeleiteten Prüfung unmöglich machen, trotz des Fehlens entsprechender ausdrücklicher Bestimmungen in der genannten Verordnung ihre Prüfungsmaßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortsetzen, ohne einen Verfahrensfehler zu begehen, auf den sich der Geprüfte gegenüber der Entscheidung berufen könnte, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden? 3. Falls die vorstehende Frage zu verneinen ist, kann die Verwaltung, sofern Handlungen oder Unterlassungen der Erzeugerorganisation eine tatsächliche Prüfung unmöglich machen, die Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen fordern, und stellt eine solche Maßnahme eine der Ahndungsmaßnahmen dar, die in Anwendung der Bestimmungen des Art. 6 der Verordnung vorgesehen werden können?

29 Das Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (im Folgenden: FranceAgriMer) ( IV – Würdigung A – Vorbemerkungen

30 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs (

31 Den Mitgliedstaaten verbleiben somit bedeutende Zuständigkeiten, so insbesondere in Bezug auf die Kontrolle der Finanzmittel, die von der Union zur Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik gewährt werden. In Anbetracht der Tatsache, dass aus dem Unionsbudget hohe Beträge an die nationalen Behörden überwiesen werden, die sie anschließend an die Landwirte und die übrigen Wirtschaftsteilnehmer dieses Sektors verteilen, obliegt es den Mitgliedstaaten nämlich, alle Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um sicherzustellen, dass diese Beträge im Einklang mit den in der Unionsregelung festgelegten Zielen verwendet werden (

32 Um zu gewährleisten, dass die gemeinsame Agrarpolitik ordnungsgemäß durchgeführt wird, und insbesondere um gegen Betrugsfälle vorzugehen, die in diesem Rahmen auftreten können, hat der Unionsgesetzgeber Rechtsakte zur Einführung von Maßnahmen erlassen, die einen einheitlichen Prüfungsrahmen schaffen. Die Verordnung Nr. 4045/89 hat in Übereinstimmung mit der Richtlinie 77/435/EWG (

33 Obwohl es dieses gemeinsame System gibt, bleibt es den Mitgliedstaaten unbenommen, unter Einhaltung der allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts strengere Prüfungsmaßnahmen anzuwenden. Dass es sich bei den Bestimmungen des einschlägigen Unionsrechts um Mindestbestimmungen handelt, wird im zweiten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 4045/89 ausdrücklich hervorgehoben, in dem es zum einen heißt, dass durch den mit der Verordnung eingeführten Prüfungsmechanismus „die von den Mitgliedstaaten bereits durchgeführten sonstigen Kontrollen ergänzt [werden]“ (

34 Ich weise darauf hin, dass der Hauptzweck der Verordnung Nr. 4045/89 darin liegt, die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gegenüber der Union und nicht die Rechte festzulegen, die die begünstigten Unternehmen gegenüber den Mitgliedstaaten haben könnten. Deshalb scheint sich mir die von den Vorlagefragen aufgeworfene Problematik aus einer falschen Prämisse zu ergeben, da sie auf der Erwägung beruht, dass die fraglichen Bestimmungen den Zweck hätten, die Befugnisse der zuständigen Behörden gegenüber den Unternehmen, die von einer Prüfung nach dieser Verordnung betroffen sein können, im Vergleich zum anwendbaren nationalen Recht zu beschränken. Insbesondere bin ich der Auffassung, dass aus den Verordnungsbestimmungen, um deren Auslegung ersucht wird, keine Wirkung im Sinne einer Verjährung oder Präklusion der nationalen Prüfungsbefugnisse abgeleitet werden kann.

35 Wie FranceAgriMer und die französische Regierung vortragen, wird die Rechtssicherheit der Unternehmen, die von einer Prüfung betroffen sein können, durch die Verjährungsfrist für die Verfolgung gewährleistet, die als Mindeststandard ( B – Zur ersten und zur zweiten Vorlagefrage

36 Da die in den ersten beiden Fragen des vorlegenden Gerichts aufgeworfene Problematik ähnlich ist, halte ich eine gemeinsame Beantwortung für zweckdienlich.

