Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 21.03.2013 – C-515/11

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 21. März 2013 ( Rechtssache C-515/11 Deutsche Umwelthilfe e. V. gegen Bundesrepublik Deutschland (Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin [Deutschland]) „Zugang zu bei Behörden vorhandenen Umweltinformationen — Reichweite des Ausnahmetatbestands des Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4/EG — Zur Frage, ob Behörden beim Erlass von exekutiven Rechtsverordnungen in gesetzgebender Eigenschaft handeln“

1 Moderne Rechtssysteme sind üblicherweise durch eine Normenhierarchie gekennzeichnet. Gemeint ist damit eine vertikale Anordnung von Rechtsakten, in deren Rahmen nachrangige Vorschriften nach Maßgabe einer höher stehenden Ermächtigungsnorm ergehen. Demnach werden vom Gesetzgeber in einem parlamentarischen Verfahren verabschiedete Gesetzesvorschriften durch Vorschriften des abgeleiteten Rechts (

2 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) stellt das nationale Gericht die Frage, die der Gerichtshof im Urteil Flachglas Torgau ( Rechtsvorschriften Übereinkommen von Aarhus

3 Die Europäische Union, die Mitgliedstaaten und 19 weitere Staaten sind Vertragsparteien des in Aarhus geschlossenen Übereinkommens, das am 30. Oktober 2001 in Kraft getreten ist ( „in der Erkenntnis, dass im Umweltbereich ein verbesserter Zugang zu Informationen und eine verbesserte Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren die Qualität und die Umsetzung von Entscheidungen verbessern, zum Bewusstsein der Öffentlichkeit in Umweltangelegenheiten beitragen, der Öffentlichkeit die Möglichkeit geben, ihre Anliegen zum Ausdruck zu bringen, und es den Behörden ermöglichen, diese Anliegen angemessen zu berücksichtigen; mit dem Ziel, die Verantwortlichkeit und Transparenz bei Entscheidungsverfahren zu fördern und die öffentliche Unterstützung für Entscheidungen über die Umwelt zu stärken; in der Erkenntnis, dass es wünschenswert ist, Transparenz in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung zu erzielen, und mit der Aufforderung an die gesetzgebenden Körperschaften, die Grundsätze dieses Übereinkommens in ihren Verfahren umzusetzen“.

4 Art. 2 Nr. 2 des Übereinkommens definiert den Begriff „Behörde“ insbesondere als „eine Stelle der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler und anderer Ebene“ sowie natürliche oder juristische Personen, die öffentliche Pflichten, Zuständigkeiten oder Aufgaben gerade auch im Zusammenhang mit der Umwelt wahrnehmen, nimmt jedoch „Gremien oder Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln“, von dieser Begriffsbestimmung aus.

5 Art. 4 („Zugang zu Informationen über die Umwelt“) betrifft die erste Säule. Nach den Abs. 1 und 2 stellen die Vertragsparteien im Wesentlichen sicher, dass die Behörden der Öffentlichkeit Informationen über die Umwelt auf Antrag ohne Nachweis eines Interesses so bald wie möglich zur Verfügung stellen. In Art. 4 Abs. 3 und 4 ist geregelt, aus welchen bestimmten Gründen ein Antrag abgelehnt werden kann. Art. 4 Abs. 4 letzter Unterabsatz lautet: „Die genannten Ablehnungsgründe sind eng auszulegen, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe sowie ein etwaiger Bezug der beantragten Informationen zu Emissionen in die Umwelt zu berücksichtigen sind.“

6 Nach Art. 8 („Öffentlichkeitsbeteiligung während der Vorbereitung exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente“) des Übereinkommens bemüht sich jede Vertragspartei, zu einem passenden Zeitpunkt und solange Optionen noch offen sind, eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung während der Vorbereitung solcher Maßnahmen zu fördern. Vertragsbestimmungen

7 Art. 289 AEUV betrifft Gesetzgebungsakte im Rahmen der Union. Rechtsakte, die gemäß einem Gesetzgebungsverfahren angenommen werden, sind nach der Definition des Art. 289 Abs. 3 Gesetzgebungsakte. In Art. 290 AEUV ist der Begriff der delegierten Rechtsakte definiert; außerdem sind dort die Bedingungen und die Kontrollmechanismen für den Erlass solcher Rechtsakte auf Unionsebene festgelegt. Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung

8 Die UVP-Richtlinie (

9 Nach ihrem Art. 1 Abs. 5 gilt die UVP-Richtlinie nicht für Projekte, die im Einzelnen durch einen besonderen einzelstaatlichen Gesetzgebungsakt genehmigt werden, da die mit der Richtlinie verfolgten Ziele einschließlich des Ziels der Bereitstellung von Informationen im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erreicht werden. Richtlinie 2003/4

10 Die Richtlinie 2003/4 erfasst die erste Säule des Übereinkommens von Aarhus sowie die den Zugang zu Informationen betreffenden Teile der dritten Säule.

