Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 23.12.2015 – C-547/14

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 23. Dezember 2015 ( Rechtssache C‑547/14 Philip Morris Brands SARL u. a. (Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice [England und Wales], Queen’s Bench Division [Administrative Court], Vereinigtes Königreich) „Rechtsangleichung — Richtlinie 2014/40/EU — Herstellung, Aufmachung und Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen — Wahl von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage — Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — Subsidiaritätsprinzip — Unionsgrundrechte — Freiheit der Meinungsäußerung — Art. 11 der Charta der Grundrechte — Art. 290 AEUV und 291 AEUV — Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen und Durchführungsbefugnissen auf die Europäische Kommission“ Rechtsgrundlage Verhältnismäßigkeit und Grundrechte Delegierung/Durchführung I – Einleitung

1 Mit der Richtlinie 2014/40/EU (

2 Wie schon ihre Vorläuferinnen (

3 Dabei spielt allerdings die Eignung von Art. 114 AEUV (ehemals Art. 95 EG oder Art. 100a EWG-Vertrag) als Rechtsgrundlage, mag sie auch in einigen Details weiterhin umstritten sein, keine so zentrale Rolle mehr wie in früheren Jahren. Vielmehr rücken nunmehr andere Rechtsfragen in den Mittelpunkt des Interesses, namentlich solche rund um die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der Rechtssicherheit, das Subsidiaritätsprinzip und die Unionsgrundrechte. Außerdem geht es um die Möglichkeiten der Übertragung von Rechtsetzungs- und Durchführungsbefugnissen auf die Europäische Kommission gemäß den Art. 290 AEUV und 291 AEUV.

4 Hinter diesen Rechtsfragen, die mit gewaltigen wirtschaftlichen Interessen befrachtet sind und sich auf das Leben von Millionen von Unionsbürgern tagtäglich auswirken, verbirgt sich letztlich eine sehr grundlegende Problematik: Welcher Spielraum verbleibt dem Unionsgesetzgeber, um sicherzustellen, dass Produkte unter einheitlichen Bedingungen unionsweit in den Verkehr gebracht werden können, ohne dass dabei das fundamentale Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus außer Acht gerät, welches im Primärrecht an prominenter Stelle verankert ist (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union)?

5 Neben dem vorliegenden Fall sind derzeit noch zwei weitere Verfahren zur Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2014/40 anhängig, die sich jeweils ganz konkreten Einzelaspekten der vom Unionsgesetzgeber erlassenen Vorschriften widmen. Eines dieser Verfahren ( II – Ausgangsrechtsstreit und Vorabentscheidungsverfahren

6 PMI und BAT beschäftigen sich mit der Herstellung und Vermarktung von Tabakerzeugnissen. Vor dem High Court of Justice (England und Wales) – Queen’s Bench Division (Administrative Court) –, dem vorlegenden Gericht, haben die Gesellschaften Philip Morris Brands SARL und Philip Morris Limited einerseits sowie British American Tobacco UK Limited andererseits jeweils Klagen gegen den Secretary of State for Health (

7 Auf Seiten der Klägerinnen wurden im Ausgangsrechtsstreit folgende weitere Unternehmen als Streithelfer zugelassen: Imperial Tobacco Limited, JT International SA und Gallaher Limited (

8 Der Secretary of State vertritt im Ausgangsverfahren die Auffassung, dass die Richtlinie gültig sei, stellt sich aber gleichzeitig auf den Standpunkt, dass die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Unionsorgane am besten in der Lage seien, die Richtlinie zu verteidigen, und dass auf jeden Fall der Gerichtshof für die Beurteilung ihrer Gültigkeit ausschließlich zuständig sei. Seiner Ansicht nach eignet sich deshalb der vorliegende Fall für ein Vorabentscheidungsverfahren.

9 Vor diesem Hintergrund hat das vorlegende Gericht beschlossen, dem Secretary of State keine Einlassung zur Sache und auch keine Vorlage von Beweismitteln abzuverlangen, sondern sogleich den Gerichtshof zur Gültigkeit der Richtlinie zu befragen. Mit Beschluss vom 7. November 2014, eingegangen am 1. Dezember 2014, hat es dem Gerichtshof gemäß Art. 267 AEUV folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: Rechtsgrundlage 1) Ist die Richtlinie ganz oder teilweise ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? Im Einzelnen: a) In Bezug auf Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie: i) In welchem Umfang gestattet diese Bestimmung bei verständiger Auslegung den Mitgliedstaaten den Erlass strengerer Regelungen in Bereichen, die die „Vereinheitlichung“ der Verpackung von Tabakerzeugnissen betreffen, und ii) ist Art. 24 Abs. 2 im Licht dieser Auslegung ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? b) Ist Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten erlaubt, eine Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen unter spezifischen Gegebenheiten zu verbieten, ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt? c) Sind die folgenden Bestimmungen ungültig, weil Art. 114 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage darstellt: i) die Bestimmungen von Titel II Kapitel II der Richtlinie über Kennzeichnung und Verpackung; ii) Art. 7 der Richtlinie, soweit diese Bestimmung Mentholzigaretten und Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma verbietet; iii) Art. 18 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten erlaubt, den grenzüberschreitenden Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz zu verbieten; iv) Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie, durch die der Kommission Befugnisse im Hinblick auf Emissionswerte übertragen werden? Verhältnismäßigkeit und Grundrechte 2) In Bezug auf Art. 13 der Richtlinie: a) Verbietet diese Bestimmung bei verständiger Auslegung wahre und nicht irreführende Aussagen über Tabakerzeugnisse auf den Produktverpackungen? b) Falls dies zu bejahen ist, ist die Bestimmung dann ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und/oder Art. 11 der Charta der Grundrechte verstößt? 3) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen: a) Art. 7 Abs. 1 und 7, soweit diese Bestimmungen das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen mit Menthol als charakteristischem Aroma und das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen verbieten, die in irgendwelchen ihrer Bestandteile Aromastoffe enthalten; b) Art. 8 Abs. 3, Art. 9 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Buchst. g und Art. 14, soweit sie diverse Anforderungen an die Vereinheitlichung der Packungen stellen; c) Art. 10 Abs. 1 Buchst. a und c, soweit diese Bestimmungen vorschreiben, dass gesundheitsbezogene Warnhinweise 65 % sowohl der äußeren Vorder- als auch der äußeren Rückseite der Packung und jeder Außenverpackung einnehmen? Delegierung/Durchführung 4) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen Art. 290 AEUV verstoßen: a) Art. 3 Abs. 2 und 4 betreffend Emissionshöchstwerte; b) Art. 4 Abs. 5 betreffend Emissionsmessverfahren; c) Art. 7 Abs. 5, 11 und 12 betreffend die Regelung der Inhaltsstoffe; d) Art. 9 Abs. 5, Art. 10 Abs. 1 Buchst. f und Abs. 3, Art. 11 Abs. 6, Art. 12 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 12 betreffend gesundheitsbezogene Warnhinweise; e) Art. 20 Abs. 11 betreffend das Verbot von elektronischen Zigaretten oder Nachfüllbehältern; f) Art. 15 Abs. 12 betreffend Datenspeicherungsverträge? 5) Sind Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie ungültig, weil sie gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen und/oder unzulässigerweise Befugnisse auf externe Einrichtungen übertragen, für die nicht die vom Unionsrecht verlangten verfahrensrechtlichen Garantien gelten? 6) Sind einzelne oder alle der nachstehenden Bestimmungen der Richtlinie ungültig, weil sie gegen Art. 291 AEUV verstoßen: a) Art. 6 Abs. 1 betreffend Meldepflichten; b) Art. 7 Abs. 2 bis 4 und 10 betreffend Durchführungsrechtsakte für ein Verbot von Tabakerzeugnissen in bestimmten Fällen; c) Art. 9 Abs. 6 und Art. 10 Abs. 4 betreffend gesundheitsbezogene Warnhinweise? Subsidiarität 7) Sind die Richtlinie und insbesondere deren Art. 7, Art. 8 Abs. 3, Art. 9 Abs. 3, Art. 10 Abs. 1 Buchst. g, Art. 13 und Art. 14 wegen Missachtung des Subsidiaritätsgrundsatzes ungültig?

10 Abgesehen von der Formulierung dieser Vorlagefragen beschränkt sich der Vorlagebeschluss darauf, die von den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihren Streithelfern vorgebrachten rechtlichen Angriffspunkte gegen die Richtlinie zusammenzufassen. Da das vorlegende Gericht diese Rügen für „vertretbar“ erachtet, hält es eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs für „notwendig und angemessen“.

11 Im schriftlichen Teil des Vorabentscheidungsverfahrens haben neben den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihren Streithelfern die Regierungen des Vereinigten Königreichs, Irlands, Frankreichs, Polens, Portugals und Norwegens sowie das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission Stellungnahmen abgegeben ( III – Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens

12 Bevor ich inhaltlich auf den umfassenden Fragenkatalog des vorlegenden Gerichts eingehe, ist die Zulässigkeit seines Vorabentscheidungsersuchens zu erörtern. Zum einen fragt sich, ob die Gültigkeit einzelner Richtlinienbestimmungen isoliert angegriffen werden kann. Zum anderen ist zu prüfen, ob die Umstände, unter denen der Gerichtshof im vorliegenden Fall angerufen wurde, mit dem Geist und der Funktionsweise des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 AEUV vereinbar sind. A – Zur Beschränkung der Gültigkeitsfragen auf einzelne Artikel der Richtlinie

13 Über weite Strecken befragt das vorlegende Gericht unseren Gerichtshof nicht zur Gültigkeit der Richtlinie 2014/40 in ihrer Gesamtheit, sondern lediglich zur Gültigkeit einzelner Vorschriften dieser Richtlinie.

14 Nach ständiger Rechtsprechung ist die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts nur möglich, soweit sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen (sogenanntes Erfordernis der Abtrennbarkeit) (

15 Die streitgegenständlichen Richtlinienbestimmungen enthalten eine große Anzahl unterschiedlicher Vorgaben für die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen. Vor unserem Gerichtshof wurden keinerlei Anhaltspunkte dafür vorgetragen, dass zwischen jenen Bestimmungen eine derart enge Wechselbeziehung bestünde, dass sie allesamt miteinander stehen und fallen müssten. Selbst wenn also der Gerichtshof im vorliegenden Verfahren einzelne der angegriffenen Richtlinienbestimmungen für ungültig erklären sollte, hätten die übrigen in der Richtlinie enthaltenen Regelungen weiterhin ihre Daseinsberechtigung und würden sich in ihrer Tragweite nicht verändern. Dies gilt insbesondere, aber nicht nur, für die Vorschriften, in denen die Kommission zum Erlass von delegierten Rechtsakten oder von Durchführungsrechtsakten ermächtigt wird.

16 Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass alle in Rede stehenden Richtlinienbestimmungen jeweils abtrennbare Teile der Richtlinie 2014/40 sind und ihre etwaige Ungültigerklärung nicht den Wesensgehalt dieser Richtlinie berühren würde. B – Zu den Umständen, unter denen der Gerichtshof angerufen wurde

17 Näherer Erörterung bedarf allerdings, ob die Umstände, unter denen der Gerichtshof im vorliegenden Fall angerufen wurde, geeignet sind, die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens zu beeinträchtigen. 1. Zum Zeitpunkt der Befassung des Gerichtshofs

18 Unschädlich ist zunächst, dass das Vorabentscheidungsersuchen zu einem Zeitpunkt gestellt wurde, zu dem die Frist für die Umsetzung der Richtlinie noch nicht abgelaufen war und auch noch keine innerstaatlichen Rechtsakte zur ihrer Umsetzung in Kraft waren (

19 Entgegen der Auffassung des Parlaments, des Rates, der Kommission und Frankreichs kann im vorliegenden Fall auch nicht von einem rein fiktiven Rechtsstreit ausgegangen werden (vor einer streitigen Verhandlung zwischen den Parteien des Ausgangsrechtsstreits geschehen (

20 Speziell in einer Situation wie der vorliegenden hat der Gerichtshof überdies entschieden, dass eine Meinungsverschiedenheit – und damit ein echter Rechtsstreit – zwischen den Parteien immer schon dann anzunehmen ist, wenn die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ihre Absicht bekundet haben, die streitige Richtlinie umzusetzen (offensichtlich fiktiven Rechtsstreit. 2. Zum möglichen Fehlen von eigenen Zweifeln des vorlegenden Gerichts an der Gültigkeit der Richtlinie

21 Deutlich größeres Gewicht hat hingegen der vom Parlament, dem Rat, der Kommission und von Frankreich erhobene Vorwurf, das vorlegende Gericht habe keine eigenen Zweifel an der Gültigkeit der Richtlinie geäußert, sondern in seinem Vorabentscheidungsersuchen dem Gerichtshof lediglich die Kritikpunkte der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer unterbreitet.

22 In der Tat beschränkt sich der Vorlagebeschluss im Wesentlichen darauf, die im Ausgangsrechtsstreit vorgebrachten rechtlichen Angriffspunkte gegen die Richtlinie zusammenzufassen, um sie dem Gerichtshof mitzuteilen.

23 Dazu ist anzumerken, dass sich das nationale Gericht nicht mit der bloßen Weiterleitung der Rügen Einzelner an den Gerichtshof begnügen darf, sondern sich die dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen zu eigen machen muss (

24 Dementsprechend hat das nationale Gericht selbst zu beurteilen, ob eine vor ihm aufgeworfene Frage der Gültigkeit eines Unionsrechtsakts zur Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits erforderlich ist (

25 Der Geist der Zusammenarbeit, in dem das Vorabentscheidungsverfahren durchzuführen ist, verlangt im Übrigen, dass das nationale Gericht in seiner Vorlageentscheidung darlegt, aus welchen Gründen es eine solche Vorlage für erforderlich hält (

26 Gemessen an diesen Anforderungen ist der Vorlagebeschluss, mit dem sich der Gerichtshof im vorliegenden Fall konfrontiert sieht, sicherlich alles andere als mustergültig. Zwar hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof äußerst längliche Ausführungen dazu übermittelt, warum es bestimmte Unternehmen im Ausgangsrechtsstreit als Streithelfer zugelassen hat und andere nicht. Zur Erheblichkeit der Vorlagefragen für die zu treffende Entscheidung des innerstaatlichen Gerichts ist das Vorabentscheidungsersuchen hingegen äußerst karg.