37 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob der Begriff des Prüfungszeitraums, wie er in Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 definiert ist, als der Zeitraum zu verstehen ist, in dem alle Prüfungsschritte stattfinden müssen, also die Information des Beihilfeempfängers über die beabsichtigte Prüfung, die Einleitung der Prüfung, der Abschluss aller sowohl vor Ort als auch anhand von Unterlagen durchzuführenden Maßnahmen und die Übermittlung der Ergebnisse der Prüfung an den Betroffenen, oder als der Zeitraum, in dem nur einige dieser Verfahrensschritte durchzuführen sind. Mit anderen Worten ist der Gerichtshof dazu aufgerufen, zu klären, welche Maßnahmen die mit der Prüfung beauftragten Bediensteten im Zeitraum vom 1. Juli des Jahres, in dem die Prüfung beginnt, bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres notwendigerweise durchführen müssen.

38 Es trifft zu, dass der Wortlaut des Art. 2 Abs. 4 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89, wonach „[d]er Prüfungszeitraum … vom 1. Juli [eines Jahres] bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres [dauert]“, auf den ersten Blick so aufgefasst werden könnte, dass er gegen eine weite Auslegung des Begriffs des Prüfungszeitraums spricht, da er im Gegensatz zu der in Unterabs. 2 eröffneten Möglichkeit, die Tätigkeitszeiträume, die Gegenstand der Prüfung sein können, auszudehnen (

39 Dennoch bin ich mit FranceAgriMer, der französischen und der polnischen Regierung sowie der Kommission der Auffassung, dass die fragliche Bestimmung nicht nur anhand ihres Wortlauts, sondern auch anhand des Systems, in das sie sich einfügt, und anhand der mit diesem System verfolgten allgemeinen Ziele auszulegen ist.

40 Zu diesem letzten Punkt weise ich darauf hin, dass die Verordnung Nr. 4045/89 zu einer Reihe von Rechtsakten gehört, die eine Kontrolle der Maßnahmen im Zusammenhang mit den Ausgaben des EAGFL-Garantie gewährleisten sollen, um die finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu schützen (

41 Ich weise zudem darauf hin, dass Art. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 bestimmt, welche Prüfungsverpflichtungen die Mitgliedstaaten haben, während Art. 2 Abs. 1 und 2 den Umfang dieser Prüfung festlegt, indem die Auswahlkriterien für die zu prüfenden Unternehmen benannt werden (

42 Die Formulierung dieses Art. 2 zeigt, dass mit ihm der Umfang eines einheitlichen Prüfungssystems bestimmt werden soll, das unter Aufsicht der Kommission durchgeführt wird, die jedes Jahr über die nationalen Kontrollprogramme und ihre Ergebnisse informiert wird (

43 Insbesondere soll meines Erachtens mit der Definition des „Prüfungszeitraums“ in Art. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 nur der Zeitrahmen definiert werden, in dem diejenigen Unternehmen zu prüfen sind, die die in dieser Bestimmung festgelegten Kriterien erfüllen. Die Definition soll nicht die Möglichkeit der nationalen Behörden einschränken, ihre Befugnisse nach nationalem Recht vor oder nach diesem Zeitraum auszuüben. Es geht darum, Endtermine festzulegen, die wünschenswert sind, um den ordnungsgemäßen Ablauf der Kontrollmaßnahmen zu gewährleisten und ein einheitliches Programm für die Prüfungsmaßnahmen zu organisieren.

44 Die Auslegung dieses Begriffs kann demnach keinen Einfluss auf nationale Verwaltungsstreitverfahren haben, die wie im Ausgangsrechtsstreit durch die Klage eines Unternehmens gegen die Entscheidung einer nationalen Behörde eingeleitet werden, da Adressaten dieses Artikels die Mitgliedstaaten und nicht solche Personen sind. Anders verhielte es sich jedoch, wenn der nationale Gesetzgeber die Bestimmungen der Verordnung Nr. 4045/89 als normativen Rahmen, der den Unternehmen subjektive Rechte einräumt, ins innerstaatliche Recht übernommen hätte (

