Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.05.2014 – C-221/13

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS NILS WAHL vom 22. Mai 2014 ( Rechtssache C‑221/13 Teresa Mascellani gegen Ministero della Giustizia (Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale ordinario di Trento [Italien]) „Sozialpolitik — Richtlinie 97/81/EG — Von UNICE, CEEP und EGB geschlossene Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit — Umwandlung eines Teilzeitarbeitsvertrags in einen Vollzeitarbeitsvertrag gegen den Willen des Arbeitnehmers“

1 Ist es mit der Richtlinie 97/81/EG ( I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht

2 Die Richtlinie 97/81 übernimmt die von UNICE, CEEP und EGB geschlossene Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit (im Folgenden: Rahmenvereinbarung) in das Unionsrecht. Die Rahmenvereinbarung selbst ist im Anhang zur Richtlinie 97/81 enthalten.

3 Wie im fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 97/81 wiedergegeben, sind entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Essen Maßnahmen zur Förderung der Beschäftigung und Chancengleichheit zwischen Frauen und Männern sowie Maßnahmen zur Steigerung der Beschäftigungsintensität des Wachstums, insbesondere durch eine flexiblere Organisation der Arbeit, die sowohl den Wünschen der Arbeitnehmer als auch den Erfordernissen des Wettbewerbs gerecht wird, erforderlich.

4 Der 11. Erwägungsgrund der Richtlinie 97/81 lautet: „Die Unterzeichnerparteien wollten eine Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit schließen, in der die allgemeinen Grundsätze und Mindestvorschriften für die Teilzeitarbeit niedergelegt sind. Sie haben ihren Willen bekundet, einen allgemeinen Rahmen für die Beseitigung der Diskriminierungen von Teilzeitbeschäftigten zu schaffen und einen Beitrag zur Entwicklung der Teilzeitarbeitsmöglichkeiten auf einer für Arbeitgeber und Arbeitnehmer akzeptablen Grundlage zu leisten.“

5 In der Präambel der Rahmenvereinbarung heißt es im zweiten Absatz: „Diese [Rahmenvereinbarung] legt in Anerkennung der Vielfalt der Verhältnisse in den Mitgliedstaaten und in der Erkenntnis, dass die Teilzeitarbeit ein Merkmal der Beschäftigung in bestimmten Branchen und Tätigkeiten ist, die allgemeinen Grundsätze und Mindestvorschriften für die Teilzeitarbeit nieder. Sie macht den Willen der Sozialpartner deutlich, einen allgemeinen Rahmen für die Beseitigung von Diskriminierungen von Teilzeitbeschäftigten zu schaffen und einen Beitrag zur Entwicklung der Teilzeitarbeitsmöglichkeiten auf einer für Arbeitgeber und Arbeitnehmer akzeptablen Grundlage zu leisten.“

6 Nach der fünften Allgemeinen Erwägung der Rahmenvereinbarung messen „[d]ie Unterzeichnerparteien … denjenigen Maßnahmen Bedeutung zu, die den Zugang zur Teilzeitarbeit für Frauen und Männer erleichtern, und zwar im Hinblick auf die Vorbereitung des Ruhestands, die Vereinbarkeit von Beruf und Familienleben sowie die Nutzung von allgemeinen und beruflichen Bildungsmöglichkeiten zur Verbesserung ihrer Fertigkeiten und ihres beruflichen Fortkommens, im beiderseitigen Interesse der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer und auf eine Weise, die die Entwicklung der Unternehmen begünstigt“.

7 Paragraf 1 („Ziel“) der Rahmenvereinbarung bestimmt: „Diese Rahmenvereinbarung soll a) die Beseitigung von Diskriminierungen von Teilzeitbeschäftigten sicherstellen und die Qualität der Teilzeitarbeit verbessern; b) die Entwicklung der Teilzeitarbeit auf freiwilliger Basis fördern und zu einer flexiblen Organisation der Arbeitszeit beitragen, die den Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer Rechnung trägt.“

