Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.06.2013 – C-291/12

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 13. Juni 2013 ( Rechtssache C‑291/12 Michael Schwarz gegen Stadt Bochum (Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen [Deutschland]) „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts — Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten — Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 444/2009 geänderten Fassung — Recht auf Schutz personenbezogener Daten“ I – Einleitung

1 „Die Verwendung von biometrischen Daten in Informationssystemen ist keineswegs … [unbedeutend], besonders dann nicht, wenn das betreffende System eine … hohe Zahl von Personen betrifft. Biometrische Daten … ändern … unwiderruflich die Beziehung zwischen Körper und Identität, insofern sie die Merkmale des menschlichen Körpers ‚maschinenlesbar‘ machen und damit ihre weitere Verwendung ermöglichen. Auch wenn die biometrischen Daten nicht vom menschlichen Auge gelesen werden können, so können sie doch mit entsprechenden Hilfsmitteln gelesen und verwendet werden, und das für unbegrenzte Zeit, wo immer die betreffende Person sich auch aufhält.“

2 Diese Warnung des Europäischen Datenschutzbeauftragten ( II – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht

3 Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 bestimmte: „Die Pässe und Reisedokumente sind mit einem Speichermedium versehen, das ein Gesichtsbild enthält. Die Mitgliedstaaten fügen auch Fingerabdrücke in interoperablen Formaten hinzu. Die Daten sind zu sichern, und das Speichermedium muss eine ausreichende Kapazität aufweisen und geeignet sein, die Integrität, die Authentizität und die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen.“

4 Durch Art. 1 der Verordnung Nr. 444/2009 wurde Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 geändert und lautet nunmehr: „Die Pässe und Reisedokumente sind mit einem Speichermedium mit einem hohen Sicherheitsstandard versehen, das ein Gesichtsbild enthält. Die Mitgliedstaaten fügen auch zwei Fingerabdrücke, die bei flach aufgelegten Fingern abgenommen werden, in interoperablen Formaten hinzu. Die Daten sind zu sichern, und das Speichermedium muss eine ausreichende Kapazität aufweisen und geeignet sein, die Integrität, die Authentizität und die Vertraulichkeit der Daten sicherzustellen.“ B – Deutsches Recht

5 § 4 Abs. 3 des Passgesetzes vom 19. April 1986 in seiner zuletzt durch das Gesetz vom 30. Juli 2009 ( „Auf Grund der Verordnung [Nr. 2252/2004] sind der Reisepass, der Dienstpass und der Diplomatenpass mit einem elektronischen Speichermedium zu versehen, auf dem das Lichtbild, Fingerabdrücke, die Bezeichnung der erfassten Finger, die Angaben zur Qualität der Abdrücke und die in Absatz 2 Satz 2 genannten Angaben gespeichert werden. Die gespeicherten Daten sind gegen unbefugtes Auslesen, Verändern und Löschen zu sichern. Eine bundesweite Datenbank der biometrischen Daten nach Satz 1 wird nicht errichtet.“ III – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage

6 Herr Schwarz, ein deutscher Staatsangehöriger, beantragte bei den zuständigen Stellen der Stadt Bochum die Erteilung eines Reisepasses, wobei er die obligatorische Erfassung seiner Fingerabdrücke verweigerte. Am 8. November 2007 lehnten die genannten Stellen die Erteilung des Passes unter Berufung auf § 4 Abs. 3 PassG ab, weil ein Pass ohne die obligatorische Erfassung der Fingerabdrücke nicht erteilt werden könne.

7 Nach dieser Entscheidung erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens eine Klage, mit der er begehrt, die Stadt Bochum zu verpflichten, ihm einen Reisepass zu erteilen, ohne seine Fingerabdrücke zu erfassen. Er macht hierfür u. a. geltend, dass Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung, auf den die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, von jedem, der einen Pass beantrage, zwei Fingerabdrücke zu nehmen, zurückgehe, ungültig sei.

