Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.07.2015 – C-340/14

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 16. Juli 2015 ( Verbundene Rechtssachen C‑340/14 und C‑341/14 R. L. Trijber (C‑340/14) (Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande]) „Richtlinie 2006/123/EG — Art. 2 Abs. 2 Buchst. d — Begriff der Verkehrsdienstleistungen — Anwendung von Kapitel III der Richtlinie 2006/123 auf rein innerstaatliche Sachverhalte — Art. 11 Abs. 1 Buchst. b — Geltungsdauer der Genehmigung“ J. Harmsen (C‑341/14) (Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Niederlande]) „Richtlinie 2006/123 — Anwendung von Kapitel III der Richtlinie 2006/123 auf rein innerstaatliche Sachverhalte — Art. 10 Abs. 2 Buchst. c — Voraussetzungen für die Erteilung von Genehmigungen — Bekämpfung des Menschenhandels“

1 In den beiden vorliegenden Rechtssachen, die Verfahren zwischen Herrn Trijber und dem College van burgemeester en wethouders van Amsterdam (Kollegium des Bürgermeisters und der Beigeordneten von Amsterdam; im Folgenden: College) sowie Herrn Harmsen und dem Burgemeester van Amsterdam (Bürgermeister von Amsterdam) betreffen, stellen sich eine Reihe grundlegender Fragen zum Anwendungsbereich und den materiellen Voraussetzungen des die Niederlassung betreffenden Kapitels der Richtlinie 2006/123/EG ( I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht

2 Art. 2 („Anwendungsbereich“) der Richtlinie 2006/123 lautet: „(1) Diese Richtlinie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden. (2) Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung: … d) Verkehrsdienstleistungen einschließlich Hafendienste, die in den Anwendungsbereich von Titel V des Vertrags fallen; …“

3 In Art. 4 („Begriffsbestimmungen“) der Richtlinie 2006/123 heißt es: „Für die Zwecke dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck … 5. ‚Niederlassung‘ die tatsächliche Ausübung einer von Artikel 43 des Vertrags erfassten wirtschaftlichen Tätigkeit durch den Dienstleistungserbringer auf unbestimmte Zeit und mittels einer festen Infrastruktur, von der aus die Geschäftstätigkeit der Dienstleistungserbringung tatsächlich ausgeübt wird; … 8. ‚zwingende Gründe des Allgemeininteresses‘ Gründe, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als solche anerkannt hat, einschließlich folgender Gründe: öffentliche Ordnung; öffentliche Sicherheit; Sicherheit der Bevölkerung; öffentliche Gesundheit; Erhaltung des finanziellen Gleichgewichts der Systeme der sozialen Sicherung; Schutz der Verbraucher, der Dienstleistungsempfänger und der Arbeitnehmer; Lauterkeit des Handelsverkehrs; Betrugsbekämpfung; Schutz der Umwelt und der städtischen Umwelt; Tierschutz; geistiges Eigentum; Erhaltung des nationalen historischen und künstlerischen Erbes; Ziele der Sozialpolitik und Ziele der Kulturpolitik; …“

4 Art. 10 („Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung“) der Richtlinie lautet: „(1) Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern. (2) Die in Absatz 1 genannten Kriterien müssen: a) nicht diskriminierend sein; b) durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein; c) in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sein; d) klar und unzweideutig sein, e) objektiv sein; f) im Voraus bekannt gemacht werden; g) transparent und zugänglich sein. …“

5 Art. 11 („Geltungsdauer der Genehmigung“) der Richtlinie 2006/123 lautet: „(1) Die dem Dienstleistungserbringer erteilte Genehmigung darf nicht befristet werden, es sei denn: … b) die Zahl der verfügbaren Genehmigungen ist durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt, …“ B – Niederländisches Recht 1. Dienstleistungen

6 Nach Art. 33 Abs. 1 Buchst. b und c der Dienstenwet (niederländisches Dienstleistungsgesetz), das zum Teil die Richtlinie 2006/123 umsetzt, darf die zuständige Behörde eine Genehmigung, die sie unbefristet erteilen kann, nicht befristen, es sei denn die Zahl der verfügbaren Genehmigungen ist durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt oder eine Befristung ist durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt. 2. Binnenschiffsverkehr

7 Nach Art. 2.4.5 Abs. 1 der vom Raad van de gemeente Amsterdam (Rat der Stadt Amsterdam) erlassenen Verordening op het binnenwater (Verordnung über den Binnenschiffsverkehr) ist es verboten, ohne oder abweichend von einer Genehmigung des College mit einem gewerblich genutzten Schiff Güter oder Fahrgäste zu befördern. Nach Art. 2.4.5 Abs. 5 der Verordnung kann das College aus den für die Begrenzung der Zahl von Fahrgastschiffen geltenden Gründen die Genehmigung versagen. Nach Art. 2.3.1 Abs. 2 der Verordnung kann die Liegeplatzgenehmigung aus Gründen des öffentlichen Wohls, der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit, der Umwelt und der zügigen und sicheren Durchfahrt versagt werden.