8 Paragraf 3 („Begriffsbestimmungen“) der Rahmenvereinbarung definiert unter Nr. 2 den Begriff „vergleichbarer Vollzeitbeschäftigter“. Dieser Begriff bezeichnet einen Vollzeitbeschäftigten desselben Betriebs mit derselben Art von Arbeitsvertrag oder Beschäftigungsverhältnis, der in der gleichen oder einer ähnlichen Arbeit/Beschäftigung tätig ist, wobei auch die Betriebszugehörigkeitsdauer und die Qualifikationen/Fertigkeiten sowie andere Erwägungen heranzuziehen sind. Unter Nr. 2 bestimmt dieser Paragraf 3 weiter, dass wenn in demselben Betrieb kein vergleichbarer Vollzeitbeschäftigter vorhanden ist, der Vergleich anhand des anwendbaren Tarifvertrags oder, in Ermangelung eines solchen, gemäß den gesetzlichen oder tarifvertraglichen Bestimmungen oder den nationalen Gepflogenheiten erfolgt.

9 Paragraf 4 („Grundsatz der Nichtdiskriminierung“) der Rahmenvereinbarung bestimmt unter Nr. 1: „Teilzeitbeschäftigte dürfen in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil sie teilzeitbeschäftigt sind, gegenüber vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus objektiven Gründen gerechtfertigt.“

10 Paragraf 5 („Teilzeitarbeitsmöglichkeiten“) der Rahmenvereinbarung bestimmt: „1. Im Rahmen des Paragraphen 1 dieser Vereinbarung und im Einklang mit dem Grundsatz der Nichtdiskriminierung von Teilzeit- und Vollzeitbeschäftigten, a) sollten die Mitgliedstaaten nach Anhörung der Sozialpartner gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften oder Gepflogenheiten Hindernisse rechtlicher oder verwaltungstechnischer Natur, die die Teilzeitarbeitsmöglichkeiten beschränken können, identifizieren und prüfen und sie gegebenenfalls beseitigen; b) sollten die Sozialpartner innerhalb ihres Zuständigkeitsbereiches durch tarifvertraglich vorgesehene Verfahren Hindernisse, die die Teilzeitarbeitsmöglichkeiten beschränken können, identifizieren und prüfen und sie gegebenenfalls beseitigen. 2. Die Weigerung eines Arbeitnehmers, von einem Vollzeitarbeitsverhältnis in ein Teilzeitarbeitsverhältnis oder umgekehrt überzuwechseln, sollte, unbeschadet der Möglichkeit, gemäß den gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen und den nationalen Gepflogenheiten aus anderen Gründen, wie etwa wegen betrieblicher Notwendigkeit, Kündigungen auszusprechen, als solche keinen gültigen Kündigungsgrund darstellen. 3. Die Arbeitgeber sollten, soweit dies möglich ist, a) Anträge von Vollzeitbeschäftigten auf Wechsel in ein im Betrieb zur Verfügung stehendes Teilzeitarbeitsverhältnis berücksichtigen; … d) Maßnahmen, die den Zugang zur Teilzeitarbeit auf allen Ebenen des Unternehmens einschließlich qualifizierten und leitenden Stellungen erleichtern, und in geeigneten Fällen auch Maßnahmen, die den Zugang von Teilzeitbeschäftigten zur beruflichen Bildung erleichtern, zur Förderung des beruflichen Fortkommens und der beruflichen Mobilität in Erwägung ziehen; …“

11 Paragraf 6 („Umsetzungsbestimmungen“) der Rahmenvereinbarung trifft bestimmte Regelungen. Nach Paragraf 6.1 können die Mitgliedstaaten günstigere Bestimmungen einführen, als sie in der Rahmenvereinbarung vorgesehen sind. Ferner heißt es in Paragraf 6.2: „Die Umsetzung dieser Vereinbarung rechtfertigt nicht eine Verringerung des allgemeinen Schutzniveaus der Arbeitnehmer in dem unter diese Vereinbarung fallenden Bereich; dies berührt nicht das Recht der Mitgliedstaaten …, bei Veränderungen der Umstände unterschiedliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder tarifvertragliche Regelungen zu entwickeln, und steht der Anwendung von Paragraph 5.1 nicht entgegen, sofern der in Paragraph 4.1 festgelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung eingehalten wird.“ B – Italienisches Recht

12 Nach Art. 16 des italienischen Gesetzes Nr. 183 vom 4. November 2010 (

13 Das italienische Ministerium für den Öffentlichen Dienst erließ ein ministerielles Rundschreiben, um Richtlinien zur Anwendung u. a. von Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 festzulegen (

14 Die Auslegung von Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 gemäß dem ministeriellen Rundschreiben ist zwischenzeitlich von der Corte costituzionale (Verfassungsgericht) (Italien) bestätigt worden ( II – Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

15 Frau Mascellani ist Beamtin des italienischen Justizministeriums und beim vorlegenden Gericht beschäftigt. Sie ist seit dem 28. August 2000 auf Basis einer wöchentlichen Arbeitszeitregelung, die 50 % der regulären Arbeitszeit auf drei Tage der Woche verteilt, in Teilzeit beschäftigt.

