Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.05.2014 – C-401/12

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NIILO JÄÄSKINEN vom 8. Mai 2014 ( Verbundene Rechtssachen C‑401/12 P bis C‑403/12 P Rat der Europäischen Union, Europäisches Parlament, Europäische Kommission gegen Vereniging Milieudefensie und Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht „Rechtsmittel — Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus — Art. 2 Abs. 1 Buchst. g und Art. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 — Antrag auf interne Überprüfung — Unzulässigkeit — Einrede der Rechtswidrigkeit — Kontrolle der Gültigkeit des abgeleiteten Unionsrechts im Verhältnis zu einer internationalen Übereinkunft — Rechtsprechung in den Urteilen Fediol/Kommission und Nakajima/Rat — Voraussetzungen für die Möglichkeit einer unmittelbaren Berufung auf die Übereinkommensbestimmungen“ I – Einführung

1 Die vorliegende Reihe von Rechtsmitteln wirft grundsätzliche Fragen für die Rechtsordnung der Europäischen Union auf. Sie hat verfassungsrechtliche Bedeutung und spiegelt ein Spannungsfeld zwischen der Notwendigkeit, die Eigenständigkeit des Unionsrechts zu wahren, einerseits und dem Willen zur Einhaltung der sich aus den Verträgen, an denen die Union beteiligt ist, ergebenden völkerrechtlichen Verpflichtungen andererseits wider.

2 Die Besonderheit der vorliegenden Rechtssachen liegt darin, dass die fragliche internationale Übereinkunft, nämlich das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (im Folgenden: Übereinkommen von Århus), das mit Beschluss 2005/370/EG des Rates vom 17. Februar 2005 (

3 Im besonderen Zusammenhang mit dem Übereinkommen von Århus wird der Gerichtshof aufgefordert, die Voraussetzungen der Möglichkeit der unmittelbaren Berufung (

4 Die vorliegende Reihe von Rechtssachen hat ihren Ursprung im Nebeneinander von zwei Bestimmungen, eine aus dem Völkervertragsrecht, die andere aus dem abgeleiteten Unionsrecht, mit der das fragliche Übereinkommen umgesetzt werden soll.

5 Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus sieht hinsichtlich des „Zugangs zu Gerichten“ nämlich vor: „Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.“ Die Bedeutung dieser Bestimmung wird in Art. 9 Abs. 4 präzisiert, der insbesondere verlangt, dass die in Abs. 3 genannten Verfahren angemessenen und effektiven Rechtsschutz und, soweit angemessen, auch vorläufigen Rechtsschutz sicherstellen und diese Verfahren fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer sind.

6 Die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus auf die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft ist in der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 (

7 Im Urteil Vereniging Milieudefensie und Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Kommission (T‑396/09, EU:T:2012:301, im Folgenden: angefochtenes Urteil), hat das Gericht die Rechtmäßigkeit der Århus-Verordnung im Hinblick auf das Übereinkommen von Århus geprüft und sich dabei auf die Rechtsprechung in den Urteilen Fediol/Kommission und Nakajima/Rat zu den Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (im Folgenden: GATT) und des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (im Folgenden: WTO-Übereinkommen) (

8 Obwohl mir das Urteil des Gerichts aus diesem Grund einen Rechtsfehler aufzuweisen scheint, der zu seiner Aufhebung führen muss, liegt der wesentliche Aspekt dieses Rechtsfehlers doch in den vom Gerichtshof in seiner Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für die Möglichkeit der unmittelbaren Berufung auf die Abkommensbestimmungen, die scheinbar nicht ganz kohärent sind. Nach dieser Rechtsprechung muss eine Abkommensbestimmung, um ein Kriterium für die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts darstellen zu können, insbesondere inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sein, d. h. unmittelbare Wirkung haben (

9 Sollte der Gerichtshof sich meiner Beurteilung anschließen, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, böte sich ihm somit die folgende Wahl. Falls er überhaupt keine Zweifel hat, käme in Betracht, der im Urteil Intertanko u. a. (

10 Vorzugswürdig scheint es mir jedoch, aus den Gründen, die ich darlegen werde, dafür zu plädieren, dass der Gerichtshof eine Anpassung der Voraussetzungen für die Möglichkeit der Berufung vornimmt, ähnlich wie der Ansatz, den er im sogenannten Biotech-Urteil (

11 Eine Lockerung der Voraussetzungen für die Möglichkeit der Berufung würde, selbst wenn die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen werden sollte, diesem somit erlauben, auf einer geeigneten Grundlage zu entscheiden, ob der Gemeinschaftsgesetzgeber den Einzelnen mit dem Erlass der Århus-Verordnung einen hinreichenden Rechtsschutz im Licht des Übereinkommens von Århus eingeräumt hat. II – Vorgeschichte des Rechtsstreits und angefochtenes Urteil

12 Den Rechtssachen liegt eine Entscheidung der Europäischen Kommission vom 7. April 2009 (

13 Mit Schreiben vom 18. Mai 2009 stellten die Vereniging Milieudefensie und die Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (im Folgenden: Umweltschutzorganisationen) nach Art. 10 Abs. 1 der Århus-Verordnung einen Antrag bei der Kommission auf interne Überprüfung der Ausnahmeentscheidung. Mit Entscheidung C(2009) 6121 vom 28. Juli 2009 (im Folgenden: Unzulässigkeitsentscheidung), wies die Kommission diesen Antrag als unzulässig ab, weil die Ausnahmeentscheidung keine Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls sei und deshalb nicht Gegenstand des internen Überprüfungsverfahrens nach der Århus-Verordnung sein könne. Daraufhin erhoben die Umweltschutzorganisationen beim Gericht Klage.

14 In dem angefochtenen Urteil gab das Gericht, nachdem es den Klagegrund der Organisationen, der darauf gerichtet war, die Ausnahmeentscheidung als Einzelfallentscheidung einzustufen, zurückgewiesen hatte, einer von diesen Organisationen gegen Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Århus-Verordnung erhobenen Einrede der Rechtswidrigkeit, die auf eine Unvereinbarkeit dieser Bestimmungen mit dem Übereinkommen von Århus gestützt war, statt. Demzufolge erklärte das Gericht die Unzulässigkeitsentscheidung auf Antrag der Umweltschutzorganisationen für nichtig.

15 Für eine detaillierte Beschreibung der Tatsachen und des Verfahrens wird auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen. III – Anträge der Verfahrensbeteiligten und Verfahren vor dem Gerichtshof

16 Mit seinem am 3. September 2012 eingelegten Rechtsmittel (Rechtssache C‑401/12 P) hat der Rat der Europäischen Union beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben, die Klage der Klägerinnen in vollem Umfang abzuweisen und diese gesamtschuldnerisch und gemeinschaftlich zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

17 Mit seinem am 24. August 2012 eingelegten Rechtsmittel (Rechtssache C‑402/12 P) hat das Europäische Parlament beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben, die Klage im Grundsatz abzuweisen und die Klägerinnen im ersten Rechtszug zur Tragung der Kosten des vorliegenden Rechtsmittels zu verurteilen.

18 Mit ihrem am 27. August 2012 (Rechtssache C‑403/12 P) eingelegten Rechtsmittel hat die Kommission beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben, den Rechtsstreit in der Sache zu entscheiden und die Klage auf Nichtigerklärung der Unzulässigkeitsentscheidung abzuweisen sowie die Klägerinnen im ersten Rechtszug zur Tragung der Kosten zu verurteilen, die ihr im ersten Rechtszug und im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittelverfahrens entstanden sind.