11 Die Erwägungsgründe 1, 5, 7, 11 und 16 der Richtlinie 2003/4 lauten: „(1) Der erweiterte Zugang der Öffentlichkeit zu umweltbezogenen Informationen und die Verbreitung dieser Informationen tragen dazu bei, das Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und letztendlich so den Umweltschutz zu verbessern. … (5) … Die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts müssen im Hinblick auf den Abschluss des Übereinkommens [von Aarhus] durch die Europäische Gemeinschaft mit dem Übereinkommen übereinstimmen. … (7) Die Unterschiede der in den Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften über den Zugang zu umweltbezogenen Informationen im Besitz der Behörden können in der Gemeinschaft zu einer Ungleichheit hinsichtlich des Zugangs zu solchen Informationen oder hinsichtlich der Wettbewerbsbedingungen führen. … (11) Um dem in Artikel 6 des Vertrags festgelegten Grundsatz, wonach die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen einzubeziehen sind, Rechnung zu tragen, sollte die Bestimmung des Begriffs ‚Behörden‘ so erweitert werden, dass davon Regierungen und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene erfasst werden, unabhängig davon, ob sie spezifische Zuständigkeiten für die Umwelt wahrnehmen oder nicht. Die Begriffsbestimmung sollte ebenfalls auf andere Personen oder Stellen ausgedehnt werden, die im Rahmen des einzelstaatlichen Rechts umweltbezogene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung erfüllen, sowie auf andere Personen oder Stellen, die unter deren Aufsicht tätig sind und öffentliche Zuständigkeiten im Umweltbereich haben oder entsprechende Aufgaben wahrnehmen. … (16) Das Recht auf Information beinhaltet, dass die Bekanntgabe von Informationen die allgemeine Regel sein sollte und dass Behörden befugt sein sollten, Anträge auf Zugang zu Umweltinformationen in bestimmten, genau festgelegten Fällen abzulehnen. Die Gründe für die Verweigerung der Bekanntgabe sollten eng ausgelegt werden, wobei das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abgewogen werden sollten. … …“

12 Art. 1 der Richtlinie 2003/4 bestimmt: „Mit dieser Richtlinie werden folgende Ziele verfolgt: a) die Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind oder für sie bereitgehalten werden, und die Festlegung der grundlegenden Voraussetzungen und praktischer Vorkehrungen für die Ausübung dieses Rechts sowie b) die Sicherstellung, dass Umweltinformationen selbstverständlich zunehmend öffentlich zugänglich gemacht und verbreitet werden, um eine möglichst umfassende und systematische Verfügbarkeit und Verbreitung von Umweltinformationen in der Öffentlichkeit zu erreichen. …“

13 Nach Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2003/4 bezeichnet der Ausdruck „‚Umweltinformationen‘ sämtliche Informationen in schriftlicher, visueller, akustischer, elektronischer oder sonstiger materieller Form über a) den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich genetisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen, b) Faktoren wie Stoffe, Energie, Lärm und Strahlung oder Abfall einschließlich radioaktiven Abfalls, Emissionen, Ableitungen oder sonstiges Freisetzen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die unter Buchstabe a) genannten Umweltbestandteile auswirken oder wahrscheinlich auswirken, c) Maßnahmen (einschließlich Verwaltungsmaßnahmen), wie z. B. Politiken, Gesetze, Pläne und Programme, Umweltvereinbarungen und Tätigkeiten, die sich auf die unter den Buchstaben a) und b) genannten Umweltbestandteile und -faktoren auswirken oder wahrscheinlich auswirken, sowie Maßnahmen oder Tätigkeiten zum Schutz dieser Elemente, …“

14 Der Begriff „Behörde“ ist in Art. 2 Nr. 2 definiert als „a) die Regierung oder eine andere Stelle der öffentlichen Verwaltung, einschließlich öffentlicher beratender Gremien, auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene, … Die Mitgliedstaaten können vorsehen, dass diese Begriffsbestimmung keine Gremien oder Einrichtungen umfasst, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln. …“

15 Nach Art. 2 Nr. 3 sind bei einer Behörde vorhandene Informationen „Umweltinformationen, die sich in ihrem Besitz befinden und die von dieser Behörde erstellt worden oder bei ihr eingegangen sind“.

