Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 03.09.2015 – C-346/14

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN Juliane Kokott vom 3. September 2015 ( Rechtssache C‑346/14 Europäische Kommission gegen Republik Österreich „Vertragsverletzungsverfahren — Verletzung von Art. 4 Abs. 3 EUV in Verbindung mit Art. 288 AEUV — Falsche Anwendung von Art. 4 Abs. 1 und 7 der Richtlinie 2000/60/EG — Wasserpolitik der Union — Genehmigung der Errichtung eines Wasserkraftwerks am Fluss Schwarze Sulm — Verschlechterung des Gewässerzustands — Neubewertung des Zustands — Korrektur des Bewirtschaftungsplans“ I – Einführung

1 Nicht nur die Ausbeutung klimafreundlicher erneuerbarer Energie durch die Nutzung der Windkraft kann in einen Konflikt mit anderen Umweltzielen münden, (

2 Entscheidend ist allerdings der Umstand, dass die österreichischen Behörden während des Vorverfahrens die Bewertung des Zustands der Schwarzen Sulm korrigiert haben. Dies hat zur Folge, dass jedenfalls die von der Kommission beanstandete Verschlechterung dieses Zustands entfällt und folglich auch keiner Rechtfertigung bedarf. II – Rechtlicher Rahmen

3 Die wesentlichen Umweltziele der Wasserrahmenrichtlinie und etwaige Ausnahmen sind in deren Art. 4 niedergelegt: „(1) In Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme gilt Folgendes: a) bei Oberflächengewässern: i) die Mitgliedstaaten führen, vorbehaltlich der Anwendung der Abs. 6 und 7 und unbeschadet des Abs. 8, die notwendigen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu verhindern; ii) …“ III – Sachverhalt und Verfahren

4 Am 24. Mai 2007 erteilten die Behörden des österreichischen Landes Steiermark die wasserrechtliche Bewilligung zur Errichtung eines Wasserkraftwerks an der Schwarzen Sulm.

5 Die Behörde stufte den ökologischen Zustand des Gewässers in diesem Bescheid als „sehr gut“ ein. (

6 Es ist vorgesehen, für das Kraftwerk ein sogenanntes „Tiroler Wehr“ zu errichten, einen großen Teil des Wassers über mehr als 10 km lange Rohrleitungen zu einem 480 Meter tiefer gelegenen Kraftwerksgebäude ab- und nach Durchlauf der Turbine flussabwärts wieder einzuleiten. Zwar wird die Hürde des Wehrs durch eine Fischwanderungshilfe gemindert, für Bewegungen flussaufwärts vielleicht sogar kompensiert, doch die Minderung des Wasserstands im Fluss behindert ebenfalls die Fischwanderungen. Außerdem sind Verluste bei flussabwärts wandernden Fischen zu erwarten, die in die Turbinen geraten. (

7 Im Jahr 2006 erhielt die Kommission eine Beschwerde wegen des Vorhabens und forderte im Oktober 2007 Österreich zur Stellungnahme auf. Sie stellte das Verfahren aber im Jahr 2010 ein, nachdem die österreichischen Bundesbehörden die Genehmigung des Vorhabens aufgehoben hatten.

8 Im März 2012 erklärte der österreichische Verfassungsgerichtshof die Entscheidung der Bundesbehörden jedoch für nichtig, so dass die ursprüngliche Genehmigung wieder wirksam wurde.

9 Nach Prüfung der Sachlage kam die Kommission zu der Auffassung, dass Österreich bei der Bewilligung des Vorhabens die Ausnahmeregelung zum Verschlechterungsverbot der Wasserrahmenrichtlinie nicht ordnungsgemäß angewandt habe, obwohl diese im Rahmen der aus Art. 4 Abs. 3 EUV in Verbindung mit Art. 288 AEUV resultierenden Vorwirkung von Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie analog anzuwenden sei. Daher forderte sie am 26. April 2013 Österreich erneut zur Stellungnahme auf und richtete am 21. November 2013 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an diesen Mitgliedstaat, in der sie eine letzte Frist bis zum 21. Januar 2014 setzte, ihren Beanstandungen abzuhelfen.

