Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 23.04.2015 – C-21/14

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 23. April 2015 ( Rechtssache C‑21/14 P Europäische Kommission gegen Rusal Armenal „Rechtsmittel — Dumping — Einfuhren bestimmter Folien aus Aluminium mit Ursprung in Armenien, Brasilien und China — Art. 2 Abs. 7 der Verordnung (EG) Nr. 384/96 — Vereinbarkeit mit dem Antidumping-Übereinkommen — Art. 277 AEUV“ I – Einleitung

1 Mit dem vorliegenden Rechtsmittel greift die Europäische Kommission das Urteil des Gerichts vom 5. November 2013 (

2 Die Kommission wendet sich dabei im Wesentlichen gegen die Einschätzung des Gerichts, wonach eine Vorschrift der Grundverordnung (

3 Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof die Gelegenheit, der Frage nachzugehen, ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen Bestimmungen des GATT-Regelwerks bei der Anwendung unionsrechtlicher Vorschriften zu berücksichtigen sind. II – Rechtlicher Rahmen A – GATT-Regelwerk

4 Das GATT-Regelwerk enthält detaillierte Ausführungen zum Begriff des Dumpings und zur Ermittlung des normalen Warenwerts.

5 Dumping liegt vor, wenn Waren eines Landes zu einem geringeren als dem „normalen Warenwert“ in den Handel eines anderen Landes gebracht werden.

6 Dabei wird bei der Ermittlung des normalen Warenwerts danach unterschieden, ob im jeweiligen Ausfuhrland eine freie Preisbildung im Inland möglich ist oder nicht. Grundsätzlich ist für den Warenwert der Inlandspreis der Ware maßgebend. Wenn im Ausfuhrland aber alle Inlandspreise vom Staat festgesetzt werden oder wenn im Inland ein Monopol vorliegt, kann es nötig sein, den Normalwert der ausgeführten Ware anhand anderer Faktoren zu ermitteln.

7 Art. VI Abs. 1 des GATT 1994 bestimmt: „Die Vertragsstaaten anerkennen, dass ein Dumping, durch das Waren eines Landes zu einem geringeren als dem normalen Warenwert in den Handel eines anderen Landes gebracht werden, zu verurteilen ist ... Im Sinne dieses Artikels ist eine Ware dann als zu einem geringeren als dem normalen Wert in den Handel eines einführenden Landes gebracht anzusehen, wenn der Preis einer von einem in ein anderes Land ausgeführten Ware a) geringer ist als der entsprechende Preis für die gleichartige Ware im üblichen Handelsverkehr, wenn sie für den Verbrauch im Exportlande bestimmt ist; …“

8 In der zweiten ergänzenden Bestimmung zu Art. VI Abs. 1 des GATT 1994 wird in dessen Anlage I klargestellt: „Es wird anerkannt, dass sich bei Einfuhren aus einem Land, dessen Handel ganz oder nahezu ganz einem staatlichen Monopol unterliegt und in dem alle Inlandspreise vom Staat festgesetzt werden, besondere Schwierigkeiten bei der Feststellung der Vergleichbarkeit der Preise … ergeben können; die einführenden Vertragsparteien werden in solchen Fällen unter Umständen der Tatsache Rechnung tragen müssen, dass ein genauer Vergleich mit den Inlandspreisen dieses Landes nicht in jedem Fall angebracht ist.“

9 Art. 1 des Übereinkommens zur Durchführung des Art. VI des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (im Folgenden: Antidumping-Übereinkommen) ( „Eine Antidumpingmaßnahme darf nur unter den in Artikel VI des GATT 1994 vorgesehenen Umständen und aufgrund von Untersuchungen angewendet werden, die gemäß diesem Übereinkommen eingeleitet … und durchgeführt werden. Die folgenden Bestimmungen regeln die Anwendung des Artikels VI des GATT 1994 in den Fällen, in denen Maßnahmen aufgrund von Antidumpinggesetzen oder -verordnungen getroffen werden.“