16 Nach Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 183/2010 erließ das Justizministerium, vertreten durch den Verwaltungsdirektor des Tribunale ordinario di Trento, die Verfügungen Nr. 20384 vom 8. Februar 2011 und Nr. 1882 vom 21. März 2011, mit denen die Teilzeitarbeitsvereinbarung mit Frau Mascellani nach Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 einseitig einer Neubewertung unterzogen und widerrufen wurde. Zugleich wurde ihr darin die Weisung erteilt, ab 1. April 2011 auf Basis der vollen Arbeitszeit, verteilt über sechs Tage der Woche, in Vollzeit zu arbeiten.

17 Frau Mascellani widersprach dieser Umwandlung ihres Arbeitsvertrags und erhob bei der Sezione del Lavoro (Abteilung für Arbeitsrecht) des vorlegenden Gerichts Klage auf Nichtigerklärung der beiden genannten Verfügungen sowie auf Feststellung, dass ihre Teilzeitbeschäftigung nicht gegen ihren Willen in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umgewandelt werden kann. Sie bringt vor, dass diese Umwandlung nach der Richtlinie 97/81 rechtswidrig sei.

18 Frau Mascellani trägt vor, dass sie dank der Teilzeitregelung ihre Zeit neben der Betreuung ihrer Familie auch für ihre eigene berufliche Fortbildung habe nutzen können. Sie sei in das Anwaltsverzeichnis von Trient (Trento) aufgenommen worden, habe einen juristischen Aufbaustudiengang abgeschlossen und habe sich überdies für einen dreijährigen Studiengang an der Universität Padua für Lehrpersonen der beruflichen Fortbildung eingeschrieben. Dank der Teilzeitregelung habe sie auch ihren einzigen verbliebenen – jetzt über 90 Jahre alten – Elternteil betreuen können, der bei ihr lebe und sonst keine Verwandten in der Nähe habe.

19 Das Justizministerium tritt der Klage von Frau Mascellani entgegen. Es macht geltend, dass das Ministerium nach Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 auch gegen den Willen des Arbeitnehmers ein Teilzeitarbeitsverhältnis beenden und den Arbeitnehmer zu einer Vollzeittätigkeit verpflichten könne. Nach Ansicht des Ministeriums steht die Richtlinie 97/81 dieser Bestimmung nicht entgegen.

20 Da es Zweifel hinsichtlich der Auslegung der Richtlinie 97/81 hegt, hat das vorlegende Gericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung, wonach „[d]ie Weigerung eines Arbeitnehmers, von einem Vollzeitarbeitsverhältnis in ein Teilzeitarbeitsverhältnis oder umgekehrt überzuwechseln … unbeschadet der Möglichkeit, gemäß den gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen und den nationalen Gepflogenheiten aus anderen Gründen, wie etwa wegen betrieblicher Notwendigkeit, Kündigungen auszusprechen, als solche keinen gültigen Kündigungsgrund darstellen [sollte]“, dahin auszulegen, dass die nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten dem Arbeitgeber nicht die Möglichkeit einräumen dürfen, ein Teilzeitarbeitsverhältnis auch gegen den Willen des Arbeitnehmers in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umzuwandeln? 2. Steht die Richtlinie 97/81 einer nationalen Rechtsvorschrift (wie Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010) entgegen, die dem Arbeitgeber die Möglichkeit einräumt, ein Teilzeitarbeitsverhältnis auch gegen den Willen des Arbeitnehmers in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umzuwandeln?

21 Die italienische und tschechische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. In der mündlichen Verhandlung vom 20. März 2014 haben Frau Mascellani, die italienische Regierung und die Kommission mündliche Erklärungen abgegeben. III – Vorbringen vor dem Gerichtshof

22 Nach Ansicht von Frau Mascellani ist Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen, dass es einem Arbeitgeber – sei es im privaten oder öffentlichen Sektor – nicht gestattet ist, ein Arbeitsverhältnis ohne die ausdrückliche Zustimmung des Arbeitnehmers zu ändern. Da die Rahmenvereinbarung die Diskriminierung von Teilzeitbeschäftigten verhindern solle, sei dies die einzig angebrachte Auslegung dieser Bestimmung.