19 Die Rechtssachen C‑401/12 P, C‑402/12 P und C‑403/12 P sind für die Zwecke des schriftlichen und mündlichen Verfahrens sowie des Urteils mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 21. November 2012 verbunden worden.

20 Am 25. Februar 2012 haben die Umweltschutzorganisationen eine Rechtsmittelbeantwortung eingereicht. Nach dem Berichtigungsantrag vom 1. März 2013 haben die genannten Parteien ein Anschlussrechtsmittel nach Art. 176 Abs. 2 der Verfahrensordnung eingelegt.

21 Der Rat, das Parlament, die Kommission, die Umweltschutzorganisationen und die tschechische Regierung ( IV – Zur Grundlage der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Normen des abgeleiteten Unionsrechts im Hinblick auf das Völkervertragsrecht (erster Rechtsmittelgrund) A – Vorbringen der Verfahrensbeteiligten

22 Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund machen der Rat, das Parlament und die Kommission im Wesentlichen geltend, die Gültigkeit der Århus-Verordnung könne in der vorliegenden Rechtssache nicht geprüft werden, da Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus, wie der Gerichtshof im Urteil Lesoochranárske zoskupenie (

23 Diesbezüglich vertreten die Rechtsmittelführer übereinstimmend die Ansicht, die Ausnahmefälle seien restriktiv auszulegen (

24 Nach Ansicht des Rates betrifft das Urteil Fediol/Kommission den Fall, dass ein Unionsrechtsakt ausdrücklich auf bestimmte Vorschriften einer internationalen Übereinkunft verweist. Dies sei bei der Århus-Verordnung nicht der Fall, weil die einfache Verweisung eines Rechtsakts des abgeleiteten Rechts auf eine internationale Übereinkunft nicht genüge, um eine gerichtliche Überprüfung dieses Rechtsakts im Hinblick auf den völkerrechtlichen Vertrag zu rechtfertigen. Außerdem könne sich das Gericht nicht auf das Urteil Nakajima/Rat stützen, da dieses eine unterschiedliche Situation betreffe, in der der Unionsrechtsakt dazu diene, eine „besondere“ Verpflichtung aus dem völkerrechtlichen Vertrag auszuführen.

25 Das Parlament teilt diese Bewertung des Urteils Fediol/Kommission. Hinsichtlich des Urteils Nakajima/Rat führt es aus, diese Rechtsprechung gelte für einen sehr begrenzten Bereich (

26 Die Kommission fügt ihrerseits hinzu, das Urteil Nakajima/Rat gehe auf Rechtssachen im Bereich Antidumping zurück und sei in der Rechtsprechung des Gerichtshofs fast ausschließlich in Fällen der inzidenten Kontrolle der Vereinbarkeit der Antidumpingverordnungen der Union mit den GATT‑Antidumpingkodexen von 1979 und 1994 zur praktischen Anwendung gekommen. Ihrer Ansicht nach kann dieses Urteil nicht dahin ausgelegt werden, dass es alle Fälle erfasst, in denen die Union eine Maßnahme zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen im Rahmen internationaler Übereinkommen erlässt.

27 Die Umweltschutzorganisationen beantragen in ihrer Rechtsmittelbeantwortung, das angefochtene Urteil „für gültig zu erklären“, sei es mit einer abgeänderten oder der gleichen Begründung, und die von der Kommission, dem Rat und dem Parlament eingelegten Rechtsmittel vollständig abzuweisen. Sie sind der Ansicht, Art und Gegenstand des Übereinkommens von Århus stünden der Kontrolle der Gültigkeit nicht entgegen und die Voraussetzungen des Urteils Fediol/Kommission seien in der vorliegenden Rechtssache erfüllt, weil die Århus-Verordnung mehrere Bezugnahmen auf dieses Übereinkommen enthalte. B – Zu den Auswirkungen des Völkerrechts auf das Unionsrecht

28 Es ist gesagt worden, dass man bis zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Staates vordringen müsse, um die Haltung der nationalen Richter gegenüber den internationalen Übereinkünften zu verstehen und zu beurteilen (

29 Wie ich bereits ausgeführt habe, bin ich der Ansicht, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es in der vorliegenden Rechtssache die Rechtsprechung in den Urteilen Fediol/Kommission und Nakajima/Rat angewandt hat, weil diese Urteile eine eng gefasste, im Rahmen der Rechtsprechung zum GATT und zum WTO-Übereinkommen entwickelte Ausnahme betreffen, und nicht allgemein die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Unionsrechts behandeln. Zur Verdeutlichung dieser Auffassung ist es jedoch notwendig, die Entwicklung der Rechtsprechung zu den internen Auswirkungen der völkerrechtlichen Verpflichtungen im Unionsrecht zu analysieren. Daraus wird sich ergeben, dass sich die Rechtsprechung im Laufe der Jahre ähnlich wie ein Baum entwickelt hat und mehreren Verzweigungen gefolgt ist, die aber nach dem Prinzip des Monismus von einem „gemeinsamen Stamm“ zusammengehalten werden. 1. Der monistische gemeinsame Stamm

30 Ganz allgemein ist seit dem Urteil Haegeman von 1974 (

31 Mit dem Urteil Kupferberg von 1982 (

32 Nach dem monistischen Ansatz entfalten die Abkommensbestimmungen somit selbst dann Wirkungen in der Unionsrechtsordnung, wenn kein Legislativ- oder Durchführungsakt zu ihrer Umsetzung erlassen wurde (

33 Diesbezüglich ist hervorzuheben, dass gerade der Grundsatz des Monismus zum Entstehen des Problems der Möglichkeit der Berufung auf das Völkerrecht geführt hat, ganz besonders angesichts des unionsrechtlichen Grundsatzes, nach dem internationale Übereinkünfte Vorrang gegenüber allen Rechtsakten des abgeleiteten Rechts haben (

34 Hinsichtlich der Kontrolle der Rechtmäßigkeit eines Unionsrechtsakts im Hinblick auf eine völkerrechtliche Bestimmung hat der Gerichtshof im Urteil International Fruit Company u. a. von 1972 ausgeführt, dass seine Zuständigkeit zur Gültigkeitskontrolle im Rahmen des Vorabentscheidungsersuchens sich auf sämtliche Gründe für eine Ungültigkeit der Rechtsakte des abgeleiteten Rechts erstrecke und der Gerichtshof zu prüfen habe, ob die Gültigkeit dieser Rechtsakte dadurch beeinträchtigt werden könne, dass sie einer Regel des Völkerrechts widersprächen (

35 Schließlich verlangt der Vorrang der von der Union abgeschlossenen internationalen Übereinkünfte gegenüber den Rechtsakten des abgeleiteten Rechts, diese nach Möglichkeit so auszulegen, dass sie mit den Vorschriften der genannten Übereinkommen vereinbar sind (

36 In Bezug auf die vorliegende Rechtssache ist hervorzuheben, dass der monistische Ansatz mit seiner automatischen Einbeziehung der völkerrechtlichen Bestimmungen die Grundregel darstellt, mit deren Hilfe das Verhältnis zwischen dem Unionsrecht und dem Völkerrecht eingeschätzt werden kann ( 2. Erster dualistischer Ansatz (Rechtsprechung GATT/WTO)

37 Die Unterscheidung zwischen Monismus und Dualismus stellt natürlich eine Vereinfachung dar, hinter der sich signifikante Unterschiede zwischen den Systemen der beiden Lager verbergen (