16 Art. 3 Abs. 1 sieht vor: „Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass Behörden gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie verpflichtet sind, die bei ihnen vorhandenen oder für sie bereitgehaltenen Umweltinformationen allen Antragstellern auf Antrag zugänglich zu machen, ohne dass diese ein Interesse geltend zu machen brauchen.“

17 In Art. 4 („Ausnahmen“) Abs. 1 und 2 sind die Fälle aufgeführt, in denen die Mitgliedstaaten die Ablehnung eines Antrags auf Zugang zu Umweltinformationen vorsehen können. Diese Fälle entsprechen den in Art. 4 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens von Aarhus ( Nationales Recht

18 Die Umsetzung der Richtlinie 2003/4 in deutsches Bundesrecht erfolgte durch das Umweltinformationsgesetz (UIG).

19 § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG nennt als informationspflichtige Stellen „die Regierung und andere Stellen der öffentlichen Verwaltung“. Ausdrücklich ausgenommen sind nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a jedoch „die obersten Bundesbehörden, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung oder beim Erlass von Rechtsverordnungen tätig werden“.

20 Aufgrund nationaler Gesetzesvorschriften (

21 Nach Maßgabe dieser Ermächtigung erließ das Ministerium die Rechtsverordnung vom 22. August 2011 (2-Emissionen und Stromverbrauch neuer Personenkraftwagen. Danach müssen den Verbrauchern vor Abschluss eines Kaufvertrags diese Informationen zur Verfügung gestellt werden, weil davon ausgegangen wird, dass sie die Kaufentscheidung beeinflussen können. Verbraucherentscheidungen sind ausschlaggebend dafür, welche Personenkraftwagen im Straßenverkehr CO2-Emissionen verursachen, und wirken sich daher letztlich auf die Luft und die Atmosphäre aus. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

22 Der Umweltschutzverein Deutsche Umwelthilfe stellte am 14. Oktober 2010 beim Ministerium einen Antrag gemäß dem UIG. Er begehrte insbesondere Zugang zu Informationen, die die deutsche Automobilindustrie dem Ministerium im Vorfeld des Verfahrens übermittelt hatte, das schließlich zum Erlass der Rechtsverordnung vom 22. August 2011 führte.

23 Das Ministerium lehnte den Antrag der Deutschen Umwelthilfe mit der Begründung ab, es habe in gesetzgebender Eigenschaft gehandelt und sei daher keine zur Bereitstellung von Umweltinformationen verpflichtete Behörde.

24 Gegen diese Entscheidung erhob die Deutsche Umwelthilfe Klage beim Verwaltungsgericht Berlin, das dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt hat: 1. Ist Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 dahin auszulegen, dass ein Handeln in gesetzgebender Eigenschaft auch bei Tätigkeiten von Gremien und Einrichtungen gegeben ist, die die Rechtssetzung durch die Exekutive aufgrund einer Ermächtigung durch ein Parlamentsgesetz betreffen? 2. Sofern die Frage zu Nr. 1 bejaht wird: Werden solche Gremien und Einrichtungen dauerhaft oder nur für die Zeit bis zum Abschluss des Rechtssetzungsverfahrens von dem Begriff der „Behörde“ nicht erfasst?

25 Die Deutsche Umwelthilfe, die deutsche Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und in der Sitzung vom 17. Januar 2013 mündlich verhandelt. Vorfragen

26 Die Kommission hat drei Punkte angesprochen, die ich vor Eintritt in die materielle Rechtsprüfung zunächst behandeln will.