45 In diesem Sinne weist die Kommission darauf hin, dass Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 nicht zum Ziel hat, den Wirtschaftsteilnehmern Vorrechte einzuräumen, sondern die Tätigkeit der Mitgliedstaaten mit der Überwachungs- und Koordinierungsrolle vereinbaren soll, die der Kommission im Rahmen dieser Verordnung obliegt (

46 Ich schließe mich der Auffassung der Kommission an, dass mit dieser Bestimmung eine Periodizität und Systematisierung der von den Mitgliedstaaten durchzuführenden „Prüfungskampagnen“ gewährleistet werden soll und es nicht darum geht, eine Verpflichtung aufzustellen, vor Ablauf des Prüfungszeitraums Ergebnisse vorweisen zu müssen. Es versteht sich jedoch von selbst, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, den in Art. 4 Abs. 3 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zu wahren. Nach diesem müssen die Mitgliedstaaten so effizient wie möglich handeln, damit die Prüfungen, für die sie nach der Verordnung Nr. 4045/89 zuständig sind, in Übereinstimmung mit den im Voraus festgelegten Programmen und fristgemäß durchgeführt werden können. In einer Situation, in der während des vorher bestimmten Prüfungszeitraums keine Prüfungsmaßnahme gegenüber dem betroffenen Unternehmen erfolgt ist, könnte meines Erachtens eine Verletzung der Pflicht des betreffenden Mitgliedstaats vorliegen, alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung seiner Verpflichtungen aus dem Unionsrecht zu treffen.

47 Stellt sich heraus, dass die nationalen Behörden, wie im Ausgangsrechtsstreit, trotz eigener Sorgfalt ihre Kontrollen nicht zu gegebener Zeit – hier am 30. Juni 2000 (die Prüfung wurde am 30. Mai 2000 angekündigt) – abschließen konnten, darf der Mitgliedstaat meines Erachtens die Informationen über die betreffende Prüfung im Rahmen des in Art. 9 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4045/89 vorgesehenen Jahresberichts einfach bis zum 1. Januar des Jahres nachreichen, das auf das eigentlich vorgesehene Jahr folgt, hier also am 1. Januar 2002 statt am 1. Januar 2001 (

48 In rein praktischer Hinsicht haben FranceAgriMer und die am Verfahren beteiligten Regierungen zu Recht u. a. auf die tatsächlichen Schwierigkeiten für die mit der Prüfung betrauten nationalen Behörden hingewiesen, innerhalb einer strikt auf ein Jahr begrenzten Frist alle in der ersten Vorlagefrage angeführten Handlungen und Vorkehrungen vorzunehmen, und das hinsichtlich aller innerhalb eines bestimmten Prüfungszeitraums betroffenen Unternehmen (

49 Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen ist, dass die zuständigen Behörden die im Laufe eines Prüfungszeitraums tatsächlich eingeleiteten Prüfungsmaßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortführen dürfen, ohne dass dadurch ein Verfahrensfehler begangen wird, auf den sich der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer gegenüber der Entscheidung, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen dieser Prüfung gezogen werden, berufen könnte, und dies in dem besonderen Fall, dass es die Handlungen oder Unterlassungen dieses Wirtschaftsteilnehmers waren, die die tatsächliche Durchführung dieser Prüfung im ersten Prüfungszeitraum unmöglich gemacht haben.

50 Diese Frage unterscheidet sich von der ersten Frage darin, dass das vorlegende Gericht hier mehr den Fall im Blick hat, dass die Prüfung – wie im Ausgangsrechtsstreit – aufgrund des Verhaltens des geprüften Beihilfeempfängers vor Ablauf des Prüfungszeitraums, in dem sie eingeleitet wurde, nicht vollständig durchgeführt werden konnte.

51 Im Fall einer nicht selbst zu vertretenden Verhinderung wie im Ausgangsverfahren müssen die Prüfungsmaßnahmen meines Erachtens erst recht auch nach dem 30. Juni des auf ihre Einleitung folgenden Jahres durchgeführt werden dürfen oder, mit anderen Worten, im darauffolgenden Prüfungszeitraum, da Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 keine zwingende Frist setzt, sondern nur einen Zeitablauf vorgibt, der von den Mitgliedstaaten so weit wie möglich einzuhalten ist.