27 Immerhin hat aber der nationale Richter zu erkennen gegeben, dass er die im Ausgangsrechtsstreit vorgebrachten Rügen für „vertretbar“ hält und deswegen ein Vorabentscheidungsersuchen als „notwendig und angemessen“ ansieht.

28 Diese Ausführungen stellen zwar die unterste Grenze dessen dar, was ein nationaler Richter mitteilen muss, um den Zulässigkeitsanforderungen im Vorabentscheidungsverfahren zu genügen. Im Zusammenspiel mit den im Vorlagebeschluss wiedergegebenen Argumenten der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer sind sie jedoch – abgesehen von einigen noch zu erörternden Ausnahmen (

29 Angesichts der Bedeutung, die dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes (Art. 47 der Charta der Grundrechte) in der Unionsrechtsordnung zukommt (

30 Alles in allem sollte also dieses Vorabentscheidungsersuchen trotz der Mängel, mit denen der Vorlagebeschluss in diesem Punkt behaftet ist, nicht zur Gänze als unzulässig angesehen werden. 3. Zu einigen weiteren Mängeln des Vorabentscheidungsersuchens

31 Abschließend bringen verschiedene Verfahrensbeteiligte weitere Rügen im Detail vor, mit denen sie die Zulässigkeit des Vorabentscheidungsersuchens ganz oder teilweise infrage stellen. Diese Rügen lassen sich im Wesentlichen zwei Themenkreisen zuordnen: Zum einen soll es an einer hinreichenden klaren Darstellung des Sachverhalts des Ausgangsrechtsstreits mangeln, zum anderen wird vorgebracht, die dem Gerichtshof vorgelegten Fragen seien für die Lösung des Ausgangsrechtsstreits nicht entscheidungserheblich. a) Zur Darstellung des Sachverhalts

32 Was zunächst die Angaben zum Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits anbelangt, die ein Vorabentscheidungsersuchen mindestens enthalten muss, um vom Gerichtshof beantwortet zu werden, so fällt auf, dass der Vorlagebeschluss im vorliegenden Fall – anders als in der Rechtssache C‑477/14 – nur eine äußerst kursorische Zusammenfassung des Vorbringens der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer enthält. Außerdem verweist der nationale Richter praktisch durchgehend auf die Aussagen von Personen, welche die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits oder ihre Streithelfer als Zeugen oder Sachverständige benannt haben, ohne deren Inhalt mitzuteilen oder auch nur zusammenzufassen. Hinzu kommt, dass solche Aussagen – selbst wenn ihr Inhalt bekannt sein sollte – nicht ohne Weiteres als richtig unterstellt werden können, da noch kein kontradiktorisches Verfahren vor dem nationalen Gericht stattgefunden hat, was mehrere Verfahrensbeteiligte vor dem Gerichtshof unterstrichen haben.

33 Wie das Parlament, der Rat, die Kommission und Frankreich zu Recht anmerken, erschwert es eine solche Vorgehensweise des nationalen Richters sowohl dem Gerichtshof als auch den anderen Akteuren, die nach Art. 23 der Satzung zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren berechtigt sind, sachdienliche Ausführungen zur Beantwortung der Vorlagefragen zu machen.

34 Trotz dieser Mängel in der Präsentation der tatsächlichen Umstände, auf denen die Vorlagefragen beruhen, scheint mir das Vorabentscheidungsersuchen aber bezüglich seines Gegenstands und seiner Zielsetzung gerade noch hinreichend verständlich zu sein, um dem Gerichtshof und den zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren Berechtigten eine vernünftige Stellungnahme zu ermöglichen. Ich halte es deshalb nach reiflicher Überlegung nicht für angebracht, das gesamte Vorabentscheidungsersuchen wegen der genannten – durchaus gravierenden – Schwachpunkte in der Darstellung für unzulässig zu erklären. b) Zur Entscheidungserheblichkeit einzelner Vorlagefragen

35 Was sodann die Entscheidungserheblichkeit einzelner Vorlagefragen betrifft, so stoßen sich das Parlament, der Rat und die Kommission an zwei Gruppen von Fragen, und zwar einerseits Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii sowie andererseits Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6. Ebenfalls wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit bezweifeln vor allem das Parlament und die Kommission ferner die Zulässigkeit von Frage 7, soweit diese sich auf andere Vorschriften als auf Art. 7 der Richtlinie bezieht.

36 Ausgangspunkt der Überlegungen sollte sein, dass für Vorlagefragen, die das Unionsrecht betreffen, eine Vermutung der Entscheidungserheblichkeit gilt. Der Gerichtshof kann es nur dann ablehnen, über eine Vorlagefrage eines nationalen Gerichts zu befinden, wenn die erbetene Auslegung oder Beurteilung der Gültigkeit einer unionsrechtlichen Regelung offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind ( i) Zu Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii

37 Die Teile a, b und c Ziff. iii von Frage 1 beziehen sich auf den Spielraum, den die Richtlinie in ihrem Art. 18 und Art. 24 Abs. 2 und 3 den Mitgliedstaaten zum Erlass strengerer nationaler Maßnahmen als den vom Unionsgesetzgeber vorgeschriebenen belässt.

38 Was Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie anbelangt, so haben sich zwar die Verfahrensbeteiligten vor dem Gerichtshof intensiv darüber ausgetauscht, ob es nach dieser Vorschrift den Mitgliedstaaten erlaubt wäre, in ihrem jeweiligen nationalen Recht neutrale Verpackungen für Tabakerzeugnisse vorzuschreiben (sogenanntes „plain packaging“). Allerdings ist der Erlass solcher Verpackungsregelungen für Tabakerzeugnisse gegenwärtig nicht Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits; zumindest hat das vorlegende Gericht diesbezüglich an keiner Stelle seines Vorlagebeschlusses irgendwelche Ausführungen gemacht.

39 Auch zu der in Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie angesprochenen Problematik nationaler Verbote für bestimmte Tabakerzeugnisse oder verwandte Erzeugnisse hat weder das vorlegende Gericht noch irgendein Verfahrensbeteiligter vorgetragen, ob und in welcher Form das Vereinigte Königreich gedenkt, von dieser Sonderregelung Gebrauch zu machen.

40 Gleiches gilt für Art. 18 der Richtlinie, der den Mitgliedstaaten ermöglicht, ein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzhandels auszusprechen. Hier ist ebenfalls nicht klar, ob im Vereinigten Königreich derzeit ein Rückgriff auf diese Vorschrift geplant ist.

41 Hervorzuheben ist, dass die Mitgliedstaaten keineswegs verpflichtet sind, gestützt auf die genannten Richtlinienbestimmungen irgendwelche Vorschriften in ihr nationales Recht aufzunehmen, oder dass der Erlass konkreter Vorschriften nach den im Vorabentscheidungsverfahren verfügbaren Informationen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu erwarten wäre.

42 Unter diesen Umständen bin ich der Auffassung, dass es den durch Art. 267 AEUV gezogenen Rahmen der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und dem nationalen Gericht sprengen würde, wenn der Gerichtshof die Teile a und b sowie Teil c Ziff. iii von Frage 1 beantwortete. Dem Vorabentscheidungsersuchen fehlt es insoweit ganz offensichtlich an der Entscheidungserheblichkeit, so dass der Gerichtshof Gefahr liefe, rein gutachtlich zu einer hypothetischen Frage Stellung zu nehmen (

43 Den innerstaatlichen Gerichten bleibt es freilich unbenommen, den Gerichtshof zu gegebener Zeit erneut zur Auslegung und Gültigkeit von Art. 18 sowie von Art. 24 Abs. 2 und 3 der Richtlinie zu befragen, sobald sie sich anhand eines konkreten Rechtsstreits mit diesen Bestimmungen zu befassen haben. ii) Zu Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6

44 Frage 1 Teil c Ziff. iv und Fragen 4 bis 6 beziehen sich allesamt auf Richtlinienbestimmungen, die auf Unionsebene diverse Befugnisse zum Erlass delegierter Rechtsakte bzw. Durchführungsrechtsakte vorsehen, namentlich Art. 3 Abs. 2 und 4, Art. 4 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2 bis 5 und Abs. 10 bis 12, Art. 9 Abs. 5 und 6, Art. 10 Abs. 1 Buchst. f, Abs. 3 und 4, Art. 11 Abs. 6, Art. 12 Abs. 3, Art. 15 Abs. 12 sowie Art. 20 Abs. 11 und 12 der Richtlinie.

45 Alle genannten Richtlinienbestimmungen richten sich ausschließlich an die Kommission. Hingegen erlegt keine dieser Bestimmungen den Mitgliedstaaten irgendwelche Verpflichtungen bezüglich der Gestaltung ihrer innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften auf.

46 Da sich aber das Verfahren vor dem nationalen Richter allein um die Absicht und die Pflicht des Vereinigten Königreichs zur Umsetzung der Richtlinie dreht, stehen etwaige Rechtsprobleme im Zusammenhang mit den Befugnissen der Kommission nach den genannten Richtlinienbestimmungen in keinerlei Zusammenhang mit der Realität und dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits. Ihnen fehlt es somit offensichtlich an der Entscheidungserheblichkeit.

47 Sobald die Kommission von den genannten Befugnissen durch den Erlass von delegierten Rechtsakten bzw. Durchführungsrechtsakten Gebrauch gemacht hat, stehen allen Betroffenen dagegen die im Rechtsschutzsystem der Verträge vorgesehenen Rechtsbehelfe zu. iii) Zu Frage 7

48 Mit Frage 7 wird die Ungültigkeit der Richtlinie insgesamt sowie einzelner ihrer Bestimmungen – namentlich Art. 7, Art. 8 Abs. 3, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 Buchst. g, Art. 13 und Art. 14 – mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip gerügt.

49 Wie aber das Parlament und die Kommission zu Recht hervorheben, enthält der Vorlagebeschluss nur in Bezug auf das in Art. 7 der Richtlinie enthaltene Verbot von Mentholzigaretten einige äußerst oberflächliche Ausführungen dazu, warum die Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip hinterfragt wird. Hingegen findet sich im Vorlagebeschluss nicht einmal der Ansatz einer Erklärung, warum darüber hinaus die Richtlinie insgesamt sowie die anderen in Frage 7 ausdrücklich genannten Richtlinienbestimmungen im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip Probleme aufwerfen sollen.

50 Diese Vorgehensweise widerspricht eklatant dem Geist der Zusammenarbeit zwischen dem nationalen Richter und dem Gerichtshof im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens. Sie ist im Übrigen auch nicht mit den Anforderungen von Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung vereinbar, wonach das vorlegende Gericht die Gründe darzustellen hat, aus denen es Zweifel an der Gültigkeit von Unionsvorschriften hat. Es geht nicht an, dass der Gerichtshof und die nach Art. 23 der Satzung zur Beteiligung am Vorabentscheidungsverfahren Berechtigten spekulieren müssen, warum bestimmte Vorschriften des Unionsrechts einer Gültigkeitsprüfung unterzogen werden.

51 Aus diesem Grund – und um sicherzustellen, dass sich der Gerichtshof nicht gutachtlich zu einer rein hypothetischen Problematik äußert – kann Frage 7 nur insoweit für zulässig erachtet werden, als sie sich auf Art. 7 der Richtlinie bezieht. Im Übrigen ist Frage 7 als unzulässig anzusehen. C – Zwischenergebnis

52 Alles in allem sind also die Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii und iv sowie die Fragen 4 bis 6 für unzulässig zu erklären. Frage 7 ist unzulässig, soweit sie sich auf andere Vorschriften als Art. 7 der Richtlinie bezieht. Im Übrigen ist das Vorabentscheidungsersuchen zulässig. IV – Inhaltliche Würdigung der Vorlagefragen

53 Das Vorabentscheidungsersuchen enthält, ausgehend vom Vorbringen der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihrer Streithelfer, einen Generalangriff auf die Richtlinie 2014/40, mit dem alle wesentlichen Bestimmungen dieses Unionsrechtsakts unter den verschiedensten Blickwinkeln auf den Prüfstand gestellt werden. Neben der Eignung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für einzelne Richtlinienbestimmungen geht es vor allem um Probleme der Verhältnismäßigkeit und der Subsidiarität, aber auch um die der Kommission eingeräumten Befugnisse zum Erlass von Durchführungsrechtsakten und delegierten Rechtsakten. Soweit Fragen betroffen sind, die ich für ganz oder teilweise unzulässig halte (vgl. soeben ( A – Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie

54 Mit Frage 1 wird unter verschiedenen Blickwinkeln angezweifelt, dass Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie 2014/40 herangezogen werden durfte. Ich werde die einzelnen vom vorlegenden Gericht aufgeworfenen Themen in leicht veränderter Reihenfolge prüfen.

55 Einleitend ist daran zu erinnern, dass ein auf Art. 114 AEUV gestützter Rechtsakt zum einen Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten umfassen und zum anderen die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand haben muss (

56 Sind die Voraussetzungen für die Heranziehung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage erfüllt, so kann sich der Unionsgesetzgeber auf diese Vorschrift stützen, auch wenn dem Gesundheitsschutz bei den zu treffenden Entscheidungen maßgebende Bedeutung zukommt (

57 Dementsprechend kann hier der Rückgriff auf Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die Richtlinie 2014/40 nicht allein damit infrage gestellt werden, dass diese Richtlinie neben der Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse auch ein hohes Gesundheitsschutzniveau bezweckt. Vielmehr entspricht genau diese Zielsetzung dem primärrechtlichen Auftrag an den Unionsgesetzgeber, wie er ausdrücklich aus Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte folgt. 1. Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 1 Teil c Ziff. ii)

58 Frage 1 Teil c Ziff. ii bezieht sich auf das in Art. 7 Abs. 1 und 7 der Richtlinie niedergelegte unionsweite Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen. Speziell das Verbot von Mentholzigaretten, das sich aus dieser Vorschrift ergibt, ist für die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einige ihrer Streithelfer Stein des Anstoßes. Sie behaupten, ein solches Verbot hätte vom Unionsgesetzgeber nicht auf der Grundlage von Art. 114 AEUV verhängt werden dürfen.