8 Nach Art. 2.1 Abs. 1 der in der Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam (Verordnung über die Fahrgastbeförderung im Schiffsverkehr in Amsterdam; im Folgenden: Fahrgastbeförderungsverordnung) festgelegten Verfahrensvorschriften in der bei Erlass der im Ausgangsverfahren angefochtenen Entscheidung geltenden Fassung werden Genehmigungen mittels Ausgaberunden erteilt. Nach Abs. 3 desselben Artikels werden Anträge, die nicht während einer laufenden Ausgaberunde eingereicht werden, aus Gründen des Kapazitätsmanagements abgelehnt. Nach Abs. 4 desselben Artikels kann das College abweichend von Abs. 1 außerhalb einer Ausgaberunde eine Genehmigung zugunsten einer besonderen Initiative mit umweltbezogener Zielsetzung oder eines innovativen Beförderungskonzepts erteilen. 3. Prostitution

9 Nach Art. 3.27 Abs. 1 der Algemene plaatselijke verordening 2008 van Amsterdam (Allgemeine Gemeindeverordnung für Amsterdam von 2008; im Folgenden: Allgemeine Gemeindeverordnung) ist der Betrieb eines Prostitutionsgeschäfts ohne Genehmigung des Burgemeester verboten. Nach Art. 3.30 Abs. 2 Buchst. b kann der Burgemeester die Genehmigung versagen, wenn seiner Auffassung nach nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, dass der Betreiber oder Leiter den Verpflichtungen nach Art. 3.32 nachkommen wird.

10 Nach Art. 3.32 Abs. 1 haben der Betreiber und der Leiter eines Prostitutionsbetriebs dafür Sorge zu tragen, dass in diesem Betrieb a) in Bezug auf Prostituierte keine Straftaten im Sinne von Art. 273f des Wetboek van Strafrecht (Strafgesetzbuch) begangen werden, b) ausschließlich Prostituierte beschäftigt sind, die sich im Besitz eines gültigen Aufenthaltstitels befinden oder für die der Betreiber über eine Genehmigung im Sinne von Art. 3 des Wet arbeid vreemdelingen (Gesetz über die Beschäftigung von Ausländern) verfügt, und c) Kunden nicht Opfer von Straftaten wie Raub, Diebstahl, Betrug oder vergleichbaren Straftaten werden können. Nach Abs. 3 dieses Artikels stellt der Betreiber eines Fensterprostitutionsbetriebs sicher, dass die in seinem Prostitutionsbetrieb tätigen Prostituierten keine starke Belästigung für die Umgebung darstellen, nicht gegen Art. 2.12 Abs. 4 verstoßen und von ihnen keine Störung der öffentlichen Ordnung ausgeht.

11 Art. 273f des Strafgesetzbuchs enthält detaillierte Regelungen zur Strafverfolgung wegen Menschenhandels, der mit einer Freiheitsstrafe von bis zu acht Jahren oder einer Geldstrafe der fünften Kategorie bedroht ist. II – Sachverhalt A – Rechtssache C‑340/14, Trijber

12 Herr Trijber ist Besitzer eines Boots, bei dem es sich um eine offene Schaluppe mit einem elektrisch angetriebenen Motor handelt und das zur Beförderung kleiner Gruppen von bis zu 34 Personen geeignet ist. Er beantragte für dieses Boot eine Betriebsgenehmigung für die Fahrgastbeförderung im Schiffsverkehr. Er möchte mit seinem Boot gegen Entgelt Fahrgäste auf Schiffsrundfahrten durch Amsterdam befördern, z. B. bei Betriebsausflügen oder zur Feier eines festlichen Anlasses.

13 Das College lehnte die Erteilung der Betriebsgenehmigung mit Bescheid vom 22. November 2011 ab. Die Ablehnung stützte es aufgrund seiner Verfahrensvorschriften nach Art. 2.1 der Fahrgastbeförderungsverordnung darauf, dass Herr Trijber seinen Antrag nicht während einer laufenden Ausgaberunde gestellt habe, sein Boot keine besondere Initiative darstelle und sein Beförderungskonzept nicht innovativ sei.

14 Das College erhielt die Ablehnung mit Bescheid vom 27. April 2012 aufrecht.

15 Die von Herrn Trijber gegen diesen Bescheid erhobene Klage wies die Rechtbank Amsterdam mit Entscheidung vom 7. Dezember 2012 als unbegründet ab.

16 Gegen diese Entscheidung legte Herr Trijber nachfolgend Rechtsmittel beim Raad van State ein und machte geltend, dass die vom College angewandten Verfahrensvorschriften gegen die Richtlinie 2006/123 verstießen. B – Rechtssache C‑341/14, Harmsen

17 Herr Harmsen betreibt einen Fensterprostitutionsbetrieb in Amsterdam. Er beantragte beim Burgemeester Genehmigungen für den Betrieb zweier weiterer Fensterprostitutionsgeschäfte. In dem betreffenden, mit seinem Antrag vorgelegten Betriebsplan gab er an, dass er von einer Vermietung von Zimmern an Prostituierte absehen werde, mit denen er nicht auf Englisch, Niederländisch oder einer anderen ihm verständlichen Sprache kommunizieren könne.