52 Bei anderer Auslegung verlöre die von der Verordnung Nr. 4045/89 vorgesehene Prüfungsregelung ihre Wirksamkeit, obwohl es doch gemäß dem ersten Erwägungsgrund dieser Verordnung ihr Hauptziel ist, die Wiedereinziehung der infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge zu ermöglichen.

53 Ich füge hinzu, dass es unabhängig vom Standpunkt des Gerichtshofs zu diesem Aspekt nicht vertretbar erschiene, dass der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer einer etwaigen Ahndung allein dadurch entgehen könnte, dass er die Zusammenarbeit verweigerte und so die Nachforschungen der mit der Prüfung beauftragten Bediensteten blockierte (nemo auditur propriam turpitudinem allegans, den der Gerichtshof bereits angewendet hat (

54 Ich bin deshalb der Auffassung, dass Art. 2 Abs. 4 der Verordnung Nr. 4045/89 dahin auszulegen ist, dass der in ihm enthaltene Begriff des Prüfungszeitraums nicht als der Zeitraum zu verstehen ist, in dem alle Prüfungsmaßnahmen durchzuführen wären. Die Maßnahmen, die in einem Prüfungszeitraum, wie er in dieser Bestimmung definiert ist, begonnen wurden, dürfen daher im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortgeführt werden, wenn die zuständigen Behörden trotz eigener Sorgfalt nicht in der Lage waren, sie zu gegebener Zeit abzuschließen. Selbst wenn der Gerichtshof meinem hier vorgeschlagenen Ansatz nicht folgen sollte, kann jedenfalls nicht zugelassen werden, dass der geprüfte Beihilfeempfänger eine angebliche Verfahrensunregelmäßigkeit rügen kann, wenn es seine eigenen Handlungen oder Unterlassungen waren, die eine vollständige Durchführung der Maßnahmen im ersten Prüfungszeitraum unmöglich gemacht haben. C – Zur dritten Vorlagefrage

55 Das vorlegende Gericht möchte seine dritte Frage nur dann vom Gerichtshof beantwortet wissen, wenn seine zweite Frage verneint werden sollte, also für den Fall, dass es den mit der Prüfung betrauten Behörden nicht möglich wäre, ihre Maßnahmen im darauffolgenden Prüfungszeitraum fortzusetzen, wenn Handlungen oder Unterlassungen des Beihilfeempfängers die tatsächliche Durchführung der Maßnahmen unmöglich gemacht haben.

56 Im Wesentlichen möchte das vorlegende Gericht mit dieser Frage klären, ob die Behörden in einem solchen Fall von dem sich somit pflichtwidrig verhaltenden geprüften Wirtschaftsteilnehmer verlangen können, die ihm gewährten Beihilfen zurückzuzahlen. Es möchte außerdem wissen, ob eine solche Maßnahme eine Ahndungsmaßnahme im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 darstellt.

57 In Anbetracht der Tatsache, dass meines Erachtens die zweite Frage des vorlegenden Gerichts zu bejahen ist, bin ich wie FranceAgriMer und die französische Regierung der Meinung, dass diese doppelte Fragestellung nicht zu beantworten ist, da sie in diesem Fall unerheblich ist.

58 Um aber auch den Fall abzudecken, dass der Gerichtshof die zweite Vorlagefrage verneinen sollte, möchte ich die folgenden Überlegungen hilfsweise anstellen.