59 Ausgehend von den sehr knappen Ausführungen im Vorlagebeschluss und vom recht oberflächlichen Vorbringen der am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unternehmen zu dieser Thematik fasse auch ich mich an dieser Stelle relativ kurz und verweise im Übrigen auf meine Ausführungen in der Rechtssache C‑358/14 (

60 Im Kern besagen die gegen Art. 7 der Richtlinie erhobenen Rügen, das Verbot von Mentholzigaretten sei weder geeignet, Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften abzubauen (vgl. dazu sogleich, Abschnitt a), noch könnten damit die Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts verbessert werden (vgl. dazu unten, Abschnitt b). a) Zum Abbau von Unterschieden zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften

61 Nach gefestigter Rechtsprechung kann der Unionsgesetzgeber Art. 114 AEUV u. a. im Fall von Unterschieden zwischen den nationalen Regelungen heranziehen, wenn diese Unterschiede geeignet sind, die Grundfreiheiten zu beeinträchtigen, und sich damit unmittelbar auf das Funktionieren des Binnenmarkts auswirken (

62 Zahlreiche am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen und Polen machen geltend, zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie hätten gar keine Divergenzen zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über Mentholzigaretten bestanden.

63 Dieses Vorbringen ist nicht zielführend. Denn es basiert erkennbar auf der irrigen Annahme, dass der Unionsgesetzgeber nur dann nach Art. 114 AEUV zum Erlass von Regelungen über die Verwendung von Menthol als charakteristischem Aroma in Tabakerzeugnissen befugt gewesen wäre, wenn speziell in Bezug auf Mentholzigaretten Unterschiede zwischen den mitgliedstaatlichen Regelungen bestanden hätten.

64 Eine derartige „Salamitaktik“, die jedes in einer Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme mitgeregelte Marktsegment und womöglich sogar einzelne Produktbestandteile gesondert in den Blick nimmt, ist abzulehnen. Maßgeblich ist vielmehr, ob die Richtlinie insgesamt auf Art. 114 AEUV gestützt werden kann.

65 Auch nehmen Mentholzigaretten keine Sonderstellung ein (

66 Entscheidend für den Rückgriff auf Art. 114 AEUV ist einzig und allein, ob zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie im Hinblick auf die Verwendung charakteristischer Aromen in Tabakerzeugnissen – gleichviel ob Menthol oder andere Aromen – Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten auszuräumen waren, die sich als Handelshemmnisse auf dem Europäischen Binnenmarkt auswirken konnten. i) Zum Abbau bestehender Handelshemmnisse

67 Wie die am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane und einige beteiligte Mitgliedstaaten dargelegt haben, hatten seinerzeit eine Reihe von Mitgliedstaaten die Verwendung von charakteristischen Aromen bereits reglementiert, andere hingegen nicht. Dort, wo nationale Vorschriften bestanden, gingen sie inhaltlich weit auseinander und betrafen nicht notwendigerweise die gleichen Aromen (

68 Selbst wenn speziell in Bezug auf Mentholzigaretten keine nennenswerten Handelshemmnisse bestanden haben sollten, wäre dies für die Heranziehung von Art. 114 AEUV unschädlich gewesen. Denn die Anwendung von Art. 114 AEUV setzt nicht voraus, dass in jeder Detailregelung einer auf diese Rechtsgrundlage gestützten Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme die Antwort auf konkrete Divergenzen zwischen den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften enthalten sein muss. Vielmehr kommt es maßgeblich auf die Betrachtung der Gesamtregelung an (

69 Außerdem durfte der Unionsgesetzgeber im vorliegenden Fall auch in Rechnung stellen, dass das Verbot von Zigaretten mit charakteristischen Aromen einen deutlich geringeren Beitrag zur Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus geleistet hätte, wenn für aktuelle oder potenzielle Konsumenten aromatisierter Tabakerzeugnisse auf dem Binnenmarkt weiterhin Mentholzigaretten als Ausweichoption verfügbar geblieben wären (

70 Abgesehen davon bestand zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie in mindestens zwei Mitgliedstaaten – Belgien und Deutschland – sogar schon ein Verbot bestimmter Mentholkapseln in Zigaretten, so dass dort jedenfalls diese konkrete Variante von Mentholzigaretten nicht in den Verkehr gebracht werden durfte ( ii) Zur Gefahr einer künftigen unterschiedlichen Entwicklung der nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften

71 Des Weiteren stellen mehrere am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen sowie Polen in Abrede, dass in Zukunft auf dem Europäischen Binnenmarkt Handelshemmnisse infolge einzelstaatlicher Verbote von Mentholzigaretten auftreten werden.

72 Dieser Problematik wende ich mich nachfolgend nur hilfsweise zu. Denn aus meinen bisherigen Ausführungen ergibt sich ohnehin, dass bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie angesichts der seinerzeit bestehenden Divergenzen zwischen den mitgliedstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen nennenswerte Handelshemmnisse bestanden. Damit erledigt sich eigentlich die Frage nach dem Entstehen künftiger Handelshemmnisse.

73 Wie dem auch sei: Nach ständiger Rechtsprechung kann Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage herangezogen werden, um der Entstehung neuer Hindernisse für den Handel infolge einer heterogenen Entwicklung der nationalen Rechtsvorschriften vorzubeugen, sofern das Entstehen solcher Hindernisse wahrscheinlich ist und die getroffene Harmonisierungsmaßnahme ihre Vermeidung bezweckt (

74 Genau so verhält es sich hier, insbesondere, wenn man als internationalen Kontext die Arbeiten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) mit in die Überlegungen einbezieht.

75 Die am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane und einige beteiligte Mitgliedstaaten haben überzeugend dargelegt, dass die Union und ihre Mitgliedstaaten nach dem WHO-Rahmenübereinkommen zur Eindämmung des Tabakkonsums (

76 Mögen diese Leitlinien auch als solche nicht rechtsverbindlich sein, so haben sie doch weltweit Empfehlungscharakter für die Umsetzung des WHO-Rahmenübereinkommens durch dessen Vertragsparteien (

77 Bei dieser Sachlage durfte der Unionsgesetzgeber unterstellen, dass es auf nationaler Ebene alsbald zum Erlass von Regelungen über den Gebrauch von Menthol und anderen charakteristischen Aromen in Tabakerzeugnissen kommen würde, sollte auf Unionsebene keine einheitliche Regelung getroffen werden.

78 Die von einigen Verfahrensbeteiligten hervorgehobene Tatsache, dass in Wirklichkeit diesbezüglich über einen längeren Zeitraum hinweg kaum nationale Regelungen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union erlassen wurden, dürfte allein dem Umstand geschuldet sein, dass die Kommission (

79 Darüber hinaus konnte der Unionsgesetzgeber vernünftigerweise von der Annahme ausgehen, dass sich etwaige nationale Regelungen zur Umsetzung des WHO-Rahmenübereinkommens von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden und somit zur Entstehung neuer Handelshemmnisse auf dem Binnenmarkt führen würden, wenn nicht eine Harmonisierungsmaßnahme auf Unionsebene erlassen würde. Denn jene Leitlinien geben den Vertragsparteien des Übereinkommens keine konkreten Maßnahmen vor, sondern räumen ihnen einen denkbar weiten Spielraum ein; insbesondere lassen sie ihnen die Wahl zwischen Verboten und bloßen Einschränkungen hinsichtlich der Verwendung von Geschmackszutaten in Tabakerzeugnissen und enthalten nur Beispiele für solche Inhaltsstoffe.

80 Vor diesem Hintergrund sind die von zahlreichen beteiligten Unternehmen sowie von Polen geäußerten Zweifel am Bestehen gegenwärtiger oder künftiger Unterschiede zwischen den Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten allesamt unbegründet. b) Zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts

81 Des Weiteren bestreiten die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und mehrere ihrer Streithelfer, dass das Verbot von Mentholzigaretten zur Verbesserung der Bedingungen für das Funktionieren des Binnenmarkts beitragen kann.

82 Zweifelsohne ist das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen nicht geeignet, das Funktionieren des Binnenmarkts für diese Produkte zu verbessern. In der Rechtsprechung ist jedoch anerkannt, dass Art. 114 AEUV dem Unionsgesetzgeber die Befugnis verleiht, das Inverkehrbringen eines bestimmten Erzeugnisses auf dem gesamten Europäischen Binnenmarkt zu verbieten, sofern dies zu einer Verbesserung der Handelsbedingungen für eine Gruppe anderer Erzeugnisse dient (

83 Am Beispiel der hier in Rede stehenden Tabakerzeugnisse lässt sich dies so veranschaulichen: Das unionsrechtliche Verbot bestimmter Darreichungsformen von Tabak dient der Schaffung einheitlicher Handelsbedingungen für alle Tabakerzeugnisse in der gesamten Europäischen Union. Damit ist das unionsweite Verbot von Tabakerzeugnissen, die mit einem charakteristischen Aroma versetzt sind, gewissermaßen der Preis für die freie Zirkulationsfähigkeit „normaler“ Tabakerzeugnisse, die den Bedingungen der Richtlinie entsprechen, auf dem Europäischen Binnenmarkt unter gleichzeitiger Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus (

84 Zahlreiche am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen wenden ein, der Schmuggel werde zunehmen und der Schwarzmarkt für Mentholzigaretten aufblühen. Dabei handelt es sich jedoch um nicht mehr als eine bloße Behauptung, die überdies in wenig substantiierter Form vorgetragen wird.

85 Im Übrigen kann es gar nicht darauf ankommen, ob sich der Schmuggel und der Handel auf dem Schwarzmarkt mit den in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen wirksam verhindern lassen ( c) Zwischenergebnis

86 Alles in allem kann somit festgehalten werden, dass Art. 114 AEUV zu Recht als Rechtsgrundlage für das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen – insbesondere Mentholzigaretten – herangezogen wurde. 2. Die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teil c Ziff. i)

87 Gegenstand von Frage 1 Teil c Ziff. i ist Titel II Kapitel II der Richtlinie. Das vorlegende Gericht begehrt Auskunft darüber, ob Art. 114 AEUV eine geeignete Rechtsgrundlage für die in jenem Teil der Richtlinie (d. h. in den Art. 8 bis 16) enthaltenen unionsrechtlichen Anforderungen an „Kennzeichnung und Verpackung“ von Tabakerzeugnissen darstellt. Dies wird von den Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einigen ihrer Streithelfer in Abrede gestellt. Sie bestreiten, dass auf diesem Gebiet nennenswerte Handelshemmnisse bestehen, und betonen, etwa bestehende Unterschiede in der Verpackung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen je nach nationalem Markt seien in erster Linie der Vermarktungsstrategie der Hersteller sowie den unterschiedlichen Präferenzen der Verbraucher in den einzelnen Mitgliedstaaten geschuldet.

88 Dazu ist anzumerken, dass zahlreiche Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen schon in der Richtlinie 2001/37/EG (

89 Besteht bereits eine Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme zu einem bestimmten Thema, die seinerzeit in rechtmäßiger Weise auf Art. 114 AEUV gestützt wurde, so muss es dem Unionsgesetzgeber in Ausübung seines Ermessens grundsätzlich erlaubt sein, dieselbe Rechtsgrundlage erneut heranzuziehen, um die damals getroffene Regelung auf der Grundlage einer neuen politischen Bewertung sowie unter Berücksichtigung neuester wissenschaftlicher Erkenntnisse zu überarbeiten und sie an eine neue Situation anzupassen (

90 Dabei steht es dem Unionsgesetzgeber zum einen frei, eine frühere Regelung durch eine gänzlich andere, neue Regelung zu ersetzen, die ihm nach Neubewertung der Sachlage als besser geeignet erscheint, zum Funktionieren des Binnenmarkts beizutragen. Er kann aber zum anderen auch – wie hier – im Grundsatz an der früheren Regelung festhalten und diese lediglich fortentwickeln, um im Einklang mit dem Auftrag des Art. 114 Abs. 3 AEUV zu einem hohen Gesundheitsschutzniveau beizutragen, welches über das nach der früheren Regelung erzielbare hinausgeht (

91 Schon vor diesem Hintergrund kann kein Zweifel daran bestehen, dass Art. 114 AEUV die zutreffende Rechtsgrundlage für die in Titel II Kapitel II der Richtlinie enthaltenen neuen Vorschriften zur Fortentwicklung der unionsrechtlichen Regelung über Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen darstellt.

92 Hinzu kommt im vorliegenden Fall, dass unter der Vorläuferregelung keineswegs alle Handelshemmnisse für Tabakerzeugnisse auf dem Europäischen Binnenmarkt ausgeräumt wurden (

93 So waren in einigen Mitgliedstaaten kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise (bestehend aus einem Text und einer Fotografie) vorgeschrieben, in anderen hingegen – entsprechend den seinerzeitigen Mindestvorgaben gemäß Art. 5 der Richtlinie 2001/37 – nur textliche Warnhinweise. Außerdem unterschieden sich die im nationalen Recht vorgesehenen Anforderungen an die Größe von Zigarettenpackungen, ihren Mindestinhalt sowie die auf diesen Packungen erlaubten Werbetexte und Angaben zur Produktbeschaffenheit.

94 Dass sich die im Recht der Mitgliedstaaten vorgesehenen Vorschriften über die Kennzeichnung und Verpackung von Produkten als Handelshemmnisse auswirken können, liegt auf der Hand und ist in ständiger Rechtsprechung anerkannt (

95 Dagegen lässt sich nicht einwenden, dass einige der am Verfahren beteiligten Unternehmen die bestehenden Divergenzen zwischen den nationalen Regelungen über Kennzeichnung und Aufmachung von Tabakerzeugnissen nicht als Handelshemmnisse empfinden, weil sie ihre Produktverpackungen nach eigenen Angaben ohnehin je nach Mitgliedstaat und Verbrauchergewohnheiten unterschiedlich gestalten.

