Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 12.12.2013 – C-141/12

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 12. Dezember 2013 ( Verbundene Rechtssachen C‑141/12 und C‑372/12 Y. S. gegen Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Middelburg [Niederlande]) und Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel gegen M. und S. (Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande]) „Personenbezogene Daten und Verarbeitung — Rechtliche Analyse“

1 Y. S., M. und S. sind Drittstaatsangehörige, die rechtmäßigen Aufenthalt in den Niederlanden beantragt haben. Der Antrag von Y. S. wurde abgelehnt. Die Anträge von M. und S. wurden bewilligt. Alle berufen sich auf das Unionsrecht, um Zugang zu einem Dokument (im Folgenden: Entwurfsschrift) ( Unionsrecht AEUV

2 Nach Art. 16 Abs. 1 AEUV hat „[j]ede Person … das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten“. Charta der Grundrechte der Europäischen Union

3 Art. 8 („Schutz personenbezogener Daten“) der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) bestimmt: „(1) Jede Person hat das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten. (2) Diese Daten dürfen nur nach Treu und Glauben für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage verarbeitet werden. Jede Person hat das Recht, Auskunft über die sie betreffenden erhobenen Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken. (3) Die Einhaltung dieser Vorschriften wird von einer unabhängigen Stelle überwacht.“

4 Art. 41 betrifft das „Recht auf eine gute Verwaltung“: „(1) Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Angelegenheiten von den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden. (2) Dieses Recht umfasst insbesondere … b) das Recht jeder Person auf Zugang zu den sie betreffenden Akten unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit sowie des Berufs- und Geschäftsgeheimnisses, c) die Verpflichtung der Verwaltung, ihre Entscheidungen zu begründen. …“

5 Nach Art. 47 Abs. 1 hat „[j]ede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, … das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen“.

6 Art. 51 Abs. 1 bestimmt: „Diese Charta gilt für die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. …“ Richtlinie 95/46

7 Nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 95/46 (

8 Art. 2 Buchst. a definiert „personenbezogene Daten“ als „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person (‚betroffene Person‘)“ (

9 Die „Verarbeitung personenbezogener Daten“ oder einfach „Verarbeitung“ ist in Art. 2 Buchst. b definiert als „jede[r] mit oder ohne Hilfe automatisierter Verfahren ausgeführt[e] Vorgang oder jede Vorgangsreihe im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten wie das Erheben, das Speichern, die Organisation, die Aufbewahrung, die Anpassung oder Veränderung, das Auslesen, das Abfragen, die Benutzung, die Weitergabe durch Übermittlung, Verbreitung oder jede andere Form der Bereitstellung, die Kombination oder die Verknüpfung sowie das Sperren, Löschen oder Vernichten“. Nach Art. 2 Buchst. c ist eine „Datei mit personenbezogenen Daten“ oder „Datei“„jede strukturierte Sammlung personenbezogener Daten, die nach bestimmten Kriterien zugänglich sind, gleichgültig ob diese Sammlung zentral, dezentralisiert oder nach funktionalen oder geografischen Gesichtspunkten aufgeteilt geführt wird“.

10 Nach Art. 3 Abs. 1 gilt die Richtlinie 95/46 zum einen „für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten“ und zum anderen „für die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einer Datei gespeichert sind oder gespeichert werden sollen“. (

11 Art. 12 über das „Auskunftsrecht“ bestimmt ( „Die Mitgliedstaaten garantieren jeder betroffenen Person das Recht, vom für die Verarbeitung Verantwortlichen Folgendes zu erhalten: a) frei und ungehindert in angemessenen Abständen ohne unzumutbare Verzögerung oder übermäßige Kosten — die Bestätigung, dass es Verarbeitungen sie betreffender Daten gibt oder nicht gibt, sowie zumindest Informationen über die Zweckbestimmungen dieser Verarbeitungen, die Kategorien der Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, und die Empfänger oder Kategorien der Empfänger, an die die Daten übermittelt werden; — eine Mitteilung in verständlicher Form über die Daten, die Gegenstand der Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten; — Auskunft über den logischen Aufbau der automatisierten Verarbeitung der sie betreffenden Daten, zumindest im Fall automatisierter Entscheidungen im Sinne von Artikel 15 Absatz 1; b) je nach Fall die Berichtigung, Löschung oder Sperrung von Daten, deren Verarbeitung nicht den Bestimmungen dieser Richtlinie entspricht, insbesondere wenn diese Daten unvollständig oder unrichtig sind; c) die Gewähr, dass jede Berichtigung, Löschung oder Sperrung, die entsprechend Buchstabe b) durchgeführt wurde, den Dritten, denen die Daten übermittelt wurden, mitgeteilt wird, sofern sich dies nicht als unmöglich erweist oder kein unverhältnismäßiger Aufwand damit verbunden ist.“

12 Ausnahmen und Einschränkungen u. a. des Auskunftsrechts werden in Art. 13 Abs. 1 beschrieben ( „Die Mitgliedstaaten können Rechtsvorschriften erlassen, die die Pflichten und Rechte gemäß Artikel 6 Absatz 1, Artikel 10, Artikel 11 Absatz 1, Artikel 12 und Artikel 21 beschränken, sofern eine solche Beschränkung notwendig ist für … d) die Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten oder Verstößen gegen die berufsständischen Regeln bei reglementierten Berufen; … f) Kontroll‑, Überwachungs‑ und Ordnungsfunktionen, die dauernd oder zeitweise mit der Ausübung öffentlicher Gewalt für die unter den Buchstaben c), d) und e) genannten Zwecke verbunden sind; g) den Schutz der betroffenen Person und der Rechte und Freiheiten anderer Personen.“ Sonstige Rechtsakte der Union