59 Hinsichtlich des ersten Teils der dritten Vorlagefrage bin ich der Meinung, dass die zuständigen Behörden befugt sein müssen, die Rückerstattung der erhaltenen Beihilfen zu verlangen, wenn – wie im Ausgangsrechtsstreit – eine tatsächliche Prüfung durch das Verhalten des Beihilfeempfängers unmöglich gemacht wurde, wobei es keine Rolle spielt, ob es sich dabei um Handlungen, Täuschungen oder Verzögerungstaktiken oder aber um Verweigerungen, Unterlassungen oder Versäumnisse handelt (

60 Wie die französische Regierung anmerkt, hat der Gerichtshof im Zusammenhang mit der Auslegung anderer Gemeinschaftsrechtsakte im Landwirtschaftsbereich bereits entschieden, dass in Fällen, in denen keine effektive Kontrolle durchgeführt werden kann, davon auszugehen ist, dass die Kontrolle aus Gründen, die dem Antragsteller anzulasten sind, nicht durchgeführt werden kann, und der Beihilfeantrag – außer in Fällen höherer Gewalt – zurückzuweisen ist (

61 Ich teile die Ansicht von FranceAgriMer und der französischen Regierung, dass es den Empfängern der über den EAGFL-Garantie gewährten Beihilfen obliegt, den mit ihrer Prüfung betrauten Behörden alle Unterlagen vorzulegen, die dem Nachweis dienen, dass die Beihilfen zu Recht gewährt wurden und die damit finanzierten Maßnahmen rechtmäßig sind (

62 Ich weise darauf hin, dass die Rückforderung nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen selbst dann möglich sein müsste, wenn der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer nicht bösgläubig war, denn die Beihilfen gelten dann als zu Unrecht gewährt, wenn der Betroffene nicht in der Lage ist, den Nachweis zu erbringen, dass er die Voraussetzungen für ihre Gewährung erfüllt hat.

63 Dieses Ergebnis ist im Hinblick auf das Erfordernis geboten, die ordnungsgemäße und wirksame Durchführung der in der Verordnung Nr. 4045/89 vorgesehenen Prüfungsmaßnahmen zu fördern, und zwar mit dem Ziel, die Durchführbarkeit des Systems der durch den EAGFL-Garantie finanzierten Maßnahmen zu erhalten.

64 Was den zweiten Teil der dritten Vorlagefrage anbelangt, so fällt meines Erachtens die Rückzahlung erhaltener Beihilfen in einem solchen Kontext nicht unter die Bestimmungen des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89, wonach die Mitgliedstaaten geeignete Ahndungsmaßnahmen gegen natürliche oder juristische Personen treffen, die ihre Verpflichtungen aus dieser Verordnung nicht einhalten.

65 Hierzu hebt die polnische Regierung zutreffend hervor, dass das Unionsrecht eine Unterscheidung trifft zwischen Maßnahmen, die dazu verpflichten, einen rechtswidrig erlangten Vorteil herauszugeben, und Ahndungsmaßnahmen, die wegen vorsätzlicher oder fahrlässiger Unregelmäßigkeiten verhängt werden.

66 Insbesondere unterscheidet die Verordnung Nr. 2988/95, die in denselben Normzusammenhang wie die Verordnung Nr. 4045/89 gehört und allgemeine Grundsätze aufstellt, die hier zu beachten sind (

67 Wie FranceAgriMer sowie die französische und die polnische Regierung ausführen, ist einer ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs zu entnehmen, dass die Verpflichtung zur Rückgewähr von Vorteilen, die aufgrund der Gemeinschaftsregelung zu Unrecht erlangt wurden, keine Sanktion darstellt. Eine solche Verpflichtung ist nur die notwendige Folge der Feststellung durch die zuständigen Behörden, dass die Voraussetzungen für den Erhalt des vom Unionsrecht gewährten Vorteils in Wirklichkeit nicht erfüllt waren (

68 Dieser Ansatz ist auch auf die Unterscheidung zwischen der Verpflichtung, rechtsgrundlos erhaltene Beihilfen zurückzuzahlen, auf der einen Seite und den in Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 vorgesehenen Ahndungsmaßnahmen auf der anderen Seite zu übertragen. Die – wenn auch nur augenscheinliche – Unregelmäßigkeit der Maßnahme, die mit den erhaltenen Beihilfen finanziert wurde, führt dazu, dass die Beihilfen als zu Unrecht gewährt anzusehen sind, was es rechtfertigt, dass sie vom geprüften Empfänger zurückgezahlt werden, ohne dass diese Wiedergutmachung deshalb die Merkmale einer Verwaltungssanktion in Form einer Geldbuße aufwiese. Ich weise darauf hin, dass das selbst dann gilt, wenn die Rückzahlungsanordnung allein deshalb ergeht, weil der Betroffene die Schriftstücke nicht vorgelegt hat, die von den zuständigen Behörden angefordert worden waren, um überprüfen zu können, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der fraglichen Beihilfe vorgelegen haben.