96 Zwar mag die subjektive Einschätzung der betroffenen Unternehmen bei der Beurteilung des Bestehens von Handelshemmnissen eine gewisse Rolle spielen, sie kann aber nicht allein ausschlaggebend sein, zumal dann, wenn – wie hier – der Verdacht im Raume steht, dass manche Unternehmen das Bestehen von Handelshemmnissen herunterspielen, um einer unionsweit einheitlichen Regelung mit verschärften Anforderungen an den Gesundheitsschutz zu entgehen (

97 Entscheidend ist vielmehr stets eine objektive Betrachtung. In diesem Zusammenhang durfte der Unionsgesetzgeber zum einen in Rechnung stellen, dass sich die Herstellung von Tabakerzeugnissen für den Binnenmarkt zunehmend auf wenige Produktionsstätten innerhalb der Europäischen Union konzentriert, was naturgemäß zu einem umfangreichen grenzüberschreitenden Handel und zu einem gesteigerten Bedürfnis nach unionsweit einheitlichen Regelungen führt (

98 Die Eignung der streitgegenständlichen Richtlinienbestimmungen zum Abbau von Handelshemmnissen lässt sich im Übrigen nicht unter Verweis darauf in Abrede stellen, dass es auch in Zukunft noch nationale Besonderheiten auf den Produktverpackungen für Tabakerzeugnisse geben wird, von der Sprache der Warnhinweise bis hin zu etwaigen Steuermarken. Denn Art. 114 AEUV funktioniert nicht nach dem Alles-oder-Nichts-Prinzip. Vielmehr erlaubt Art. 114 AEUV auch eine Teilharmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die ebenfalls zum Abbau von Handelshemmnissen beitragen kann, insbesondere dann, wenn sie zu einer Kostenersparnis für die betroffenen Unternehmen führt. Davon durfte der Unionsgesetzgeber hier angesichts der Vereinheitlichung von Größe und Mindestinhalt der Produktverpackungen sowie der Art der darauf anzubringenden Warnhinweise und der zulässigen Angaben zur Produktbeschaffenheit vernünftigerweise ausgehen.

99 Was den von manchen Verfahrensbeteiligten prognostizierten Anstieg des Schmuggels und das Aufblühen des Schwarzmarkts anbelangt, so halte ich dieses Argument im vorliegenden Zusammenhang für ebenso wenig durchschlagend wie schon zuvor im Zusammenhang mit dem Verbot charakteristischer Aromen (

100 Soweit schließlich einige am Vorabentscheidungsverfahren beteiligte Unternehmen bemängeln, durch die Vereinheitlichung der Produktverpackungen werde es zu einem Verlust an Produktvielfalt und an Wettbewerbsmöglichkeiten zwischen den Herstellern von Tabakerzeugnissen kommen, ist dies in Wahrheit keine Rüge der Unzuständigkeit, sondern eine Rüge der Unverhältnismäßigkeit, die ich weiter unten im Zusammenhang mit Frage 3 widerlegen werde (

101 Insgesamt sind somit die Einwände gegen die Heranziehung von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage für die in Titel II Kapitel II der Richtlinie enthaltenen Vorschriften zurückzuweisen, ganz ähnlich wie dies der Gerichtshof bereits in Bezug auf die Vorläuferregelung getan hat ( 3. Der freie Verkehr von Tabakerzeugnissen (Frage 1 Teile a und b)

102 Mit Frage 1 Teile a und b kommt die in Art. 24 der Richtlinie enthaltene Regelung zum „freien Verkehr“ von Tabakerzeugnissen auf den Prüfstand. Ausgehend von den Rügen der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einiger ihrer Streithelfer möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 114 AEUV für diese Richtlinienbestimmung, insbesondere für ihre Absätze 2 und 3, eine taugliche Rechtsgrundlage darstellt.

103 Ich nehme vorweg, dass bei der Beurteilung dieser Frage etwaige Vermerke der juristischen Dienste verschiedener Unionsorgane, auf die einzelne am Verfahren beteiligte Unternehmen Bezug nehmen, keine Rolle spielen können. Bei ihnen handelt es sich um rein interne Vorgänge, die nicht notwendigerweise die Meinung des jeweiligen Organs widerspiegeln und diesem – als solche – auch nicht vor Gericht entgegengehalten werden können. Es liegt in der Natur der Sache, dass die politischen Organe der Union ihre Willensbildung intern vorbereiten und dabei auch kontrovers diskutieren. Aus diesem Umstand allein lassen sich keine Schlussfolgerungen mit Blick auf die Rechtmäßigkeit der streitigen Richtlinienbestimmungen ziehen.

104 Art. 24 der Richtlinie ist wie folgt aufgebaut: In Abs. 1 dieser Vorschrift wird der Grundsatz des freien Verkehrs von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen postuliert, die der Richtlinie entsprechen; die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen solcher Erzeugnisse nicht aus Gründen untersagen oder beschränken, die in dieser Richtlinie geregelte Gesichtspunkte betreffen. Dies gilt jedoch nur „vorbehaltlich der Absätze 2 und 3“. Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie erlaubt den Mitgliedstaaten, unter bestimmten Umständen weitere – d. h. über die Regelungen der Richtlinie hinausgehende – Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen vorzusehen. Gemäß Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten ferner unter den dort genannten Voraussetzungen eine bestimmte Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen zum Zwecke des Gesundheitsschutzes verbieten. a) Das Recht der Mitgliedstaaten, weitere Anforderungen zur Vereinheitlichung der Verpackung von Tabakerzeugnissen aufzustellen (Frage 1 Teil a)

105 Zunächst wird mit Frage 1 Teil a die Rechtsgrundlage für Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie in Zweifel gezogen. Nach dieser Richtlinienbestimmung „bleibt das Recht der Mitgliedstaaten unberührt, für alle in ihrem Gebiet in Verkehr gebrachten Erzeugnisse weitere Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen von Tabakerzeugnissen beizubehalten oder einzuführen, wenn dies zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt ist. …“

106 Die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihre Streithelfer sind der Auffassung, diese Bestimmung könne nicht auf Art. 114 AEUV gestützt werden, weil sie nicht zum Abbau, sondern zum Aufbau von Handelshemmnissen führe. Zur Begründung ihrer Einschätzung tragen die beteiligten Unternehmen im Wesentlichen vor, Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie ermögliche den Mitgliedstaaten, den freien Warenverkehr für Tabakerzeugnisse zu untergraben, indem sie strengere Verpackungsvorschriften einführten als auf Unionsebene vorgesehen.

107 Dabei legen die beteiligten Unternehmen, wie übrigens auch das Vereinigte Königreich, Irland und Norwegen, ein besonders weites Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie zugrunde. Sie unterstellen, es solle den Mitgliedstaaten mit dieser Vorschrift erlaubt werden, in jeder Hinsicht strengere Anforderungen an die Verpackung von Tabakerzeugnissen zu stellen, also gleichviel, ob der jeweilige Aspekt der Verpackung Gegenstand einer unionsrechtlichen Harmonisierung ist oder nicht.

108 In der Tat könnte Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie bei einer derart weiten Auslegung mit der Zielsetzung von Art. 114 AEUV in Konflikt geraten, die auf einer Verbesserung der Funktionsweise des Binnenmarkts beruht. Denn bei einer solchen Interpretation würde die Richtlinie die Anforderungen an die Verpackung von Tabakerzeugnissen zwar harmonisieren, aber gleichwohl den Mitgliedstaaten das Recht einräumen, von dieser Harmonisierung wieder abzuweichen, und dies ohne Beachtung der dafür eigentlich vorgesehenen Bedingungen und Verfahren gemäß Art. 114 Abs. 4 bis 10 AEUV. Es würde also, wie BAT es treffend ausdrückt, die mit einer Hand bewerkstelligte Harmonisierung sogleich mit der anderen Hand wieder zunichtegemacht.

109 Allerdings wäre es vorschnell, ohne vertieftere Überlegungen zu diesem Thema kurzerhand zu schlussfolgern, dass Art. 24 der Richtlinie mit Art. 114 AEUV unvereinbar sei und deshalb nicht auf dieser Rechtsgrundlage erlassen werden durfte. Denn das von den beteiligten Unternehmen, dem Vereinigten Königreich, Irland und Norwegen zugrunde gelegte weite Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie ist nicht das einzig denkbare. Und nach ständiger Rechtsprechung ist eine Bestimmung des Sekundärrechts, wenn sie mehr als eine Auslegung zulässt, so zu verstehen, dass sie mit dem Primärrecht vereinbar ist und ihre Gültigkeit nicht infrage gestellt werden kann (

110 Eine primärrechtskonforme Auslegung von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie, die insbesondere seine Vereinbarkeit mit der Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV sicherstellt, erscheint durchaus möglich. Man kann nämlich – im Einklang mit der Auffassung der am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unionsorgane, wie auch Frankreichs und Portugals – ein enges Verständnis von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie an den Tag legen und diese Richtlinienbestimmung dahin gehend interpretieren, dass den Mitgliedstaaten der Erlass „weiterer Vorschriften“ nur insoweit gestattet ist, als der Unionsgesetzgeber selbst keine Harmonisierung vorgenommen hat.

111 Das besagte enge Verständnis von Art. 24 Abs. 2 wird auch der Zielsetzung und Systematik der Richtlinie 2014/40 am besten gerecht. Denn anders als die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und einige ihrer Streithelfer zu meinen scheinen, bewirkt diese Richtlinie nicht etwa eine Vollharmonisierung, sondern nur eine Teilharmonisierung oder – um es mit den Worten ihres Art. 1 Buchst. b zu sagen – eine „Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für bestimmte Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen“. Dafür spricht auch Erwägungsgrund 53 der Richtlinie, der betont, dass mit diesem Gesetzgebungsakt „nicht in allen Fällen ein gleiches Maß an Harmonisierung erreicht wird“ und dass er lediglich „für Elemente der Aufmachung und der Verpackung … eine erste Zusammenstellung grundlegender gemeinsamer Vorschriften vorgibt“.

112 Zwar trifft es zu, dass die Richtlinie ein ganzes Kapitel mit Bestimmungen über die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen enthält, die von der Form und dem Mindestinhalt der Packungen bis hin zum Erfordernis (kombinierter) gesundheitsbezogener Warnhinweise und zum Verbot bestimmter irreführender Aussagen auf den Produktverpackungen reichen. Entgegen der Auffassung zahlreicher am Verfahren beteiligter Unternehmen bleibt aber nichtsdestoweniger in verschiedenster Hinsicht Raum für zusätzliche nationale Regelungen auf dem Gebiet der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen. Nicht zuletzt lässt sich Art. 28 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie entnehmen, dass bestimmte Packungsflächen von dieser Richtlinie nicht geregelt sind und die Kommission u. a. die Entwicklung auf nationaler Ebene beobachtet.

113 So bleibt es den Mitgliedstaaten insbesondere unbenommen, ihre eigenen Anforderungen an die Farbgebung all jener Packungsteile zu stellen, die nicht für Warnhinweise reserviert sind, und zwar bis hin zur Standardisierung der Verpackungen (

114 Wenig überzeugend ist vor diesem Hintergrund der Einwand einiger am Vorabentscheidungsverfahren beteiligter Unternehmen, eine auf Art. 114 AEUV gestützte Vorschrift wie Art. 24 der Richtlinie dürfe den Mitgliedstaaten keinerlei strengere nationale Vorschriften zur Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen gestatten, weil die besagte Materie in ihrer Gesamtheit „in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt“. Dieser Einwand, der sich wohl aus der Furcht mancher der betroffenen Unternehmen vor der Einführung von nationalen Vorschriften zur Einführung neutraler Verpackungen („plain packaging“) speist, vernachlässigt, dass zahlreiche Aspekte der Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen auch heute noch einer unionsrechtlichen Regelung harren, nicht zuletzt die Farbgebung.

115 Wollte man der These der beteiligten Unternehmen folgen, so würde die mit der Richtlinie 2014/40 bezweckte Teilharmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in eine Vollharmonisierung umgedeutet. Dies wäre eine Missachtung des weiten Ermessens, das dem Unionsgesetzgeber gemäß Art. 114 AEUV bei der Wahl der am besten geeigneten Angleichungstechnik zusteht (

116 Nichts anderes folgt übrigens aus den Urteilen, auf die sich die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits stützen (Teilharmonisierung bestimmter Materien keineswegs zuschlagen wollte. Vielmehr hat er ausdrücklich anerkannt, dass in Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen Klauseln enthalten sein können, die den Mitgliedstaaten die Möglichkeit belassen, aus Gründen des Allgemeinwohls strengere Vorschriften zu normieren (

117 Nur für den Fall, dass der Unionsgesetzgeber gar keinen freien Verkehr für die von einer Richtlinie erfassten und mit ihr im Einklang stehenden Erzeugnisse anstreben sollte, bleibt ihm der Rückgriff auf Art. 114 AEUV verwehrt (aus Gründen, die die von der Richtlinie harmonisierten Aspekte betreffen, der Einfuhr, dem Verkauf und dem Konsum von Tabakerzeugnissen, die der Richtlinie entsprechen, zu widersetzen (

118 So verhält es sich hier aber gerade nicht. Denn zum einen erkennt Art. 24 Abs. 1 der Richtlinie den Grundsatz des freien Verkehrs von Tabakerzeugnissen, die dieser Richtlinie entsprechen, ausdrücklich an. Und zum anderen gestattet Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie, ausgelegt im Lichte des Erwägungsgrundes 53, den Mitgliedstaaten „weitere Anforderungen betreffend die Vereinheitlichung der Verpackungen“ nur insoweit, als keine unionsrechtliche Harmonisierung vorliegt.

119 Sicherlich bringt es diese Art der Teilharmonisierung mit sich, dass Produkte, auch wenn ihre Kennzeichnung und Verpackung in allen Punkten den Anforderungen der Richtlinie entspricht, nicht ohne Weiteres von einem Mitgliedstaat in den anderen exportiert werden können. Denn zu den nicht harmonisierten Aspekten der Produktverpackung kann jeder Mitgliedstaat weitere Anforderungen stellen. Dessen ungeachtet bringt auch diese Teilharmonisierung unbestreitbar Vorteile für das Funktionieren des Binnenmarkts, da sie zwar nicht alle, aber immerhin einige Handelshemmnisse ausräumt. Im vorliegenden Fall bedeutet dies etwa, dass die Hersteller von Tabakerzeugnissen auf dem gesamten Binnenmarkt Zigarettenpackungen verwenden können, die einem einheitlichen Grunddesign entsprechen, und dieses Design nur noch in bestimmten Details (z. B. farblich), aber nicht mehr in allen Punkten an die Besonderheiten der jeweiligen nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften anzupassen haben.