10 Während dieses Vorverfahrens änderten die Behörden der Steiermark die Genehmigung mit einer Entscheidung vom 4. September 2013. Neben Änderungen der Auflagen, die im vorliegenden Verfahren keine Rolle spielen, wird darin festgestellt, dass der Zustand der Schwarzen Sulm nicht „sehr gut“, sondern wegen der Entnahme von Trinkwasser oberhalb des Vorhabens nur „gut“ sei. Folglich werde die Zustandsklasse des Gewässers durch das Vorhaben nicht gesenkt und eine Verschlechterung sei auszuschließen.

11 Da die Antworten Österreichs die Kommission gleichwohl nicht zufriedenstellen, erhebt sie die vorliegende Klage und beantragt, 1) festzustellen, dass die Republik Österreich gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 EUV in Verbindung mit Art. 288 AEUV verstoßen hat, indem sie bei der Bewilligung des Baus eines Wasserkraftwerks an der Schwarzen Sulm die Bestimmungen von Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie nicht ordnungsgemäß angewendet hat; 2) Österreich die Kosten aufzuerlegen.

12 Österreich beantragt, — die gegenständliche Klage der Kommission abzuweisen und — der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

13 Die Parteien haben schriftlich verhandelt; der Gerichtshof hat entschieden, eine mündliche Verhandlung sei nicht notwendig. IV – Rechtliche Würdigung A – Zur Zulässigkeit der Klage

14 Österreich hält die Klage für unzulässig. Zum einen habe die Kommission die Verpflichtungen, deren Verletzung sie rügt, nicht hinreichend bestimmt bezeichnet (dazu unter 2). Zum anderen vertritt Österreich die Auffassung, die Aufgabe der Kommission als Hüterin der Verträge umfasse nicht die Kontrolle der österreichischen Stellen beim individuell-konkreten Vollzug des Unionsrechts (dazu unter 3).

15 Zunächst ist allerdings der Klagegegenstand näher zu bestimmen (dazu unter 1). 1. Zum Klagegegenstand

16 Der Klagegegenstand bedarf der Präzisierung, da das Kraftwerk zwar am 24. Mai 2007 bewilligt, aber diese Bewilligung durch die Entscheidung vom 4. September 2013 geändert wurde, also vor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und dem Ablauf der darin gesetzten Frist am 21. Januar 2014.

17 Die Kommission trägt in der Erwiderung vor, dass sie die in der letztgenannten Entscheidung vorgenommene Herabstufung der Schwarzen Sulm von „sehr gut“ auf „gut“ nicht in das „Petitum“ aufgenommen habe, aber weiterhin von einem „sehr guten“ Zustand ausgehe.

18 Dieses Vorbringen verstehe ich dahin gehend, dass die Kommission zwar nicht beantragt, eine Verletzung des Unionsrechts durch die Herabstufung des Zustands der Schwarzen Sulm festzustellen, sich aber gleichwohl inzident gegen diese Herabstufung und somit gegen die Bewilligung in der Form der Entscheidung vom 4. September 2013 wendet.

19 Da die letztgenannte Entscheidung nicht Gegenstand der Aufforderung zur Stellungnahme nach Art. 258 AEUV war, stellt sich die Frage, ob sie – und die durch sie modifizierte Entscheidung vom 24. Mai 2007 – Gegenstand der vorliegenden Klage sein kann.

20 Bekanntlich wird der Gegenstand einer Klage nach Art. 258 AEUV durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt. Daher kann die Klage nicht auf andere als die im Vorverfahren erhobenen Rügen gestützt werden. Denn das Vorverfahren soll dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, zum einen seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und zum anderen seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirksam geltend zu machen. (

21 Diese Zielsetzung des Vorverfahrens gebietet es, dass die Kommission Maßnahmen des Mitgliedstaats berücksichtigt, die dieser während des Vorverfahrens ergreift. Andernfalls könnte sie auf eine Maßnahme zur Erfüllung der mitgliedstaatlichen Pflichten nicht reagieren.

22 Ohne ein neues Vorverfahren kann die Kommission zwar keine zusätzlichen Rügen auf solche neuen Maßnahmen stützen, (

23 Auf den ersten Blick berührt die Entscheidung vom 4. September 2013 den Einwand der Kommission gegen die Entscheidung vom 24. Mai 2007 nicht. Die Kommission kritisiert nämlich im Wesentlichen die Rechtfertigung des Kraftwerks, die in der erstgenannten Entscheidung nicht grundlegend neu gefasst wird.