10 Art. 2 des genannten Übereinkommens enthält nähere Regelungen zur Feststellung des Dumpings und des Normalwerts, ohne hierbei ausdrücklich zwischen Ländern mit und Ländern ohne Marktwirtschaft zu unterscheiden, betont aber in Art. 2.7: „Dieser Artikel gilt unbeschadet der zweiten ergänzenden Bestimmung zu Artikel VI Absatz 1 in Anlage I des GATT 1994.“ B – Unionsrecht

11 Zum Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur Europäischen Union gehörenden Ländern hat der Unionsgesetzgeber mehrere Rechtsakte erlassen. 1. Grundverordnung

12 In ihren Erwägungsgründen 3 und 4 umreißt die Grundverordnung ihre Ziele dahin gehend, dass es in Anbetracht neuer Übereinkommen zur Durchführung des Art. VI des GATT „angemessen [ist], die Regelung der Gemeinschaft … zu ändern“, wobei es „notwendig [ist], dass die Gemeinschaft der Auslegung … durch ihre wichtigsten Handelspartner Rechnung trägt“.

13 In ihrem fünften Erwägungsgrund stellt die Grundverordnung fest: „Das … Antidumping-Übereinkommen … enthält neue und ausführliche Regeln, insbesondere für die Berechnung des Dumpings … Angesichts des Umfangs der Änderungen und zur Sicherung einer angemessenen und transparenten Anwendung der neuen Regeln sollten die Formulierungen des neuen Übereinkommens so weit wie möglich in das Gemeinschaftsrecht übertragen werden.“

14 Zur Ermittlung des Normalwerts von Waren wird im siebten Erwägungsgrund der Grundverordnung Folgendes ausgeführt: „Bei der Ermittlung des Normalwerts für Länder ohne Marktwirtschaft erscheint es zweckmäßig, Regeln für die Wahl des geeigneten Drittlands mit Marktwirtschaft festzulegen, das zu diesem Zweck heranzuziehen ist …“

15 Art. 1 Abs. 2 der Grundverordnung bestimmt: „Eine Ware gilt als gedumpt, wenn ihr Preis bei der Ausfuhr in die Gemeinschaft niedriger ist als der vergleichbare Preis der zum Verbrauch im Ausfuhrland bestimmten gleichartigen Ware im normalen Handelsverkehr.“

16 Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung bestimmt zur Ermittlung des Normalwerts in Antidumpingverfahren: „a) Im Fall von Einfuhren aus Ländern ohne Marktwirtschaft[ ( … b) In Antidumpinguntersuchungen betreffend Einfuhren aus … Ländern ohne Marktwirtschaft, die zum Zeitpunkt der Einleitung der Untersuchung Mitglied der WTO sind, wird der Normalwert gemäß den Absätzen 1 bis 6[ ( c) Ein Antrag im Sinne des Buchstabens b) muss … ausreichendes Beweismaterial dahingehend enthalten, dass der Hersteller unter marktwirtschaftlichen Bedingungen tätig ist ...“ 2. Streitige Verordnung

17 Mit der streitigen Verordnung wurde, gestützt auf die Grundverordnung, im Jahr 2009 ein endgültiger Antidumpingzoll auf die Einfuhren von bestimmten Folien aus Aluminium mit Ursprung in Armenien, Brasilien und der Volksrepublik China eingeführt.