18 Der Burgemeester versagte die Betriebsgenehmigungen mit Bescheid vom 28. Juli 2011. Begründet wurde die Ablehnung mit in neun Prüfberichten von Aufsichtsbeamten der Stadt Amsterdam und zwei Prüfprotokollen der Polizei festgehaltenen Vorkommnissen, die sich alle auf den Betrieb des bestehenden Fensterprostitutionsbetriebs von Herrn Harmsen bezogen. Dem Burgemeester zufolge hat Herr Harmsen entgegen seinen Angaben in dem von ihm vorher vorgelegten Betriebsplan Zimmer stundenweise an Prostituierte aus Ungarn und Bulgarien vermietet, die während des Zuwanderungs- bzw. Zulassungsverfahrens nicht auf Englisch, Niederländisch oder einer anderen Herrn Harmsen verständlichen Sprache hätten kommunizieren können.

19 Aus diesen Berichten und Protokollen ergebe sich, dass der Fensterprostitutionsbetrieb von Herrn Harmsen nicht in einer Missständen vorbeugenden Weise geführt worden sei. Aus diesem Grund sei nicht davon auszugehen, dass Herr Harmsen im Hinblick auf die beiden, von ihm in Aussicht genommenen Prostitutionsbetriebe hinreichende Vorkehrungen treffen werde, um zu gewährleisten, dass in Bezug auf die dort möglicherweise tätigen Prostituierten keine Straftaten zu erwarten seien. Somit sei nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen, dass Herr Harmsen der Verpflichtung nach Art. 3.32 Abs. 1 Buchst. a der Allgemeinen Gemeindeverordnung nachkommen werde.

20 Der Burgemeester erhielt die Versagung der beantragten Betriebsgenehmigungen mit Widerspruchsbescheid vom 23. Dezember 2011 aufrecht.

21 Die von Herrn Harmsen gegen diesen Bescheid erhobene Klage wies die Rechtbank Amsterdam mit Entscheidung vom 11. Juli 2012 als unbegründet ab.

22 Gegen diese Entscheidung legte Herr Harmsen Rechtsmittel beim vorlegenden Gericht ein. III – Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

23 Mit Beschlüssen vom 9. Juli 2014, bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen am 14. Juli 2014, hat der Raad van State entschieden, das Verfahren in beiden Rechtssachen auszusetzen und dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. A – Rechtssache C‑340/14, Trijber 1. Ist die Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt, wie sie im Ausgangsverfahren in Rede steht, eine Dienstleistung, für die die Bestimmungen der Richtlinie 2006/123 unter Berücksichtigung der Ausnahme für Verkehrsdienstleistungen in Art. 2 Abs. 2 Buchst. d dieser Richtlinie gelten? 2. Falls Frage 1 zu bejahen ist: Findet Kapitel III der Richtlinie 2006/123 Anwendung auf rein innerstaatliche Sachverhalte oder gilt bei der Beurteilung der Frage, ob dieses Kapitel Anwendung findet, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr in rein innerstaatlichen Sachverhalten? 3. Sofern die Antwort auf Frage 2 dahin lautet, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr in einem rein innerstaatlichen Sachverhalt bei der Beurteilung der Frage gilt, ob Kapitel III der Richtlinie 2006/123 Anwendung findet: a) Müssen die nationalen Gerichte die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 in einem Fall wie dem vorliegenden anwenden, in dem sich der Dienstleistungserbringer weder grenzüberschreitend niedergelassen hat noch grenzüberschreitend Dienstleistungen anbietet und sich trotzdem auf diese Bestimmungen beruft? b) Ist für die Antwort auf diese Frage von Bedeutung, dass die Dienstleistungen voraussichtlich vor allem in den Niederlanden wohnhaften Personen erbracht werden? c) Ist für die Beantwortung dieser Frage festzustellen, ob in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen tatsächlich Interesse an der Erbringung derselben oder vergleichbarer Dienstleistungen bekundet haben oder bekunden werden? a) Müssen die nationalen Gerichte die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 in einem Fall wie dem vorliegenden anwenden, in dem sich der Dienstleistungserbringer weder grenzüberschreitend niedergelassen hat noch grenzüberschreitend Dienstleistungen anbietet und sich trotzdem auf diese Bestimmungen beruft? b) Ist für die Antwort auf diese Frage von Bedeutung, dass die Dienstleistungen voraussichtlich vor allem in den Niederlanden wohnhaften Personen erbracht werden? c) Ist für die Beantwortung dieser Frage festzustellen, ob in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen tatsächlich Interesse an der Erbringung derselben oder vergleichbarer Dienstleistungen bekundet haben oder bekunden werden? 4. Folgt aus Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 dass, wenn die Zahl der Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt ist, die Geltungsdauer der Genehmigungen auch in Anbetracht des Ziels dieser Richtlinie, für freien Zugang zum Dienstleistungsmarkt zu sorgen, ebenfalls begrenzt werden muss, oder liegt das im Ermessen der zuständigen Behörde des Mitgliedstaats? B – Rechtssache C‑341/14, Harmsen 1. Findet Kapitel III der Richtlinie 2006/123 Anwendung auf rein innerstaatliche Sachverhalte oder gilt bei der Beurteilung der Frage, ob dieses Kapitel Anwendung findet, die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr in rein innerstaatlichen Sachverhalten? 2. Sofern die Antwort auf Frage 1 dahin lautet, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Vertragsbestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr in einem rein innerstaatlichen Sachverhalt bei der Beurteilung der Frage gilt, ob Kapitel III der Richtlinie 2006/123 Anwendung findet: a) Müssen die nationalen Gerichte die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 in einem Fall wie dem vorliegenden anwenden, in dem sich der Dienstleistungserbringer weder grenzüberschreitend niedergelassen hat noch grenzüberschreitend Dienstleistungen anbietet und sich trotzdem auf diese Bestimmungen beruft? b) Ist für die Antwort auf diese Frage erheblich, dass der Betreiber vornehmlich Dienstleistungen an selbständige Prostituierte aus anderen Mitgliedstaaten als den Niederlanden erbringt? c) Ist für die Beantwortung dieser Frage festzustellen, ob in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen tatsächlich Interesse an der Errichtung eines Fensterprostitutionsbetriebs in Amsterdam bekundet haben oder bekunden werden? a) Müssen die nationalen Gerichte die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 in einem Fall wie dem vorliegenden anwenden, in dem sich der Dienstleistungserbringer weder grenzüberschreitend niedergelassen hat noch grenzüberschreitend Dienstleistungen anbietet und sich trotzdem auf diese Bestimmungen beruft? b) Ist für die Antwort auf diese Frage erheblich, dass der Betreiber vornehmlich Dienstleistungen an selbständige Prostituierte aus anderen Mitgliedstaaten als den Niederlanden erbringt? c) Ist für die Beantwortung dieser Frage festzustellen, ob in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen tatsächlich Interesse an der Errichtung eines Fensterprostitutionsbetriebs in Amsterdam bekundet haben oder bekunden werden? 3. Soweit sich der Dienstleistungserbringer auf die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 berufen kann: Steht Art. 10 Abs. 2 Buchst. c dieser Richtlinie einer Maßnahme wie der hier im Streit stehenden entgegen, wonach es einem Betreiber von Fensterprostitutionsbetrieben nur erlaubt ist, Zimmer stundenweise an Prostituierte zu vermieten, die mit dem Betreiber in einer für ihn verständlichen Sprache kommunizieren können?