24 Allerdings entfällt aufgrund der Herabsetzung des Gewässerzustands auf „gut“ die von der Kommission vorgetragene Verschlechterung der Schwarzen Sulm, (

25 Die Klage richtet sich somit nicht gegen eine Maßnahme, die trotz der späteren Modifikation im Wesentlichen fortbesteht. Vielmehr ändert die Entscheidung vom 4. September 2013 die von der Kommission beanstandete Entscheidung vom 24. Mai 2007 in einem für die Beurteilung der Klage entscheidenden Punkt.

26 Gleichwohl war es nicht notwendig, das Vorverfahren erneut von Anfang an durchzuführen. Denn die Entscheidung vom 4. September 2013 wurde von Österreich in Kenntnis des laufenden Vorverfahrens getroffen. Somit kommt eine Beeinträchtigung seiner Verteidigungsrechte nicht in Betracht. Vielmehr zielt diese Maßnahme darauf ab, den Vorwürfen der Kommission die Grundlage zu entziehen. Es handelt sich letztlich um ein Verteidigungsmittel im laufenden Verfahren, das als solches keine Verpflichtung zur erneuten vollständigen Durchführung des Vorverfahrens auslösen kann. Andernfalls könnten die Mitgliedstaaten mit derartigen Maßnahmen den Ablauf von Vertragsverletzungsverfahren behindern. (

27 Anders wäre die Zulässigkeit der Klage zu beurteilen, wenn die Kommission die Feststellung einer Verletzung des Unionsrechts durch die Entscheidung vom 4. September 2013 beantragen würde. Darin läge eine unzulässige Erweiterung des Klagegegenstands gegenüber dem Vorverfahren. Wie die Klarstellung in der Erwiderung bestätigt, ist der Klageantrag jedoch nicht so auszulegen. 2. Zur Bestimmtheit der Klage

28 Der erste Einwand Österreichs bezieht sich darauf, dass die Klageschrift nach Art. 120 Buchst. c der Verfahrensordnung den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss. Diese Angaben müssen so klar und deutlich sein, dass sie dem Beklagten die Vorbereitung seines Verteidigungsvorbringens und dem Gerichtshof die Wahrnehmung seiner Kontrollaufgabe ermöglichen. Folglich müssen sich die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zusammenhängend und verständlich unmittelbar aus der Klageschrift ergeben, und die Anträge in der Klageschrift müssen eindeutig formuliert sein, damit der Gerichtshof nicht ultra petita entscheidet oder eine Rüge übergeht. (

29 Die Kommission soll diese Anforderungen verletzt haben, da sie nicht präzisiert habe, welche der in Art. 4 Abs. 3 EUV in Verbindung mit Art. 288 AEUV enthaltenen Verpflichtungen verletzt worden sein sollen. Auch habe sie nicht begründet, inwieweit Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie als Richtlinienbestimmungen überhaupt anzuwenden seien.

30 Dieses Vorbringen geht jedoch fehl. Denn die Kommission bezieht sich nach den Rn. 25 und 26 der Klageschrift mit ihrem Klageantrag auf das Urteil zum Acheloosfluss, in dem festgehalten wurde, dass die Mitgliedstaaten schon vor der Anwendbarkeit von Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie nach Art. 4 Abs. 3 EUV in Verbindung mit Art. 288 AEUV daran gehindert waren, die Ziele von Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie ernstlich zu beeinträchtigen. ( 3. Zum Umfang der Kontrollbefugnis der Kommission

31 Was den individuell-konkreten Vollzug des Unionsrechts angeht, so bestreitet Österreich nicht, dass die Kommission berechtigt ist, den Vollzug des Unionsrechts in Bezug auf konkrete Einzelfälle zu kontrollieren und dem Gerichtshof im Vertragsverletzungsverfahren zur Prüfung vorzulegen. (

32 Dieses Vorbringen ist jedoch schon deshalb zurückzuweisen, weil die Fragen, inwieweit die streitgegenständlichen Bestimmungen des Unionsrechts den zuständigen innerstaatlichen Stellen einen Spielraum zur Durchführung einer Abwägung eröffnen und ob dieser Spielraum gegebenenfalls überschritten wurde, nicht die Zulässigkeit einer Klage im Vertragsverletzungsverfahren betreffen, sondern ihre Begründetheit. B – Begründetheit der Klage