27 Erstens weist die Kommission darauf hin, dass es vor dem Vertrag von Lissabon auf Unionsebene an einer allgemeinen Definition des Begriffs „Gesetzgebungsakt“ gefehlt habe. So habe durchaus vertreten werden können, dass Verordnungen der Kommission aufgrund ihres materiell-rechtlichen Regelungsinhalts Gesetzgebungsakte seien. Dies sei angesichts der Formulierung von Art. 289 Abs. 3 AEUV nicht mehr möglich. Die Frage, ob eine Maßnahme der Union einen Gesetzgebungsakt darstelle, sei heute nicht mehr im materiellen, sondern im formellen Sinne zu beantworten (

28 Angesichts der ausgeprägten Vielfalt der Rechtstraditionen und Rechtssysteme der 27 Mitgliedstaaten erscheint in Bezug auf die Richtlinie eher ein Auslegungsansatz wünschenswert, mit dem eine einheitliche Auslegung erreicht wird (

29 Zweitens geht die Kommission davon aus, dass es sich bei den von der deutschen Automobilindustrie an das Ministerium übermittelten Informationen, zu denen die Deutsche Umwelthilfe Zugang begehrt, um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Nrn. 1 und 2 der Richtlinie 2003/4 handelt. Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass diese Angaben außerhalb des Geltungsbereichs von Art. 2 Nr. 2 Unterabs. 2 lägen, da sie nicht von einer Behörde stammten. Somit erübrige sich eine Beantwortung der ersten Frage des nationalen Gerichts.

30 Dem kann ich nicht zustimmen.

31 Das nationale Gericht hat es nicht für notwendig erachtet, die Frage zu stellen, ob sich ein bei einer Behörde gestellter Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen auch auf Informationen beziehen kann, die diese Behörde von Privaten erhalten hat. Meines Erachtens liegt es eindeutig in der Befugnis des nationalen Gerichts, diese Frage nicht zu stellen.

32 Das Abstellen der Kommission auf die Herkunft der in Rede stehenden Informationen und darauf, ob diese von einem Privaten oder von einer Behörde stammen, steht offenkundig im Widerspruch zu Art. 2 Nr. 3 der Richtlinie 2003/4, wonach bei einer Behörde vorhandene Informationen als „Umweltinformationen, die sich in ihrem Besitz befinden“, anzusehen sind, wenn sie „von dieser Behörde erstellt worden oder bei ihr eingegangen sind“. Fraglos werden die Informationen der ersten Kategorie (per definitionem) von einer „Behörde“ generiert, ich sehe jedoch keinen stichhaltigen Grund für die Annahme, dass die zweitgenannte Kategorie auf Informationen beschränkt sein soll, die von anderen Behörden eingehen. Im Gegenteil, nach dem natürlichen Sprachverständnis ist die Quelle der Informationen ohne Bedeutung – es kommt vielmehr auf den Besitz an.

33 Drittens gehören nach Ansicht des nationalen Gerichts zum Erlass von Rechtsverordnungen im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UIG alle Tätigkeiten, die hiermit in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen, einschließlich Konsultationen zwischen dem Ministerium und der deutschen Automobilindustrie. Die Kommission macht geltend, dass diese vom nationalen Gericht befürwortete Auslegung der genannten Vorschrift des UIG mit Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 unvereinbar sei, und schlägt eine andere Auslegung des nationalen Rechts vor.

34 Auch dieser Auffassung der Kommission vermag ich nicht zu folgen.

35 Nach ständiger Rechtsprechung hat der Gerichtshof seiner Prüfung grundsätzlich die im Vorlagebeschluss enthaltene Darstellung des nationalen Rechts zugrunde zu legen (

36 Außerdem gehört es zu den Merkmalen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV, dass es Sache des vorlegenden Gerichts ist, den bei ihm anhängigen Rechtsstreit unter Berücksichtigung der Antwort des Gerichtshofs zu entscheiden ( Erste Frage

37 In der Rechtssache Flachglas Torgau wurde dem Gerichtshof die Frage gestellt, ob die in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme für Ministerien gilt, wenn diese am Gesetzgebungsverfahren mitwirken. Der Gerichtshof hat entschieden, dass der Begriff „Gremien oder Einrichtungen, die in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“, einer funktionellen Auslegung bedürfe. Ministerien, die nach nationalem Recht damit betraut seien, Gesetzesentwürfe vorzubereiten, diese dem Parlament vorzulegen und sich – u. a. mit Stellungnahmen – am Gesetzgebungsverfahren zu beteiligen, könnten daher von dem Ausnahmetatbestand erfasst werden (falls sich der Mitgliedstaat entschließe, von der Ausnahmemöglichkeit Gebrauch zu machen).