38 Entsprechend der Aufforderung des Generalanwalts Mayras, der sich für eine Kohärenz zwischen den internationalen Übereinkünften und den Handlungen der Organe ausgesprochen hatte, hat der Gerichtshof in der Rechtssache International Fruit Company u. a. entschieden, dass die Gültigkeit der Handlungen der Organe „an einer Bestimmung des Völkerrechts gemessen werden [können], wenn diese Bestimmung die Gemeinschaft bindet und ein Recht der Gemeinschaftsangehörigen begründet, sich vor Gericht auf sie zu berufen“ (

39 Diese Rechtsprechung bestätigt den besonderen Charakter des GATT und des WTO-Übereinkommens (

40 Es steht nämlich fest, dass die WTO-Übereinkünfte keinen Hinweis darauf enthalten, welchen Status sie in der innerstaatlichen Rechtsordnung der Unterzeichnerstaaten haben. Im Unterschied zur Unionsrechtslage nach dem im Urteil Van Gend en Loos zum Ausdruck gebrachten Grundsatz haben das GATT und das WTO-Übereinkommen keine neue Rechtsordnung geschaffen, die die Vertragspartner, die Mitgliedstaaten oder deren Bürger mit einbezögen (

41 Hinsichtlich des GATT hat der Gerichtshof klargestellt, dass ein Einzelner sich vor den Gerichten der Gemeinschaft nicht auf dieses Abkommen berufen kann, um die Gültigkeit einer Handlung der Gemeinschaft in Frage zu stellen (

42 Hinsichtlich der WTO-Übereinkünfte hat der Gerichtshof zunächst klargestellt, dass in diesen nicht festgelegt ist, mit welchen rechtlichen Maßnahmen die WTO-Mitglieder diese Übereinkünfte nach Treu und Glauben in ihre interne Rechtsordnung umzusetzen haben (

43 Der Gerichtshof hat seinen Ansatz strikt beibehalten, indem er einem Einzelnen die Möglichkeit, sich im Rahmen eines Schadensersatzanspruchs auf die WTO-Regelungen zu berufen, selbst dann verweigert hat, wenn die angefochtene Handlung vom Streitbeilegungsgremium der WTO gerügt worden ist (

44 Dies stellt jedoch nicht die grundsätzliche Regel in Frage, nach der das GATT und die WTO-Übereinkünfte Teil des Gemeinschaftsrechts und für die Gemeinschaft somit grundsätzlich verbindlich sind ( 3. Verzweigung des ersten Ansatzes (Rechtsprechung in den Urteilen Fediol/Kommission und Nakajima/Rat)

45 Angesichts der restriktiven allgemeinen Rechtsprechung zu den Auswirkungen des GATT und der WTO-Übereinkünfte hat der Gerichtshof eine Ausnahme eingeführt (

46 In der Rechtssache Fediol/Kommission stellte die Klägerin die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Kommission, mit der ihr Antrag auf Eröffnung eines Prüfverfahrens gegen Handelspraktiken Argentiniens abgelehnt worden war, in Frage. Hierfür berief sie sich auf die Verordnung (EWG) Nr. 2641/84 des Rates vom 17. September 1984 zur Stärkung der gemeinsamen Handelspolitik und insbesondere des Schutzes gegen unerlaubte Handelspraktiken (und fügte hinzu, die genannten Handelspraktiken liefen auch mehreren Bestimmungen des GATT zuwider (

47 Wie sich aus dem Urteil Van Parys (

48 Der erste Rechtsmittelgrund ist im Licht der vorstehenden Erwägungen zu prüfen. C – Zum angefochtenen Urteil

49 Zunächst sei angemerkt, dass sich die Urteilsbegründung des Gerichts in den Rn. 55 bis 57 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen auf die eine der im Rahmen des GATT und der WTO-Übereinkünfte entwickelten Ausnahmen, nämlich die im Urteil Nakajima/Rat, stützt, während auf das Urteil Fediol/Kommission nur hilfsweise, ja sogar nur redaktionell verwiesen wird (

50 Folglich hat sich das Gericht angesichts der Weigerung des Gerichtshofs im Urteil Lesoochranárske zoskupenie (EU:C:2011:125), eine unmittelbare Wirkung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus anzuerkennen, und weil diese Weigerung jede Möglichkeit einer Kontrolle der Rechtmäßigkeit des abgeleiteten Rechts anhand einer Übereinkommensbestimmung auszuschließen schien, hinsichtlich der „Umsetzung“ einer internationalen Übereinkunft für die Anwendung einer Ausnahme auf der Grundlage des Urteils Nakajima/Rat entschieden.

51 Hierdurch hat das Gericht meiner Ansicht nach einen Rechtsfehler begangen, der auf zwei Ebenen deutlich wird.

52 Auf der ersten Ebene besteht dieser Fehler darin, der Rechtsprechung zum GATT und zu den WTO-Übereinkünfte allgemeine Gültigkeit zuzumessen. Der Fehler liegt somit in der Übertragung einer Rechtsprechung zu spezifischen Übereinkünften, die – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – durch die Logik und das Rechtssystem eines grundlegend unterschiedlichen Bereichs gekennzeichnet sind, auf das Übereinkommen von Århus zur Vornahme einer Kontrolle der Rechtmäßigkeit des abgeleiteten Rechts im Hinblick auf dieses Übereinkommen. Meines Erachtens ist es daher ausgeschlossen, die Argumente, die zu dieser Rechtsprechung geführt haben, auf andere Rechtsbereiche anzuwenden (

53 Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, den besonderen Charakter der Vorschriften des GATT und der WTO-Übereinkünfte gegenüber den Vorschriften anderer völkerrechtlicher Verträge, wie dem Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe (

54 Dementsprechend hat sich das Gericht, auf einer zweiten Ebene, zu Unrecht bemüht, die Rechtmäßigkeitskontrolle mittels der durch das Urteil Nakajima/Rat eingeführten Ausnahme zu begründen, da dieses Urteil eine Verzweigung innerhalb der Rechtsprechung zum GATT und zum WTO-Übereinkommen darstellt und zu diesem Rechtsgebiet gehört.

55 Wie das Gericht im Urteil Chiquita Brands u. a./Kommission ausgeführt hat, soll die im Urteil Nakajima/Rat formulierte Regel es dem Einzelnen ausnahmsweise ermöglichen, sich inzident auf eine Verletzung der Vorschriften des GATT oder der WTO-Übereinkünfte durch die Gemeinschaft oder ihre Organe zu berufen. Als Ausnahme von dem Grundsatz, wonach der Einzelne Bestimmungen der WTO-Übereinkommen vor dem Gemeinschaftsrichter nicht unmittelbar geltend machen kann, wird diese Regel restriktiv ausgelegt (

56 Folglich schlage ich vor, dem ersten Rechtsmittelgrund stattzugeben und das angefochtene Urteil insoweit aufzuheben, als dem zweiten Klagegrund in der ersten Instanz stattgegeben und die Rechtmäßigkeitskontrolle auf der Grundlage der Urteile Fediol/Kommission und Nakajima/Rat durchgeführt wurde.