23 Die italienische Regierung betont den Charakter des Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 als Übergangsregelung. Diese Regierung führt an, dass Arbeitnehmern nach der früheren, für den öffentlichen Sektor geltenden Regelung (

24 Nach Ansicht der italienischen Regierung kann Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung nicht dahin ausgelegt werden, dass er für eine Umwandlung einer Teilzeit- in eine Vollzeittätigkeit zwingend voraussetze, dass diese einvernehmlich erfolge. Diese Bestimmung ziele lediglich darauf ab, die Möglichkeit einer Kündigung einzuschränken, soweit der Arbeitnehmer einer solchen Umwandlung nicht zustimme, verbiete Maßnahmen des Arbeitgebers mit geringerer Eingriffsintensität jedoch nicht. Darüber hinaus sei diese Bestimmung unverbindlich formuliert und verschaffe dem Arbeitnehmer daher keinen durchsetzbaren Anspruch.

25 Die italienische Regierung ist weiter der Ansicht, die Richtlinie 97/81 könne auch nicht dahin ausgelegt werden, dass sie allgemein verlange, dass für Änderungen der Arbeitszeit die Zustimmung des Arbeitnehmers eingeholt werden müsse. Wenn eine Zustimmung nicht erforderlich sei, stelle dies noch keine Diskriminierung zwischen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten im Sinne von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung dar; auch werde dadurch die Möglichkeit der Teilzeitbeschäftigung nicht beschränkt. Vielmehr werde nach Paragraf 1 Buchst. b der Vereinbarung offenbar lediglich für einen Übergang von einer Vollzeit- zu einer Teilzeitbeschäftigung vorausgesetzt, dass dieser auf freiwilliger Basis erfolge, da dieser Übergang einen wirtschaftlichen Verlust für den Arbeitnehmer mit sich bringe.

26 Nach Ansicht der tschechischen Regierung kann ein Arbeitsverhältnis, das zuvor auf Teilzeitbasis bestand, vom Arbeitgeber nicht einseitig gegen den Willen des Arbeitnehmers geändert werden. Dies würde die Entwicklung von Teilzeitarbeit unter Missachtung des Willens des Arbeitnehmers behindern, was dem Ziel der Rahmenvereinbarung nach Paragraf 1 Buchst. b und der fünften Allgemeinen Erwägung der Rahmenvereinbarung widerspreche. Die tschechische Regierung ist ferner der Ansicht, dass eine solche Möglichkeit entgegen dem weiteren, in Paragraf 1 Buchst. a genannten Ziel dieser Vereinbarung zu einer ungerechtfertigten Diskriminierung von Teilzeitbeschäftigten führe, da Vollzeitbeschäftigte diesem Risiko nicht ausgesetzt seien. Allgemeiner verweist diese Regierung auf den Grundsatz der Vertragsfreiheit und das Verbot von Zwangsarbeit nach Art. 5 Abs. 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (

27 Die Kommission, die eine gemeinsame Beantwortung der beiden Fragen vorschlägt, führt an, dass Paragraf 5.2 und Paragraf 5.3 Buchst. a der Rahmenvereinbarung weich formuliert seien. Weiter gewähre die Rahmenvereinbarung Arbeitnehmern keinen Anspruch, an einer Teilzeitbeschäftigungsvereinbarung festzuhalten. Insbesondere schließe Paragraf 5.2 die Möglichkeit nicht aus, einem Arbeitnehmer zu kündigen, der eine Umwandlung in ein Vollzeitarbeitsverhältnis verweigere, soweit hierfür eine betriebliche Notwendigkeit bestehe. Dies werde durch das Ziel der Rahmenvereinbarung bestätigt, das – nach Paragraf 1 Buchst. b – darin bestehe, zu einer flexiblen Organisation der Arbeitszeit beizutragen, die den Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer Rechnung trage.