18 Nach dem 20. Erwägungsgrund dieser Verordnung „ist Armenien … in der Fußnote zu Artikel 2 Absatz 7 Buchstabe a der [Grundverordnung] ausdrücklich als eines der Nichtmarktwirtschaftsländer aufgeführt. Die Behandlung von ausführenden Herstellern in Nichtmarktwirtschaftsländern, die WTO-Mitglieder sind, ist in Artikel 2 Absatz 7 Buchstabe b festgelegt. …“

19 Nach Art. 1 der streitigen Verordnung war hiervon u. a. das armenische Unternehmen Rusal Armenal betroffen. Ein Antrag dieses Unternehmens auf Zuerkennung des Status eines in einer Marktwirtschaft tätigen Unternehmens wurde zurückgewiesen, als „geeignetes und angemessenes Vergleichsland“ (

20 Für die Einfuhr armenischer Waren wurde demnach in Art. 1 Abs. 2 der streitigen Verordnung ein endgültiger Antidumpingzoll von 13,4 % verhängt. III – Erstinstanzliches Verfahren und angefochtenes Urteil

21 Das Unternehmen Rusal Armenal rügte erstinstanzlich mit seinem ersten Klagegrund einen Verstoß gegen das Antidumping-Übereinkommen.

22 Der Rechtsrahmen, der durch das Antidumping-Übereinkommen festgelegt worden sei, sei vom Unionsgesetzgeber überschritten worden, indem dieser für die Normalwertbestimmung statt auf Armenien auf die Gegebenheiten in anderen Staaten abstelle. Die Grundverordnung sei deswegen zulasten von Rusal Armenal unanwendbar und die streitige Verordnung, soweit sie das Unternehmen betreffe, wegen Verstoßes gegen das Antidumping-Übereinkommen für nichtig zu erklären.

23 Das Gericht gab der Klage statt und führte dazu im Wesentlichen aus, dass der Unionsgesetzgeber mit Art. 2 der Grundverordnung bestimmte in Art. 2 des Antidumping-Übereinkommens enthaltene, die Feststellung des Dumpings betreffende Verpflichtungen habe umsetzen wollen (

24 Gegen die Entscheidung des Gerichts, mit der die streitige Verordnung, soweit sie Rusal Armenal betrifft, für nichtig erklärt wurde, wendet sich die Kommission mit ihrem Rechtsmittel. IV – Anträge und wesentliches Vorbringen der Parteien

25 Die Kommission, unterstützt vom Europäischen Parlament und vom Rat, beantragt, — das angefochtene Urteil aufzuheben; — den ersten Klagegrund der erstinstanzlichen Klageschrift als rechtlich unbegründet zurückzuweisen; — die Sache zur erneuten Prüfung der übrigen Klagegründe an das Gericht zurückzuverweisen; — die Kostenentscheidung für beide Rechtszüge vorzubehalten.

26 Zur Begründung ihres Rechtsmittels stützt sich die Kommission auf drei Klagegründe.

27 Erstens habe das Gericht ultra petita entschieden, da Rusal Armenal zwar in der Klageschrift, nicht aber in der Klageerwiderung die Unanwendbarkeit der Grundverordnung im Licht des Antidumping-Übereinkommens thematisiert habe. Seinen dahin gehenden Klagegrund habe das Unternehmen damit nicht weiterverfolgt.

28 Zweitens habe das Gericht die Grundverordnung und die beim Erlass dieser Vorschrift verfolgte Absicht des Gesetzgebers im Sinne der Nakajima-Rechtsprechung (

29 Drittens habe das Gericht mit der Nichtigerklärung der streitigen Verordnung gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts verstoßen.

30 Rusal Armenal tritt diesen Rechtsmittelgründen entgegen, beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und Kommission und Rat zur Tragung ihrer jeweils eigenen Kosten sowie der Kosten von Rusal Armenal zu verurteilen. V – Rechtliche Würdigung A – Zum ersten Rechtsmittelgrund

31 Soweit mit dem ersten Rechtsmittelgrund die Ansicht vertreten wird, das armenische Unternehmen habe seine auf Art. 277 AEUV gestützte Rechtswidrigkeitsrüge mit seiner Replik zurückgenommen, ist der Rechtsmittelführerin nicht zu folgen.