69 Hauptziel des in einem solchen Zusammenhang verlangten Ausgleichs ist meines Erachtens die Beseitigung des finanziellen Schadens, der dem EAGFL-Garantie und damit dem Gesamthaushaltsplan der Union (

70 Das Verbot einer ungerechtfertigten Bereicherung, das der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung wiederholt herangezogen (

71 Der Vollständigkeit halber weise ich darauf hin, dass eine Ahndungsmaßnahme im Sinne des Art. 6 der Verordnung Nr. 4045/89 zusätzlich zu einem solchen geforderten Ausgleich verhängt werden könnte (

72 Im Gegenteil ist die Verpflichtung, eine Beihilfe zurückzuzahlen, die unter rechtswidrigen Bedingungen erlangt wurde, als die direkte und unmittelbare Folge des Umstands anzusehen, dass sie zu Unrecht gewährt wurde, eines Umstands, dessen Feststellung für sich allein eine ausreichende Rechtsgrundlage darstellt.

73 Ich bin daher der Auffassung, dass auf die dritte Frage – hilfsweise für den Fall, dass die zweite Frage verneint wird – zum einen zu antworten ist, dass die zuständigen nationalen Behörden, wenn die Handlungen oder Unterlassungen des geprüften Wirtschaftsteilnehmers eine tatsächliche Prüfung unmöglich gemacht haben, die Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen verlangen dürfen, soweit sie in einem solchen Kontext nicht in der Lage waren, zu überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Beihilfen vorgelegen haben, und zum anderen, dass dieses Rückzahlungsverlangen keine Ahndungsmaßnahme im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 darstellt. V – Ergebnis

74 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Conseil d’État wie folgt zu antworten: Art. 2 Abs. 4 der Verordnung (EWG) Nr. 4045/89 des Rates vom 21. Dezember 1989 über die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Maßnahmen, die Bestandteil des Finanzierungssystems des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, sind, und zur Aufhebung der Richtlinie 77/435/EWG kann nicht dahin ausgelegt werden, dass alle Prüfungsmaßnahmen in dem „Prüfungszeitraum“ durchgeführt werden müssten, der nach dieser Bestimmung „vom 1. Juli bis zum 30. Juni des darauffolgenden Jahres [dauert]“, sondern ist dahin auszulegen, dass die in einem Prüfungszeitraum eingeleiteten Maßnahmen im darauffolgenden Zeitraum fortgeführt werden dürfen. Jedenfalls kann sich der geprüfte Wirtschaftsteilnehmer nicht auf irgendeine Verfahrensunregelmäßigkeit gegenüber der Entscheidung berufen, mit der die Konsequenzen aus den Ergebnissen der durchgeführten Prüfung gezogen werden, wenn es seine eigenen Handlungen oder Unterlassungen sind, die die Durchführung der Prüfung im ersten Prüfungszeitraum unmöglich gemacht haben. Die dritte Vorlagefrage ist nicht zu beantworten. Hilfsweise für den Fall, dass die zweite Frage verneint würde, wäre auf die dritte Frage zu antworten, dass die zuständigen nationalen Behörden, wenn sie wegen Handlungen oder Unterlassungen des Empfängers von Beihilfen, die im Rahmen von durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Garantie, finanzierten Maßnahmen ausgezahlt werden, nicht in der Lage waren, eine tatsächliche Prüfung durchzuführen, die Rückzahlung dieser Beihilfen verlangen dürfen, wenn für sie nicht nachgewiesen werden konnte, dass sie dem Empfänger zustehen, ohne dass eine solche Maßnahme als Ahndungsmaßnahme im Sinne des Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4045/89 angesehen werden könnte.