57 Meines Erachtens ist die Rechtssache aus den folgenden Gründen, die von den Parteien nicht erörtert werden konnten, nicht im Sinne von Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs entscheidungsreif und müsste an das Gericht zurückverwiesen werden. Falls der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache jedoch auf der Grundlage des Urteils Intertanko u. a. (EU:C:2008:312), auf das sich die Rechtsmittel stützen, entscheiden will, wäre es nicht mehr notwendig, die Rechtssache zurückzuverweisen. V – Zur Alternativlösung für die Rechtmäßigkeitskontrolle – Gründe für die Zurückverweisung der Rechtssache an das Gericht A – Zur Möglichkeit der unmittelbaren Berufung auf die Abkommensbestimmungen zum Zweck der Kontrolle der Rechtmäßigkeit des abgeleiteten Unionsrechts 1. Zur unmittelbaren Wirkung als Kriterium der Rechtmäßigkeitskontrolle

58 Nach ständiger Rechtsprechung kann die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts durch die Unvereinbarkeit mit derartigen völkerrechtlichen Regeln berührt werden (

59 Die Voraussetzung der unmittelbaren Wirkung ist erfüllt, wenn die geltend gemachte Bestimmung eine klare und eindeutige Verpflichtung enthält, deren Erfüllung oder deren Wirkungen nicht vom Erlass eines weiteren Aktes abhängen (

60 Nach dem gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts lässt sich jedoch kaum die Auffassung vertreten, dass es nur einen einheitlichen Ansatz zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit des abgeleiteten Rechts anhand völkerrechtlicher Regeln gebe. Die hiermit zusammenhängende Rechtsprechung stellt nämlich keinen feststehenden Block mehr dar, sondern scheint, im Gegenteil, von einer gewissen Vielfalt geprägt, die manchmal an Widersprüchlichkeit grenzt.

61 Was zunächst die Anerkennung der unmittelbaren Wirkung von Bestimmungen eines internationalen Abkommens selbst betrifft, gehen die Unionsrichter offensichtlich flexibel mit der unmittelbaren Berufung auf Abkommen mit Drittstaaten, insbesondere Assoziierungsabkommen (

62 Dieser klassische Ansatz muss mit der Realität konfrontiert werden, die eine zunehmende Vielfalt an Übereinkünften, an denen die Union beteiligt ist, aufweist, womit einhergeht, dass diese Übereinkünfte vielfältige Auswirkungen auf das Unionsrecht entfalten. Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Handelskooperationsabkommen keine Wirkungen auf innerstaatliches Recht entfalten, die denen einer multilateralen Übereinkunft vergleichbar sind, die eine allgemeine Regelung mit hohen politischen Zielvorgaben schafft, was insbesondere im Umweltschutzbereich und im Transportrecht oft der Fall ist (

63 Was die Rechtmäßigkeitskontrolle angeht, hat der Gerichtshof zwar in bestimmten Fällen eine Kontrolle anhand völkerrechtlicher Vorschriften durchgeführt, ohne dies jedoch, wie zum Beispiel in dem in der Rechtssache IATA und ELFAA (

64 In ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Intertanko u. a. hat Generalanwältin Kokott die Ansicht vertreten, das Seerechtsübereinkommen könne ein „Maßstab“ für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Handlungen des abgeleiteten Rechts sein (

65 Die in der Rechtssache Intertanko u. a. gefundene Lösung hat Fragen aufgeworfen, da sie einen Bruch im Verhältnis zu einem früheren Urteil, in der Rechtssache Poulsen und Diva Navigation (

66 Zur Möglichkeit der Berufung auf Völkergewohnheitsrecht hat der Gerichtshof im Urteil ATA u. a. (EU:C:2011:864, Rn. 107) einige Klarstellungen getroffen, indem er dort entschieden hat, dass „[e]in Bürger die … Grundsätze des Völkergewohnheitsrechts insoweit im Hinblick auf die Prüfung der Gültigkeit eines Rechtsakts der Union durch den Gerichtshof geltend machen [kann], als die Zuständigkeit der Union für den Erlass des Rechtsakts durch diese Grundsätze in Frage gestellt werden kann[ (

67 Die Rechtssache schließlich, die sich am deutlichsten vom oben erwähnten „klassischen“ Ansatz entfernt, ist diejenige, in der das sogenannte Urteil „Biotech“ (EU:C:2001:523) (

68 Meines Erachtens ist eine solche Auffassung für die vorliegenden Rechtssachen entscheidend.

69 Darüber hinaus ist zwischen der Ablehnung der Möglichkeit der unmittelbaren Berufung auf Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus, die sich dadurch rechtfertigt, dass Umsetzungsmaßnahmen erforderlich sind, und der angestrebten Gewährleistung eines den Anforderungen des Übereinkommens entsprechenden effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes ein Spannungsverhältnis festzustellen, wie es im Urteil Lesoochranárske zoskupenie ( 2. Zur Anpassung der Voraussetzungen für die Möglichkeit der unmittelbaren Berufung

70 Nach ständiger Rechtsprechung (

71 Außerdem scheint es für den Gerichtshof immer schwieriger zu werden, die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Union unter gleichzeitiger Wahrung des Unionsrechts, insbesondere im internationalen Umweltrecht (

72 Zwar stellt die unmittelbare Wirkung einen Grundsatz dar, der es einem einzelstaatlichen Richter erlaubt, eine Bestimmung des Völkerrechts als Grundlage seiner autonomen Entscheidung heranzuziehen, wenn diese Bestimmung nicht oder nicht ordnungsgemäß in innerstaatliches Recht umgesetzt worden ist (Erfordernis der Vollständigkeit (

73 Darüber hinaus ist die Theorie der unmittelbaren Wirkung in Anbetracht der oben angeführten Rechtsprechung kein allgemeiner und zwingender Grundsatz im Rahmen der Überprüfung von Handlungen der Unionsorgane durch den Unionsrichter.

74 Im Rahmen der vorliegenden Rechtsmittel ist zu beachten, dass der Gerichtshof bei der automatischen und vorbehaltlosen Anwendung der sich aus dem Urteil Intertanko u. a. in Verbindung mit dem Urteil Lesoochranárske zoskupenie ergebenden Rechtsprechung dazu veranlasst wäre, jede gerichtliche Nachprüfung der Einhaltung der sich aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus ergebenden Verpflichtungen, gleich ob durch ein nationales Gericht oder den Unionsrichter, auszuschließen. Dadurch wäre das Konzept des gerichtlichen Rechtsschutzes in der Unionsrechtsordnung in seinem weitesten Sinn, d. h. unter Einbeziehung sowohl der Direktklagen als auch des Vorabentscheidungsverfahrens, möglicherweise wesentlich beeinträchtigt.

75 In Anbetracht aller vorstehender Erwägungen erscheint es legitim, sich die Frage zu stellen, wie die unmittelbare Wirkung als Voraussetzung für die Möglichkeit der unmittelbaren Berufung auf völkerrechtliche Bestimmungen weiterentwickelt werden kann.

76 Im Licht der Begründung des Gerichtshofs in der Rechtssache Air Transport Association of America u. a. (EU:C:2011:864) setzt die Möglichkeit der unmittelbaren Berufung auf einen völkerrechtlichen Rechtsakt zunächst voraus, diesen Rechtsakt, sofern die Union an ihn gebunden ist, anhand seiner Beschaffenheit, seiner Systematik und seiner Ziele zu prüfen. Was sodann die Frage einer besonderen Übereinkommensbestimmung angeht, die als Referenzkriterium für die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des abgeleiteten Unionsrechts dienen kann, ist auf deren Merkmale abzustellen.