120 Zugegebenermaßen haben die genannten Vorschriften in Art. 24 Abs. 1 und 2 der Richtlinie samt den dazugehörigen Erläuterungen im Erwägungsgrund 53 also hauptsächlich eine klarstellende Funktion. Sie erläutern die Funktionsweise der mit der Richtlinie bezweckten Teilharmonisierung. Wie aber nicht zuletzt der erbitterte Streit unter den Verfahrensbeteiligten über die Zulässigkeit etwaiger nationaler Vorschriften zur Standardisierung von Verpackungen eindrucksvoll unter Beweis stellt, kann eine solche Klarstellung durchaus sinnvoll sein. b) Das Recht der Mitgliedstaaten, bestimmte Kategorien von Erzeugnissen zu verbieten (Frage 1 Teil b)

121 Des Weiteren kommt mit Frage 1 Teil b der Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie, namentlich sein Satz 1, auf den Prüfstand. Nach dieser Richtlinienbestimmung kann ein Mitgliedstaat „eine bestimmte Kategorie von Tabakerzeugnissen oder verwandten Erzeugnissen verbieten, wenn dies durch die spezifischen Gegebenheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat und zum Schutz der öffentlichen Gesundheit unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt ist“.

122 Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen mitteilt, wird Art. 24 Abs. 3 Satz 1 im Ausgangsrechtsstreit im Wesentlichen mit den gleichen Argumenten angegriffen wie schon Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie. Erneut wird also bemängelt, die streitgegenständliche Richtlinienbestimmung führe nicht zur Beseitigung, sondern zum Entstehen von Handelshemmnissen.

123 Anders als das Parlament, der Rat und die Kommission meinen, lässt sich dieser Vorwurf nicht mit einem Verweis auf die fehlende Zuständigkeit der Union zum Erlass von gesundheitspolitischen Harmonisierungsmaßnahmen (Art. 168 Abs. 5 AEUV) und auf die fortbestehende Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Festlegung ihrer Gesundheitspolitik (Art. 168 Abs. 7 AEUV) entkräften. Denn die Richtlinie 2014/40 ist gerade keine Maßnahme der Gesundheitspolitik, sondern eine Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme, für die die Union nach Art. 114 AEUV zuständig ist (

124 Wie ich im Übrigen bereits weiter oben ausgeführt habe (vorläufige Maßnahmen zum Gesundheitsschutz zu ergreifen (Art. 114 Abs. 10 AEUV).

125 Vor diesem Hintergrund darf Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie – entgegen der Auffassung der am Verfahren beteiligten Unionsorgane – nicht derart weit verstanden werden, dass er wie ein Freibrief für die Mitgliedstaaten wirkt, aus gesundheitspolitischen Gründen das Inverkehrbringen bestimmter von der Richtlinie erfasster Produkte dauerhaft zu untersagen und so den freien Verkehr dieser Produkte einseitig außer Kraft zu setzen. Die These des Parlaments und der Kommission, wonach einzelne Mitgliedstaaten unter Berufung auf Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie beispielsweise das Inverkehrbringen von Zigaretten gänzlich verbieten dürften, ist somit nicht haltbar. Nur für Produkte, die nicht Gegenstand einer Harmonisierung in der Richtlinie 2014/40 sind, bleiben derartige einseitige nationale Verbote möglich (

126 All dies bedeutet aber nicht, dass Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie rechtswidrig wäre und damit für ungültig erklärt werden müsste. Ähnlich wie die Gültigkeit von Art. 24 Abs. 2 der Richtlinie lässt sich nämlich auch die Gültigkeit ihres Art. 24 Abs. 3 bejahen, sofern man diese Klausel mit Blick auf die für ihren Erlass herangezogene Rechtsgrundlage – also im Einklang mit Art. 114 AEUV – restriktiv auslegt (

127 Erstens sind nach Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie einseitige nationale Verbote von Produkten, die von der Richtlinie erfasst sind, nur insoweit erlaubt, als dem auf mitgliedstaatlicher Ebene verfolgten gesundheitspolitischen Ziel mit den Harmonisierungsmaßnahmen der Richtlinie nicht hinreichend Genüge getan ist. Darauf weist die Formulierung in Art. 24 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie hin, wonach etwaige Produktverbote der Mitgliedstaaten „unter Berücksichtigung des hohen mit dieser Richtlinie erzielten Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt“ sein müssen.

128 Zweitens gestattet Art. 24 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie ausschließlich solche gesundheitspolitisch motivierten Produktverbote auf nationaler Ebene, die „durch die spezifischen Gegebenheiten in dem betreffenden Mitgliedstaat gerechtfertigt sind“. Es entspricht dem Grundsatz der Subsidiarität (Art. 5 Abs. 1 und 3 EUV), die Lösung solcher Probleme in erster Linie den Mitgliedstaaten zu überlassen (

129 Mit dieser Maßgabe kann Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie als eine von der Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV gedeckte Maßnahme angesehen werden.

130 Die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits wenden ein, es bestehe eine Inkohärenz zwischen Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie einerseits und dem Verbot von Mentholzigaretten in Art. 7 der Richtlinie andererseits (

131 Dieses Vorbringen überzeugt ebenfalls nicht. Denn zum einen beschäftigt sich Art. 7 der Richtlinie, wie schon erwähnt (grenzüberschreitenden Problem, das den gesamten Europäischen Binnenmarkt betrifft, wohingegen sich der Anwendungsbereich von Art. 24 Abs. 3 der Richtlinie schon nach dessen Wortlaut auf spezifische Gegebenheiten einzelner Mitgliedstaaten beschränkt. Und zum anderen bleibt es dem Unionsgesetzgeber unbenommen, sich in Ausübung seines weiten Ermessens im Rahmen von Art. 114 AEUV ( c) Zwischenergebnis

132 Alles in allem bestehen somit auf der Grundlage der dem Gerichtshof unterbreiteten Argumente keine Anzeichen dafür, dass Art. 24 Abs. 2 oder 3 der Richtlinie zu Unrecht auf Art. 114 AEUV gestützt worden wäre. 4. Fernabsatzregelung (Frage 1 Teil c Ziff. iii)

133 Mit Frage 1 Teil c Ziff. iii nimmt das vorlegende Gericht Art. 18 der Richtlinie in den Blick, genauer gesagt dessen Abs. 1, der es den Mitgliedstaaten freistellt, den grenzüberschreitenden Verkauf von Tabakerzeugnissen im Fernabsatz an Verbraucher zu verbieten, und sie im Übrigen zur Zusammenarbeit aufruft, um diese Art von Verkauf zu verhindern.

134 Diese Frage geht auf eine Rüge von BAT im Ausgangsrechtsstreit zurück, wonach jene Vorschrift den grenzüberschreitenden Handel nicht erleichtert, sondern erschwert und deshalb den Zielen von Art. 114 AEUV zuwiderläuft. Außerdem bemängelt das Unternehmen, dass die den Mitgliedstaaten belassene Wahlmöglichkeit zu Divergenzen zwischen den nationalen Rechts- und Verwaltungsvorschriften führen werde. Aus beiden Gründen bestreitet BAT, dass Art. 18 der Richtlinie auf Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage gestützt werden kann.

135 Dazu ist zunächst festzuhalten, dass es den Mitgliedstaaten auch bislang schon – also vor dem Inkrafttreten der Richtlinie 2014/40 – freistand, den grenzüberschreitenden Fernabsatz von Tabakerzeugnissen innerhalb der Europäischen Union unter Berufung auf die in den Verträgen vorgesehenen Grenzen des freien Warenverkehrs zu verbieten oder zu beschränken (status quo bestätigt.

136 Darüber hinaus trägt aber Art. 18 Abs. 1 ausweislich der Präambel der Richtlinie (

137 In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass in einen gemäß Art. 114 AEUV erlassenen Unionsrechtsakt auch Vorschriften aufgenommen werden dürfen, nach denen die Umgehung bestimmter Regelungen mittels Verboten verhindert werden kann oder soll (

138 Ein Verbot des grenzüberschreitenden Fernabsatzes, welches manche Mitgliedstaaten verhängt haben oder möglicherweise unter Berufung auf Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie noch verhängen werden, ist gewissermaßen der Preis für die Zirkulationsfähigkeit von Tabakerzeugnissen auf dem Europäischen Binnenmarkt, die den Anforderungen der Richtlinie entsprechen und im Einklang mit dem Gesundheitsschutzziel dieser Richtlinie verkauft werden.

139 Vor diesem Hintergrund durfte Art. 18 Abs. 1 der Richtlinie unter Rückgriff auf die Rechtsgrundlage des Art. 114 AEUV erlassen werden ( 5. Ermächtigung der Kommission zur Umsetzung international vereinbarter Standards (Frage 1 Teil c Ziff. iv)

140 Frage 1 Teil c Ziff. iv bezieht sich auf Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie, in denen die Kommission ermächtigt wird, delegierte Rechtsakte zu erlassen, um bestimmte international vereinbarte Standards in Bezug auf Emissionshöchstwerte, Emissionen und Messverfahren in das Unionsrecht aufzunehmen. Diesbezüglich greift das vorlegende Gericht eine Rüge von JTI auf, wonach mit diesen Richtlinienbestimmungen Rechtsetzungsbefugnisse de facto auf die WHO bzw. auf die Vertragsparteien des WHO-Rahmenübereinkommens delegiert werden, was mit Art. 114 AEUV nicht vereinbar sei.

141 Die Kritik an diesen beiden Richtlinienbestimmungen hat bei genauerer Betrachtung eine doppelte Stoßrichtung: Zum einen wird eine vermeintliche Delegierung von Rechtsetzungsbefugnissen auf außerhalb des institutionellen Rahmens der Union liegende internationale Einrichtungen oder Gremien angeprangert. Zum anderen wird in Zweifel gezogen, dass mit jeder etwaigen Anpassung des Unionsrechts an internationale Standards die Funktionsweise des Binnenmarkts wirklich verbessert werden kann.

142 Den ersten Kritikpunkt werde ich weiter unten, im Zusammenhang mit Frage 5, entkräften (

143 Genauso verhält es sich hier: Art. 3 der Richtlinie enthält bereits Regelungen zu Emissionshöchstwerten bzw. Emissionen von Tabakerzeugnissen, und Art. 4 der Richtlinie sieht bereits Regelungen zu Messverfahren vor. Die Kommission wird jeweils ermächtigt, diese Regelungen im Lichte neuerer Entwicklungen auf internationaler Ebene anzupassen oder zu ergänzen. Dadurch wird sichergestellt, dass neue international vereinbarte Standards auf dem gesamten Europäischen Binnenmarkt einheitlich und gleichzeitig Anwendung finden, was die Funktionsweise des Binnenmarkts verbessert.

144 Folglich ist der Vorwurf unbegründet, Art. 114 AEUV könne nicht als Rechtsgrundlage für Art. 3 Abs. 4 und 4 Abs. 5 der Richtlinie herhalten. B – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

145 Die Fragen 2 und 3 sind dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewidmet. Dabei wird zum einen – ausgehend von einer Rüge von BAT – das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen thematisiert (Frage 3 Teil a), zum anderen werden – auf Rügen mehrerer beteiligter Unternehmen hin – verschiedene Anforderungen in den Blick genommen, die die Richtlinie an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen stellt (Frage 2 sowie Frage 3 Teile b und c).

146 Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehört nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Er verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung verfolgten legitimen Ziele geeignet sind und nicht über die Grenzen dessen hinausgehen, was zur Erreichung dieser Ziele erforderlich ist (

147 Bei der gerichtlichen Überprüfung von Unionsrechtsakten auf ihre Verhältnismäßigkeit ist zu berücksichtigen, dass der Gestaltungsspielraum des Unionsgesetzgebers anhand einer Reihe von Gesichtspunkten eingeschränkt sein kann, wenn Grundrechtseingriffe in Rede stehen. Zu diesen Gesichtspunkten gehören u. a. der betroffene Bereich, das Wesen des jeweiligen Grundrechts, Art und Schwere des Eingriffs sowie dessen Zweck ( 1. Eingriffe in die unternehmerische Freiheit

148 Die meisten der in den Fragen 2 und 3 aufgeworfenen Probleme betreffen das Grundrecht der unternehmerischen Freiheit (Art. 16 der Charta der Grundrechte). Dieses Grundrecht darf nach ständiger Rechtsprechung einer Vielzahl von Eingriffen der öffentlichen Gewalt unterworfen werden, die im allgemeinen Interesse die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit beschränken können (

149 Dass der Unionsgesetzgeber beim Erlass der Richtlinie 2014/40 mit eben solchen komplexen Fragestellungen wirtschaftlicher, sozialer und politischer Art konfrontiert war, ist unbestreitbar und wird im Übrigen auch von keinem der Verfahrensbeteiligten ernsthaft in Zweifel gezogen. Dementsprechend war dem Unionsgesetzgeber in Bezug auf die der Richtlinie zugrunde liegenden Beurteilungen ein weites Ermessen zuzubilligen, nicht zuletzt mit Blick auf die Maßnahmen, mit denen das im Europäischen Binnenmarkt vorgeschriebene hohe Gesundheitsschutzniveau (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte) am besten erreicht werden kann. Dies gilt auch deshalb, weil Prognosen über das künftige Marktgeschehen naturgemäß allenfalls auf ihre Plausibilität geprüft werden können.

150 Jenes Ermessen bringt es mit sich, dass ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit seitens des Unionsgesetzgebers nur dann anzunehmen ist, wenn der betreffende Unionsrechtsakt offensichtlich unverhältnismäßig ist, d. h., wenn er zur Erreichung der verfolgten legitimen Ziele offensichtlich ungeeignet ist, offensichtlich über das zur Verwirklichung dieser Ziele Erforderliche hinausgeht oder aber Nachteile mit sich bringt, die offensichtlich außer Verhältnis zu jenen Zielen stehen (

151 Mit dieser Maßgabe sind das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen sowie einige vom vorlegenden Gericht thematisierte Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen einer gerichtlichen Kontrolle zu unterziehen. a) Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen (Frage 3 Teil a)

152 Das Verbot von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen, zu dessen Verhältnismäßigkeit der Gerichtshof in Frage 3 Teil a befragt wird, ergibt sich aus Art. 7 Abs. 1 und 7 der Richtlinie.