8 Wie der Kläger des Ausgangsverfahrens hat auch das vorlegende Gericht Zweifel, ob Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG eine hinreichende Rechtsgrundlage für Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung darstelle. Fraglich sei ferner, ob das Unterbleiben einer Anhörung des Europäischen Parlaments, nachdem die ursprünglich im Verordnungsentwurf vorgesehene Befugnis zur Erfassung von Fingerabdrücken vom Rat der Europäischen Union in eine Verpflichtung umgewandelt worden sei, einen Verfahrensfehler darstelle, der die Gültigkeit des genannten Art. 1 beeinträchtige. Schließlich könne ein weiterer Grund für die Ungültigkeit dieses Artikels darin gesehen werden, dass er gegen das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten verstoße, das sich aus Art. 8 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (im Folgenden: EMRK) ergebe und das in Art. 8 der Charta verankert sei.

9 Daher hat das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof mit am 12. Juni 2012 bei dessen Kanzlei eingegangener Vorlageentscheidung gemäß Art. 267 AEUV folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in der durch die Verordnung Nr. 444/2009 geänderten Fassung gültig? IV – Verfahren vor dem Gerichtshof

10 Der Kläger des Ausgangsverfahrens, die Stadt Bochum, die deutsche und die polnische Regierung, das Parlament, der Rat und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen beim Gerichtshof eingereicht.

11 In der mündlichen Verhandlung vom 13. März 2013 haben der Kläger des Ausgangsverfahrens, die deutsche Regierung, das Parlament, der Rat und die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. V – Rechtliche Würdigung

12 Ich werde die drei geltend gemachten Ungültigkeitsgründe nacheinander prüfen, nämlich die unzureichende Rechtsgrundlage, das Vorliegen eines Verfahrensfehlers beim Erlass der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung sowie den Verstoß gegen Art. 8 der Charta. A – Zur Rüge einer unzureichenden Rechtsgrundlage

13 Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 2252/2004 wie auch der Verordnung Nr. 444/2009 ist Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG, in dem es heißt: „Der Rat beschließt nach dem Verfahren des Artikels 67 … 2. Maßnahmen bezüglich des Überschreitens der Außengrenzen der Mitgliedstaaten, mit denen Folgendes festgelegt wird … a) Normen und Verfahren, die von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Personenkontrollen an diesen Grenzen einzuhalten sind“.

14 Der Kläger des Ausgangsverfahrens macht geltend, nach Art. 18 Abs. 3 EG (

15 Sogleich zurückzuweisen ist das Vorbringen zu Art. 18 Abs. 3 EG, dessen Wirkung lediglich darin bestand, auszuschließen, dass auf der Grundlage der Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft, insbesondere von Art. 18 Abs. 2 EG, Bestimmungen betreffend Pässe erlassen werden konnten. Aus Art. 18 Abs. 3 EG folgte jedoch nicht, dass die Organe generell keinerlei Regelung betreffend Pässe erlassen durften.

16 Die Rüge betreffend die ausschließliche Verwendung von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG als Rechtsgrundlage ist ernster zu nehmen. Der Gerichtshof wurde zwar bereits mit einer Nichtigkeitsklage des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland gegen die Verordnung Nr. 2252/2004 befasst (

17 Bei der Prüfung, ob sich Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG als Rechtsgrundlage für die fragliche Rechtsvorschrift eignet, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof wiederholt bekräftigt hat, dass sich im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Europäischen Union „die Wahl der Rechtsgrundlage eines gemeinschaftlichen Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen [muss], zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören“ ( 1. Inhalt und Ziel der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung

18 Zum Ziel der Verordnung Nr. 2252/2004 ergibt sich bereits aus deren Titel, dass sie der Aufstellung von Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen dienen soll.