24 Mit Beschluss vom 16. September 2014 hat der Präsident des Gerichtshofs die beiden Rechtssachen miteinander verbunden.

25 Die Kläger der Ausgangsverfahren sowie die Regierung der Niederlande und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. IV – Würdigung A – Frage 1 in der Rechtssache C‑340/14: sachlicher Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 – Verkehrsbegriff

26 Die erste Frage in der Rechtssache C‑340/14 betrifft den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123. Gegenstand dieser Frage ist, ob eine Tätigkeit wie die Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt eine „Verkehrsdienstleistung“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 (

27 Der Grund dafür, dass Verkehrsdienstleistungen im AEU-Vertrag gesondert geregelt sind, liegt in der traditionell stärkeren Regelungsdichte dieser Dienstleistungen (

28 Vor diesem Hintergrund stellt der Dritte Teil Titel VI des AEU-Vertrags nicht eine klassische Ausnahme von den allgemeinen Regelungen über die Dienstleistungsfreiheit, sondern einen Komplex von leges speciales dazu dar (

29 Der Begriff „Verkehr“ („transport“ in der englischen Sprachfassung der Richtlinie) ist weder durch den Gerichtshof noch durch den Unionsgesetzgeber allgemein und allumfassend definiert worden. 1. Beförderung von Personen oder Waren von A nach B

30 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind die Bedeutung und Tragweite eines Begriffs entsprechend seinem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch zu bestimmen, wobei zu berücksichtigen ist, in welchem Zusammenhang er verwendet wird und welche Ziele mit der Regelung verfolgt werden, zu der er gehört (

31 Der Begriff „transport“ (siehe englische Sprachfassung) stammt aus dem Lateinischen und bedeutet wörtlich „hinüber/über/auf die andere Seite bringen/tragen“ (

32 Stellt man nur auf diese Elemente ab, wäre die Tätigkeit von Herrn Trijber nicht als Verkehrsdienstleistung anzusehen, da die Bootsfahrt ihren Ausgangs- und Endpunkt vielfach am gleichen Ort haben wird.

33 Doch sollte das Kriterium der Beförderung von A nach B vielleicht nicht zu streng angewendet werden. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass eine Kreuzfahrt, die mit denselben Passagieren in demselben Hafen des Mitgliedstaats, in dem sie durchgeführt wird, beginnt und endet, unter den Begriff „Seekabotage“ im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 3577/92 fällt (

34 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen komme ich zu dem Schluss, dass die Beförderung von Personen oder Waren von A nach B für die Frage, ob wir es mit einer Verkehrsdienstleistung zu tun haben, nur ein Indiz sein kann. 2. Hauptzweck der Tätigkeit

35 Nach dem 33. Erwägungsgrund der Richtlinie gehören zu den von der Richtlinie erfassten Dienstleistungen u. a. die Vermietung von Kraftfahrzeugen, Dienste von Reisebüros und Verbraucherdienstleistungen im Bereich des Fremdenverkehrs, einschließlich Leistungen von Fremdenführern.