33 Die Beteiligten streiten zwar hauptsächlich darum, ob die Genehmigung des Wasserkraftwerks nach den Grundsätzen von Art. 4 Abs. 7 der Wasserrahmenrichtlinie gerechtfertigt ist, doch im Licht der österreichischen Änderungsentscheidung vom 4. September 2013 ist zu prüfen, ob überhaupt eine Verschlechterung dargetan wird, die einer Rechtfertigung bedarf. 1. Zu den anzuwendenden Regelungen

34 Da es vorliegend um eine Entscheidung aus dem Jahr 2007 geht, die im Jahr 2013 geändert wurde, kommen zwei formal unterschiedliche Regelungen in Betracht, nämlich Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie und die Vorwirkung dieser Bestimmung.

35 Die Verpflichtungen nach Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie sind erst seit dem 22. Dezember 2009, dem Zeitpunkt des Ablaufs der den Mitgliedstaaten nach Art. 13 Abs. 6 der Wasserrahmenrichtlinie für die Veröffentlichung der Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete eingeräumten Frist, unmittelbar anwendbar. (

36 Dagegen war Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie im Jahr 2013, dem Zeitpunkt der zweiten Entscheidung, zweifelsohne anwendbar. Diese Entscheidung ist daher anhand von Art. 4 zu beurteilen. Nur soweit die Entscheidung aus dem Jahr 2013 die Entscheidung aus dem Jahr 2007 unberührt lässt, wäre weiterhin die Vorwirkung von Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie einschlägig.

37 Die Frage, inwieweit das Vorhaben den Zustand der Schwarzen Sulm berührt, ist Gegenstand der Entscheidung aus dem Jahr 2013. Folglich unterliegt sie dem Verschlechterungsverbot des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie.

38 Der Gerichtshof hat jüngst – etwas überraschend (

39 Die genannten Qualitätskomponenten und die zugehörigen Zustandsklassen werden in Anhang V Nr. 1.2 der Wasserrahmenrichtlinie normativ definiert und wurden für die drei höchsten Zustandsklassen – sehr gut, gut und mäßig – in einem Verfahren der „Interkalibrierung“ zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre Vergleichbarkeit abgestimmt. ( 2. Zur Anwendung des Verschlechterungsverbots

40 In Anwendung des so ausgelegten Verschlechterungsverbots müsste die Kommission eine Beeinträchtigung der Schwarzen Sulm durch das Vorhaben darlegen, die zumindest eine der Qualitätskomponenten dieses Gewässers um eine Klasse verschlechtert.

41 Wahrscheinlich wäre es relativ einfach, nachzuweisen, dass das Vorhaben nach den Maßstäben des Gerichtshofs zu einer Verschlechterung im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Wasserrahmenrichtlinie führt, z. B. bezüglich der biologischen Qualitätskomponenten. (

42 Vielmehr trägt die Kommission vor, das Vorhaben würde die Gesamtbewertung des Gewässers um eine Klasse verschlechtern, nämlich von „sehr gut“ auf „gut“. Eine solche Verschlechterung setzt voraus, dass zumindest eine Qualitätskomponente um eine Klasse verschlechtert wird und schließt daher eine Verschlechterung im Sinne der Auslegung des Gerichtshofs ein.

43 Dieses Vorbringen der Kommission steht im Widerspruch zu der Entscheidung der steirischen Behörden vom 4. September 2013. Diese stellt fest, die Schwarze Sulm sei im fraglichen Bereich entgegen der ursprünglichen Bewertung nur in einem „guten“ Zustand. Danach kann das Kraftwerksvorhaben den Zustand der Schwarzen Sulm somit nicht von „sehr gut“ auf „gut“ verschlechtern.

44 Die Klage kann daher nur erfolgreich sein, wenn die Kommission die Neubewertung des Zustands der Schwarzen Sulm durch die Entscheidung vom 4. September 2013 entkräftet.

45 Die Einwände der Kommission beruhen darauf, dass die Neubewertung von den Angaben im Bewirtschaftungsplan abweicht. Die Bewertung des betroffenen Abschnitts der Schwarzen Sulm hätte nicht ad hoc bei der Beurteilung des Kraftwerksvorhabens geändert werden dürfen. Vielmehr hätte dafür der anwendbare Bewirtschaftungsplan angepasst werden müssen. In diesem Zusammenhang rügt die Kommission außerdem, die Neubewertung sei auf neue Maßstäbe gestützt und die Öffentlichkeit sei unzureichend beteiligt worden. Inhaltlich stellt sie die Neubewertung aber nicht in Frage.