19 Durch die Aufnahme biometrischer Daten, darunter zweier Fingerabdrücke, in Pässe und die gleichzeitige Angleichung der Sicherheitsmerkmale soll zwischen dem Pass und dessen Inhaber eine verlässlichere Verbindung hergestellt und die Fälschung und betrügerische Verwendung von Pässen bekämpft werden (

20 Darüber hinaus wird mit der Angleichung der Normen für biometrische Daten, die in Pässe aufgenommen werden, in der Union ein kohärenter Ansatz in Bezug auf diese Daten verfolgt, insbesondere was die Vorschriften über die Erteilung von Visa an Drittstaatsangehörige angeht (

21 Schließlich wird im neunten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2252/2004 das „grundlegende Ziel der Einführung gemeinsamer Sicherheitsnormen und interoperabler biometrischer Identifikatoren“ erwähnt, das es nach Auffassung des Unionsgesetzgebers erfordert, Vorschriften für alle Mitgliedstaaten festzulegen, die das Schengener Durchführungsübereinkommen vom 14. Juni 1985 (

22 Meines Erachtens lässt sich das wesentliche Ziel der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung nur verstehen, wenn es in dem größeren Zusammenhang des Systems betrachtet wird, in dem die Verordnung erlassen wurde, wobei besonderes Augenmerk auf das Verhältnis dieses Systems zu dem des Schengen-Übereinkommens zu richten ist. In den Erwägungsgründen 10 bis 14 wird gerade darauf hingewiesen, dass die genannte Verordnung als Weiterentwicklung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands angelegt ist, was der Gerichtshof im Übrigen bestätigt hat (

23 Unter dem Gesichtspunkt ihres Inhalts und in völligem Einklang mit ihrem Ziel enthält die Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung somit dreierlei Arten von Bestimmungen. Zum einen gibt es Bestimmungen, die die Verpflichtung zur Erfassung der Fingerabdrücke als solche, die Ausnahmen von dieser Verpflichtung und die Fälle, in denen diese Erfassung unmöglich ist, betreffen ( 2. Eignung von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG als Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung

24 Durften die oben beschriebenen Aspekte auf der Grundlage von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG geregelt werden? Meiner Ansicht nach: ja.

25 Zum einen sollen die durch die Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung angeglichenen Merkmale in Bezug auf Pässe, die den Unionsbürgern von den Mitgliedstaaten ausgestellt werden, den Inhalt und die Sicherheitsnormen vereinheitlichen. Anders als vom Kläger des Ausgangsverfahrens vorgetragen, trifft die Behauptung nicht zu, dass Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG nur als Rechtsgrundlage für Maßnahmen dienen könne, die Kontrollen von Drittstaatsangehörigen an den Außengrenzen beträfen. Der Wortlaut von Art. 62 EG enthält keine solche Einschränkung, denn er bezieht sich lediglich auf „Personenkontrollen“. Außerdem ergibt sich aus dem Schengen-Besitzstand eindeutig, dass auch die Unionsbürger beim Überschreiten der Außengrenzen der Union einer Mindestkontrolle unterzogen werden (

26 Zum anderen verpflichtet die genannte Verordnung die Mitgliedstaaten dazu, Pässe auszustellen, deren Inhalt und technische Merkmale harmonisiert sind. Damit stellt der Unionsgesetzgeber sicher, dass die Unionsbürger an den Außengrenzen auf derselben Grundlage kontrolliert werden und ihre Identität durch die nationalen Behörden an den verschiedenen Grenzübergängen anhand derselben Daten überprüft wird. Der Unionsgesetzgeber hat folglich zu einer noch stärkeren Integration der Politik des Grenzschutzes beigetragen (

27 Die Verpflichtung, zwei Fingerabdrücke zu nehmen, betrifft zwar einen Vorgang, der vor der eigentlichen Kontrolle liegt. Dies ändert aber nichts daran, dass sie offensichtlich die Ausübung der Kontrolle selbst beeinflusst. Es erscheint mir also ein wenig gekünstelt, zu behaupten, Vorschriften über die Aufnahme von Daten in Pässe, die beim Überschreiten der Außengrenzen der Union kontrolliert werden sollen, könnten nicht auf der Rechtsgrundlage erlassen werden, auf die die Regelung der Kontrollen selbst gestützt ist. Bei rationaler Betrachtung des Inhalts von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG und der für ihn gebotenen Auslegung ist anzuerkennen, dass die Verpflichtung zur Abnahme von zwei Fingerabdrücken unter den Voraussetzungen des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung insofern, als sie eine Vorbedingung darstellt, die sich nicht von der Ausübung der Kontrolle der Unionsbürger an den Außengrenzen der Union trennen lässt, durchaus unter den Begriff „Normen und Verfahren, die von den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der Personenkontrollen an diesen Grenzen einzuhalten sind“ fällt.