13 Die Verordnung Nr. 45/2001 (

14 Die Rechtsakte der Union, die Zugang zu Dokumenten gewähren, wie die Verordnung Nr. 1049/2001 ( Niederländisches Recht und Verfahren

15 Das Wet bescherming persoonsgegevens (Gesetz über den Schutz personenbezogener Daten, im Folgenden: Wbp) definiert personenbezogene Daten (

16 Ein solcher Antrag, der beim Immigratie- en Naturalisatiedienst (Einwanderungs‑ und Einbürgerungsbehörde) gestellt wird, wird zunächst von einem Fallbearbeiter geprüft, der einen Entscheidungsentwurf und ein weiteres Dokument, die „Entwurfsschrift“ (Resumptor (leitender Fallbearbeiter) weiter. Dieser leitende Fallbearbeiter kann die rechtliche Analyse in der Entwurfsschrift bestätigen oder verwerfen. Unabhängig davon, ob der Fallbearbeiter für die Unterzeichnung der Entscheidung zuständig ist, ist die Entwurfsschrift jedoch nicht Teil der endgültigen Entscheidung über den Aufenthalt.

17 Eine Entwurfsschrift enthält typischerweise: Name, Telefon‑ und Zimmernummer des Fallbearbeiters, Kästchen für die Initialen und den/die Namen des/der leitenden Fallbearbeiter(s), Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Geschlecht, ethnische Zugehörigkeit, Religion und Sprache des Antragstellers, Angaben zum Verfahrensverlauf, Angaben über vom Antragsteller abgegebene Erklärungen und vorgelegte Unterlagen, die anwendbaren rechtlichen Bestimmungen und eine Beurteilung der relevanten Angaben im Licht des anwendbaren Rechts (im Folgenden: rechtliche Analyse). Dem Raad van State zufolge kann der Umfang der rechtlichen Analyse von wenigen Sätzen bis zu wenigen Seiten reichen. Die niederländische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass es für die Erstellung einer Entwurfsschrift keine Vorlage gebe. Bei ausführlichen rechtlichen Analysen kann die Entwurfsschrift Feststellungen zur Beurteilung der Glaubhaftigkeit der abgegebenen Erklärungen, zur Begründung eines bestehenden (oder nicht bestehenden) Anspruchs des Antragstellers auf eine Aufenthaltserlaubnis und der/den Grundlage(n) hierfür enthalten. Bei einer kürzeren Analyse kann es auch sein, dass die Entwurfsschrift nur die anwendbare Verwaltungspraxis enthält.

18 Aus dem Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C‑372/12 geht ferner hervor, dass der Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (Minister für Einwanderung, Integration und Asyl, im Folgenden: Minister) erklärt hat, dass Entwurfsschriften Bestandteil der die Antragsteller betreffenden Akten seien, die nach einer „V-Nummer“ geordnet seien, die jedem Antragsteller zugeteilt werde. Ohne diese Nummer könne eine Akte nicht eingesehen oder herausgesucht werden.

19 Bis zum 14. Juli 2009 war es Praxis, die Entwurfsschrift (einschließlich der rechtlichen Analyse) auf Antrag zugänglich zu machen. Entsprechende Anträge wurden zahlreich gestellt. Dem Minister zufolge führte diese Praxis zu einer erheblichen Arbeitsbelastung und häufig zu fehlerhaften Auslegungen der rechtlichen Analysen. Eine weitere Folge war, dass die rechtliche Analyse in einzelnen Fällen nicht mehr oder nur noch in geringerem Umfang in die Entwurfsschrift aufgenommen wurde. Mit der IND-Arbeitsanweisung 2009/11 wurde die genannte Praxis aufgegeben, und Entwurfsschriften (einschließlich der rechtlichen Analyse) wurden fortan nicht mehr zugänglich gemacht. Sachverhalt, Fragen und Verfahren Rechtssache C‑141/12, Y. S.

20 Mit Entscheidung vom 9. Juni 2009 lehnte der Minister den Antrag von Y. S. auf Erteilung einer befristeten Aufenthaltserlaubnis „asiel“ ab. Diese Entscheidung wurde zurückgenommen, der Antrag wurde jedoch sodann am 6. Juli 2010 erneut abgelehnt. Der Antrag von Y. S. auf Zugang zu der für die Entscheidung vom 6. Juli 2010 erstellten Entwurfsschrift wurde mit Entscheidung vom 24. September 2010 mit der Begründung abgelehnt, dass die Entwurfsschrift außer personenbezogenen Daten eine rechtliche Analyse enthalte. In dieser Entscheidung stellte der Minister, soweit notwendig, eine Übersicht der in der Entwurfsschrift enthaltenen Daten, der Herkunft dieser Daten und der Stellen, die Zugang zu diesen Daten hatten, zur Verfügung.

21 Der von Y. S. eingelegte Widerspruch gegen die Entscheidung vom 24. September 2010 wurde mit Entscheidung vom 22. März 2011 als unbegründet zurückgewiesen. Y. S. erhob gegen die letztgenannte Entscheidung Klage bei dem vorlegenden Gericht, das die folgenden Fragen vorgelegt hat: 1. Handelt es sich bei den Daten, die in der Entwurfsschrift über die betroffene Person wiedergegeben sind und sich auf diese Person beziehen, um personenbezogene Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46? 2. Gehört die in die Entwurfsschrift aufgenommene rechtliche Analyse zu den personenbezogenen Daten im Sinne der vorgenannten Vorschrift? 3. Hat, falls der Gerichtshof bestätigt, dass es sich bei den zuvor umschriebenen Daten um personenbezogene Daten handelt, der Verarbeiter bzw. die Behörde nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta auch Auskunft über diese personenbezogenen Daten zu erteilen? 4. Kann sich die betroffene Person in diesem Rahmen auch unmittelbar auf Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta berufen, und, falls ja, ist der darin enthaltene Satzteil „unter Wahrung des berechtigten Interesses der Vertraulichkeit [der Beschlussfassung]“ dahin auszulegen, dass das Recht auf Zugang zur Entwurfsschrift aus diesem Grund versagt werden kann? 5. Hat der Verarbeiter bzw. die Behörde, wenn die betroffene Person einen Antrag auf Zugang zur Entwurfsschrift stellt, eine Kopie dieses Dokuments zur Verfügung zu stellen, um dem Auskunftsanspruch Genüge zu tun? Rechtssache C‑372/12, M. und S.