32 Den Parteien kann zum einen nicht zugemutet werden, ihren Vortrag in jedem Verfahrensschriftstück vollständig wiederholen zu müssen. Ein solches Vorgehen wäre nicht prozessökonomisch. Zum anderen lässt sich dem schriftsätzlichen Vorbringen des armenischen Unternehmens durchgängig entnehmen, dass es sich auf Art. 277 AEUV beruft und in diesem Zusammenhang Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung für mit dem WTO-Recht unvereinbar erachtet (

33 Der erste Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen. B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund

34 Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund rügt die Rechtsmittelführerin im Wesentlichen, das Gericht sei rechtsfehlerhaft davon ausgegangen, dass der Unionsgesetzgeber mit Art. 2 Abs. 7 der Grundverordnung das Antidumping-Übereinkommen habe umsetzen wollen. Diese Rüge steht und fällt mit der Frage, ob das Gericht die sogenannte Nakajima-Rechtsprechung ( 1. WTO-Recht als Maßstab für die Rechtmäßigkeit von Rechtsakten der Union

35 Grundsätzlich gilt, dass die Union gemäß Art. 3 Abs. 5 EUV einen Beitrag zur strikten Einhaltung und zur Weiterentwicklung des Völkerrechts leistet. Beim Erlass eines Rechtsakts ist sie also verpflichtet, das gesamte Völkerrecht zu beachten (

36 Die Bestimmungen eines internationalen Vertrags, dessen Vertragspartei die Union ist, können zur Begründung einer Klage auf Nichtigerklärung einer Handlung des Sekundärrechts der Union oder einer Einrede der Rechtswidrigkeit einer solchen Handlung aber nur unter der Voraussetzung geltend gemacht werden, dass zum einen Art und Struktur des betreffenden Vertrags dem nicht entgegenstehen und zum anderen diese Bestimmungen inhaltlich unbedingt und hinreichend genau erscheinen (

37 Bei Rechtsakten der WTO gelten aufgrund deren spezifischer Natur Besonderheiten. Erst kürzlich hat der Gerichtshof erneut betont, dass es nur dann, wenn die Union mit einem ihrer Rechtsakte eine bestimmte Verpflichtung umsetzen wollte, die sie im Rahmen der mit der WTO geschlossenen Verträge übernommen hat (Nakajima-Rechtsprechung), oder wenn die unionsrechtliche Handlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der WTO-Übereinkünfte verweist (Fediol-Rechtsprechung (

38 Eine Rechtmäßigkeitsprüfung des Sekundärrechts der Union anhand von WTO-Rechtsakten kann, wenn sich ein entsprechender Umsetzungswillen des Unionsgesetzgebers feststellen lässt, insbesondere auf dem Gebiet des Antidumpingsystems in Frage kommen. Dieses ist „sowohl hinsichtlich seiner Gestaltung als auch hinsichtlich seiner Anwendung … sehr dicht“ (

39 Zu der Frage, wie sich der für die Nakajima-Rechtsprechung maßgebliche Umsetzungswille des Unionsgesetzgebers artikuliert haben muss und anhand welcher Kriterien er ermittelt wird, hat der Gerichtshof noch keine erschöpfenden Ausführungen gemacht. In den Urteilen Nakajima/Rat (

40 Daraus lassen sich zwei Schlussfolgerungen ziehen.

41 Zum einen geht es in der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht darum, einen Rechtsakt des Sekundärrechts abstrakt und unbedingt an den Vorgaben der WTO-Übereinkünfte zu messen. Der Prüfungsumfang des Gerichtshofs ist vielmehr strikt vom Umsetzungswillen des Unionsgesetzgebers bei der Sekundärrechtssetzung abhängig: Fehlt ein solcher Wille oder lässt er sich nicht hinlänglich belegen, kann das WTO-Recht nicht als Maßstab für die Überprüfung des Sekundärrechts herangezogen werden.