38 Der vorliegende Fall unterscheidet sich von der Rechtssache Flachglas Torgau. Hier stellt sich die Frage, ob von der Exekutive erlassene Rechtsverordnungen unter die Ausnahme fallen.

39 Die Deutsche Umwelthilfe meint, dass Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 eng auszulegen sei, so dass das Verfahren zum Erlass solcher Maßnahmen ausgeschlossen sei. Demgegenüber hält die deutsche Regierung eine weite Auslegung für angebracht. Die Kommission ist der Ansicht, dass eine enge Auslegung dem vom Gerichtshof im Urteil Flachglas Torgau gewählten funktionellen Ansatz nicht gerecht werde. Allerdings stehe eine zu weite Auslegung im Widerspruch zu dem gebotenen Verständnis der Richtlinie im Licht des Übereinkommens von Aarhus.

40 Ist die in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 vorgesehene Ausnahme weit oder eng auszulegen? Oder gibt es einen dritten Weg, dem zufolge bestimmte Rechtsverordnungen unter die Ausnahmeregelungen fallen, andere hingegen nicht? Wie ist in einem solchen Fall der Kreis der geschützten Maßnahmen zu umreißen?

41 Weder dem Wortlaut der Richtlinie 2003/4 noch dem des Übereinkommens von Aarhus lässt sich entnehmen, wann Gremien oder Einrichtungen beim Erlass von Rechtsverordnungen „in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“.

42 Bei der Auslegung von Ausnahmen von einer allgemeinen Regel legt der Gerichtshof einen strengen Maßstab an (

43 Im Übrigen ist die Richtlinie 2003/4 im Licht der Zielsetzung und Systematik des Übereinkommens von Aarhus zu sehen (

44 Sowohl im Übereinkommen als auch in der Richtlinie 2003/4 kommt das Streben nach mehr Transparenz zum Ausdruck, vor allem unter dem Gesichtspunkt der Möglichkeit für die Allgemeinheit, die Behörden zur Rechenschaft zu ziehen (

45 Angesichts der Bedeutung, die das Übereinkommen der Gewährleistung von Transparenz beimisst, sollte für die Richtlinie 2003/4 im Fall von Mehrdeutigkeiten eher eine diesem Ziel förderliche als eine die Erreichung dieses Ziels erschwerende Auslegung gewählt werden (

46 Nach Art. 4 Abs. 1 des Übereinkommens sind die Behörden verpflichtet, der Öffentlichkeit auf Antrag Informationen über die Umwelt zur Verfügung zu stellen. Soweit jedoch die in Art. 2 Nr. 2 vorgesehene Ausnahme eingreift, fallen die betreffenden Gremien oder Einrichtungen nicht unter den Begriff der „Behörde“ und unterliegen demnach nicht dieser Verpflichtung. Sie sind daher der Entscheidung darüber enthoben, ob der Zugang zu den begehrten Informationen aus den in Art. 4 Abs. 3 und 4 aufgeführten Gründen versagt werden kann oder muss.

47 Würden Gremien oder Einrichtungen beim Erlass von Rechtsverordnungen beeinträchtigt, wenn die Generalausnahme des Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie auf sie keine Anwendung fände und sie vorbehaltlich der in Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie aufgeführten Ausnahmen der regulären Informationspflicht unterlägen?

48 Im Urteil Flachglas Torgau hat der Gerichtshof ausgeführt: „Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 soll es den Mitgliedstaaten ermöglichen, geeignete Vorschriften zu erlassen, um den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens zum Erlass von Gesetzen zu gewährleisten, wobei berücksichtigt wird, dass in den jeweiligen Mitgliedstaaten die Information der Bürger im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens normalerweise hinreichend gewährleistet ist.“ (

49 Angesichts dieser Aussage stellt Deutschland die Frage, warum das Verfahren zum Erlass von Rechtsverordnungen nicht durch die gleichen Regelungen geschützt werden sollte, die für das Gesetzgebungsverfahren gelten.