77 Meiner Ansicht nach ist in begrifflicher Hinsicht klar zwischen dem Fall, dass ein Einzelner sich unmittelbar auf einen völkerrechtlichen Rechtsakt berufen möchte, indem er ein dort verankertes, ihn begünstigendes Recht geltend macht, und dem Fall der Kontrolle des Wertungsspielraums der Unionsorgane beim Prozess der Angleichung (

78 Um keinen Bereich zu schaffen, der jeder gerichtlichen Kontrolle entzogen ist, lässt sich durchaus vertreten, dass die fehlende unmittelbare Wirkung einer Bestimmung, die sich als vollständige und rechtsbegründende Norm versteht, im Rahmen der Kontrolle der Vereinbarkeit des Unionsrechtsakts mit dem Völkerrecht kein Hindernis für eine Prüfung der Rechtmäßigkeit darstellen sollte, soweit die Merkmale des fraglichen Übereinkommens dem nicht entgegenstehen.

79 Allerdings muss die völkerrechtliche Bestimmung, die als Referenzkriterium für die Rechtmäßigkeitskontrolle dienen kann, notwendigerweise hinreichend klare, allgemein verständliche und genaue Elemente enthalten. Eine solche Bestimmung kann jedoch auch gemischten Charakter haben. Sofern sich aus ihrem Inhalt Teile heraustrennen lassen, die der genannten Anforderung entsprechen, muss es möglich sein, die genannte Rechtmäßigkeitskontrolle durchzuführen.

80 Eine völkerrechtliche Bestimmung kann nämlich den Mitgliedstaaten einen beträchtlichen Spielraum hinsichtlich bestimmter Aspekte überlassen und gleichzeitig genaue und unbedingte Regelungen enthalten (

81 Die von mir vorgeschlagene Anpassung der Voraussetzungen für die Möglichkeit der Berufung steht im Übrigen nicht im Widerspruch zum Standpunkt des Gerichtshofs, nach dem die privilegierten Kläger bei Normen ohne unmittelbare Wirkung, wie den WTO-Übereinkünften, ebenfalls keine Rechtmäßigkeitskontrolle nach Art. 263 AEUV verlangen können. Ich vertrete, im Gegenteil, die Auffassung, dass der im Urteil Deutschland/Rat (EU:C:1999:574) bestätigte Ansatz gerade den Gedanken zum Ausdruck bringt, dass es vor allem die Besonderheiten des fraglichen internationalen Übereinkommens sind, die die Möglichkeit der unmittelbaren Berufung durch einen Einzelnen und somit die Durchführung einer Rechtmäßigkeitskontrolle durch den Gerichtshof rechtfertigen, oder aber, im Gegenteil, diesen entgegenstehen (

82 Im Übrigen ist das Erfordernis, in der Rechtsprechung des Gerichtshofs eine Differenzierung zu schaffen zwischen der Problematik der Möglichkeit, sich unmittelbar auf eine Übereinkommensbestimmung zu berufen, und der Möglichkeit, die Gültigkeit einer Norm des abgeleiteten Rechts im Hinblick auf das Völkerrecht zu prüfen, in der Lehre vielfach aufgeworfen (

83 Insbesondere haben einige Autoren die Auffassung vertreten, die Frage, ob ein internationales Abkommen den Einzelnen Rechte verleihe, sei für die Beurteilung, ob eine in Frage stehende Bestimmung zu den Vorschriften gehöre, auf die sich der Gerichtshof zur Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Unionsrechtsakte bezieht, unbeachtlich (

84 Somit ist zu prüfen, ob Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus die Voraussetzungen für die Möglichkeit, sich auf ihn berufen, erfüllt. B – Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus als Referenznorm für die Rechtmäßigkeitskontrolle

85 Zunächst ist daran zu erinnern, dass das Übereinkommen von Århus, das als ein „Pfeiler der ökologischen Demokratie“ (

86 Der Gerichtshof hat seine Zuständigkeit für die Auslegung der Vorschriften des Übereinkommens von Århus bereits bejaht (

87 Das Übereinkommen von Århus räumt den Bürgern zwar drei Verfahrensrechte im Umweltbereich ein (

88 Im Gegensatz beispielsweise zum WTO-Übereinkommen beruht das Übereinkommen von Århus nicht strikt auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum beiderseitigen Nutzen der Vertragsparteien (

89 Das Übereinkommen von Århus hat vielmehr das Ziel, die Bürger zu befähigen, ihrer individuellen und kollektiven Verantwortung zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt für das Wohlergehen jetziger und künftiger Generationen gerecht zu werden (

90 Insbesondere sieht Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus die Möglichkeit der Anfechtung eines Verstoßes gegen nationale Umweltrechtsvorschriften vor.

91 Zwar hat der Gerichtshof im Urteil Lesoochranárske zoskupenie entschieden, dass die Bestimmungen dieses Artikels „keine klare und präzise Verpflichtung enthalten, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte“ (

92 Trotzdem erscheint mir Art. 9 Abs. 3 als gemischte Bestimmung, da er auch eine für die Vertragsparteien klar identifizierbare Ergebnispflicht vorsieht.

93 Der Gerichtshof hat selbst darauf hingewiesen, dass „mit diesen Bestimmungen, auch wenn sie allgemein formuliert sind, darauf abgezielt [wird], die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen“ (

94 Jedenfalls zeigt sich der gemischte Charakter von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus daran, dass dem Gesetzgeber auf der nationalen Ebene ein Wertungsspielraum zur Bestimmung der Kriterien eingeräumt wird, die eine Organisation erfüllen muss, um einen Verstoß gegen das Umweltrecht anzufechten. Es scheint mir jedoch unbestreitbar, dass die Verpflichtung, Zugang zu den Gerichten zu gewähren, hinreichend klar ist, um einer Vorschrift entgegenzustehen, deren Gegenstand oder Wirkung darin besteht, bestimmte nicht legislative Entscheidungen der öffentlichen Behörden dem Bereich der durch die nationalen Gerichte auszuübenden Kontrolle zu entziehen.

95 Meiner Ansicht nach ist Art. 9 Abs. 3 in Anbetracht seines Zwecks und seiner Systematik eine hinreichend klare Vorschrift, um die Grundlage für eine Rechtmäßigkeitskontrolle hinsichtlich des Zugangs zu den Gerichten durch die nach nationalem Recht oder nach Unionsrecht klagebefugten Organisationen bilden zu können. Demzufolge kann Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus als Referenzkriterium für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Unionsorgane dienen. VI – Subsidiäre Prüfung im Rahmen der Rechtmäßigkeitskontrolle A – Vorbemerkungen

96 Sowohl für den Fall der Zurückverweisung der Rechtssache an das Gericht als auch für den Fall, dass der Gerichtshof den Rechtsstreit für entscheidungsreif hält, erscheint es mir unerlässlich, hilfsweise, einige Bemerkungen zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der Århus-Verordnung im Hinblick auf das Übereinkommen von Århus zu machen.