153 Dieses Verbot soll dazu beitragen, ein hohes Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt sicherzustellen. Denn alle charakteristischen Aromen – gleichviel, ob es sich um Menthol oder um andere Aromen handelt – können dazu führen, den in der Regel recht herben, ja sogar beißenden Geschmack von Tabakrauch abzumildern oder zu übertünchen. Dadurch entsteht aus Sicht des Unionsgesetzgebers die ernsthafte Gefahr, dass aromatisierte Tabakerzeugnisse Nichtrauchern den Einstieg in den Tabakkonsum erleichtern (

154 Von besonderer praktischer Relevanz ist in diesem Zusammenhang das Verbot von Mentholzigaretten, welches ab dem 20. Mai 2020 aus der genannten Vorschrift folgt ( i) Eignung des Verbots

155 Schon die Eignung des Verbots von Mentholzigaretten zur Erreichung der mit der Richtlinie bezweckten Steigerung des Gesundheitsschutzes steht hier im Streit. Es geht um die kontroverse Frage, wie sich ein Verbot von Mentholzigaretten auf das Konsumverhalten aktueller und potenzieller Raucher auswirken wird. Alle Verfahrensbeteiligten stützen sich mit ihren Thesen auf wissenschaftliche Studien und werfen jeweils der Gegenseite vor, deren Ausführungen seien wissenschaftlich nicht hinreichend fundiert.

156 Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2014/40 und insbesondere der Verhältnismäßigkeit der streitgegenständlichen Bestimmungen kommt es jedoch gar nicht darauf an, ob sich die vom Unionsgesetzgeber ins Feld geführten Gesundheitserwägungen rund um Mentholzigaretten – Erwägungen, die mir persönlich sehr plausibel erscheinen – beim gegenwärtigen Stand der Wissenschaft mit hinreichender Genauigkeit belegen lassen.

157 Denn der Unionsgesetzgeber hatte beim Erlass der Richtlinie das Vorsorgeprinzip zu beachten (

158 Auch der im Rahmen der WHO erarbeitete Aufruf, weltweit die Verwendung von Inhaltsstoffen in Tabakerzeugnissen, die deren Geschmack verbessern können, zu begrenzen oder zu verbieten, darunter auch die Verwendung von Menthol (

159 Vor diesem Hintergrund war es nach dem Vorsorgeprinzip gut vertretbar und möglicherweise sogar geboten, für die Verwendung von charakteristischen Aromen in Tabakerzeugnissen generell strenge Regeln vorzusehen, zumal nach den primärrechtlichen Vorgaben ein hohes Gesundheitsschutzniveau anzustreben war (Art. 9 AEUV, 114 Abs. 3 AEUV, 168 Abs. 1 AEUV und 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte).

160 Auf keinen Fall kann ein Verbot charakteristischer Aromen – einschließlich von Menthol – in Tabakerzeugnissen als offensichtlich ungeeignet angesehen werden, das genannte Ziel zu erreichen und so zu einem hohen Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt beizutragen. Dies gilt umso mehr, wenn man neben dem Vorsorgeprinzip auch den weiten Ermessensspielraum bedenkt, der dem Unionsgesetzgeber in Bezug auf die Wahl der Maßnahmen zusteht, mit denen das im Binnenmarkt vorgeschriebene hohe Gesundheitsschutzniveau am besten erreicht werden kann. ii) Erforderlichkeit des Verbots

161 Des Weiteren bestreiten einige der am Verfahren beteiligten Unternehmen und Polen, dass ein Verbot des Inverkehrbringens von Mentholzigaretten erforderlich sei, um das mit der Richtlinie angestrebte hohe Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt zu erreichen.

162 Die Argumente, die in diesem Zusammenhang ins Feld geführt werden, lassen sich zwei Themenkreisen zuordnen: Einerseits geht es um die Frage, ob ein generelles Verbot aller charakteristischen Aromen unter Einschluss von Menthol erforderlich war, und andererseits um die Frage, ob dem Unionsgesetzgeber nicht mildere, weniger einschneidende Mittel als ein Verbot zur Verfügung gestanden hätten. – Zur Erforderlichkeit eines generellen Verbots aller charakteristischen Aromen

163 Was den ersten dieser Themenkreise anbelangt, so habe ich bereits weiter oben – im Zusammenhang mit Art. 114 AEUV – dargelegt, dass die Argumente einiger am Verfahren beteiligter Unternehmen zur vermeintlichen Sonderstellung von Mentholzigaretten auf dem Marktsegment der aromatisierten Zigaretten wenig überzeugend sind (

164 Anders als BAT meint, lässt sich ferner die Erforderlichkeit eines Verbots charakteristischer Aromen zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Binnenmarkt nicht mit dem lapidaren Hinweis in Zweifel ziehen, dass die mit dem Rauchen verbundenen Gesundheitsgefahren allseits bekannt seien, auch und gerade unter jungen Menschen.

165 Denn der Umstand allein, dass viele Betroffene über bestimmte Gefahren Bescheid wissen, bedeutet noch lange nicht, dass die öffentliche Hand bestehende Schutzvorkehrungen abbauen oder auf neue Schutzvorkehrungen verzichten müsste. Niemand würde beispielsweise auf die Idee kommen, die Helmpflicht für Motorradfahrer oder die Gurtpflicht für Insassen von Kraftfahrzeugen aufzuheben, nur weil die allermeisten Verkehrsteilnehmer inzwischen mit den Gefahren des Straßenverkehrs hinreichend vertraut sind und sich freiwillig vernünftig verhalten.

166 Mit dem Verbot aller charakteristischen Aromen folgt die Richtlinie überdies, wie sich nicht zuletzt aus ihrem Art. 1 und aus ihrer Präambel (

167 Bei einem Verzicht des Unionsgesetzgebers auf die Einbeziehung von Menthol in das Verbot charakteristischer Aromen hätte die Richtlinie, wie bereits erwähnt (

168 Außerdem hätte sich die Europäische Union womöglich einem Prozessrisiko im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) ausgesetzt, wenn sie nicht Mentholzigaretten in gleicher Weise verboten hätte wie andere aromatisierte Zigaretten. So sah es das Streitbeilegungsorgan der WTO in einem 2012 ergangenen Bericht als einen Verstoß gegen die WTO-Regeln an, dass die Vereinigten Staaten von Amerika den Verkauf von Zigaretten mit Nelkenaroma untersagten, wohingegen dort Mentholzigaretten weiter vermarktet werden durften (

169 Berücksichtigt man diese Umstände, so lässt sich die Erforderlichkeit eines Verbots aller charakteristischen Aromen unter Einschluss von Menthol nicht ernsthaft in Zweifel ziehen (offensichtlich über dasjenige hinaus, was zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Europäischen Binnenmarkt erforderlich ist.

170 Daran ändert auch der Umstand nichts, dass bestimmte Tabakerzeugnisse – namentlich Zigarren – nach Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie vorerst vom Verbot charakteristischer Aromen ausgenommen sind. Denn das weite Ermessen, das dem Unionsgesetzgeber im Rahmen von Art. 114 AEUV zusteht ( – Zu den vermeintlich milderen Mitteln

171 Einige Verfahrensbeteiligte, insbesondere Von Eicken und Polen, führen vermeintlich mildere Maßnahmen ins Treffen, die der Unionsgesetzgeber ihrer Ansicht nach statt eines Verbots von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen hätte beschließen sollen: die Einführung von Altersgrenzen beim Verkauf aromatisierter Tabakerzeugnisse, gezielte Aufklärungskampagnen sowie die Festlegung einer Liste der erlaubten oder verbotenen aromarelevanten Substanzen auf Unionsebene (einer Art „Positivliste“ bzw. „Negativliste“).

172 Dazu ist anzumerken, dass im Rahmen einer Verhältnismäßigkeitsprüfung etwaige mildere Mittel zu der vom Unionsgesetzgeber getroffenen Maßnahme nur dann Berücksichtigung finden können, wenn sie gleich geeignet sind, das mit dem fraglichen Unionsrechtsakt verfolgte Ziel zu erreichen (

173 Dies ist bei den vorgeschlagenen Altersgrenzen nicht der Fall. Wie nämlich die am Verfahren beteiligten Unionsorgane und mehrere beteiligte Mitgliedstaaten überzeugend dargelegt haben, lassen sich Altersgrenzen im Handel leicht umgehen, und ihre Einhaltung ist äußerst schwer zu kontrollieren (

174 Ebenso wenig können etwaige Aufklärungskampagnen über die Gefährlichkeit von Tabakerzeugnissen mit charakteristischen Aromen als gleich geeignet angesehen werden wie ein Vermarktungsverbot aller Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen. Außerdem wären solche Aufklärungskampagnen, wie die Kommission sehr zu Recht anmerkt, gar nicht geeignet, im Sinne von Art. 114 AEUV bestehende Handelshemmnisse aufgrund divergierender nationaler Regelungen über die Verwendung charakteristischer Aromen abzubauen oder ihr Entstehen zu verhindern.

175 Der außerdem durch Von Eicken als Alternative zu Art. 7 der Richtlinie ins Spiel gebrachte Erlass einer Positiv- bzw. Negativliste von aromarelevanten Substanzen hätte den entscheidenden Nachteil gehabt, dass eine solche Regelungstechnik schwerfällig und umgehungsanfällig wäre und die Liste überdies mit Blick auf die schnelle Entwicklung dieses Sektors stetiger Aktualisierung bedürfte. Auch würde eine solche Vorgehensweise die verbleibenden Handlungsspielräume der nationalen Stellen im Widerspruch zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) über Gebühr einschränken. iii) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

176 Schließlich kritisieren einige Verfahrensbeteiligte das Verbot von Mentholzigaretten unter dem Blickwinkel der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Sie beklagen wirtschaftliche und soziale Härten, die mit diesem Verbot einhergehen, insbesondere für Zulieferer der Tabakindustrie und für Hersteller von Nischenprodukten, aber auch für einige im Tabakanbau tätige Landwirte.

177 Zunächst ist in diesem Zusammenhang der Vorwurf von Benkert zurückzuweisen, die Kommission habe im Vorfeld der Erarbeitung ihres Richtlinienvorschlags bestimmte auf vorgelagerten Märkten tätige Unternehmen nicht hinreichend konsultiert (

178 In inhaltlicher Hinsicht mag es im Übrigen durchaus sein, dass das Verschwinden von Mentholzigaretten vom Markt als Folge des unionsrechtlichen Vermarktungsverbots für Tabakerzeugnisse mit charakteristischen Aromen vorübergehend negative Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation bestimmter im Tabakanbau tätiger Landwirte, bestimmter Zulieferer der Tabakindustrie sowie bestimmter in der Herstellung und Vermarktung von Tabakerzeugnissen tätiger Unternehmen haben kann, bis hin zum Verlust einiger Arbeitsplätze.

179 Zu bedenken ist allerdings, dass dem Schutz der menschlichen Gesundheit in der Werteordnung des Unionsrechts ein ungleich höherer Stellenwert zukommt als solchen im Wesentlichen wirtschaftlichen Interessen (vgl. dazu Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV, Art. 168 Abs. 1 AEUV sowie Art. 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte), so dass der Gesundheitsschutz negative wirtschaftliche Folgen selbst beträchtlichen Ausmaßes für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann (

180 Dass bestimmte Unternehmen, ja sogar ganze Wirtschaftszweige in bestimmten Mitgliedstaaten vom Verbot der Mentholzigaretten womöglich härter getroffen werden als andere Unternehmen oder die Wirtschaft in anderen Mitgliedstaaten, macht übrigens das Verbot charakteristischer Aromen in der Richtlinie nicht unverhältnismäßig. Angesichts der Unterschiede in den Wirtschaftsstrukturen der Mitgliedstaaten ist kaum ein Fall denkbar, in dem ein Unionsgesetzgebungsakt sich auf alle Unternehmen und auf alle Mitgliedstaaten in exakt der gleichen Weise auswirkt (

181 Abgesehen davon werden etwaige wirtschaftliche und soziale Härten, die mit dem Verbot von Mentholzigaretten einhergehen mögen, durch die großzügig bemessene Übergangsfrist bis zum 20. Mai 2020 – also einen Zeitraum von vier Jahren über die Umsetzungsfrist der Richtlinie hinaus – abgemildert. Was speziell die betroffenen Landwirte angeht, so können diese überdies gegebenenfalls im Rahmen der Gemeinsamen Landwirtschaftspolitik Einkommensbeihilfen erhalten.

182 Was den von manchen Verfahrensbeteiligten prognostizierten Anstieg des Schmuggels und das Aufblühen des Schwarzmarkts mit Mentholzigaretten anbelangt, so halte ich dieses Argument im vorliegenden Zusammenhang für ebenso wenig durchschlagend wie im Zusammenhang mit Art. 114 AEUV (

183 Alles in allem war es somit seitens des Unionsgesetzgebers gut vertretbar – und jedenfalls nicht offensichtlich unverhältnismäßig –, beim Erlass der Richtlinie dem angestrebten hohen Gesundheitsschutzniveau Vorrang vor wirtschaftlichen und sozialen Überlegungen zu gewähren, wie sie im vorliegenden Verfahren von einzelnen Verfahrensbeteiligten ins Spiel gebracht werden.