28 Aus allen vorstehend dargelegten Gründen meine ich daher, dass Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG eine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung darstellt. B – Zur Rüge einer Verletzung der Pflicht zur Anhörung des Parlaments

29 Die Maßnahmen, die auf die Rechtsgrundlage des Art. 62 Nr. 2 Buchst. a EG gestützt sind, waren vom Rat in dem Verfahren des Art. 67 EG zu erlassen. Als die Verordnung Nr. 2252/2004 erlassen wurde, sah dieses Verfahren eine Anhörung des Parlaments vor (

30 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass der vom Kläger des Ausgangsverfahrens geltend gemachte Verfahrensfehler das Verfahren betrifft, das zum Erlass von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 geführt hat. Die vom vorlegenden Gericht aufgeworfene Frage der Gültigkeit bezieht sich allerdings eindeutig auf die Gültigkeit von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung (

31 Trotzdem möchte ich, um weiteren Kontroversen hierzu ein Ende zu bereiten, noch kurz aufzeigen, dass auch Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 – d. h. in der ursprünglichen Fassung – nicht mit einem Verfahrensfehler behaftet war.

32 Zum einen erfordert nämlich, wie der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, „die Pflicht, das Parlament in den vom Vertrag vorgesehenen Fällen während des Gesetzgebungsverfahrens anzuhören, immer dann eine erneute Anhörung, wenn der endgültig verabschiedete Text als Ganzes gesehen in seinem Wesen von dem Text abweicht, zu dem das Parlament bereits angehört worden ist“ (

33 Zum anderen ergibt sich aus den dem Gerichtshof unterbreiteten chronologischen Angaben, dass der Verordnungsvorschlag dem Parlament am 25. Februar 2004 übermittelt wurde. Die politische Einigung im Rat, die Befugnis zur Erfassung der Fingerabdrücke in eine Verpflichtung umzuwandeln, kam am 26. Oktober 2004 zustande. Am 24. November 2004 übermittelte der Rat dem Parlament ein neues Dokument mit einem Begleitschreiben. Die Stellungnahme des Parlaments (

34 Aus diesen Gründen ergibt sich, auch wenn ich nach wie vor von der Unerheblichkeit der Frage der Rechtmäßigkeit des Verfahrens, in dem Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 erlassen wurde, für den Ausgangsrechtsstreit überzeugt bin, der Schluss, dass das Unterbleiben einer erneuten Anhörung des Parlaments nach der Umwandlung der Befugnis zur Erfassung und Speicherung von Fingerabdrücken in den Pässen in eine Verpflichtung nicht zur Folge hatte, dass dieser Erlass verfahrensfehlerhaft war. C – Zur Rüge einer Verletzung des Grundrechts auf Schutz personenbezogener Daten

35 Da in dem Vorabentscheidungsersuchen lediglich erwähnt wird, dass Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung auch „gegen das Recht auf freie Aus- und Einreise, gegen Art. 17 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (IPBR) sowie gegen verschiedene Gleichheitssätze und Diskriminierungsverbote“ verstoße, aber nicht dargelegt wird, aus welchen Gründen die Gültigkeit dieses Artikels anhand dieser Freiheiten und Grundsätze zu prüfen sein sollte, und nicht einmal geprüft wird, ob sie im Rahmen einer solchen Kontrolle relevant sind, und in Anbetracht dessen, dass die an dem Verfahren vor dem Gerichtshof Beteiligten einschließlich des Klägers des Ausgangsverfahrens sich in ihren Erklärungen auf die Verletzung des Grundrechts auf Schutz personenbezogener Daten konzentriert haben, befasse ich mich im Folgenden ausschließlich mit der Prüfung der Gültigkeit von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung im Hinblick auf dieses Grundrecht.