36 Dem nicht verbindlichen, aber dennoch aufschlussreichen (

37 Alle vorstehend angeführten Beispiele mögen zufällig erscheinen. Doch lässt sich meines Erachtens jedenfalls eines ableiten: Soweit der Hauptzweck der Tätigkeit nicht die physische Beförderung von Waren oder Personen ist, sondern in anderen Belangen wie etwa der Unterhaltung oder einer Vermietung liegt, kann von einer Verkehrsdienstleistung nicht die Rede sein.

38 Beispielsweise besteht der Hauptzweck von Fahrschulen darin, dass der Dienstleistungsempfänger fahren lernt, und nicht darin, dass er befördert wird. Der Zweck einer Luftfotografiedienstleistung besteht, wie der Name schon sagt, in Fotoaufnahmen. Das wesentliche Element von Fahrzeugvermietungen besteht in der Vermietung. Der vorrangige Zweck einer Führung besteht darin, etwas über einen bestimmten Ort oder eine bestimmte Gegend zu erfahren, und nicht darin, befördert zu werden.

39 An diesem Maßstab ist auch der vorliegende Fall zu messen: Besteht der Hauptzweck der von Herrn Trijber angebotenen Dienstleistung darin, über die Kanäle von Amsterdam befördert zu werden, oder vielmehr darin, auf einem Boot unterhalten zu werden, das vermietet wird? Auf Grundlage der Angaben des vorlegenden Gerichts scheint mir Letzteres der Fall zu sein. 3. Abgrenzung zum Urteil Neukirchinger

40 Schließlich mag es naheliegend erscheinen, aus dem Urteil Neukirchinger (

41 Ich würde dem Gerichtshof jedoch empfehlen, dieser Argumentation mit Vorsicht zu begegnen, so verlockend sie erscheinen mag. Der vorliegende Fall sollte von dem des Urteils Neukirchinger unterschieden werden, da jener Fall zwei Besonderheiten aufwies, die im vorliegenden Fall nicht gegeben sind. Erstens gilt das am 7. Dezember 1944 in Chicago unterzeichnete Abkommen über die Internationale Zivilluftfahrt (

42 Es gibt noch eine andere, allgemeinere Erwägung, aufgrund deren ich meine, dass der vorliegende Fall von dem des Urteils Neukirchinger unterschieden werden sollte. Bei einer Fahrt mit einem Heißluftballon ist es gerade die Flugerfahrung, die der Fluggast sucht. Bei einer Rundfahrt über die Kanäle in einer offenen Schaluppe wie derjenigen von Herrn Trijber scheint mir die Fahrterfahrung hinter dem allgemeinen Unterhaltungszweck viel stärker in den Hintergrund zu treten.

43 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, Frage 1 in der Rechtssache C‑340/14 dahin zu beantworten, dass eine Tätigkeit wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die in der Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt besteht, keine „Verkehrsdienstleistung“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123 darstellt. B – Fragen 2 und 3 in der Rechtssache C‑340/14 und Fragen 1 und 2 in der Rechtssache C‑341/14: räumlicher Anwendungsbereich von Kapitel III der Richtlinie 2006/123 – rein innerstaatliche Sachverhalte

44 Gegenstand der Fragen 2 und 3 in der Rechtssache C‑340/14 und der Fragen 1 und 2 in der Rechtssache C‑341/14, die sämtlich zusammen geprüft werden sollten, ist, ob Kapitel III („Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer“) der Richtlinie 2006/123 auf Sachverhalte ohne grenzüberschreitenden Bezug anwendbar ist. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob es die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie auf die vorliegenden Fälle anwenden kann.

45 Das vorlegende Gericht bezieht sich auf Kapitel III der Richtlinie 2006/123 und hält somit in den vorliegenden Fällen die Regelungen über die Niederlassung und nicht die Regelungen über Dienstleistungen für einschlägig. Dies scheint auch mir der richtige Ausgangspunkt zu sein: Nach ständiger Rechtsprechung ist zwischen der Erbringung von Dienstleistungen und der Niederlassung in erster Linie nach der Stabilität und Kontinuität der fraglichen Tätigkeit gegenüber einer Tätigkeit mit vorübergehendem Charakter zu unterscheiden (

46 In den beiden vorliegenden Fällen beabsichtigen sowohl Herr Trijber als auch Herr Harmsen, ihre Tätigkeiten stabil und kontinuierlich auszuüben. Sie sind daher im Rahmen der Niederlassungsfreiheit zu prüfen.

47 Die Fragestellung sollte meines Erachtens vom Gerichtshof nicht unter Rückgriff auf seine gängige Rechtsprechung zum Geltungsbereich des Unionsrechts bzw. seiner Anwendbarkeit im Rahmen rein innerstaatlicher Sachverhalte (nicht anwendbar ist – ohne dass eine Erörterung der Fragen stattfände.