97 Diesbezüglich ist festzustellen, dass es in der vorliegenden Reihe von Rechtssachen nicht um die allgemeinen Voraussetzungen des Zugangs zu den Gerichten nach Art. 263 AEUV im Bereich des Umweltrechts, sondern darum geht, zu prüfen, ob der Unionsgesetzgeber die Rechtsschutzmöglichkeiten gemäß den Anforderungen des Übereinkommens von Århus ordnungsgemäß vervollständigt hat, indem er den Begriff „Handlung“ eingeschränkt hat, und in diesem Zusammenhang vor allem, ob er den Zugang zu den Gerichten hinsichtlich der nicht legislativen allgemeingültigen Handlungen der Unionsorgane verwehren durfte. Wie sich aus den vorbereitenden Arbeiten zum Übereinkommen von Århus ergibt, hat sich die Europäische Gemeinschaft mit der Unterzeichnung des Abkommens verpflichtet, ihre Vorschriften den Anforderungen des Übereinkommens in Bezug auf den Zugang zu Gerichten anzupassen. B – Argumente der Kommission im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes

98 In ihrem zweiten Rechtsmittelgrund beruft sich die Kommission darauf, dass das Gericht bei der Auslegung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus einen Rechtsfehler begangen habe. Sie macht geltend, diese Bestimmung biete den Vertragsparteien eine Alternative an, indem sie sie dazu verpflichte, verwaltungsbehördliche oder gerichtliche Rechtsbehelfe zu gewährleisten. Somit hätte das Gericht wenigstens prüfen müssen, ob die klagenden Parteien gegen die fragliche Einzelmaßnahme ein gerichtliches Verfahren hätten einleiten können, gleichgültig ob in den Niederlanden oder im Rahmen der Union, bevor es Art. 10 Abs. 1 der Århus-Verordnung für mit Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens unvereinbar erklärte. Gemäß Art. 33 der Richtlinie 2008/50 habe das Königreich der Niederlande die vorübergehende Aussetzung der Anforderungen der Richtlinie mit Beschluss vom 19. August 2009 (

99 Nach Ansicht der Kommission ergibt sich jedenfalls nicht, dass Art. 10 Abs. 1 der Århus-Verordnung die einzige Bestimmung zur Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus ist: Die Tatsache, dass Art. 9 Abs. 3 das Verfahren der Überprüfung auf Handlungen mit individueller Geltung beschränke, zeige, dass der Unionsgesetzgeber für Handlungen mit allgemeiner Geltung die gerichtlichen Rechtsmittel für ausreichend erachtet habe, um die Anforderungen von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus zu erfüllen. C – Zur Kontrolle umweltrechtlicher Verstöße im Rahmen des Übereinkommens von Århus

100 Nach ständiger Rechtsprechung ist ein völkerrechtlicher Vertrag nach seinem Wortlaut und im Licht seiner Ziele auszulegen. Die Art. 31 der Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge und vom 21. März 1986 über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen, die Ausdruck von Völkergewohnheitsrecht sind, bestimmen insoweit, dass ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Licht seines Ziels und Zwecks auszulegen ist (

101 Aus der Präambel des Übereinkommens von Århus geht hervor, dass die Vertragsparteien im Hinblick auf die Notwendigkeit, den Zustand der Umwelt zu schützen, zu erhalten und zu verbessern, die Bedeutung für die Bürger anerkannt haben, Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten zu haben, wobei diese gegebenenfalls Unterstützung benötigen, um ihre Rechte wahrnehmen zu können. Ebenfalls geht aus der Präambel das gemeinsame Anliegen der Vertragsparteien hervor, dass die Öffentlichkeit, einschließlich Organisationen, Zugang zu wirkungsvollen gerichtlichen Mechanismen haben soll, damit ihre berechtigten Interessen geschützt werden (

102 Der Zugang zu Gerichten bestimmt sich nach Art. 9 für die drei genannten Fälle nach Abs. 1 (Überprüfungsverfahren in Verbindung mit dem Zugang zu Informationen), Abs. 2 (Überprüfungsverfahren gegen Entscheidungen betreffend bestimmte Handlungen in Bezug auf die Umwelt) und Abs. 3 (Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren, um die von Privatpersonen oder Behörden vorgenommenen Handlungen oder begangenen Unterlassungen (

103 Hinsichtlich des persönlichen Geltungsbereichs von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus ist festzustellen, dass diese Vorschrift es erlaubt, im innerstaatlichen Recht spezifische Kriterien aufzustellen, die die zur Anfechtung von Umweltrechtsverstößen berechtigten Mitglieder der Öffentlichkeit erfüllen müssen. Dies zeigt, dass die Parteien des Übereinkommens den ihnen eingeräumten Wertungsspielraum im Hinblick auf die Qualifikation der Betreffenden ausüben können. Folglich erscheint es gerechtfertigt, zu sagen, dass Art. 9 Abs. 3 nicht den Zweck hat, eine Popularklage im Umweltrecht einzuführen (

104 Dagegen möchte ich zum sachlichen Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens hervorheben, dass diese Bestimmung im Lichte der vorgenannten Ziele auszulegen ist, mit denen wirkungsvolle Mechanismen gewährleistet werden sollen, um die Interessen der Öffentlichkeit zu schützen (

105 Darüber hinaus sollte Art. 9 Abs. 3 in Verbindung mit den Anforderungen nach Art. 9 Abs. 4 und 5 gelesen werden. Nach diesen Absätzen müssen die genannten Verfahren nämlich angemessenen und effektiven Rechtsschutz sicherstellen; sie müssen fair, gerecht, zügig und nicht übermäßig teuer sein. Die Publizitätsanforderungen ergeben sich klar aus Art. 9 Abs. 5 des Übereinkommens.

106 Folglich sind die Vertragsparteien gehalten, einen vor allem wirksamen Mechanismus zu erlassen und nicht nur eine Wahlmöglichkeit zwischen verschiedenen Verfahrensarten zu schaffen. Die Unterzeichner des Übereinkommens verfügen über einen Entscheidungsspielraum hinsichtlich der einzuführenden Verfahren, aber die Verpflichtung, verwaltungsbehördliche oder gerichtliche Verfahren einzuführen, muss in Übereinstimmung mit den Anforderungen des Übereinkommens erfüllt werden, um sicherzustellen, dass umweltrechtliche Verstöße nach Art. 9 Abs. 3 angefochten werden können. Daraus folgt, dass die Erfüllung der genannten Verpflichtung anhand der Anforderung des wirkungsvollen Zugangs zu Gerichten zu messen ist. Diese Auslegung wird auch durch die Überschrift von Art. 9 des Übereinkommens von Århus, „Zugang zu Gerichten“, bestätigt.

107 Dies führt mich zum Schlüsselbegriff im Rahmen von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus: dem Begriff der überprüfbaren Handlung.

108 Richtig ist, dass dieser Begriff im Übereinkommen von Århus nicht definiert ist. Auch eine wörtliche Auslegung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens lässt nicht den Schluss zu, dass der genannte Begriff im Ermessen der Vertragsparteien liegt. Außerdem verlangt Art. 9 Abs. 3 nicht einmal, dass die aufgeführten Handlungen rechtsverbindlichen Charakter haben. In der Lehre besteht somit Einigkeit, dass diese Bestimmung alle Fälle der Verletzung des nationalen (

109 Der auf den ersten Blick extrem breite Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus, vor allem im Verhältnis zu Art. 9 Abs. 1 und 2, kann jedoch eingeschränkt werden. Der sachliche Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens ist nämlich durch Art. 2 Abs. 2 Unterabs. 2 des Übereinkommens eingeschränkt, der bestimmt, dass dieses nicht auf gesetzgebende Handlungen anzuwenden ist. Nach dieser Bestimmung schließt der Begriff der „Behörde“, deren umweltrechtswidrige Handlungen angefochten werden können, die Einrichtungen aus, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln.

110 Somit zeigt sich klar, dass die Vertragsparteien des Übereinkommens von Århus ausschließlich nicht legislative Maßnahmen in den Anwendungsbereich des Übereinkommens einbeziehen wollten.