50 Diese Frage ist berechtigt. Bei ihrer Beantwortung werde ich folgende Gesichtspunkte berücksichtigen.

51 Ebenso wie bei Gesetzen handelt es sich bei Rechtsverordnungen in der Regel um Maßnahmen, die bindende und allgemein anwendbare Vorschriften enthalten. Die beiden Arten von Rechtsnormen sind jedoch nicht identisch. Gesetzgebung und Verordnungsgebung unterscheiden sich vor allem in den dabei durchzuführenden Verfahren. Aus eben diesem Grund sind in vielen (wenn nicht in den meisten) Rechtssystemen Mechanismen vorgesehen, die eine Rechtssetzung auf unterschiedlichen Ebenen ermöglichen. Parlamentarische Gesetzgebungsverfahren sind naturgemäß zeitaufwendig. Sie sind unter Umständen starr ausgestaltet. So kann etwa aufgrund der Nichteinhaltung von Fristen der legislative Fahrplan einer Regierung durcheinandergeraten. Die Verordnungsgebungsverfahren sind trotz ihrer mitunter komplexen Ausgestaltung wesentlich schneller und flexibler als ein umfassendes parlamentarisches Verfahren und geben der Verwaltung daher die Möglichkeit, Regelungen verhältnismäßig zügig zu treffen (

52 Nach Ansicht Deutschlands war das Verfahren, das zum Erlass der Rechtsverordnung vom 22. August 2011 geführt hat, transparent. Die Deutsche Umwelthilfe macht geltend, dass dieses Verfahren nicht im vergleichbaren Umfang Transparenz und öffentliche Kontrolle ermöglicht habe, wie dies bei einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren der Fall sei.

53 Die durch Gesetzesvorschriften und die durch nachgeordnete Vorschriften geregelten Bereiche lassen sich nicht sauber voneinander abgrenzen. Rechtsverordnungen können zur Einführung umstrittener Maßnahmen eingesetzt werden. Es soll vorkommen, dass Gesetzgeber sich ihr nationales System zunutze machen und den weniger transparenten Prozess der Verordnungsgebung wählen, um schwierige politische Entscheidungen durchzusetzen, ohne sie der im parlamentarischen Verfahren gegebenen intensiven öffentlichen Kontrolle auszusetzen (ich füge sogleich hinzu, dass ich nicht behaupte, es habe sich im vorliegenden Fall so verhalten). Geplante Maßnahmen, die Auswirkungen auf die Umwelt haben, können auf nachdrückliche Zustimmung oder Ablehnung stoßen. Durch das Übereinkommen von Aarhus soll verhindert werden, dass Vorschriften, die Auswirkungen auf die Umwelt haben, im Geheimen erlassen werden.

54 Soweit Verordnungsgebungsverfahren weniger Transparenz und weniger Möglichkeiten zur öffentlichen Kontrolle bieten, stünde folglich eine Auslegung von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4, der zufolge die Ausnahme für das Handeln „in gesetzgebender Eigenschaft“ sämtliche Rechtsverordnungen erfasst, der Erreichung der Ziele des Übereinkommens entgegen (

55 Ich möchte die Mehrdeutigkeit von Art. 2 Nr. 2 vielmehr durch eine Auslegung dieser Vorschrift auflösen, die eher mehr (als weniger) Transparenz und daher eher mehr (als weniger) öffentliche Kontrolle gewährleistet. Meines Erachtens muss daher die Vermutung gelten, dass Rechtsverordnungen außerhalb des Geltungsbereichs der Ausnahme liegen.

56 Hinzugefügt sei, dass das Übereinkommen selbst in dem die zweite Säule (Öffentlichkeitsbeteilung) betreffenden Art. 8 besondere Bestimmungen bezüglich „exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente“ enthält. Diese Differenzierung legt nahe, dass im Rahmen der Systematik des Übereinkommens ein grundlegender Unterschied zwischen dem Erlass von Gesetzen und dem Erlass von Rechtsverordnungen besteht. Es ist daher eher unwahrscheinlich, dass mit der Wendung „in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“ in Art. 2 Nr. 2 des Übereinkommens, die fast wortgenau in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 übernommen wurde, ohne Weiteres beide Rechtssetzungstätigkeiten erfasst werden sollten.