48 Ebenso wenig sollte der Gerichtshof meiner Ansicht nach die Fragen dahin „beantworten“, dass er dem nationalen Gericht den Hinweis gibt, in beiden Fällen mögliche grenzüberschreitende Elemente zu ermitteln (

49 Stattdessen sollte der Gerichtshof die Fragen in dem Sinne beantworten, wie sie gestellt werden, nämlich dahin, ob Kapitel III der Richtlinie 2006/123 auf Fälle anwendbar ist, die rein innerstaatliche Sachverhalte darstellen. Meiner Ansicht nach verdienen die Fragen eine Antwort, und zwar aus zwei Gründen. Erstens spricht nach ständiger Rechtsprechung eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit von Vorlagefragen, d. h., solange sie nicht nachweislich zum Beispiel hypothetisch sind, sind sie zu beantworten (

50 Gegen eine Anwendbarkeit von Kapitel III der Richtlinie auf rein innerstaatliche Sachverhalte ließe sich anführen, dass ein Rechtsakt des Sekundärrechts nicht weiter gehen kann als die Bestimmungen des Vertrags, dass also, wenn Letztere (nur) auf grenzüberschreitende Sachverhalte anwendbar sind, für Erstere dasselbe gelten muss (

51 Ich halte eine solche Argumentation nicht für überzeugend, sondern neige eher der Gegenansicht zu, die die Anwendbarkeit von Kapitel III der Richtlinie auch auf rein innerstaatliche Sachverhalte bejaht.

52 Erstens erscheint mir die Einführung einer Unterscheidung zwischen den Begriffen „Koordinierung“, „Angleichung“ und „Harmonisierung“ müßig. Nach meinem Verständnis werden diese Begriffe gleichbedeutend verwendet. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang daran, dass der Begriff „Harmonisierung“ im Römischen Vertrag lediglich ein einziges Mal (

53 Zweitens ist unbestritten, dass die Harmonisierung im Bereich des Binnenmarkts grundsätzlich Sachverhalte erfassen kann, die von den durch den Vertrag garantierten Grundfreiheiten nicht erfasst werden. Der Gerichtshof hat es in der Vergangenheit nicht als problematisch angesehen, dies ausdrücklich anzuerkennen (

54 Drittens gibt das Handbuch der Kommission weiteren Aufschluss: Danach erfasst das Kapitel über die Niederlassung sowohl die Situation, in der sich ein Dienstleistungserbringer in einem anderen Mitgliedstaat niederlassen möchte, als auch die Situation, in der sich ein Dienstleistungserbringer in seinem eigenen Mitgliedstaat niederlassen möchte (

55 Viertens stützt eine wörtliche und systematische Auslegung der Bestimmungen der Richtlinie meinen Ansatz. Die Richtlinie gilt nach ihrem Art. 2 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 „für Dienstleistungen, die von einem in einem (

56 Fünftens ist eine Betrachtung des Gesetzgebungsverfahrens aufschlussreich, das zum Erlass der Richtlinie führte. Hier wurden mehrere Änderungsvorschläge im Europäischen Parlament vorgelegt, die eine Umformulierung von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2006/123 vorsahen, um diese Bestimmung auf grenzüberschreitende Sachverhalte zu begrenzen: zwei Vorschläge innerhalb des Ausschusses für Binnenmarkt und Verbraucherschutz des Parlaments (IMCO) (

57 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Fragen 2 und 3 in der Rechtssache C‑340/14 und die Fragen 1 und 2 in der Rechtssache C‑341/14 dahin zu beantworten, dass die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 auf Sachverhalte wie diejenigen der Ausgangsverfahren anwendbar sind, d. h. auf die Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt und auf die stundenweise Vermietung von Zimmern an Prostituierte im Zusammenhang mit einem Fensterprostitutionsbetrieb, ohne dass es darauf ankommt, ob der Sachverhalt über einen einzelnen Mitgliedstaat hinausweist oder nicht. C – Frage 4 in der Rechtssache C‑340/14 und Frage 3 in der Rechtssache C‑341/14: Rechtfertigung von Beschränkungen?

58 Die Frage 4 in der Rechtssache C‑340/14 und die Frage 3 in der Rechtssache C‑341/14 betreffen mögliche Rechtfertigungen der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit von Herrn Trijber bzw. Herrn Harmsen. 1. Rechtssache C‑340/14: Auslegung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123

59 Nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 darf die dem Dienstleistungserbringer erteilte Genehmigung nicht befristet werden, es sei denn die Zahl der verfügbaren Genehmigungen ist durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats bei der Anwendung dieser Bestimmung über ein Ermessen verfügt.

60 Die Antwort ist „nein“.

61 Nach Art. 4 Nr. 6 der Richtlinie 2006/123 bezeichnet „Genehmigungsregelung“ jedes Verfahren, das einen Dienstleistungserbringer oder ‑empfänger verpflichtet, bei einer zuständigen Behörde eine förmliche oder stillschweigende Entscheidung über die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit zu erwirken.

62 Die örtlichen Amsterdamer Verordnungen stellen unzweifelhaft eine solche Regelung dar, was ipso facto eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit von Herrn Trijber bedeutet.

63 Eine solche Regelung muss den Anforderungen nach den Art. 9 ff. der Richtlinie genügen. Insbesondere ist eine solche Regelung nur zulässig, wenn sie nicht diskriminierend, durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt und in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig ist.

64 Hierzu ist Folgendes zu bemerken.

65 Erstens hat das nationale Gericht festzustellen, ob eine hinreichende Zahl von Genehmigungen erteilt wird. Ist beispielsweise die Zahl zu gering, haben wir es gewiss nicht mit einer verhältnismäßigen Maßnahme zu tun.