111 Anders ausgedrückt fallen mit Ausnahme der gesetzgebenden Handlungen alle anderen von Einzelnen oder Behörden vorgenommenen Handlungen mit allgemeiner oder individueller Geltung unter den Anwendungsbereich von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus.

112 Weitere Punkte bestätigen diese Einschätzung.

113 Zunächst darf nicht unerwähnt bleiben, dass der Gerichtshof den Begriff des „Gesetzgebungsakts“ im Rahmen der Durchführung des Übereinkommens von Århus eher so auslegt, dass die praktische Wirksamkeit von Art. 9 dieses Übereinkommens erhalten bleibt (

114 Hinzuweisen ist auch auf die Auffassung des Ausschusses für die Überprüfung der Einhaltung des Übereinkommens von Århus, nach der die Vertragsparteien des Übereinkommens keine Kriterien einführen oder beibehalten dürfen, die so streng sind, dass Nichtregierungsorganisationen daran gehindert werden, Handlungen oder Unterlassungen anzufechten, die gegen nationales Umweltrecht verstoßen (

115 Schließlich kann der Leitfaden zur Anwendung des Übereinkommens von Århus, obwohl er der Rechtsprechung zufolge keine bindende Wirkung hat (im Hinblick auf das Übereinkommen von Århus sogar systematisch auf diesen Leitfaden berufen. Der Leitfaden spricht sich gemäß Sinn und Wortlaut des Übereinkommens von Århus für eine weite Auslegung der Voraussetzungen des Zugangs zu den Gerichten aus. Hinsichtlich der überprüfbaren Handlungen geht aus dem Leitfaden hervor, dass die Mitglieder der Öffentlichkeit sogar „unabhängig davon, ob sie eine Verbindung zur Information der Öffentlichkeit und zu den im Übereinkommen gewährleisteten Beteiligungsrechten aufweisen“ ( D – Zum Umfang der Kontrolle umweltrechtlicher Verstöße in der Århus-Verordnung

116 Bei der Auslegung einer Bestimmung des Unionsrechts sind nicht nur deren Wortlaut und die mit ihr verfolgten Ziele, sondern auch ihr Kontext sowie das gesamte Unionsrecht zu berücksichtigen (

117 Für die Beurteilung, ob die aus dem Übereinkommen von Århus erwachsenden besonderen Verpflichtungen erfüllt sind, muss zunächst bedacht werden, dass die Auswirkungen des Übereinkommens, das ein gemischtes Übereinkommen ist, durch die Erklärung der Europäischen Gemeinschaft im Anhang der Entscheidung 2005/370 klargestellt worden sind. Daraus folgt eindeutig, dass die zur Zeit der Unterzeichnung des Übereinkommens vorhandenen Rechtsinstrumente nicht ausreichten, um die Erfüllung der aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus erwachsenden Verpflichtungen in ihrer Gesamtheit zu gewährleisten, da sie Anfechtungsverfahren gegen Handlungen oder Unterlassungen Einzelner oder öffentlicher Behörden betrafen, die nicht zu den in Art. 2 Abs. 2 genannten Einrichtungen gehören. Demzufolge waren die Mitgliedstaaten für die Erfüllung der genannten Verpflichtungen verantwortlich, bis die Gemeinschaft Bestimmungen erließ, die die Erfüllung dieser Verpflichtungen sicherstellten.

118 Wie bereits ausgeführt, geht aus den Gesetzgebungsarbeiten vor dem Erlass der Århus-Verordnung hervor, dass mit dieser Verordnung das Gemeinschaftsrecht an die Bestimmungen des Übereinkommens angeglichen werden soll (

119 Die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Århus-Verordnung anhand des gleichnamigen Übereinkommens ist somit nach dem derzeitigen Stand des Unionsrechts umso mehr geboten, als die Union ihren Verpflichtungen vollständig nachzukommen hat, indem sie die aus dem Übereinkommen von Århus erwachsenden Verpflichtungen umsetzt.

120 In diesem Zusammenhang schlage ich vor, die Argumentation der Kommission zurückzuweisen, dass eine Gesamtbewertung des Systems für einen effizienten gerichtlichen Rechtsschutz im Unionsrecht erforderlich sei. Nach ständiger Rechtsprechung wird der gerichtliche Rechtsschutz Einzelner im Rechtsbehelfssystem der Union nicht nur durch die verschiedenen unmittelbaren Klagen, sondern auch durch das Vorabentscheidungsverfahren sichergestellt. Das Vorabentscheidungsverfahren kann jedoch nicht die Lücken beseitigen oder füllen, die durch eine restriktive Herangehensweise des Unionsgesetzgebers bei der Umsetzung einer Bestimmung eines Übereinkommens, an dem die Union beteiligt ist, entstanden sind.

121 Im Unterschied zur Kommission bin ich der Ansicht, dass, wenn die Rechtsbehelfe gegen „umweltrechtswidrige“ Maßnahmen überwiegend auf der nationalen Ebene eingeführt würden, dies einer abermaligen Übertragung der Zuständigkeit der Union auf die Mitgliedstaaten gleichkäme. Die Union kann von den Mitgliedstaaten nicht verlangen, ein bestimmtes Kontrollniveau sicherzustellen, um die Lücken im abgeleiteten Recht zu schließen. Durch den Erlass der Århus-Verordnung ist die Union de facto uneingeschränkt für die Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Århus zuständig.

122 Dagegen gebe ich gern zu, dass die Vereinbarkeit der Erfüllung der aus dem Übereinkommen von Århus erwachsenden Verpflichtungen anders zu beurteilen wäre, wenn diese Erfüllung durch Richtlinien erfolgte, da sie dann zwei Stadien durchlaufen würde, nämlich den Erlass der Richtlinien und deren Umsetzung im Recht der Mitgliedstaaten (

123 Hinsichtlich des Umfangs des Zugangs zu Gerichten in der Århus-Verordnung ist festzustellen, dass Art. 10 Abs. 1 der Århus-Verordnung dieses Ziel umsetzt, indem er den qualifizierten Einrichtungen, nämlich den repräsentativen Verbänden der Öffentlichkeit, die Möglichkeit gewährt, einen Antrag auf interne Überprüfung einer umweltrechtswidrigen Handlung zu stellen. Aus den vorbereitenden Gesetzgebungsarbeiten geht klar hervor, dass die Überprüfung eingeführt wurde, um die Ausübung des Rechts auf Zugang zu Gerichten gemäß dem Vertrag, nach dem eine Person beim Gerichtshof Verfahren gegen Entscheidungen anstrengen kann, wenn sie als Individuum und direkt betroffen ist (

124 Im Hinblick auf den persönlichen Anwendungsbereich hat Art. 10 der Århus-Verordnung durch die Schaffung eines Überprüfungsverfahrens den Zugang zu Gerichten für Nichtregierungsorganisationen erleichtert, da diese nicht verpflichtet sind, ein ausreichendes Interesse oder einen Verstoß gegen ein Recht nachzuweisen, um dieses Recht nach Art. 263 AEUV auszuüben. Die Verordnung verleiht diesen Gruppen somit die Adressateneigenschaft (

125 Dagegen ist, was den sachlichen Anwendungsbereich angeht, der Anwendungsbereich der Beanstandungen, die im Wege der sogenannten Überprüfung möglich sind, im Licht des Art. 10 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Århus-Verordnung so definiert, dass er auf Rechtsakte des Umweltrechts zur Regelung eines Einzelfalls anwendbar ist, die von einem Organ oder einer Einrichtung der Gemeinschaft getroffen wurden, rechtsverbindlich sind und Außenwirkung haben. Darüber hinaus ist die im Rahmen einer solchen „Überprüfung“ anfechtbare Maßnahme nach Art. 2 Abs. 2 der Århus-Verordnung so definiert, dass Verwaltungsakte eines Organs oder einer Einrichtung der Union ausgenommen sind, „wenn diese in ihrer Eigenschaft als Aufsichtsbehörde handeln“.