22 Nachdem ihr eine befristete Aufenthaltserlaubnis „asiel“ erteilt worden war, beantragte M. am 30. Oktober 2009 Zugang zu der Entwurfsschrift für diese Entscheidung. S. beantragte in ähnlicher Weise am 19. Februar 2010 Zugang zu der Entwurfsschrift für die Entscheidung, mit der ihm eine befristete Aufenthaltserlaubnis „regulier“ erteilt worden war. Diese Anträge wurden am 4. November 2009 bzw. 31. März 2010 abgelehnt. Die von M. und S. gegen diese Entscheidungen eingelegten Widersprüche wies der Minister am 3. Dezember 2010 bzw. 21. Oktober 2010 als unbegründet zurück.

23 M. erhob gegen die Entscheidung des Ministers Klage bei der Rechtbank Middelburg, die mit Urteil vom 16. Juni 2011 entschied, dass die Klage begründet sei, die Entscheidung aufhob und den Minister verpflichtete, eine neue Entscheidung unter Berücksichtigung ihres Urteils zu erlassen. S. erhob gegen die Entscheidung des Ministers Klage bei der Rechtbank Amsterdam. Das Urteil dieses Gerichts vom 4. August 2011 fiel im Ergebnis ähnlich wie das der Rechtbank Middelburg aus.

24 Der Minister legte gegen beide Urteile Rechtsmittel zum Raad van State ein, der die folgenden Fragen vorgelegt hat: 1. Ist Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46 dahin auszulegen, dass ein Recht auf eine Abschrift von Schriftstücken besteht, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht in verständlicher Form über die personenbezogenen Daten, die Gegenstand der Verarbeitung in den betreffenden Schriftstücken sind? 2. Ist die Wendung „Recht, Auskunft … zu erhalten“ in Art. 8 Abs. 2 der Charta dahin auszulegen, dass ein Recht auf eine Abschrift von Schriftstücken besteht, in denen personenbezogene Daten verarbeitet worden sind, oder genügt die Übermittlung einer vollständigen Übersicht in verständlicher Form über die personenbezogenen Daten, die Gegenstand der Verarbeitung in den betreffenden Schriftstücken sind, im Sinne von Art. 12 Buchst. a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 95/46? 3. Gilt Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta auch für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, soweit sie im Sinne von Art. 51 Abs. 1 dieser Charta das Recht der Union durchführen? 4. Stellt die Folge, dass wegen der Gewährung von Zugang zu „Entwurfsschriften“ in diesen nicht mehr die Gründe angegeben werden, weshalb ein bestimmter Bescheid vorgeschlagen wird, was sich nachteilig auf den ungestörten internen Gedankenaustausch innerhalb der betreffenden Behörde und die geordnete Entscheidungsfindung auswirkt, ein berechtigtes Interesse der Vertraulichkeit im Sinne von Art. 41 Abs. 2 Buchst. b der Charta dar? 5. Sind in einer „Entwurfsschrift“ enthaltene rechtliche Analysen als personenbezogene Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 anzusehen? 6. Gehört zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. g der Richtlinie 95/46 auch das Interesse eines ungestörten internen Gedankenaustauschs innerhalb der betreffenden Behörde? Sofern diese Frage verneint wird: Kann das genannte Interesse in diesem Fall unter Art. 13 Abs. 1 Buchst. d oder f dieser Richtlinie subsumiert werden? Verfahren

25 In der Rechtssache C‑141/12 haben Y. S., die österreichische, die tschechische, die griechische und die niederländische Regierung sowie die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Rechtssache C‑372/12 haben M. und S., die französische, die niederländische und die portugiesische Regierung sowie die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

26 Mit Beschluss vom 30. April 2013 hat der Gerichtshof diese beiden Rechtssachen zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und Entscheidung verbunden.

27 In der mündlichen Verhandlung vom 3. Juli 2013 haben Y. S., M. und S., die französische und die niederländische Regierung sowie die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. Würdigung Vorbemerkungen

28 Es ist unstreitig, dass es sich bei der Entwurfsschrift um ein Dokument handelt, das personenbezogene Daten enthält, und dass Y. S., M. und S. Zugang zu diesen personenbezogenen Daten (außer der rechtlichen Analyse) gewährt wurde und sie über die Herkunft dieser Daten und die Stellen, denen die Daten übermittelt wurden, informiert wurden. Beide Rechtssachen betreffen im Wesentlichen die Frage (der Form) des Zugangs zum weiteren Teil des Inhalts der Entwurfsschrift, nämlich der rechtlichen Analyse.

29 Ich werde zunächst die Fragen erörtern, die die Auslegung der Richtlinie 95/46 betreffen und mich sodann den Fragen zuwenden, die die Charta betreffen. Soweit Fragen in beiden Vorlagen inhaltlich die gleichen Punkte betreffen, werde ich sie gemeinsam behandeln. Zugang zu personenbezogenen Daten, Akteneinsicht und Begründung von Entscheidungen

30 In der mündlichen Verhandlung wurde deutlich, dass die Antragsteller die den einzelnen Entscheidungen über ihren Aufenthaltstitel zugrunde liegenden Begründungen verstehen möchten. Offenbar wurden Gründe für die Y. S. betreffende Entscheidung mitgeteilt, nicht jedoch für die M. und S. betreffenden Entscheidungen.