28 Gleichwohl folgt nach Ansicht der Kommission aus Paragraf 1 Buchst. b in Verbindung mit Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung, dass der Arbeitgeber verpflichtet sei, den Arbeitnehmer anzuhören und seine Bedürfnisse zu berücksichtigen, sonstige Möglichkeiten zu erwägen und dem Arbeitnehmer eine Frist zur Umstellung auf die Neuregelung zu gewähren. Eine Kündigung könne nur in Betracht kommen, soweit diese erforderlich sei, um betrieblichen Notwendigkeiten Rechnung zu tragen. Da die italienischen Rechtsvorschriften nicht vorsähen, dass eine Weigerung automatisch eine Kündigung zur Folge habe und die Umwandlung des Arbeitsverhältnisses von den Grundsätzen der Billigkeit und des guten Glaubens abhängig machten, ständen sie mit den Anforderungen der Rahmenvereinbarung im Einklang.

29 Schließlich ist das vorlegende Gericht unter Verweis auf die Erwägungsgründe 5 und 11 der Richtlinie 97/81, die Präambel der in ihrem Anhang enthaltenen Rahmenvereinbarung, die fünfte Allgemeine Erwägung und die Paragrafen 1, 4 und 5 der Rahmenvereinbarung der Ansicht, dass Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 mit der Richtlinie 97/81 unvereinbar sei. Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 lasse eine Diskriminierung von Teilzeitbeschäftigten zu, die anders als Vollzeitbeschäftigte dem Risiko ausgesetzt seien, dass ihre Arbeitszeit geändert werden könne. Ferner folge aus Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung, dass ein Teilzeitarbeitsverhältnis in ein Vollzeitarbeitsverhältnis (oder umgekehrt) nur dann umgewandelt werden dürfe, wenn der Arbeitnehmer zustimme. Wenn nach dieser Bestimmung eine Kündigung als rechtswidrig anzusehen sei, müsse die Weigerung des Arbeitnehmers, der Änderung zuzustimmen, rechtmäßig sein; somit müsse die Zustimmung des Arbeitnehmers eingeholt werden. IV – Würdigung A – Umformulierung der Vorlagefragen

30 Die beiden Fragen des Tribunale ordinario di Trento hängen eindeutig miteinander zusammen. Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob es einem Arbeitgeber nach Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung verwehrt ist, ein Teilzeitarbeitsverhältnis einseitig in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umzuwandeln. Mit seiner zweiten Frage ersucht das vorlegende Gericht im Wesentlichen um Klärung der gleichen Frage, ohne jedoch auf eine konkrete Bestimmung der Richtlinie 97/81 oder der Rahmenvereinbarung Bezug zu nehmen. Die zweite Frage betrifft also praktisch den gleichen Gegenstand wie die erste, hat aber offenbar auch subsidiären Charakter in dem Fall, dass die erste Frage verneint wird.

31 Ich stimme mit der Kommission überein, dass der Gerichtshof beide Fragen gemeinsam beantworten sollte. Insoweit bin ich jedoch – anders als die Kommission – durchaus der Ansicht, dass es für das vorlegende Gericht von Nutzen wäre, allgemeiner auf die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Regelungen mit der Rahmenvereinbarung einzugehen, da dies Hauptgegenstand der zweiten Frage ist. Dies werde ich im letzten Teil dieser Schlussanträge tun.

32 Daher werde ich die Fragen wie folgt umformulieren: Steht die Richtlinie 97/81 und insbesondere Paragraf 5.2 der in ihrem Anhang enthaltenen Rahmenvereinbarung einer nationalen Rechtsvorschrift wie Art. 16 des Gesetzes Nr. 183/2010 entgegen, wonach ein Arbeitgeber ein Teilzeitarbeitsverhältnis ohne Zustimmung des Arbeitnehmers in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umwandeln kann? B – Prüfung der umformulierten Frage

33 Die Antwort auf die so umformulierte Frage hängt von dem Schutz ab, der Arbeitnehmern nach Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung richtigerweise zu gewähren ist. Dies werde ich anhand einer Betrachtung von Wortlaut, Zusammenhang und Ziel dieser Bestimmung bewerten.

34 Was ihren Wortlaut angeht, möchte ich zu Beginn – wie die italienische Regierung und die Kommission – festhalten, dass Paragraf 5.2 dieser Vereinbarung in eine Formulierung gefasst ist, die seine eigentliche Kernbedeutung verunklart.