184 Folglich ist die Annahme unbegründet, das Verbot von Mentholzigaretten verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. b) Die Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen (Frage 3 Teil b und Teil c)

185 Die Teile b und c von Frage 3 sind verschiedenen Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen gewidmet, wie sie in den Art. 8 Abs. 3, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 Buchst. a, c und g sowie in Art. 14 der Richtlinie enthalten sind. Auf eine Rüge von BAT hin befragt das vorlegende Gericht den Gerichthof zur Verhältnismäßigkeit der aus diesen Bestimmungen resultierenden „Maßnahmen zur Vereinheitlichung der Packungen“. i) Zu Form, Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen (Frage 3 Teil b)

186 Aus der Zusammenschau von Art. 8 Abs. 3, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 Buchst. g und Art. 14 der Richtlinie ergibt sich im Wesentlichen, dass Zigarettenpackungen quaderförmig sein, bestimmte Abmessungen einhalten, mindestens 20 Zigaretten enthalten sowie kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise (bestehend aus einem vorgegebenen Text und einer dazu passenden Farbfotografie) tragen müssen (

187 Im Kern ist zwischen den Verfahrensbeteiligten unstreitig, dass einheitliche Vorgaben für die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen geeignet sind, das mit der Richtlinie verfolgte übergreifende Ziel zu erreichen, welches in der Verbesserung des Funktionierens des Binnenmarkts unter gleichzeitiger Gewährleistung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus besteht (

188 Gleichwohl stößt sich BAT an den Vorgaben der Richtlinie zur Form, zur Größe und zum Mindestinhalt der Zigarettenpackungen. Das Unternehmen ist der Meinung, für den Gesundheitsschutz hätte es genügt, vorzuschreiben, dass die erforderlichen Warnhinweise vollständig sichtbar sein müssen und nicht durch die Form der Packung verzerrt werden dürfen.

189 Zweifelsohne würde ein bloßes Sichtbarkeitserfordernis für Warnhinweise, wie es BAT vorschwebt, eine weniger einschneidende Maßnahme darstellen als die sehr detaillierten Anforderungen der Richtlinie 2014/40 an Form, Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen. Wie jedoch die am Verfahren beteiligten Unionsorgane zu Recht hervorgehoben haben, wäre ein solches allgemeines Sichtbarkeitserfordernis vergleichsweise unbestimmt sowie hinsichtlich seiner Einhaltung und Überwachung zu konfliktträchtig. Es wäre damit weitaus weniger effektiv als das vom Unionsgesetzgeber tatsächlich beschlossene Bündel an Maßnahmen, welches neben dem allgemeinen Sichtbarkeitserfordernis auch konkrete Vorgaben zu Form, Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen mit einschließt.

190 Kurz gesagt sind auf größeren Packungen die Warnhinweise besser sichtbar als auf kleineren, und auf quaderförmigen Packungen sind sie besser lesbar als auf anders geformten. Folglich tragen die in der Richtlinie enthaltenen Vorgaben zu Form, Größe und Mindestinhalt von Zigarettenpackungen in besonderem Maße dazu bei, die Sichtbarkeit der gesundheitsbezogenen Warnhinweise zu steigern und ihre Wirksamkeit zu maximieren.

191 Ich füge hinzu, dass eine Vereinheitlichung der Form und der Größe von Zigarettenpackungen auch sonst – und völlig unabhängig von der Sichtbarkeit und Lesbarkeit der gesundheitsbezogenen Warnhinweise – einen Beitrag zur Steigerung des Gesundheitsschutzes auf dem Europäischen Binnenmarkt leisten kann. Je weniger extravagant nämlich die Verpackung eines Produkts ist, desto weniger werden die Verbraucher, vor allem die jüngeren unter ihnen, zum Kauf verleitet. Der Coolness- oder Spaßfaktor, der mit ungewöhnlichen oder besonders auffälligen Verpackungen assoziiert werden mag, aber auch das Kuriosum, das neuartigen oder ausgefallenen Verpackungen anhaften mag (man denke etwa an die mögliche Anziehungskraft von Zigarettenpackungen, die der Form eines Lippenstifts nachempfunden sind, auf junge weibliche Verbraucher), spielt dann bei der Kaufentscheidung eine geringere Rolle.

192 Ähnlich verhält es sich mit dem Mindestinhalt von Zigarettenpackungen. Wird er, wie in Art. 14 der Richtlinie, auf mindestens 20 Zigaretten festgelegt, so ist die Hemmschwelle zum Kauf vor allem für Jugendliche und junge Erwachsene höher als bei den bislang vielerorts noch verfügbaren kleineren Packungen. Kleinere Verkaufseinheiten verleiten eher zum Einstieg in den Tabakkonsum, weil sie zum einen billiger sind und den Verbraucher zum anderen in kleineren Schritten an das Produkt heranführen.

193 Sicherlich geht mit der in der Richtlinie vorgenommenen Vereinheitlichung von Form, Größe und Mindestinhalt der Zigarettenpackungen für die Hersteller von Tabakerzeugnissen ein Verlust an Vielfalt, an Vermarktungsmöglichkeiten und an Wettbewerbspotenzial einher. Das rein wirtschaftliche Interesse an einem größtmöglichen Produkt- und Markenwettbewerb muss jedoch hinter dem Schutz der menschlichen Gesundheit zurücktreten, dem, wie bereits ausgeführt, in der Werteordnung des Unionsrechts ein ungleich höherer Stellenwert zukommt (vgl. dazu Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV, Art. 168 Abs. 1 AEUV sowie Art. 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte). ii) Zur Größe der kombinierten gesundheitsbezogenen Warnhinweise (Frage 3 Teil c)

194 Aus Art. 10 Abs. 1 Buchst. a und c der Richtlinie folgt überdies, dass auf Zigarettenpackungen kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise anzubringen sind, die aus einem bestimmten vorgegebenen Text und einer dazu passenden Farbfotografie bestehen (Buchst. a) sowie flächenmäßig 65 % sowohl der äußeren Vorderseite als auch der äußeren Rückseite der jeweiligen Packung ausmachen (Buchst. c).

195 Die besagte Pflicht, einen Flächenanteil von 65 % für kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise aufzuwenden, hält BAT für willkürlich und unverhältnismäßig ( – Zur Eignung großflächiger Warnhinweise für den Gesundheitsschutz

196 In erster Linie behauptet BAT, unterstützt durch Von Eicken, der Mehrwert großflächiger kombinierter Warnhinweise für das im Europäischen Binnenmarkt anzustrebende hohe Gesundheitsschutzniveau sei nicht wissenschaftlich erwiesen.

197 Dazu ist anzumerken, dass der Gerichtshof bereits in der Vergangenheit die Pflicht zur Anbringung von Warnhinweisen auf Zigarettenpackungen als ein „allgemein anerkanntes Mittel“ angesehen hat, „um die Verbraucher zu einem geringeren Konsum von Tabakerzeugnissen zu bewegen oder zu weniger gesundheitsgefährdenden Tabakerzeugnissen hinzuführen“ (

198 Im Übrigen steht fest, dass sich der Unionsgesetzgeber beim Erlass der streitgegenständlichen Vorschrift auf „neue wissenschaftliche Erkenntnisse“ sowie auf „Untersuchungen“ gestützt hat, um die Notwendigkeit einer Anpassung der Kennzeichnungsbestimmungen im Allgemeinen sowie die Verpflichtung zur Einführung „großer kombinierter gesundheitsbezogener Warnhinweise“ im Besonderen zu begründen (offensichtlich ungeeignet wären, zur Verwirklichung des Richtlinienziels beizutragen. Umso mehr gilt dies, wenn man das Vorsorgeprinzip sowie den weiten Ermessensspielraum bedenkt, der dem Unionsgesetzgeber in Bezug auf die Wahl der Maßnahmen zusteht, mit denen das im Binnenmarkt vorgeschriebene hohe Gesundheitsschutzniveau am besten erreicht werden kann (

199 Mit dem Erfordernis großflächiger kombinierter Warnhinweise folgt die Richtlinie überdies, wie sich nicht zuletzt aus ihrem Art. 1 und aus ihrer Präambel ( – Zur Erforderlichkeit großflächiger Warnhinweise

200 Dessen ungeachtet betonen BAT und Von Eicken, dass kombinierte Warnhinweise mit einem Flächenanteil von 65 % nicht erforderlich seien, um den internationalen Verpflichtungen der Union im Rahmen der WHO nachzukommen. Beide Unternehmen halten es für ausreichend, die bislang in der Europäischen Union geltende Regelung beizubehalten und gesundheitsbezogene Warnhinweise mit einem Flächenanteil von 30 % der Packungsvorderseite bzw. 40 % der Packungsrückseite anzubringen (

201 Zutreffend ist, dass weder aus dem WHO-Rahmenübereinkommen noch aus den zugehörigen Leitlinien eine konkrete Verpflichtung folgt, ausgerechnet einen Flächenanteil von 65 % für kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise auf Zigarettenpackungen vorzusehen. Vielmehr schreibt Art. 11 Abs. 1 Buchst. b Ziff. iv des Rahmenübereinkommens lediglich vor, dass die Warnhinweise mindestens 30 % der Hauptflächen einer Zigarettenpackung einnehmen „müssen“. Gleichzeitig findet sich aber in derselben Vorschrift die zusätzliche Aussage, dass die Warnhinweise 50 % oder mehr der Hauptflächen von Zigarettenpackungen abdecken „sollen“. Dementsprechend liegt der in der Richtlinie letztlich gewählte Flächenanteil von 65 % voll auf der Linie dessen, was auf internationaler Ebene als erstrebenswert angesehen wird.

202 Im Übrigen versteht sich von selbst, dass der Unionsgesetzgeber befugt war, im Rahmen des weiten Ermessens, das ihm beim Erlass von Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahmen nach Art. 114 AEUV zusteht, weiter reichende Pflichten für die Hersteller und Importeure von Tabakerzeugnissen vorzusehen als auf internationaler Ebene vorgeschrieben. Auf jeden Fall geht der in Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie festgelegte Flächenanteil von 65 % für kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise nicht offensichtlich über dasjenige hinaus, was unter Berücksichtigung des internationalen Kontexts zur Erreichung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Europäischen Binnenmarkt erforderlich ist.

203 Das von BAT und Von Eicken als mildere Alternative ins Spiel gebrachte Verkaufsverbot von Tabakerzeugnissen an Minderjährige ist kein gleich geeignetes Mittel zur Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus. Zum einen würde eine solche Regelung nur Jugendliche betreffen, wohingegen großflächige kombinierte Warnhinweise auf den Zigarettenpackungen an alle Verbraucher gerichtet sind. Zum anderen ist eine Altersgrenze, wie bereits oben ausgeführt ( – Zur Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne und zum Vorwurf der Willkür

204 Zurückzuweisen ist schließlich auch das Argument von BAT und Von Eicken, der nunmehr vorgeschriebene Flächenanteil von 65 % für kombinierte gesundheitsbezogene Warnhinweise schränke den Freiraum der betroffenen Unternehmen für die Gestaltung der Verpackung ihrer Tabakerzeugnisse und damit für den Produkt- und Markenwettbewerb über Gebühr ein. Zu bedenken ist nämlich, wie bereits erwähnt, dass dem Schutz der menschlichen Gesundheit in der Werteordnung des Unionsrechts ein ungleich höherer Stellenwert zukommt als den im Wesentlichen wirtschaftlichen Interessen von Unternehmen (vgl. dazu Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV, Art. 168 Abs. 1 AEUV sowie Art. 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte), so dass der Gesundheitsschutz negative wirtschaftliche Folgen selbst beträchtlichen Ausmaßes für bestimmte Wirtschaftsteilnehmer rechtfertigen kann (

205 Da im Übrigen noch rund ein Drittel der Fläche einer Zigarettenpackung für die Anbringung produktspezifischer Informationen zur Verfügung steht und auch die Nutzung von Marken als solchen bei der Vermarktung von Tabakerzeugnissen weiter möglich bleibt, wird weder die unternehmerische Freiheit noch das geistige Eigentum der betroffenen Unternehmen durch Art. 10 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie in seinem Wesensgehalt berührt (

206 Sicherlich entbindet das weite Ermessen, das dem Unionsgesetzgeber bei solchen Fragen zusteht, das Parlament und den Rat nicht von der Pflicht, ihre Entscheidung auf objektive Kriterien zu stützen (

207 Durch den letztlich vom Parlament und vom Rat festgelegten Flächenanteil von 65 % ist diese Abwägung für die betroffenen Unternehmen übrigens günstiger ausgegangen als im Richtlinienvorschlag der Kommission, der noch von 75 % ausgegangen war (

208 Speziell mit dieser Herabsetzung des für Warnhinweise zu reservierenden Flächenanteils hat der Unionsgesetzgeber nicht etwa willkürlich gehandelt, sondern hat im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens den wirtschaftlichen Interessen der Hersteller und Importeure von Tabakerzeugnissen im Verhältnis zu den Erfordernissen eines hohen Gesundheitsschutzniveaus einen etwas größeren Stellenwert beigemessen als noch die Kommission, ist also den betroffenen Unternehmen entgegengekommen.

209 Alles in allem war es somit weder willkürlich noch offensichtlich unverhältnismäßig, beim Erlass der Richtlinie dem angestrebten hohen Gesundheitsschutzniveau Vorrang vor wirtschaftlichen Überlegungen einzuräumen und auf Zigarettenpackungen einen Flächenanteil von 65 % der Anbringung kombinierter gesundheitsbezogener Warnhinweise vorzubehalten. iii) Zwischenergebnis

210 Insgesamt ist somit bei den Anforderungen an die Kennzeichnung und Verpackung von Tabakerzeugnissen, wie sie aus den Art. 8 Abs. 3, 9 Abs. 3, 10 Abs. 1 Buchst. a, c und g sowie aus Art. 14 der Richtlinie folgen, kein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit feststellbar. 2. Eingriffe in die Freiheit der Meinungsäußerung (Frage 2)

211 Der Freiheit der Meinungsäußerung (Art. 11 der Charta der Grundrechte) ist nur ein einziger Aspekt dieses Vorabentscheidungsverfahrens gewidmet, und zwar die Frage 2, welche sich auf Art. 13 der Richtlinie bezieht. Hingegen hat das vorlegende Gericht bemerkenswerterweise die in Frage 3 Teil c thematisierte Verpflichtung zur großflächigen Anbringung kombinierter gesundheitsbezogener Warnhinweise nicht mit Blick auf die Meinungsfreiheit hinterfragt. Nur der Vollständigkeit halber erlaube ich mir den Hinweis, dass sich die folgenden Ausführungen zur Meinungsfreiheit (

212 Art. 13 der Richtlinie steht unter der Überschrift „Erscheinungsbild der Erzeugnisse“. Vereinfacht gesagt verbietet diese Bestimmung, auf der Packung und der Außenverpackung von Tabakerzeugnissen irreführende Werbung zu machen oder den Eindruck zu erwecken, die betreffenden Tabakerzeugnisse seien gesund, ökologisch wertvoll oder weniger schädlich als andere Tabakerzeugnisse (Art. 13 Abs. 1). Ferner dürfen die Packungen und Außenverpackungen nicht den Eindruck eines wirtschaftlichen Vorteils erwecken (Art. 13 Abs. 2).