31 Ich stelle nicht in Frage, dass die Antragsteller einen berechtigten Grund dafür haben, Zugang zu den Informationen zu begehren, auf die sie ihrem Vorbringen nach ein Recht haben. Die Tatsache, dass sie Zugang zu der Entwurfsschrift begehren, legt ferner nahe, dass sie, gleich welche Informationen ihnen zugänglich gemacht worden sind, diese für unvollständig halten, was sie möglicherweise in eine angreifbare Position bringen könne.

32 Jedoch ist eine Ausweitung der Bedeutung der Bestimmungen über den Schutz personenbezogener Daten oder ihres Anwendungsbereichs auf Gutachten und andere, während der Vorbereitung und Ermittlung vor dem Erlass einer endgültigen Entscheidung ergriffene Maßnahmen kein Mittel, um einem möglichen Verstoß gegen den Grundsatz abzuhelfen, dass eine Entscheidung zu begründen ist, damit das Recht auf effektive gerichtliche Kontrolle gewahrt wird.

33 Umgekehrt folgt aus der Tatsache, dass eine Entscheidung ordnungsgemäß begründet ist, so dass es dem Antragsteller ermöglicht wird, die der Entscheidung zugrunde liegenden Erwägungen vollständig zur Kenntnis zu nehmen und von zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfen effektiv Gebrauch zu machen, noch nicht, dass es nicht erforderlich ist, die vollständige rechtliche Analyse zugänglich zu machen, wenn diese unter die Bestimmungen über den Schutz personenbezogener Daten fällt.

34 Keines der vorlegenden Gerichte bittet den Gerichtshof um Hinweise zu der entweder nach Art. 47 der Charta oder nach abgeleitetem Recht bestehenden Begründungspflicht für endgültige Entscheidungen von exekutiven Behörden über Aufenthaltstitel, zum Recht auf rechtliches Gehör oder zum Recht auf Einsicht in eine Akte, deren Bestandteil ein internes Dokument wie eine Entwurfsschrift sein könnte. Auch haben sich die Antragsteller (soweit ich feststellen kann) vor den vorlegenden Gerichten auf keine dieser Grundlagen berufen.

35 Zwar hindert die Tatsache, dass die vorlegenden Gerichte ihre Fragen auf das Unionsrecht über den Schutz personenbezogener Daten beschränkt haben, den Gerichtshof nicht daran, auf alle Elemente des Unionsrechts einzugehen, die ihnen bei der Entscheidung der in Rede stehenden Verfahren von Nutzen sein können (

36 In der Rechtssache C‑372/12 hat die niederländische Regierung in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die Gründe für eine positive Entscheidung auf Antrag zugänglich seien. Tatsache bleibt, dass M. und S. offenbar nicht über die Gründe dafür informiert wurden, dass ihnen Aufenthaltserlaubnisse gewährt wurden. Den Hinweis der niederländischen Regierung, dass Antragsteller häufig kein Interesse daran hätten, diese Gründe zu erfahren, kann ich nicht akzeptieren. Wie der Bevollmächtigte von M. und S. in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, können sich die Umstände, die die Grundlage für eine günstige Entscheidung bilden, ändern und möglicherweise zu einem späteren Zeitpunkt zu einer anderen Entscheidung führen (

37 In jedem Fall wäre, selbst wenn Zugang zu der rechtlichen Analyse in der Entwurfsschrift auf der Grundlage gewährt würde, dass es sich um personenbezogene Daten handelt, damit dem Versäumnis einer Behörde, eine endgültige Entscheidung zu begründen oder die Begründung anderweitig zugänglich zu machen, möglicherweise nicht abzuhelfen. Soweit ich sie verstehe (

38 Schließlich hat keines der vorlegenden Gerichte dem Gerichtshof die Frage gestellt, ob die Mitgliedstaaten nach dem Unionsrecht zur Gewährleistung der Transparenz der Entscheidungsprozesse zuständiger Behörden und des Zugangs zu dabei verwendeten Informationen und/oder zur Wahrung des Rechts auf eine gute Verwaltung verpflichtet sind, in Verfahren wie den Y. S., M. und S. betreffenden Akteneinsicht zu gewähren (oder in die Akte Dokumente wie Entwurfsschriften aufzunehmen, die rechtliche Analysen enthalten) oder Antragsteller zu internen Verfahren vor dem Erlass einer endgültigen Entscheidung über den Aufenthaltstitel anzuhören. Diese Fragen wurden auch weder im schriftlichen noch im mündlichen Verfahren angesprochen.