35 Erstens ist Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung offenbar bewusst vage formuliert. Die Bestimmung lautet dahin, dass „[d]ie Weigerung eines Arbeitnehmers, von einem Vollzeitarbeitsverhältnis in ein Teilzeitarbeitsverhältnis oder umgekehrt überzuwechseln, … als solche keinen gültigen Kündigungsgrund darstellen [sollte]“ (Hervorhebung nur hier). Zum einen vermittelt dies den Eindruck, dass nach dieser Bestimmung eine solche Weigerung prima facie keine Kündigung eines Arbeitnehmers rechtfertigt, der mit einer Umwandlung des Arbeitsverhältnisses nicht einverstanden ist. Zum anderen deutet jedoch die Formulierung „sollte“ nicht darauf hin, dass die Zustimmung des Arbeitnehmers zur Änderung der Arbeitszeit zwingend wäre.

36 Zweitens bestimmt Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung auch, dass eine Weigerung, von einem Teilzeitarbeitsverhältnis in ein Vollzeitarbeitsverhältnis überzuwechseln, durchaus ein gültiger Grund für die Kündigung eines Arbeitsvertrags „gemäß den gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen und den nationalen Gepflogenheiten aus anderen Gründen, wie etwa wegen betrieblicher Notwendigkeit“, sein kann (Hervorhebung nur hier). Untersucht man den hervorgehobenen Teil der angeführten Passage auf Rechtsansprüche, ist meines Erachtens wiederum schwerlich mit Sicherheit darauf zu schließen, dass Arbeitnehmern ein unzweifelhafter Anspruch gewährt werden soll, eine Umwandlung des Arbeitsverhältnisses zu verweigern. Vielmehr spricht das Recht zur Kündigung eines Arbeitsverhältnisses wegen sich stetig ändernder betrieblicher Notwendigkeiten am Arbeitsplatz offenbar von vornherein gegen die Annahme, dass Paragraf 5.2 irgendeinen substanziellen Schutz gewährt.

37 Systematisch betrachtet, wird diese Überlegung erstens durch die Formulierung des übrigen Teils von Paragraf 5 gestützt. In Paragraf 5.1 Buchst. a und b wird erwähnt, dass die Mitgliedstaaten gemeinsam mit den Sozialpartnern Hindernisse für Teilzeitarbeitsmöglichkeiten „identifizieren“ und sie „gegebenenfalls“ beseitigen „sollten“; Paragraf 5.3 lautet dahin, dass „die Arbeitgeber …, soweit dies möglich ist,“ eine Reihe verschiedener Maßnahmen „berücksichtigen“, darum „bemüht sein“ bzw. „in Erwägung ziehen“„sollten“, von denen einige noch behutsamer formuliert sind (Hervorhebung in allen angeführten Passagen nur hier) (

38 Zweitens ist daran zu erinnern, dass die Rahmenvereinbarung als Anhang zur Richtlinie 97/81 nach Art. 288 AEUV den Mitgliedstaaten die Entscheidung überlässt, wie die Ziele dieses Instruments umgesetzt werden sollen. Nach Paragraf 6.1 der Rahmenvereinbarung sieht die Vereinbarung lediglich eine Mindestharmonisierung vor. Darüber hinaus werden den Mitgliedstaaten durch bestimmte Vorschriften der Richtlinie und der Rahmenvereinbarung ausdrücklich bestimmte Regelungsbefugnisse gewährt (

39 Was ihren Zweck angeht, wird das übergreifende Ziel von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung in Paragraf 1 Buchst. b ausdrücklich genannt, nämlich „die Entwicklung der Teilzeitarbeit auf freiwilliger Basis [zu] fördern und zu einer flexiblen Organisation der Arbeitszeit bei[zu]tragen, die den Bedürfnissen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer Rechnung trägt“. Die dort genannte Flexibilität ist zweipolig, da sie sowohl die Flexibilität der „Nachfrageseite“ für die Arbeitgeber als auch die Flexibilität der „Angebotsseite“ für die Arbeitnehmer umfasst (ohne jedoch zugunsten einer Seite zu tendieren (

40 Aufgrund dieser Gesichtspunkte wird in der Literatur zum Teil die Ansicht vertreten, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung (bzw. bestimmte Teile seiner Bestimmungen) im Gegensatz zu Paragraf 4 unbestimmt und deklaratorisch formuliert sei (