36 Gemäß Art. 8 Abs. 1 der Charta hat jede Person das Recht „auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten“. Bei Fingerabdrücken handelt es sich offensichtlich um personenbezogene Daten (

37 Jede Einschränkung dieses Rechts muss den Vorgaben des Art. 52 Abs. 1 der Charta genügen. So muss sie gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt des in Rede stehenden Rechts achten und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren, d. h. notwendig sein und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.

38 Bevor ich in Bezug auf Art. 8 der Charta mit der konkreten Prüfung der Gültigkeit von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung beginne, möchte ich darauf hinweisen, dass dieser Verordnung grundrechtliche Belange keineswegs fremd sind. Sodann werde ich nachweisen, dass der Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten, den die Verpflichtung zur Erfassung und Speicherung von zwei Fingerabdrücken als Bild zum Zweck des Auslesens darstellt, gesetzlich vorgesehen ist und mit ihm eine von der Union anerkannte dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung verfolgt wird. Schließlich werde ich zur Verhältnismäßigkeit dieses Eingriffs Stellung nehmen. 1. Vorbemerkungen zur Stellung der Grundrechte im Kontext der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung

39 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 95/46, worauf im achten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2252/2004 verwiesen wird, auf dem Gebiet des Schutzes der Daten gilt, die im Zusammenhang mit der Ausstellung von Pässen zu verarbeiten sind. In dieser Richtlinie, die in den Erläuterungen zu Art. 8 der Charta erwähnt wird, sind eine Reihe von Grundprinzipien verankert, die im Übrigen auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte vorgibt (

40 Zudem unterwirft Art. 1a der Verordnung Nr. 2252/2004, der durch die Verordnung Nr. 444/2009 eingefügt wurde, die nationalen Verfahren zur Erfassung der biometrischen Daten ausdrücklich den „in der [EMRK] und im UN-Übereinkommen über die Rechte des Kindes verankerten Garantien“ und verlangt, dass diese Verfahren die Würde der betroffenen Person wahren, wenn es Schwierigkeiten bei der Erfassung gibt.

41 Die in der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung enthaltenen Garantien sind somit zusammen mit den Garantien der Richtlinie 95/46 und den Verweisen der Verordnung auf die EMRK und die Würde der Personen zu betrachten. Bei der Prüfung der Gültigkeit von Art. 1 Abs. 2 der genannten Verordnung sind mithin diese wesentlichen Elemente zu berücksichtigen. 2. Die in Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung enthaltene Verpflichtung stellt einen gesetzlich vorgesehenen Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten dar, der einer von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung entspricht

42 Zum einen ist offensichtlich, dass die obligatorische Erfassung von Fingerabdrücken durch die zuständigen nationalen Behörden unter den Voraussetzungen des Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung, ihre Abnahme und ihre Speicherung in Pässen sowie die Befugnis der Grenzpolizei, diese Daten ohne Zustimmung des Betroffenen auszulesen, einen Eingriff in das durch Art. 8 der Charta anerkannte Recht darstellen. Der Antragsteller kann sich nämlich der Abnahme und Speicherung seiner Fingerabdrücke nicht widersetzen, es sei denn, er verzichtet auf einen Pass und damit auf Reisen in die meisten Drittstaaten.