66 Zweitens muss, wenn das nationale Gericht festgestellt hat, dass eine Genehmigungsregelung grundsätzlich gerechtfertigt ist, die Geltungsdauer der Genehmigung befristet werden. Nach Art. 11 Abs. 1 darf eine Genehmigung regelmäßig nicht befristet werden. Davon bestehen Ausnahmen, etwa nach Buchst. b, wenn die Zahl der verfügbaren Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt ist. In diesem Fall darf eine Genehmigung folgerichtig nur befristet erteilt werden.

67 Ich sehe keinen Raum für ein Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieser Bestimmung.

68 Anders ausgedrückt: Nach meinem Verständnis von Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 ist, sobald die Zahl der verfügbaren Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt ist, die Genehmigung für einen befristeten Zeitraum zu erteilen. Jede andere Auslegung würde mit dem Ziel des Art. 11 in Konflikt geraten, das, wie die Kommission in ihren Erklärungen zutreffend ausführt, darin besteht, den Zugang von Dienstleistungserbringern zum jeweiligen Markt zu garantieren.

69 Schließlich möchte ich den Gerichtshof darauf aufmerksam machen, dass das Ergebnis dasselbe wäre, wenn Art. 12 Abs. 1 und 2 angewendet würden: Ist die Zahl der verfügbaren Genehmigungen aufgrund der Knappheit der natürlichen Ressourcen begrenzt, sind Genehmigungen, die im Rahmen neutraler und transparenter Auswahlverfahren erteilt werden, für einen angemessen befristeten Zeitraum zu erteilen.

70 Auf diese Frage ist daher vom Gerichtshof zu antworten, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 dahin zu verstehen ist, dass, sobald nach Ansicht eines Mitgliedstaats die Zahl der verfügbaren Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt werden muss, jede einzelne Genehmigung befristet werden muss. 2. Rechtssache C‑341/14: Auslegung von Art. 10 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123

71 Das vorlegende Gericht ist zu Recht der Ansicht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen unzweifelhaft eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit darstellen. Die in Rede stehenden Maßnahmen unterliegen wiederum den Art. 9 ff. der Richtlinie 2006/123.

72 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob Art. 10 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 einer Maßnahme wie derjenigen im Ausgangsverfahren entgegensteht, wonach es einem Betreiber eines Fensterprostitutionsbetriebs nur erlaubt ist, Zimmer an Prostituierte zu vermieten, die mit dem Betreiber in einer für ihn verständlichen Sprache kommunizieren können.

73 Nach Art. 10 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 2006/123 dürfen die in Rede stehenden Maßnahmen nicht diskriminierend sein. Wären die Maßnahmen direkt oder indirekt aufgrund der Staatsangehörigkeit diskriminierend, dürften sie nicht Teil einer Genehmigungsregelung sein und könnten unter keinen Umständen gerechtfertigt sein (

74 Weiterhin muss die Regelung durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein (Art. 10 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2006/123).

75 Insoweit führt das vorlegende Gericht das Interesse an, Straftaten nach Art. 273f des Strafgesetzbuchs, d. h. der Straftat des Menschenhandels, vorzubeugen. Das Ziel sei, Prostituierte zu schützen und zu vermeiden, dass Menschen Opfer von Menschenhandel werden und Minderjährige als Prostituierte arbeiten.

76 Auf diesen Grund kann die Stadt Amsterdam sich meines Erachtens grundsätzlich stützen, um die Beschränkung der Niederlassungsfreiheit durch die Genehmigungsregelung zu rechtfertigen. Er ist daher geeignet, einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darzustellen.

77 Der fragliche Bereich kann als grundrechtssensibler Bereich bezeichnet werden. Die Bekämpfung des Menschenhandels und der Schutz seiner Opfer sind eine auf internationaler und Unionsebene verfolgte Politik. Die Niederlande haben das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels (

78 Art. 273f des Strafgesetzbuchs wurde in den letzten Jahren geändert, insbesondere um die Bestimmung auf das Übereinkommen des Europarats abzustimmen und die Richtlinie 2011/36 umzusetzen. Die Niederlande haben bei der Bekämpfung des Menschenhandels einen Schwerpunkt auf Maßnahmen auf der kommunalen Ebene gelegt. Für diesen Ansatz sind sie vom zuständigen Monitoring-Mechanismus des Europarats gelobt worden (

79 Nach Art. 10 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 muss die Regelung ferner in Bezug auf den vorgenannten Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sein (

80 Vor der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme im vorliegenden Fall möchte ich vorab die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofs in Erinnerung bringen. Es ist letztlich Sache des nationalen Gerichts, das allein für die Beurteilung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits sowie für die Auslegung des nationalen Rechts zuständig ist, festzustellen, ob das nationale Recht in Bezug auf den Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig ist (

81 Die Maßnahme entspricht den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit, wenn sie erstens geeignet, oder mit den Worten der Richtlinie (

82 Zweitens darf die Maßnahme nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Ziels erforderlich ist. Stehen verschiedene Maßnahmen zur Erreichung desselben Ziels zur Wahl, ist das Mittel zu wählen, das die durch die Richtlinie garantierte Niederlassungsfreiheit am wenigsten einschränkt.