42 Es reicht zum anderen für das Bejahen dieses Umsetzungswillens des Unionsgesetzgebers nicht aus, wenn sich den Erwägungsgründen eines Rechtsakts der Union lediglich allgemein entnehmen lässt, dass der fragliche Rechtsakt unter Berücksichtigung internationaler Verpflichtungen der Union erlassen werden sollte (

43 Auf dieser Grundlage ist nunmehr zu ermitteln, ob das angefochtene Urteil zu Recht die Nakajima-Rechtsprechung herangezogen, einen entsprechenden Umsetzungswillen des Unionsgesetzgebers für die fragliche Norm der Grundverordnung bejaht und letztlich deren Anwendbarkeit zulasten des armenischen Unternehmens verneint hat. 2. Umsetzungswille des Unionsgesetzgebers beim Erlass der Grundverordnung

44 Beim Erlass der Grundverordnung wollte sich der Unionsgesetzgeber inhaltlich durchaus an Vorgaben des Antidumping-Übereinkommens orientieren, was er in den Erwägungsgründen zum Ausdruck gebracht hat (so weit wie möglich[ (

45 Dies bedeutet aber noch nicht, dass sich aus der Sicht des Unionsgesetzgebers bei der Grundverordnung jegliche Abweichungen vom Regelungsprogramm des Übereinkommens verböten und der Gesetzgeber es sich insbesondere zur Aufgabe gemacht hätte, sich bei der Ermittlung des Normalwerts einer Ware zwingend am normativen Instrumentarium des Antidumping-Übereinkommens zu orientieren.

46 Der fünfte Erwägungsgrund darf nämlich nicht isoliert und verabsolutiert betrachtet werden. Da die Formulierungen des Übereinkommens schon nach dem Wortlaut dieses Erwägungsgrundes nur „so weit wie möglich“ in die Grundverordnung übernommen werden sollen, kommt vielmehr bereits in ihm selbst zum Ausdruck, dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass seines Rechtsakts die Möglichkeit in Betracht zog, dass eine vollständige Überführung des Übereinkommens in das Unionsrecht mit gegenläufigen Erwägungen der Union kollidieren könnte.

47 Aus dem fünften Erwägungsgrund lässt sich somit nicht der unbedingte Wille des Gesetzgebers der Grundverordnung ableiten, dass der Inhalt der Grundverordnung in völligem Einklang mit dem Antidumping-Übereinkommen stehen müsse und jegliche vom Antidumping-Übereinkommen abweichende Bestimmung der Grundverordnung mithin nicht mehr vom gesetzgeberischen Umsetzungswillen getragen wäre.

48 Mit der Nakajima-Rechtsprechung ist dieses Verständnis von Bedeutung und Tragweite des fünften Erwägungsgrundes vereinbar. Aus dem Urteil Nakajima/Rat lässt sich nicht folgern, dass jegliche inhaltliche Abweichung vom Antidumping-Übereinkommen die Unbeachtlichkeit der Grundverordnung automatisch nach sich ziehen müsste. Denn in diesem Urteil standen andere Rechtsvorschriften in Rede, nämlich die Verordnung Nr. 2423/88 und der Antidumping-Kodex 1979. Auch das Urteil Petrotub und Republica (so weit wie möglich[ (

49 Gegen die Annahme eines uneingeschränkten Umsetzungswillens des Unionsgesetzgebers spricht darüber hinaus der siebte Erwägungsgrund der Grundverordnung.

50 In ihm stellt der Unionsgesetzgeber für Länder ohne Marktwirtschaft Zweckmäßigkeitserwägungen zur Ermittlung des Normalwerts an, die sich in dieser Form nicht im Antidumping-Übereinkommen finden. Dies deutet darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber in Bezug auf die genannten Länder keine Vorgaben des Antidumping-Übereinkommens umsetzen wollte und seine Regelungskompetenz insoweit in eigener Initiative wahrgenommen hat.