43 Zum anderen ist erstens festzustellen, dass der mit der obligatorischen Erfassung der Fingerabdrücke verbundene Eingriff als „gesetzlich vorgesehen“ im Sinne von Art. 52 Abs. 1 der Charta zu betrachten ist, da diese Erfassung in Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung ausdrücklich vorgesehen ist, der im Übrigen auch den Anforderungen der Zugänglichkeit, der Klarheit und der Vorhersehbarkeit im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (

44 Zweitens besteht das allgemeine Hauptziel der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung, wie bereits ausgeführt (

45 Für mich erscheint klar, dass alle diese „Unterziele“ zu der Verwirklichung des oben genannten Hauptziels beitragen. Daher ist festzustellen, dass mit Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung, indem er die obligatorische Erfassung von zwei Fingerabdrücken zu deren Abnahme und Speicherung in den Pässen vorschreibt, ein von der Union anerkanntes dem Gemeinwohl dienendes Ziel verfolgt wird. 3. Zur Verhältnismäßigkeit des Eingriffs

46 Die Einschränkung des Grundrechts auf Schutz personenbezogener Daten muss dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen, d. h., sie muss notwendig sein und tatsächlich dem verfolgten Ziel entsprechen. a) Die Einschränkung ist zur Verfolgung der von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung geeignet

47 Der Kläger des Ausgangsverfahrens hält die obligatorische Erfassung der Fingerabdrücke von Unionsbürgern, die sich einen Pass ausstellen lassen wollen, nicht für ein geeignetes Mittel, um das angestrebte Ziel zu erreichen, und bezweifelt, dass damit tatsächlich zur Sicherung der Außengrenzen beigetragen wird. Er rügt im Wesentlichen, dass das gewählte biometrische Verfahren besonders unbefriedigend sei und jedenfalls bei Unionsbürgern, bei denen die Abnahme wegen Krankheit, Verletzung oder Brandwunden nicht möglich sei, nur begrenzt geeignet sei. Mit dem genannten Verfahren könne die Erreichung des verfolgten Zieles wegen der inhärenten Anfälligkeit des Speicherchips, dessen Haltbarkeit weit unter der Gültigkeitsdauer des Passes liege, nicht gewährleistet werden. Schließlich weise dieses Verfahren eine erhebliche Fehlerquote auf und sei nicht hinreichend sicher, um eine absolut verlässliche Verbindung zwischen dem rechtmäßigen Passinhaber und dem Dokument selbst zu gewährleisten.

48 Es wird sich aber kaum in Abrede stellen lassen, dass die Aufnahme von biometrischen Daten in einen Pass per se es zwangsläufig nicht nur komplizierter macht, diesen Pass zu fälschen, sondern auch den Vorgang der Identifikation des rechtmäßigen Inhabers des Passes sicherer macht, da die Behörden, denen die Grenzkontrolle an den Außengrenzen der Union obliegt, nunmehr neben dem Gesichtsbild über zwei zusätzliche biometrische Merkmale verfügen (

49 Was das Argument betrifft, dass das Verfahren nicht unfehlbar sei, ist die Behauptung zutreffend, dass der Abgleich von Fingerabdrücken kein zu 100 % sicheres Identifizierungsverfahren ist und infolgedessen die Fehlerquote über 0 % liegt ( b) Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung ist zur Erreichung der von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung erforderlich

50 Hier ist nachzuprüfen, ob die Organe eine „ausgewogene Gewichtung des Interesses der Union“ (

51 Vor dem Gerichtshof ist insbesondere die Frage erörtert worden, ob die Entscheidung des Gesetzgebers für das biometrische Verfahren des Abgleichs von Fingerabdrücken stichhaltig ist. Der Kläger des Ausgangsverfahrens meint, der Gesetzgeber habe insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Statistik nicht herausgearbeitet und dargelegt, warum er es beim Erlass der Verordnungen Nr. 2252/2004 und Nr. 444/2009 für erforderlich gehalten habe, den Mitgliedstaaten die Aufnahme von zwei Fingerabdrücken in Pässe vorzuschreiben. Letztlich tritt der Kläger mit Ausnahme des Gesichtsbilds jeder Anwendung eines biometrischen Verfahrens entgegen und bestreitet sogar, dass es notwendig sei, die Bürger der Union an deren Außengrenzen so genau zu identifizieren (