39 Meine Prüfung beschränkt sich daher auf den Zugang zu personenbezogenen Daten. Zugang zu personenbezogenen Daten nach der Richtlinie 95/46 Einleitung

40 Die Richtlinie 95/46 gilt für die ganz oder teilweise automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten sowie die nicht automatisierte Verarbeitung personenbezogener Daten, die in einer Datei gespeichert sind oder gespeichert werden sollen (

41 Damit hängt die Frage, ob Y. S., M. und S. nach der Richtlinie 95/46 ein Auskunftsrecht in Bezug auf die in der Entwurfsschrift enthaltene rechtliche Analyse haben, davon ab, ob es sich bei dieser Analyse um „personenbezogene Daten“ handelt oder, wenn dies nicht der Fall ist, um eine Art der Verarbeitung oder Speicherung, die von dieser Richtlinie erfasst wird. Definition der „personenbezogenen Daten“ und der „Verarbeitung“ (erste und zweite Frage in der Rechtssache C‑141/12 und fünfte Frage in der Rechtssache C‑372/12)

42 Mit ihrer ersten Frage in der Rechtssache C‑141/12 möchte die Rechtbank Middelburg nach meinem Verständnis wissen, ob es sich bei Tatsachen in der Entwurfsschrift, die sich auf die betroffene Person beziehen (im Unterschied etwa zu Tatsachen, die den Fallbearbeiter und/oder den leitenden Fallbearbeiter betreffen), um „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46 handelt. Mit seiner zweiten Frage (die der fünften Frage in der Rechtssache C‑372/12 entspricht) stellt es die gleiche Frage im Hinblick auf die rechtliche Analyse, die in der Entwurfsschrift enthalten ist.

43 Die Antwort auf die erste Frage ist eindeutig „ja“.

44 Allgemein ist „personenbezogene Daten“ ein weiter Begriff (

45 Auf den eigentlichen Inhalt dieser Informationen kommt es offensichtlich nicht an, solange sie sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen. Erfasst werden alle Tatsachen, die sich auf das Privatleben der entsprechenden Person und möglicherweise, im gegebenen Fall, ihr Berufsleben (was einen öffentlicheren Aspekt dieses Privatlebens einschließen kann) beziehen (

46 Somit sind die in die Entwurfsschrift aufgenommenen Informationen über Tatsachen wie Name, Geburtsdatum, Staatsangehörigkeit, Geschlecht, ethnische Zugehörigkeit, Religion und Sprache eines Antragstellers „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46.

47 Was die zweite Frage angeht, bin ich nicht der Ansicht, dass es sich bei einer rechtlichen Analyse um personenbezogene Daten handelt.

48 Dies ist nicht das erste Mal, dass dem Gerichtshof eine Frage zum Zugang zu rechtlichen Analysen oder Rechtsberatung vorgelegt wird (

49 Auch wenn dies hier vom Gerichtshof unvermeidlich zu prüfen ist, denke ich nicht, dass es notwendig ist, eine abschließende Definition der „personenbezogenen Daten“, einer „rechtlichen Analyse“ oder anderer Formen von Analysen vorzunehmen (

50 Meines Erachtens ist das nicht der Fall.

51 Ich würde drei Arten von rechtlichen Analysen unterscheiden, von denen offensichtlich nur eine der Art entspricht, die in der Entwurfsschrift enthalten ist.

52 Die erste Art ist rein abstrakt: Sie betrifft die Rechtsauslegung und ‑anwendung ohne Verwendung von Informationen, die sich auf eine bestimmbare oder bestimmte Person oder andere Arten von Tatsachen beziehen. Die Richtlinie 95/46 gilt demnach nicht für eine rechtliche Analyse der Bedeutung von „personenbezogenen Daten“ in dieser Richtlinie, weil diese Analyse sich nicht auf eine bestimmte oder bestimmbare Person bezieht.

53 Die zweite Art ist insofern weniger abstrakt, als dabei illustrierende Tatsachen verwendet werden. Diese Tatsachen beziehen sich jedoch nicht auf einzelne bestimmte oder bestimmbare Personen oder Ereignisse. Diese Art rechtlicher Analyse fällt daher ebenfalls nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 95/46.

54 Die dritte Art umfasst die rechtliche Einordnung von Tatsachen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person (oder ein mit solchen Personen verbundenes Ereignis) beziehen, und ihre Beurteilung vor dem Hintergrund des anwendbaren Rechts. Die rechtliche Analyse, zu der Y. S., M. und S. Zugang begehren, gehört zu dieser dritten Art.

55 Ich bin nicht davon überzeugt, dass die Wendung „alle Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person“ in der Richtlinie 95/46 so weit zu verstehen ist, dass darunter der gesamte mitteilbare Inhalt fällt, in den tatsächliche Umstände eingebettet sind, die sich auf eine betroffene Person beziehen.

56 Meines Erachtens können nur Informationen, die sich auf Tatsachen über eine natürliche Person beziehen, personenbezogene Daten sein. Abgesehen von der Tatsache, dass sie existiert, handelt es sich bei einer rechtlichen Analyse nicht um eine solche Tatsache. Somit handelt es sich etwa bei der Adresse einer Person um personenbezogene Daten, bei der Prüfung ihres Wohnsitzes zu rechtlichen Zwecken jedoch nicht.

57 In diesem Zusammenhang erscheint es mir nicht hilfreich, zwischen „objektiven“ Tatsachen und „subjektiver“ Analyse zu differenzieren. Tatsachen können in verschiedenen Formen zum Ausdruck gebracht werden, die sich auch daraus ergeben können, dass etwas zu Bestimmendes beurteilt wird. Beispielsweise kann das Gewicht einer Person objektiv in Kilogramm ausgedrückt werden oder mit subjektiven Begriffen wie „untergewichtig“ oder „fettleibig“. Ich schließe somit die Möglichkeit nicht aus, dass Beurteilungen und Gutachten bisweilen als Daten zu klassifizieren sein können.

58 Die Begründungsschritte jedoch, die zu der Schlussfolgerung führen, dass eine Person „untergewichtig“ oder „fettleibig“ ist, sind keine Tatsachen, ebenso wenig wie die rechtliche Analyse.