57 Würde der reibungslose Ablauf des Erlasses von Rechtsverordnungen gestört (

58 Die Wendung „in … gesetzgebender Eigenschaft handeln“ in Art. 2 Nr. 2 erfasst einen fließenden Prozess. Die Exekutivgewalt des Staates erfüllt eine Reihe von Vorbereitungsaufgaben, ehe ein Gesetzesentwurf in einer parlamentarischen Sitzung beraten wird. Diese Aufgaben können die Sammlung und Beurteilung von Informationen, die Erarbeitung politischer Grundsätze, den Entwurf von Rechtsvorschriften, die Erstellung von Rechtsgutachten über den vorgesehenen Rechtsakt und die Durchführung von Konsultationen umfassen. Für Informationen bezüglich einiger dieser Tätigkeiten mag durchaus eine der in Art. 4 Abs. 1 oder 2 der Richtlinie 2003/4 aufgeführten Ausnahmen gelten, so dass der Rechtssetzungsvorgang angemessen geschützt ist. Bei den übrigen Tätigkeiten ist die potenzielle Gefahr einer „Störung“ des Verordnungsgebungsverfahrens meines Erachtens der Preis, der für die Herstellung der mit dem Übereinkommen und der Richtlinie erstrebten Transparenz und Verantwortlichkeit gegenüber der Öffentlichkeit zu zahlen ist.

59 Sowohl Deutschland als auch die Kommission erkennen an, dass verschiedene verfassungsrechtliche Konstruktionen zu unterschiedlichen Ergebnissen in den einzelnen Mitgliedstaaten führen können. Bei einer auf bestimmte Verfahrensmerkmale des Rechtssetzungsprozesses abstellenden Auslegung bestünde daher die Gefahr, dass die in Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie vorgesehene Ausnahme in der Union in unterschiedlicher Weise angewandt würde. Dies steht im Widerspruch zu dem im siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/4 ausdrücklich genannten Ziel der Beseitigung der Unterschiede der in den Mitgliedstaaten geltenden Vorschriften über den Zugang zu umweltbezogenen Informationen im Besitz der Behörden, was wiederum eine einheitliche Auslegung des Unionsrechts voraussetzt (

60 Bisher habe ich von einer Vermutung gesprochen, dass der Erlass von Rechtsverordnungen nicht unter die für die „gesetzgebende Tätigkeit“ geltende Generalausnahme nach Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 fällt. Handelt es sich hierbei um eine widerlegliche Vermutung, und wenn ja, wann gilt die Vermutung als widerlegt?

61 Sowohl die deutsche Regierung als auch die Kommission ersuchen den Gerichtshof um die Aufstellung von Kriterien, anhand deren die nationalen Gerichte entscheiden können, ob eine konkrete Rechtsverordnung vom Ausnahmetatbestand des Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie erfasst wird. (Dieses Vorbringen beinhaltet meines Erachtens zwangsläufig die – und sei es nur stillschweigende – Annahme der beiden genannten Verfahrensbeteiligten, dass einige Rechtsverordnungen nicht durch die Ausnahme geschützt werden sollten.)

62 Lassen sich solche Kriterien aufstellen?

63 Die Kommission regt an, hier die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung der UVP-Richtlinie entsprechend heranzuziehen (

64 Ich meine nicht, dass die Rechtsprechung zur UVP-Richtlinie ohne Weiteres entsprechend herangezogen werden kann.

65 Die UVP-Richtlinie findet auf bestimmte Fälle Anwendung, in denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung auf der Grundlage der von dem betreffenden Projektträger zur Verfügung gestellten Informationen durchgeführt wird. Der Geltungsbereich der Richtlinie 2003/4 ist viel weiter. Sie enthält eine allgemeine Regelung, die gewährleistet, dass jede natürliche oder juristische Person eines Mitgliedstaats ein Recht auf Zugang zu bei Behörden vorhandenen oder für diese bereitgehaltenen Umweltinformationen hat, ohne hierfür ein Interesse geltend machen zu müssen (

66 Ich pflichte der Kommission allerdings darin bei, dass bei der Formulierung von Kriterien für die Entscheidung, ob die Vermutung, dass Rechtsverordnungen nicht unter die Ausnahme des Art. 2 Nr. 2 fallen, im Einzelfall widerlegt ist, unbedingt auf die Ziele der Richtlinie 2003/4 abzustellen ist. Meiner Meinung nach sind Transparenz und die Möglichkeit einer öffentlichen Kontrolle sichergestellt, wenn a) im Rahmen des Verordnungsgebungsverfahrens die vom Gerichtshof genannten Ziele und damit die Gewährleistung des Rechts auf Zugang zu Umweltinformationen, die bei Behörden vorhanden sind, erreicht werden und b) die Verbreitung und öffentliche Zugänglichmachung dieser Informationen (