52 Auch wenn die Begründung der Verordnung Nr. 2252/2004 hinsichtlich der Frage, warum sich der Gesetzgeber für die Aufnahme der Fingerabdruckbilder entschieden hat, nicht besonders aufschlussreich ist, wird darin doch das Bedürfnis deutlich, für die Pässe von Unionsbürgern gegenüber den Drittstaatsangehörigen ausgestellten Reisedokumenten einen kohärenten Ansatz zu verfolgen (

53 Der Fall eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers des Unionsgesetzgebers – nur ein solcher könnte beanstandet werden, wenn der Unionsgesetzgeber wie im vorliegenden Fall „in einem komplexen technischen, sich ständig weiterentwickelnden Rahmen … über ein weites Ermessen insbesondere in Bezug auf die Beurteilung der hoch komplexen wissenschaftlichen und technischen tatsächlichen Umstände bei der Festlegung von Art und Umfang der Maßnahmen, die er erlässt, verfügt“ (

54 Was etwaige Alternativen angeht, mit denen das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten weniger beeinträchtigt wird, kann die Iriserkennung nicht als geringerer Eingriff angesehen werden. Sie ist im Übrigen mit einer Reihe von Nachteilen verbunden, die sowohl mit den immanenten Kosten dieses – patentierten – Verfahrens als auch den Gesundheitsgefahren eines Iris-Scans oder auch den Verzögerungen zusammenhängen, zu denen die Feststellung der Iris-Übereinstimmung bei den Kontrollen an den Außengrenzen der Union führen würde (

55 Zu dem Vorbringen betreffend die Auslesbarkeit der Daten durch Dritte oder durch Drittstaaten ( c) Schlussbemerkungen

56 Die Zahl der abzubildenden und zu speichernden Fingerabdrücke ist auf zwei beschränkt. Die Verpflichtung zu deren Abnahme betrifft nur die Unionsbürger, die außerhalb der Binnengrenzen der Union reisen wollen. Die Verwendung dieser Daten muss streng geregelten Zwecken folgen: So dürfen die Daten nach der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung „nur“ verwendet werden, um die Authentizität des Passes und die Identität des Inhabers zu überprüfen (

57 Jedenfalls erfolgt ein Abgleich der Fingerabdrücke auf Treffer nicht systematisch, sondern zufallsbedingt, z. B., wenn die Kontrolle allein anhand des Gesichtsbilds und der in dem Pass ausgewiesenen Merkmale nicht jeden Zweifel an der Echtheit des Passes und/oder der Identität des Inhabers beseitigt hat. Die – gesicherten – Daten werden von qualifizierten und ermächtigten Bediensteten erfasst (

58 Es trifft also zu, dass die Identifikation durch den Vergleich von Fingerabdrücken eine Technik ist, die ihre Grenzen hat, und ich vermag nicht zu sagen, dass mit der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung ein System eingeführt wurde, das es ermöglichen würde, absolut jedes Risiko, auch das einer betrügerischen Verwendung oder Fälschung, auszuschließen. Dennoch meine ich aufgrund der oben dargelegten Erwägungen und der getroffenen Vorkehrungen, dass der Gesetzgeber alles Notwendige getan hat, um im Rahmen des Möglichen sicherzustellen, dass die persönlichen Daten, die für die Ausstellung eines Passes erforderlich sind, nach Treu und Glauben und auf rechtmäßige Weise verarbeitet werden. Es lässt sich nicht leugnen, dass er durch sein maßvolles Vorgehen eine ausgewogene Gewichtung der in Rede stehenden Interessen der Union vorgenommen hat.

59 Folglich ist der Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten, den Art. 1 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2252/2004 in geänderter Fassung offensichtlich darstellt, als verhältnismäßig anzusehen. VI – Ergebnis

60 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefrage des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen wie folgt zu beantworten: Die Prüfung der Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit von Art. 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 2252/2004 des Rates vom 13. Dezember 2004 über Normen für Sicherheitsmerkmale und biometrische Daten in von den Mitgliedstaaten ausgestellten Pässen und Reisedokumenten in der durch die Verordnung (EG) Nr. 444/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Mai 2009 geänderten Fassung beeinträchtigen könnte.