83 Fraglich ist daher, ob das von der Stadt Amsterdam aufgestellte Spracherfordernis (

84 Zwar hatte der Gerichtshof bei zahlreichen Gelegenheiten darüber zu befinden, ob nationale Spracherfordernisse mit den vier Grundfreiheiten, oder in jüngerer Zeit mit den Vertragsbestimmungen über die Unionsbürgerschaft, vereinbar waren (

85 Das jeweils verfolgte zwingende Interesse war entweder die Förderung des Gebrauchs einer Sprache selbst (

86 Ferner geht es im vorliegenden Fall nicht um die „besondere Bedeutung“ des „Schutzes der Rechte und Möglichkeiten der Einzelnen im sprachlichen Bereich“ (

87 Prostituierte, die dem Menschenhandel ausgesetzt sind, befinden sich in einer Situation der Isolation und Hilflosigkeit. Es ist daher in ihrem Interesse und im Interesse derjenigen, die den Menschenhandel bekämpfen, dass sie zu einer Kommunikation in der Lage sind. Natürlich erleichtert es die Kommunikation ganz massiv, wenn in der gleichen Sprache kommuniziert werden kann.

88 Ich kann daher nachvollziehen, dass die Stadt Amsterdam solche Erfordernisse anwendet, um sicherzustellen, dass eine Kommunikation zwischen dem Besitzer eines Bordells und einer Prostituierten wirksam stattfinden kann. Dies muss jedoch nicht notwendigerweise so weit gehen, dass beiderseits die Beherrschung der gleichen Sprachen vorausgesetzt wird. Es kommt darauf an, dass Herr Harmsen mit den Prostituierten wirksam verbal kommunizieren kann, nicht darauf, dass sie notwendigerweise die gleichen Sprachen beherrschen.

89 Unterschiedliche Szenarien sind meines Erachtens denkbar, insbesondere wenn eine dritte Person notwendig ist, damit eine wirksame Kommunikation stattfindet. Hier hat das vorlegende Gericht sehr genau zu untersuchen, ob eine Nähe dieser Person zu der Prostituierten gewährleistet werden kann. Es kann beispielsweise einen Unterschied machen, ob der „Dolmetscher“ eine Person ist, die der Prostituierten bekannt ist, ihr nahe steht und ihr Vertrauen genießt, und nicht jemand, der von Herrn Harmsen ausgewählt wurde.

90 In tatsächlicher Hinsicht zu beurteilen, ob eine wirksame verbale Kommunikation zwischen Herrn Harmsen und jeder Prostituierten gegeben ist, ist auf Grundlage der gegebenen Hinweise Sache des vorlegenden Gerichts.

91 Diese Frage ist daher dahin zu beantworten, dass Art. 10 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 einer Maßnahme wie derjenigen im Ausgangsverfahren der Rechtssache C‑341/14 entgegensteht, wonach es einem Betreiber eines Fensterprostitutionsbetriebs nur erlaubt ist, Zimmer an Prostituierte zu vermieten, die mit dem Betreiber in einer für ihn verständlichen Sprache kommunizieren können, es sei denn dieses Erfordernis ist nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts erforderlich, damit eine wirksame verbale Kommunikation zwischen dem Betreiber und den Prostituierten stattfindet. V – Ergebnis

92 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Raad van State (Niederlande) wie folgt zu beantworten: 1. Eine Tätigkeit wie die im Ausgangsverfahren der Rechtssache C‑340/14 in Rede stehende, die in der Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt besteht, stellt keine „Verkehrsdienstleistung“ im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt dar. 2. Die Bestimmungen des Kapitels III der Richtlinie 2006/123 sind auf Sachverhalte wie diejenigen der Ausgangsverfahren anwendbar, d. h. auf die Fahrgastbeförderung mit offener Schaluppe auf den Binnengewässern von Amsterdam mit dem Hauptzweck des Angebots von Rundfahrten und Vermietungen für festliche Anlässe gegen Entgelt (Rechtssache C‑340/14) und auf die stundenweise Vermietung von Zimmern an Prostituierte im Zusammenhang mit einem Fensterprostitutionsbetrieb (Rechtssache C‑341/14), ohne dass es darauf ankommt, ob der Sachverhalt über einen einzelnen Mitgliedstaat hinausweist oder nicht. 3. Art. 11 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2006/123 ist dahin zu verstehen, dass, sobald nach Ansicht eines Mitgliedstaats die Zahl der verfügbaren Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses begrenzt werden muss, jede einzelne Genehmigung befristet werden muss. 4. Art. 10 Abs. 2 Buchst. c der Richtlinie 2006/123 steht einer Maßnahme wie derjenigen im Ausgangsverfahren der Rechtssache C‑341/14 entgegen, wonach es einem Betreiber eines Fensterprostitutionsbetriebs nur erlaubt ist, Zimmer an Prostituierte zu vermieten, die mit dem Betreiber in einer für ihn verständlichen Sprache kommunizieren können, es sei denn dieses Erfordernis ist nach den Feststellungen des vorlegenden Gerichts erforderlich, damit eine wirksame verbale Kommunikation zwischen dem Betreiber und den Prostituierten stattfindet.