46 Nach Art. 4 der Wasserrahmenrichtlinie treffen die Mitgliedstaaten in Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme bei Oberflächengewässern und bei Grundwasser die geeigneten Erhaltungsmaßnahmen. (

47 Diese Informationen schließen den Zustand der betroffenen Oberflächengewässer ein. Denn die Informationen des Bewirtschaftungsplans müssen nach Anhang VII Buchst. A.4 der Wasserrahmenrichtlinie eine Darstellung der Ergebnisse der Überwachungsprogramme gemäß Art. 8 und Anhang V in Form einer Karte für den Zustand einschließen.

48 Daraus schließt die Kommission, eine Neubewertung des Zustands von Gewässern sei nur im Rahmen einer Aktualisierung des Bewirtschaftungsplans zulässig, die mindestens alle sechs Jahre durchzuführen ist.

49 Diesem Vorbringen ist zuzustimmen, soweit eine Neubewertung auf neue Maßstäbe gestützt wird, denn solche Maßstäbe müssen auf alle von dem Plan erfassten Gewässer angewandt werden, um eine kohärente Bewirtschaftung sicherzustellen.

50 Die Kommission rügt zwar, die vorliegende Neubewertung sei auf solche neuen Maßstäbe gestützt, die österreichische Qualitätszielverordnung Ökologie Oberflächengewässer (

51 Im Übrigen waren auch die Informationen über die Entnahme von Trinkwasser am Oberlauf der Schwarzen Sulm (

52 Tatsächlich zielt die Entscheidung aus dem Jahr 2013 somit darauf ab, die für den Bewirtschaftungsplan geltenden Bewertungsmaßstäbe erstmals zutreffend anzuwenden. Es handelt sich folglich um die Korrektur eines Fehlers im Bewirtschaftungsplan, deren tatsächliche Richtigkeit die Kommission im vorliegenden Verfahren nicht in Zweifel zieht.

53 Eine solche Fehlerkorrektur muss prinzipiell möglich sein. Denn wie schon Konfuzius sagte: 過而不改是谓過矣 (

54 Es wäre kaum nachvollziehbar, zu verlangen, eine Entscheidung auf der Grundlage nachweislich falscher Angaben zu treffen, nur weil diese Angaben Teil des Bewirtschaftungsplans sind. Andernfalls könnten nicht nur ungerechtfertigte Hindernisse für Vorhaben fortbestehen, sondern es wären, wie Österreich zutreffend darlegt, auch die Schutzziele der Richtlinie gefährdet, wenn sich nachträglich Tatsachen zeigen, die stärkere Schutzmaßnahmen erfordern.

55 Folglich ist im vorliegenden Fall nicht von der Bewertung des Zustands der Schwarzen Sulm im Bewirtschaftungsplan auszugehen, sondern von ihrem tatsächlichen, inhaltlich nicht in Frage gestellten Zustand. Die von der Kommission vorgetragene Verschlechterung von „sehr gut“ auf „gut“ ist daher nicht möglich.

56 Die Kommission kann diese Feststellung auch nicht dadurch in Frage stellen, dass sie sich gegen eine fehlende Anpassung des Bewirtschaftungsplans wendet und die Öffentlichkeitsbeteiligung kritisiert. Denn unabhängig davon, ob diese formalen und verfahrensrechtlichen Einwände berechtigt sind, können sie nicht dazu führen, im vorliegenden Verfahren von einem „sehr guten“ Zustand der Schwarzen Sulm auszugehen, wenn er nach den dem Gerichtshof vorgelegten Informationen nur „gut“ ist.

57 Wenn aber die von der Kommission behauptete Verschlechterung nicht festgestellt werden kann, bedarf sie keiner Rechtfertigung. Daher kann auch die Kritik der Kommission an dieser Rechtfertigung nicht durchgreifen.

58 Die Klage ist folglich abzuweisen. V – Zu den Kosten

59 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die gesamten Kosten aufzuerlegen. VI – Ergebnis

60 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: 1) Die Klage wird abgewiesen. 2) Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.