59 Eine rechtliche Analyse ist die Begründung, die der Lösung einer Rechtsfrage zugrunde liegt. Die Lösung selbst kann die Form einer Rechtsberatung, eines Gutachtens oder einer Entscheidung haben (und somit rechtlich verbindlich sein oder nicht). Außer den Tatsachen, auf denen sie beruht (bei denen es sich auch um personenbezogene Daten handeln kann), enthält diese Analyse die Erläuterung der Lösung. Bei der Erläuterung selbst handelt es sich nicht um Informationen über eine bestimmte oder bestimmbare Person. Sie kann höchstens als Information über die Auslegung und Anwendung des einschlägigen Rechts eingeordnet werden, nach dem die Rechtslage einer Person beurteilt und (möglicherweise) entschieden wird. Personenbezogene Daten und andere tatsächliche Umstände können sehr wohl Eingang in den Vorgang finden, der zur Beantwortung der entsprechenden Frage führt, doch führt dies nicht dazu, dass es sich bei der rechtlichen Analyse selbst um personenbezogene Daten handelt.

60 Ferner hat eine Person Anspruch auf Zugang zu ihren personenbezogenen Daten, weil sie ein Interesse am Schutz ihrer Grundrechte und ‑freiheiten, insbesondere ihres Rechts auf Privatsphäre, hat, wenn Mitgliedstaaten Informationen verarbeiten, die sie betreffen (

61 Aus diesen Gründen bin ich der Ansicht, dass die Richtlinie 95/46 die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, Zugang zu einer solchen rechtlichen Analyse zu gewähren, wenn sie in ein internes Dokument wie die Entwurfsschrift aufgenommen wird, das personenbezogene Daten enthält, weil es sich bei einer solchen rechtlichen Analyse selbst nicht um personenbezogene Daten handelt.

62 Ist die rechtliche Analyse eine Form der Verarbeitung oder Speicherung, die von der Richtlinie 95/46 erfasst wird?

63 Das denke ich nicht. Es handelt sich vielmehr um einen vollständig durch individuelles menschliches Handeln kontrollierten Prozess, in dem personenbezogene Daten (soweit sie für die rechtliche Analyse relevant sind) beurteilt, rechtlich eingeordnet und zum Gegenstand der Rechtsanwendung gemacht werden und in dem eine Entscheidung über eine Rechtsfrage getroffen wird. Darüber hinaus ist dieser Prozess weder automatisiert noch auf die Speicherung von Daten gerichtet (

64 Eine Verarbeitung ist bei „jedem Vorgang oder jeder Vorgangsreihe“ im Zusammenhang mit diesen Daten durch eine in der Richtlinie 95/46 genannte Stelle gegeben. Die Verwendung des Worts „wie“ in Art. 2 Buchst. b legt nahe, dass die Aufzählung der Vorgänge nicht abschließend ist (Art des Vorgangs gibt, der eine „Verarbeitung“ darstellt. Der Gerichtshof hat beispielsweise entschieden, dass es eine Verarbeitung darstellt, personenbezogene Daten auf eine Internetseite zu stellen (

65 Aus meiner Sicht ist mit allen diesen Vorgängen die Vornahme einer Handlung im Zusammenhang mit personenbezogenen Daten verbunden, jedoch ohne eine Beurteilung dieser Daten, die bei der rechtlichen Analyse unvermeidbar ist. Dasselbe gilt für den Begriff der Speicherung.

66 Selbst wenn sie als eine Form der Verarbeitung angesehen würde, ist eine rechtliche Analyse weder automatisiert noch hat sie die Form einer manuellen Datei. Jedenfalls – das sei ergänzt – bietet Art. 12 der Richtlinie 95/46 eine Grundlage für den Zugang zu personenbezogenen Daten als solchen, nicht aber zu ihrer Verarbeitung oder ihrer verarbeiteten Form. Umfang des Auskunftsrechts nach der Richtlinie 95/46 (dritte Frage in der Rechtssache C‑141/12)

67 Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑141/12 wissen, ob nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 und Art. 8 Abs. 2 der Charta (

68 Meines Erachtens kann die Antwort nur „ja“ sein, sofern nicht für eine solche Auskunft eine Einschränkung oder Ausnahme nach Art. 13 der Richtlinie 95/46 gilt. Form des Zugangs (fünfte Frage in der Rechtssache C‑141/12 und erste und zweite Frage in der Rechtssache C‑372/12)

69 Beide vorlegenden Gerichte möchten wissen, ob die Richtlinie 95/46 dazu verpflichtet, Personen, die Zugang zu einer Entwurfsschrift beantragen, eine Kopie davon zur Verfügung zu stellen.

70 Das vorlegende Gericht in der Rechtssache C‑372/12 bezieht sich in diesem Zusammenhang auch auf Art. 8 Abs. 2 der Charta. Art. 8 der Charta wurde zwar u. a. vor dem Hintergrund der Richtlinie 95/46 formuliert, normiert aber ein gesondertes Recht auf Schutz personenbezogener Daten (

71 Die Richtlinie 95/46 begründet kein Auskunftsrecht in Bezug auf alle bzw. jedwede Dokumente oder Akten, in denen personenbezogene Daten aufgeführt oder verwendet werden. Sie grenzt auch nicht die materielle Form ein, in der personenbezogene Daten, zu denen sie Zugang gewährleistet, zugänglich gemacht werden müssen.

72 Sie bestimmt vielmehr, dass Daten, die Gegenstand einer Verarbeitung sind, sowie die verfügbaren Informationen über die Herkunft der Daten der betroffenen Person „in verständlicher Form“ mitzuteilen sind (

73 Je nach den Umständen kann eine Kopie möglicherweise nicht erforderlich oder nicht ausreichend sein.

74 Die Richtlinie 95/46 verpflichtet nicht dazu, personenbezogene Daten, die vom Auskunftsrecht umfasst sind, in der materiellen Form zugänglich zu machen, in der sie vorhanden sind oder ursprünglich gespeichert wurden. Ich bin insoweit der Ansicht, dass ein Mitgliedstaat einen erheblichen Ermessensspielraum hat, aufgrund der individuellen Umstände des Falls die Form zu bestimmen (

75 Bei der entsprechenden Beurteilung hat ein Mitgliedstaat insbesondere (i) die materielle(n) Form(en), in der bzw. denen diese Informationen vorhanden sind und der betroffenen Person zugänglich gemacht werden können, (ii) die Art der personenbezogenen Daten und (iii) die Ziele des Auskunftsrechts zu berücksichtigen.