41 Ich stehe der Ansicht durchaus nicht ablehnend gegenüber, dass eine Kündigung nur erfolgen sollte, soweit sie erforderlich ist, um einer betrieblichen Notwendigkeit Rechnung zu tragen. Ich bezweifle jedoch, dass – unionsrechtlich – hierzu ein rechtliches Erfordernis nach Paragraf 5.2 besteht. Vielmehr ist meines Erachtens Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung offenbar zu vage, um einer gerichtlichen Beurteilung zugänglich zu sein. Über die Ausführungen oben in den Nrn. 34 bis 39 hinaus sehe ich diese Auslegung durch verschiedene Gesichtspunkte, insbesondere die Entstehungsgeschichte und den Hintergrund der Rahmenvereinbarung, bestätigt.

42 Im Verlauf der Beratungen des Europäischen Parlaments über den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie gab der Parlamentsausschuss für Beschäftigung und soziale Angelegenheiten einen Bericht über den Vorschlag ab. In dem Bericht erklärte der Ausschuss, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung in „keinem“ der Punkte, auf die er sich beziehe, „rechtlich verpflichtend“ sei (

43 Ferner ging Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung offenbar auf Art. 9 und 10 des Übereinkommens Nr. 175 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) zur Teilzeitarbeit (im Folgenden: IAO-Übereinkommen) zurück (

44 In diesem Zusammenhang wird – aus meiner Sicht überzeugend – die Ansicht vertreten, dass das allgemeine Schutzniveau, das die Richtlinie 97/81 Teilzeitbeschäftigten gewährt, geringer ist als nach dem IAO-Übereinkommen und der begleitenden Empfehlung (

45 Andererseits bin ich mir der Feststellung des Gerichtshofs in der Rechtssache Michaeler u. a. bewusst, dass Paragraf 5.1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung einer nationalen Regelung entgegensteht, die unter Androhung einer Geldbuße verlangt, dass innerhalb von 30 Tagen ab dem Abschluss eines Teilzeitvertrags eine Ablichtung desselben an die Verwaltung übersandt wird (

46 Aus diesen Gründen komme ich zu dem Ergebnis, dass Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, wonach ein Arbeitgeber ein Teilzeitarbeitsverhältnis ohne Zustimmung des Arbeitnehmers in ein Vollzeitarbeitsverhältnis umwandeln kann.

47 Zu prüfen bleibt, ob dieses Ergebnis in irgendeiner Weise von anderen Bestimmungen der Richtlinie 97/81 berührt wird. C – Weiter gehende Prüfung

48 Festzustellen ist zunächst, dass Paragraf 5.2 der Rahmenvereinbarung die einzige Bestimmung der Richtlinie 97/81 ist, die die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage konkret anspricht, nämlich diejenige nach den Folgen einer Weigerung, von einem Teilzeit- in ein Vollzeitarbeitsverhältnis überzuwechseln. Meines Erachtens dürfte die dem Gerichtshof zur Beurteilung vorgelegte Frage daher nach dem Grundsatz des Vorrangs des spezielleren vor dem allgemeineren Gesetz (lex specialis derogat legi generali) allein auf Grundlage dieser Bestimmung zu entscheiden sein, ohne dass es einer weiteren Prüfung bedarf. Sollte der Gerichtshof dies gleichwohl für angebracht halten, seien folgende Erwägungen ergänzt.

49 Meines Erachtens begründet die Tatsache, dass allein Teilzeitbeschäftigte dem Risiko ausgesetzt sind, in eine Vollzeittätigkeit wechseln zu müssen, keine nach Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung verbotene Diskriminierung. Die fraglichen Regelungen führen nämlich nicht dazu, dass Teilzeitbeschäftigte im Vergleich zu Vollzeitbeschäftigen in ihren Beschäftigungsbedingungen schlechter behandelt werden.