126 In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass der Verordnungsentwurf in seiner ursprünglichen Fassung den Begriff des „Verwaltungsakts“ definierte als „jede Verwaltungsmaßnahme, die von Organen oder Einrichtungen der Gemeinschaft im Rahmen des Umweltrechts getroffen wird und rechtsverbindliche sowie externe Wirkung hat“ (

127 Da der Begriff des Verwaltungsakts in anderen Rechtsquellen der Union nirgendwo definiert ist, handelt es sich um eine Ad-hoc-Definition in der Århus-Verordnung, deren Ausmaß nicht leicht eingrenzbar ist (

128 Gewiss ist der Verwaltungsakt nach Art. 2 Buchst. g der Århus-Verordnung als Maßnahme „des Umweltrechts“ definiert. Diese letzte Voraussetzung ist im Verhältnis zu den Zielen des Art. 191 AEUV weit auszulegen (

129 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Überprüfungsverfahren (

130 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass eine Klage vor dem Gerichtshof nach Art. 12 der Århus-Verordnung sich nicht gegen den streitigen Verwaltungsakt, sondern gegen die Antwort der Einrichtung oder des Organs richtet, die über den Antrag auf interne Überprüfung entscheidet. Eine Nichtregierungsorganisation kann somit nur über die Einrede der Rechtswidrigkeit, wie z. B. in den vorliegenden Rechtssachen, eine Sachprüfung verlangen.

131 Daraus folgt, dass Art. 10 der Århus-Verordnung die aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus erwachsenden Verpflichtungen nicht vollständig umsetzt (

132 Diese Feststellung wird aus den zuvor hinsichtlich der Auslegung von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus dargelegten Gründen nicht dadurch entkräftet, dass den Unterzeichnern des Übereinkommens von Århus ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt ist. Obwohl der Gerichtshof einen solchen Spielraum bei der Durchführung von Art. 9 des Übereinkommens von Århus (und zum Beispiel von Art. 15a der Richtlinie 96/61/EG (

133 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass das Gericht in dem angefochtenen Urteil zu Recht zu dem Ergebnis gelangt ist, der gegen Art. 10 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Buchst. g der Århus-Verordnung gerichteten Einrede der Rechtswidrigkeit stattzugeben. Falls der Gerichtshof entscheidet, die vorliegende Problematik zu prüfen, schlage ich vor, den zweiten Rechtsmittelgrund der Kommission zurückzuweisen. E – Ergänzende Überlegungen

134 Für den Fall, dass einem internationalen Übereinkommen, das als Rechtsquelle für Einzelpersonen gilt, die unmittelbare Wirkung fehlt, kann der Grundsatz der konformen Auslegung ein geeignetes Instrument sein, einem solchen Übereinkommen Wirkung zu verleihen.

135 Die Auslegung des abgeleiteten Rechts im Einklang mit den internationalen Übereinkommen, an die die Gemeinschaft gebunden ist, obliegt nämlich dem Unionsrichter selbst (

136 Die Methode der konformen Auslegung kann jedoch nur angewandt werden, wenn die streitige Bestimmung unzureichend klar ist oder im Hinblick auf den Zusammenhang, die Art oder die Systematik der Bestimmung oder des Basisrechtsakts, zu dem sie gehört, mehrere Auslegungen zulässt. Dies ist in Anbetracht der vorstehenden Erwägungen bei Art. 10 der Århus-Verordnung nicht der Fall, da aus dieser Vorschrift eindeutig der Wille hervorgeht, Rechtsakte von allgemeiner Geltung von ihrem Anwendungsbereich auszuschließen.

137 Darüber hinaus findet die konforme Auslegung, ebenso wie es die für die Auslegung des nationalen Rechts anwendbaren Vorschriften vorsehen, in den allgemeinen Rechtsgrundsätzen ihre Schranken und darf nicht contra legem ausgelegt werden ( VII – Zum Anschlussrechtsmittel

138 Die Umweltschutzorganisationen haben in den Rechtssachen C‑401/12 P bis C‑403/12 P ein als „bedingt“ bezeichnetes Anschlussrechtsmittel eingelegt, das nur „für den Fall eingereicht werden soll, dass der Gerichtshof den in der Rechtsmittelbeantwortung gestellten Anträgen nicht stattgibt“. In diesem Rahmen machen sie einen einzigen Klagegrund geltend, den sie darauf stützen, dass das Gericht es rechtsfehlerhaft unterlassen habe, dem Begriff der „Handlungen“ in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Århus unmittelbare Wirkung zuzuerkennen.

139 Der Rat, die Kommission und das Parlament sind sich darin einig, dass ein solches „bedingtes“ Anschlussrechtsmittel (

140 Zunächst ist festzustellen, dass die Organisationen mit ihren Anträgen begehren, „das angefochtene Urteil sowie die Entscheidung der Kommission über die Unzulässigkeit für nichtig zu erklären“. Indem die Umweltschutzorganisationen den Gerichtshof um die Feststellung ersuchen, dass dem Begriff der Handlung unmittelbare Wirkung zukomme, wodurch die Gültigkeit der Århus-Verordnung geprüft werden könnte, zielen sie nicht auf eine „Ergänzung“ des angefochtenen Urteils ab. Die Rüge der fehlenden Feststellung der unmittelbaren Wirkung würde, falls ihr stattgegeben würde, dazu führen, dass die gesamte Begründung des Gerichts, in der es seine Rechtmäßigkeitsprüfung auf die Urteile Fediol/Kommission und Nakajima/Rat stützt, hinfällig wäre. Die Organisationen stellen somit das Urteil Lesoochranárske zoskupenie in Frage, ohne jedoch rechtliche Argumente zu liefern, die diesen Antrag stützen. Aus den Schriftstücken geht nämlich nicht hervor, auf welcher Grundlage die unmittelbare Wirkung festgestellt werden könnte, um die Rechtmäßigkeit der Århus-Verordnung zu kontrollieren.

141 Ein Rechtsmittel, das keine spezifische Argumentation zur Identifizierung des Rechtsfehlers enthält, mit dem das Urteil des Gerichts behaftet sein soll (

142 Deshalb schlage ich vor, das Anschlussrechtsmittel als unzulässig zurückzuweisen. VIII – Ergebnis

143 Ich schlage dem Gerichtshof vor, — das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Vereniging Milieudefensie und Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Kommission (T‑396/09, EU:T:2012:301) insoweit aufzuheben, als es dem zweiten Klagegrund in der ersten Instanz stattgegeben und die Rechtmäßigkeitskontrolle auf der Grundlage der Urteile Fediol/Kommission (70/87, EU:C:1989:254) und Nakajima/Rat (C‑69/89, EU:C:1991:186) durchgeführt hat; — den Rechtsstreit an das Gericht zurückzuverweisen; — das Anschlussrechtsmittel in den verbundenen Rechtssachen C‑401/12 P bis C‑403/12 P zurückzuweisen; — die Kostenentscheidung vorzubehalten.