67 Zugegebenermaßen hat das Fehlen einer klipp und klaren Regel für die Beurteilung der Frage, ob das Verordnungsgebungsverfahren unter die Ausnahme des Art. 2 Nr. 2 fällt, zur Folge, dass die nationalen Gerichte gegebenenfalls die nationalen Verfahren für den Erlass von Gesetzen und für den Erlass von Rechtsverordnungen zu untersuchen und zu vergleichen haben. Der nationale Richter überprüft, inwieweit im nationalen Recht Sicherungen eingebaut sind, und trägt damit für die vom Übereinkommen von Aarhus und von der Richtlinie 2003/4 verlangte Transparenz und Verantwortlichkeit Sorge. Selbstverständlich steht ihm jederzeit die Möglichkeit offen, vor Erlass eines Urteils weitere Hinweise des Gerichtshofs einzuholen.

68 Im vorliegenden Fall hat das vorlegende Gericht eine solche Prüfung natürlich bisher noch nicht vorgenommen. Sollte der Gerichtshof der von mir vorgeschlagenen Lösung folgen, wird das nationale Gericht das im innerstaatlichen Recht geregelte Verfahren für den Erlass der Rechtsverordnung vom 22. August 2011 zu untersuchen und zu beurteilen haben, ob im Rahmen dieses Verfahrens den Zielen der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle Rechnung getragen wurde, insbesondere durch Ermöglichung des Zugangs zu den Informationen, die das betroffene Ministerium erhalten hatte, zu den Informationen, die das Ministerium selbst erstellt hat, zu den zur Vorbereitung dienenden Unterlagen und zu den parlamentarischen Beratungen. Nur wenn zur Überzeugung des nationalen Gerichts feststeht, dass dies der Fall war, sollte es das Eingreifen der Ausnahme nach Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4 zulassen.

69 Dementsprechend ist die erste Frage des nationalen Gerichts meines Erachtens in dem Sinne zu beantworten, dass Gremien der Exekutive, die bindende Akte nach Maßgabe einer durch ein Parlamentsgesetz verliehenen Befugnis erlassen, vom Geltungsbereich des Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4 ausgenommen sind, es sei denn, das Verfahren für den Erlass solcher Verordnungen garantiert ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen in einer Weise, dass die Ziele der Richtlinie 2003/4 ebenso wie bei einem Gesetzgebungsverfahren erreicht werden. Die Beweislast für die Darlegung, dass dies der Fall ist, trägt das Gremium der Exekutive, das sich auf die Ausnahme berufen will. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die Ziele der Richtlinie 2003/4 insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle erreicht worden sind. Zweite Frage

70 Sollte der Gerichtshof die erste Frage entsprechend meinem Vorschlag beantworten, erübrigt sich die Beantwortung der zweiten Frage. Der Vollständigkeit halber und für den Fall, dass der Gerichtshof die zweite Frage beantworten möchte, füge ich jedoch hinzu, dass ich mich der von allen Verfahrensbeteiligten vertretenen Auffassung anschließe, wonach entsprechend den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Flachglas Torgau ( Ergebnis

71 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Frage des Verwaltungsgerichts Berlin wie folgt zu beantworten: Im Rahmen von Art. 2 Nr. 2 der Richtlinie 2003/4/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates ist ein Gremium der Exekutive von der in Satz 1 dieser Vorschrift vorgesehenen Ausnahme ausgeschlossen, wenn es nach Maßgabe einer in einer höherrangigen Rechtsnorm enthaltenen Ermächtigung Rechtsverordnungen erlässt, es sei denn, das Verfahren für den Erlass solcher Verordnungen garantiert ein Recht auf Zugang zu Umweltinformationen in einer Weise, dass die Ziele der Richtlinie 2003/4 ebenso wie bei einem Gesetzgebungsverfahren erreicht werden. Die Beweislast für die Darlegung, dass dies der Fall ist, trägt das Gremium der Exekutive, das sich auf die Ausnahme berufen will. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, ob die Ziele der Richtlinie 2003/4 insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Transparenz und der öffentlichen Kontrolle erreicht worden sind. Die Beantwortung der zweiten Frage erübrigt sich.