51 Ohne Belang ist es, ob das Antidumping-Übereinkommen für die genannten Länder, wie der Rat in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, hinsichtlich der Normalwertermittlung tatsächlich eine Regelungslücke aufweist, die der Unionsgesetzgeber aus dem Blickwinkel des WTO-Rechts nach eigenem Ermessen füllen konnte (

52 Die Rechtmäßigkeit der fraglichen Bestimmungen der Grundverordnung war somit in Ermangelung eines derartigen Umsetzungswillens nicht anhand des Antidumping-Übereinkommens zu messen. Das angefochtene Urteil ist insofern rechtsfehlerhaft.

53 Der zweite Rechtsmittelgrund ist daher begründet und das angefochtene Urteil schon allein deswegen aufzuheben.

54 Der Vollständigkeit halber ist in gebotener Kürze abschließend noch auf den dritten Rechtsmittelgrund einzugehen. C – Zum dritten Rechtsmittelgrund

55 Der dritte Rechtsmittelgrund rügt einen Verstoß gegen den Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts. Es sei allein Sache des Unionsgesetzgebers, zu entscheiden, welche Staaten im Antidumpingrecht als Länder ohne Marktwirtschaft zu betrachten und wie sie zu behandeln seien.

56 Dieser Rechtsmittelgrund steht in engem Zusammenhang mit dem zweiten Rechtsmittelgrund (

57 Folgt der Gerichtshof der hier vertretenen Ansicht und gibt dem zweiten Rechtsmittelgrund statt, erübrigt sich die mit dem dritten vorgebrachte Rüge.

58 Sollte der Gerichtshof hingegen der Auffassung sein, dass das Gericht die Nakajima-Rechtsprechung rechtsfehlerfrei angewandt habe, wäre über den dritten Rechtsmittelgrund zu entscheiden. Insoweit genügt der Hinweis, dass die Anwendung der Nakajima-Rechtsprechung, wenn sie zur Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Sekundärrechtsakts führt, gerade dem manifestierten Willen des Unionsgesetzgebers Rechnung trägt. Es lässt sich daher nicht vertreten, dass sich die Unionsgerichte mit dieser Rechtsprechung gesetzgeberische Befugnisse anmaßten, die ihnen nicht zustünden. D – Zusammenfassung

59 Da der zweite Rechtsmittelgrund begründet ist, ist dem Rechtsmittel insgesamt stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben.

60 Hebt der Gerichtshof das Urteil des Gerichts auf, so kann er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist (Art. 61 Abs. 1 Satz 2, erste Alternative, der Satzung des Gerichtshofs).

61 Im vorliegenden Fall ist der Rechtsstreit teilweise entscheidungsreif. Wie oben ausgeführt, hat das Gericht geirrt, als es auf den ersten Klagegrund von Rusal Armenal hin einen Verstoß gegen das Antidumping-Übereinkommen annahm. Dieser Klagegrund ist als unbegründet abzuweisen.

62 Was hingegen die übrigen, vom Gericht noch nicht gewürdigten Klagegründe anbelangt, so ist der Fall noch nicht entscheidungsreif. Die Rechtssache ist folglich insoweit an das Gericht zurückzuverweisen (Art. 61 Abs. 1 Satz 2, zweite Alternative, der Satzung des Gerichtshofs). VI – Kosten

63 Wenn das Rechtsmittel begründet ist und der Gerichtshof die Rechtssache – wie im vorliegenden Fall von mir vorgeschlagen – an das Gericht zurückverweist, bleibt die Kostenentscheidung vorbehalten (Umkehrschluss aus Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung). VII – Ergebnis

64 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: 1. Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 5. November 2013, Rusal Armenal/Rat (T‑512/09, EU:T:2013:571), wird aufgehoben. 2. Der erste Klagegrund der von Rusal Armenal ZAO erhobenen Nichtigkeitsklage wird abgewiesen. 3. Zur Prüfung der übrigen Klagegründe wird die Rechtssache an das Gericht zurückverwiesen. 4. Die Kostenentscheidung für beide Rechtszüge bleibt vorbehalten.