76 Erstens können personenbezogene Daten in verschiedenen Formen vorhanden sein. Beispielsweise können während einer Anhörung aufgenommene und anschließend gespeicherte Daten als Tonband, als die Aufzeichnung enthaltende elektronische Datei oder als schriftliches Protokoll vorhanden sein. Wenn somit personenbezogene Daten aus einer Anhörung stammen, schreibt Art. 12 der Richtlinie 95/46 nicht vor, dass die Daten in Form des Tonbands, der die Aufzeichnung enthaltenden Datei, des Protokolls oder eines anderen Mediums zur Verfügung gestellt werden müssen. Unabhängig davon, welche Form gewählt wird, müssen sie jedoch in einer physischen Form zur Verfügung gestellt werden, die dauerhaft ist und eine vollständige Zusammenstellung der personenbezogenen Daten ermöglicht.

77 Zweitens gewährleistet Art. 12 der Richtlinie 95/46 einer betroffenen Person Zugang zu ihren personenbezogenen Daten, die Gegenstand einer Verarbeitung sind, nicht jedoch zu anderen Informationen, einschließlich derjenigen, die sich auf eine andere betroffene Person beziehen. Daher ist eine Auflistung der personenbezogenen Daten (beispielsweise) in einem gesonderten Dokument oder eine Kopie der Entwurfsschrift, in der alle Inhalte, die keine personenbezogenen Daten sind, gelöscht oder unzugänglich gemacht werden, jeweils als eine zulässige Form der Gewährung des Zugangs anzusehen. Ein Dokument jedoch, das nicht mehr als das jeweilige Datum und die Zeiten der von der Mobilfunknummer einer Person ausgehenden Telefonanrufe aufführt, kann vollständig zugänglich zu machen sein, weil andere Formen der Wiedergabe dieser Informationen möglicherweise nicht praktikabel oder vorstellbar sind.

78 Drittens müssen die mitgeteilten Daten es der betroffenen Person ermöglichen, von ihrem Inhalt Kenntnis zu nehmen und ihn zu verstehen und gegebenenfalls die Rechte nach Art. 12 Buchst. b und c der Richtlinie 95/46 sowie beispielsweise ihr Recht, der Verarbeitung ihrer personenbezogenen Daten zu widersprechen (Art. 14), und, wenn ihr ein Schaden entsteht, ihr Klagerecht (Art. 22 und 23) wahrzunehmen (

79 Somit impliziert die Tatsache, dass personenbezogene Daten in einem Dokument wie der Entwurfsschrift enthalten sind, nicht, dass die betroffene Person automatisch Anspruch auf diese materielle Form, d. h. eine Kopie dieses Dokuments oder einen Auszug daraus, hat. Einschränkungen und Ausnahmen (sechste Frage in der Rechtssache C‑372/12)

80 Ich habe den Standpunkt eingenommen, dass die Richtlinie 95/46 keine Grundlage dafür bietet, Zugang zu einer rechtlichen Analyse zu verlangen, die in einer Entwurfsschrift enthalten ist. Daher besteht nicht die Notwendigkeit, eine Ablehnung der Gewährung des Zugangs nach Art. 13 der Richtlinie zu rechtfertigen.

81 Fällt für den Fall, dass der Gerichtshof anderer Auffassung ist und entscheidet, dass die Richtlinie 95/46 (insbesondere Art. 12) anwendbar ist, das Interesse, einen ungestörten internen Gedankenaustausch innerhalb einer Behörde zu gewährleisten, unter die Wendung „Schutz … der Rechte und Freiheiten anderer Personen“ in Art. 13 Abs. 1 Buchst. g? Oder kann dieses Interesse alternativ unter Art. 13 Abs. 1 Buchst. d oder f fallen?

82 Meines Erachtens ist die Antwort auf beide Fragen „nein“.

83 Art. 13 Abs. 1 enthält eine abschließende Aufzählung von Grundlagen, die eine Rechtsvorschrift rechtfertigen können, die den Umfang der Verpflichtungen und Rechte beschränkt, die in bestimmten Vorschriften der Richtlinie 95/46, einschließlich Art. 12, festgelegt sind. Rechtfertigungen müssen auf das öffentliche Interesse oder darauf gestützt werden, Rechte und Freiheiten der betroffenen Person und anderer Personen in einen angemessenen Ausgleich zu bringen.

84 Im Hinblick auf Buchst. g kann der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer Personen (als der betroffenen Person) nicht dahin verstanden werden, dass darunter auch Rechte und Freiheiten der Behörde fallen, die personenbezogene Daten verarbeitet. Wenn eine rechtliche Analyse als personenbezogene Daten anzusehen ist, dann deshalb, weil sie sich auf die privaten Interessen einer bestimmten oder bestimmbaren Person bezieht. Das öffentliche Interesse, interne Empfehlungen zu schützen, um zu gewährleisten, dass die Verwaltung zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben imstande ist, kann zwar in der Tat mit dem öffentlichen Interesse an Transparenz in Konkurrenz treten, doch kann eine Beschränkung des Zugangs zu solchen Empfehlungen nicht auf das erstgenannte der beiden Interessen gestützt werden, weil Zugang nur zu dem gewährt wird, was unter das private Interesse fällt.