50 Der hier relevante Vergleichsmaßstab ist nicht Bezahlung, Rente oder andere „traditionelle“ Beschäftigungsbedingungen, die an das Kriterium der Beschäftigung (d. h. an das Arbeitsverhältnis zwischen einem Arbeitnehmer und seinem Arbeitgeber) anknüpfend festgelegt werden (

51 Um noch auf diesen Punkt einzugehen, erscheint zumindest zweifelhaft, ob die Situation eines Teilzeitbeschäftigten, der dem Risiko ausgesetzt ist, gegen seinen Willen in Vollzeit tätig sein zu müssen, tatsächlich mit demjenigen eines Vollzeitbeschäftigten vergleichbar ist, in Teilzeit tätig sein zu müssen. Die Weisung, mehr zu arbeiten, ist nicht das gleiche wie die Weisung, weniger zu arbeiten – jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt des Lebensunterhalts eines Arbeitnehmers. Es ist daher diskussionswürdig, ob es einen vergleichbaren Vollzeitbeschäftigten gibt (

52 Richtig ist allerdings auch, dass der Gerichtshof neben dem Urteil Michaeler u. a. auch im Urteil Bruno u. a. entschieden hat, dass eine nationale Regelung, die gegen Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung verstößt, zugleich gegen Paragraf 5.1 der Rahmenvereinbarung verstoßen kann (

53 Als weiterem Gesichtspunkt ist der tschechischen Regierung zuzustimmen, soweit sie auf die Feststellung des Gerichtshofs verweist, dass ein Vertrag durch das Prinzip der Privatautonomie gekennzeichnet ist (

54 Außerdem möchte ich noch auf das „Verschlechterungsverbot“ in Paragraf 6.2 der Rahmenvereinbarung eingehen. Dieses gewährt den Mitgliedstaaten ausdrücklich das Recht, „bei Veränderungen der Umstände unterschiedliche Rechts- und Verwaltungsvorschriften oder tarifvertragliche Regelungen zu entwickeln, und steht der Anwendung von Paragraph 5.1 nicht entgegen, sofern der in Paragraph 4.1 festgelegte Grundsatz der Nichtdiskriminierung eingehalten wird“. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist meines Erachtens offenbar, den Mitgliedstaaten eine Änderung und erforderlichenfalls eine Verringerung des nach ihren Teilzeitarbeitsregelungen gewährten Schutzniveaus in Zeiten der Krise zu ermöglichen. Zumindest lässt diese Bestimmung erkennen, dass diese Regelungen nicht unabänderlich sind. In diesem Zusammenhang ist mir bekannt, dass die italienische Regelung, die von 2008 an anwendbar war, offenbar mit dem Eintritt der globalen Finanzkrise zusammenfiel.

55 Mir leuchtet ein, dass nach italienischem Recht die Möglichkeit, einem Teilzeitbeschäftigten die Weisung zu geben, in eine Vollzeittätigkeit zurückzukehren, Ausnahmecharakter hat und darüber hinaus an die Grundsätze der Billigkeit und des guten Glaubens gebunden ist. Anders als die Kommission kann ich jedoch in der Rahmenvereinbarung keine rechtliche Grundlage erkennen, wonach der Arbeitgeber zur Einhaltung der oben in Nr. 28 angesprochenen Schutzanforderungen verpflichtet wäre. Die Kommission trägt vor, dass sich dies aus Paragraf 1 Buchst. b, der das Ziel der Rahmenvereinbarung formuliert, in Verbindung mit Paragraf 5.2 ergebe. Allerdings ist schon im Rahmen der regulären Auslegung von Paragraf 5.2 an sich eine Würdigung eben dieses Ziels erforderlich (siehe oben, Nr. 39). Daher kann Paragraf 1 Buchst. b zu dieser Würdigung darüber hinaus nichts beitragen.

56 Vor diesem Hintergrund dürfte es meines Erachtens mangels einer Harmonisierung in dieser Hinsicht (

57 Ebenso steht jedoch fest, dass jede Veränderung – insbesondere Verringerung – der Arbeitszeit beim Übergang von einer Vollzeit- zu einer Teilzeitbeschäftigung bereits erworbene Rechte, die der Arbeitnehmer in der Zeit der Vollbeschäftigung erworben hat, nicht mindern kann ( V – Ergebnis

58 Nach alledem schlage ich vor, die vom Tribunale ordinario di Trento (Italien) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: Die Richtlinie 97/81/EG des Rates vom 15. Dezember 1997 zu der von UNICE, CEEP und EGB geschlossenen Rahmenvereinbarung über Teilzeitarbeit ist dahin auszulegen, dass sie unter Umständen wie in dem von dem vorlegenden Gericht zu beurteilenden Fall einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, wonach ein Arbeitgeber die Umwandlung eines Teilzeitarbeitsverhältnisses in ein Vollzeitarbeitsverhältnis ohne Zustimmung des Arbeitnehmers anordnen kann.