85 Im Hinblick auf Art. 13 Abs. 1 Buchst. d und f sehe ich keinen Grund, der niederländischen Regierung zu widersprechen, soweit sie anerkennt, dass ihre Zugangsbeschränkungen nicht mit den dort geschützten Interessen zusammenhängen. Zugang zu personenbezogenen Daten nach Art. 41 der Charta (vierte Frage in der Rechtssache C‑141/12 und dritte und vierte Frage in der Rechtssache C‑372/12)

86 Nach Art. 51 Abs. 1 der Charta gilt die Charta für die Mitgliedstaaten ausschließlich bei der Durchführung des Rechts der Union. Anders ausgedrückt ist die Charta anwendbar, wenn das Unionsrecht anwendbar ist (

87 In den vorliegenden Rechtssachen ist die Charta anwendbar, weil die relevanten Entscheidungen nach ihrem Inkrafttreten am 1. Dezember 2009 und, wie von der niederländischen Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt wurde, aufgrund eines nationalen Gesetzes, das das Unionsrecht umsetzt, getroffen wurden.

88 Trotz dieses Ergebnisses bin ich der Ansicht, dass Art. 41 der Charta im Kontext der vorliegenden Rechtssachen keine Anwendung finden kann, weil er Rechte normiert, die gegenüber Organen der Union geltend gemacht werden können (und somit deren entsprechende Verpflichtungen betrifft), während die vorliegenden Rechtssachen personenbezogene Daten und andere Informationen betreffen, die im Besitz eines Mitgliedstaats sind.

89 Der Gerichtshof hat diese Auslegung in der Rechtssache Cicala im Zusammenhang mit Art. 41 Abs. 2 Buchst. c der Charta bestätigt, der die Begründungspflicht festschreibt (

90 Die Feststellung des Gerichtshofs in der Rechtssache M. (

91 Die Antwort auf die dritte Frage in der Rechtssache C‑372/12 muss somit „nein“ lauten; damit erübrigt sich die Beantwortung der vierten Frage in dieser Rechtssache.

92 Schließlich habe ich bereits erläutert, warum ich der Ansicht bin, dass der Gerichtshof den Umfang der vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen nicht dahin erweitern sollte, zu Fragen des Akteneinsichtsrechts und der Begründungspflicht Stellung zu nehmen, soweit Bestimmungen des abgeleiteten Rechts oder andere Bestimmungen der Charta, insbesondere Art. 47, anwendbar sein könnten. Diese Fragen können für Fälle wie die diejenigen, die den vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegen, relevant sein oder auch nicht. Da keine Hinweise darauf ersichtlich sind, dass diese Punkte vor dem nationalen Gericht ordnungsgemäß vorgetragen wurden, und sie zudem vor dem Gerichtshof nicht vorgebracht worden sind, ist es unerlässlich, die Antworten des Gerichtshofs auf die Frage des Zugangs zu personenbezogenen Daten zu beschränken ( Ergebnis

93 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass die Fragen der Rechtbank Middelburg und des Raad van State vom Gerichtshof wie folgt zu beantworten sind: 1. Tatsachen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen, sind als „personenbezogene Daten“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr anzusehen. Dagegen ist die der Entscheidung über eine Rechtsfrage zugrunde liegende Begründung – die mit einer rechtlichen Einordnung von Tatsachen, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen, und ihrer Beurteilung vor dem Hintergrund des anwendbaren Rechts einhergeht – nicht von der Definition der „personenbezogenen Daten“ in dieser Richtlinie umfasst. Die Richtlinie 95/46 verpflichtet die Mitgliedstaaten daher nicht, Zugang zu einer solchen rechtlichen Analyse zu gewähren, wenn sie in ein internes Dokument aufgenommen worden ist, das auch personenbezogene Daten enthält. 2. Nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 ist Zugang zu Daten zu gewähren, die von der Definition der „personenbezogenen Daten“ in dieser Richtlinie umfasst sind, es sei denn, der Zugang ist nach Art. 13 dieser Richtlinie eingeschränkt oder ausgenommen. 3. Die Richtlinie 95/46 begründet kein Recht auf Zugang zu einem bestimmten Dokument oder einer bestimmten Akte, in der personenbezogene Daten aufgeführt oder verwendet werden. Sie konkretisiert auch nicht die materielle Form, in der personenbezogene Daten zugänglich zu machen sind. Nach Art. 12 der Richtlinie 95/46 steht den Mitgliedstaaten ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung, die Form zu bestimmen, in der personenbezogene Daten zugänglich zu machen sind. Bei der entsprechenden Beurteilung haben die Mitgliedstaaten insbesondere (i) die materielle(n) Form(en), in der bzw. denen diese Informationen vorhanden sind und der betroffenen Person zugänglich gemacht werden können, (ii) die Art der personenbezogenen Daten und (iii) die Ziele des Auskunftsrechts zu berücksichtigen. 4. Der Schutz der Rechte und Freiheiten anderer Personen im Sinne von Art. 13 Abs. 1 Buchst. g der Richtlinie 95/46 umfasst nicht die Rechte und Freiheiten der Behörde, die personenbezogene Daten verarbeitet. Das Interesse an einem ungestörten internen Gedankenaustausch innerhalb der Behörde steht auch nicht in Verbindung mit den nach Art. 13 Abs. 1 Buchst. d oder f dieser Richtlinie geschützten Interessen. 5. Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union normiert Rechte, die gegenüber Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union geltend gemacht werden können und ist daher nicht auf personenbezogene Daten und andere Informationen anwendbar, die im Besitz eines Mitgliedstaats sind.