213 Hintergrund der zu Art. 13 der Richtlinie vorgelegten Fragen dürfte sein, dass einige am Ausgangsrechtsstreit beteiligte Unternehmen (namentlich PMI, BAT und Von Eicken) neuartige Tabakerzeugnisse oder Nischenprodukte in ihrem Sortiment haben bzw. in ihr Sortiment aufnehmen wollen, zu deren besserer Vermarktung sie die Verbraucher durch entsprechende Angaben auf den Produktverpackungen informieren möchten. Dabei kann es sich beispielsweise um Tabakerzeugnisse mit (vermeintlich) verringertem Risikopotenzial handeln ( a) Zur Auslegung von Art. 13 der Richtlinie (Frage 2 Teil a)

214 In Frage 2 Teil a begehrt das vorlegende Gericht zunächst Auskunft darüber, ob Art. 13 der Richtlinie „wahre und nicht irreführende Aussagen über Tabakerzeugnisse auf den Produktverpackungen“ verbietet.

215 Zur Beantwortung dieser Frage genügt es, auf Art. 13 Abs. 1 Buchst. a erster Halbsatz der Richtlinie einerseits und auf den verbleibenden Teil dieses Art. 13 Abs. 1 andererseits einzugehen. Da das vorlegende Gericht keinerlei Ausführungen zu Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie macht, erübrigt es sich, zu letzterer Vorschrift Stellung zu nehmen.

216 Was zunächst Art. 13 Abs. 1 Buchst. a erster Halbsatz der Richtlinie anbelangt, so folgt schon aus dem Wortlaut dieser Vorschrift, dass sie ausschließlich irreführende Angaben auf der Packung und der Außenverpackung verbietet, mit denen ein Tabakerzeugnis beworben oder zu dessen Konsum angeregt wird. Wahre und nicht irreführende Aussagen sind also nach dieser Vorschrift nicht verboten.

217 Demgegenüber enthalten die sich anschließenden Verbotstatbestände in Art. 13 Abs. 1 Buchst. a zweiter Halbsatz sowie Buchst. b bis e der Richtlinie, wenn man allein ihren Wortlaut betrachtet, keine ausdrückliche Beschränkung auf irreführende Angaben.

218 Zwar zielen auch diese Vorschriften, wie sich der Präambel der Richtlinie entnehmen lässt (

219 Wie nämlich die am Verfahren beteiligten Unionsorgane, aber auch Irland und Frankreich, zu Recht hervorheben, kann sich die Gefahr einer Irreführung des Verbrauchers oder unerwünschter Anreize für den Verbraucher auch bei wahren Aussagen aus dem Gesamtzusammenhang ergeben, in dem sie getroffen werden, oder aber aus dem Zusammenspiel mehrerer auf der Produktverpackung enthaltenen Angaben.

220 Selbst eine Aussage, die für sich allein betrachtet völlig zutreffend sein mag – beispielsweise der Hinweis auf Tabak aus ökologischem Anbau oder auf biologisch besser abbaubare Filter –, kann bei manchen Verbrauchern zu der Annahme führen, es sei für sie lohnenswert, das betreffende Tabakerzeugnis zu erwerben und zu konsumieren. In dieser Lage könnten die mit dem Rauchen verbundenen erheblichen Gesundheitsgefahren, trotz aller Warnhinweise auf der Produktverpackung, in den Augen jener Verbraucher in den Hintergrund treten oder jedenfalls als relativiert erscheinen (

221 Ziel von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie ist es demgegenüber, jegliche Anreize zum Kauf eines Tabakerzeugnisses, die mit dessen vermeintlich positiven Eigenschaften oder seinem vermeintlich positiven Image zusammenhängen, auszuschalten und damit zu einem hohen Gesundheitsschutzniveau auf dem Europäischen Binnenmarkt beizutragen. Speziell mit Art. 13 Abs. 1 Buchst. b bis e der Richtlinie soll verhindert werden, dass der Erwerb und Konsum eines Tabakerzeugnisses für den Verbraucher durch bestimmte Angaben auf der Produktverpackung in ein trügerisch positives Licht gerückt und damit ein zusätzlicher Kauf- und Konsumanreiz geschaffen wird.

222 Eine „Bio-Zigarette“ ist und bleibt ein extrem gesundheitsschädliches Produkt. Selbst einem über die Gesundheitsgefahren des Rauchens aufgeklärten Verbraucher soll nicht durch Angaben auf der Produktverpackung suggeriert werden – und sei es auch nur in seinem Unterbewusstsein –, dass es für ihn empfehlenswert oder für die Umwelt lohnenswert sei, „Bio-Zigaretten“ zu rauchen. Auch das womöglich schlechte Gewissen des Rauchers ob der mit dem Konsum von Tabakerzeugnissen verbundenen Gesundheitsgefahren soll nicht dadurch relativiert werden, dass er sich selbst oder dem Planeten etwas Gutes tue, indem er zu „Bio-Zigaretten“ statt zu herkömmlichen Zigaretten greift.

223 Dieser vergleichsweise strengen Auslegung von Art. 13 Abs. 1 Buchst. b bis e der Richtlinie kann nicht entgegengehalten werden, dass im Unionsrecht normalerweise das Leitbild eines vernünftigen und aufgeklärten Verbrauchers vorherrscht. Denn wenn es um Produkte geht, von denen erhebliche Gesundheitsgefahren ausgehen können, ist es gerechtfertigt, die kommerzielle Kommunikation stärker zu reglementieren, als dies sonst der Fall wäre. Dies gilt umso mehr, wenn – wie hier – der Schwerpunkt der Regelung auf dem Schutz von Jugendlichen und jungen Erwachsenen liegt (

224 Sicherlich verbietet Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie nicht jegliche sachlich zutreffende Angabe zur Beschaffenheit eines Tabakerzeugnisses auf dessen Produktverpackung. Beispielsweise wäre zu erwägen, Art. 13 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie einschränkend dahin gehend auszulegen, dass er die Nennung von Aromen auf der Verpackung in neutraler und nicht werbender Form zulässt, soweit die Verwendung solcher Aromen ausnahmsweise noch nach Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie erlaubt ist. Wie sonst sollte der Verbraucher seine Wahl zwischen aromatisierten und nicht aromatisierten Tabakerzeugnissen treffen? Untersagt sind hingegen nach Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie alle – auch wahre – Angaben oder Aussagen auf der Produktverpackung, die bei objektiver Betrachtung geeignet sind, eine oder mehrere der in jener Vorschrift beschriebenen Wirkungen zu erzeugen.

225 Zusammenfassend ist also auf Frage 2 Teil a zu antworten: Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 ist dahin auszulegen, dass er auch wahre Aussagen auf Produktverpackungen verbietet, soweit diese Aussagen bei objektiver Betrachtung geeignet sind, eine oder mehrere der in jener Vorschrift beschriebenen Wirkungen zu erzeugen. b) Zur Gültigkeit von Art. 13 der Richtlinie (Frage 2 Teil b)

226 In Frage 2 Teil b konfrontiert das vorlegende Gericht unseren Gerichtshof mit der Problematik der Gültigkeit von Art. 13 der Richtlinie. Diese Teilfrage wird für nur den Fall gestellt, dass Frage 2 Teil a bejaht wird. Beantwortet man Frage 2 Teil a in dem von mir vorgeschlagenen Sinne, so bedarf Frage 2 Teil b der Erörterung.

227 Ausgehend von entsprechenden Rügen der Unternehmen PMI und BAT im Ausgangsverfahren möchte das vorlegende Gericht hier im Wesentlichen wissen, ob Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie gegen die Freiheit der Meinungsäußerung und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt.

228 Die Freiheit der Meinungsäußerung ist in Art. 11 der Charta der Grundrechte verankert. Sie schließt die Meinungsfreiheit und die Freiheit ein, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben.

229 Es kann als Eingriff in dieses Grundrecht angesehen werden, wenn einem Unternehmen verboten wird, auf der Verpackung seines Produkts bestimmte Angaben zu dessen Beschaffenheit zu machen, so wie dies mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie in seiner zuvor erläuterten Auslegung geschieht. Dadurch wird es zum einen dem Unternehmen selbst erschwert, im Rahmen seiner kommerziellen Kommunikation Meinungen und Informationen zu seinen Produkten zu verbreiten; zum anderen wird es den Verbrauchern erschwert, sich über diese Produkte umfassend zu informieren.

230 Ein solcher Eingriff kann unter den in Art. 52 Abs. 1 der Charta sowie in Art. 52 Abs. 3 Satz 1 der Charta in Verbindung mit Art. 10 Abs. 2 EMRK genannten Voraussetzungen gerechtfertigt sein. Fraglich ist im vorliegenden Fall allein, ob die Richtlinie – ein Gesetzgebungsakt der Europäischen Union (Art. 289 Abs. 3 AEUV) (

231 Sicherlich kann dem Unionsgesetzgeber bei der Einschränkung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit angesichts der fundamentalen Rolle dieses Grundrechts in einer demokratischen Gesellschaft nicht derselbe weite Ermessensspielraum eingeräumt werden wie etwa bei Eingriffen in die unternehmerische Freiheit (

232 Das vorliegende Verfahren hat keinerlei Anhaltspunkte hervorgebracht, nach denen die in Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie enthaltenen Anforderungen an die Kennzeichnung der Packung und der Außenverpackung von Tabakerzeugnissen nicht geeignet oder nicht erforderlich wären, um zu dem vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Europäischen Binnenmarkt beizutragen. Insbesondere können die von einigen am Vorabentscheidungsverfahren beteiligten Unternehmen ins Spiel gebrachten zusätzlichen Warnhinweise (etwa Klarstellungen in dem Sinne, dass „Bio-Zigaretten“ nicht minder gesundheitsgefährdend sind als andere) nicht als gleich geeignete Mittel zum Schutz der Gesundheit der Verbraucher angesehen werden wie ein komplettes Verbot der in Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie erfassten Angaben (

233 Auch die Gesamtabwägung der widerstreitenden Interessen stützt nicht die von PMI, BAT und Von Eicken vertretene These. Denn zum einen verdient die Verbreitung von Meinungen und Informationen, mit denen – wie hier – allein geschäftliche Interessen verfolgt werden sollen, generell einen geringeren grundrechtlichen Schutz als sonstige Meinungsäußerungen im wirtschaftlichen Bereich oder gar politische Meinungsäußerungen. Und zum anderen verfolgt der Unionsgesetzgeber mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie ein Gemeinwohlinteresse – die Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus auf dem Europäischen Binnenmarkt – das anerkanntermaßen einen besonders hohen Stellenwert genießt (vgl. dazu Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV, Art. 168 Abs. 1 AEUV sowie Art. 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte).

234 Unter diesen Umständen stehen die den Herstellern von Tabakerzeugnissen auferlegten Beschränkungen ihrer kommerziellen Kommunikation, wie sie sich aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie ergeben, nicht außer Verhältnis zu den mit dieser Vorschrift verfolgten Zielen des Gesundheitsschutzes, zumal es um Produkte geht, die mit erheblichen Gesundheitsrisiken befrachtet sind.

235 Die betroffenen Unternehmen müssen im Interesse eines hohen Gesundheitsschutzniveaus die mit Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie einhergehende Einschränkung ihrer Möglichkeiten hinnehmen, mit an sich wahren Aussagen für ihre Produkte zu werben und mit diesen Produkten in den Wettbewerb zu anderen Unternehmen zu treten (

236 Der Wesensgehalt der Freiheit der Meinungsäußerung (Art. 52 Abs. 1 Satz 1 der Charta der Grundrechte) ist ebenfalls nicht berührt, wenn durch einen Gesetzgebungsakt der Union die kommerzielle, allein auf die Verkaufsförderung gerichtete Kommunikation von Unternehmen beschränkt wird.

237 Alles in allem sollte der Gerichtshof hier folglich im selben Sinne entscheiden wie schon zur Vorläuferregelung von Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie ( C – Delegierung von Rechtsetzungs- und Durchführungsbefugnissen

238 Mit den Fragen 4 bis 6 wird im Wesentlichen das Problem aufgeworfen, ob der Unionsgesetzgeber der Kommission in diversen Bestimmungen der Richtlinie zu weitreichende Befugnisse zum Erlass von delegierten Rechtsakten und von Durchführungsrechtsakten eingeräumt hat. Angesichts der von mir festgestellten Unzulässigkeit jener Fragen (

239 Keine entscheidende Rolle spielt bei der Erörterung dieser Problematik die Auffassung des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments, die von mehreren Verfahrensbeteiligten in extenso bemüht wurde. Es mag sein, dass jener Ausschuss sich kritisch zu den Richtlinienbestimmungen geäußert hat, mit denen der Kommission letztlich die Befugnis zum Erlass von delegierten Rechtsakten und von Durchführungsrechtsakten übertragen wurde. Bei der Stellungnahme eines Ausschusses handelt es sich jedoch lediglich um einen vorbereitenden Akt, der nicht notwendigerweise die Meinung des Parlaments als Ko-Gesetzgeber widerspiegelt und diesem auch nicht vor Gericht entgegengehalten werden kann. 1. Die Anforderungen des Art. 290 AEUV an Befugnisse zum Erlass delegierter Rechtsakte (Frage 4)

240 Frage 4 stellt diverse in der Richtlinie ausgesprochene Ermächtigungen an die Kommission zum Erlass delegierter Rechtsakte auf den Prüfstand, namentlich jene in den Art. 3 Abs. 2 und 4, 4 Abs. 5, 7 Abs. 5, 7 Abs. 11 und 12, 9 Abs. 5, 10 Abs. 1 Buchst. f, 10 Abs. 3, 11 Abs. 6, 12 Abs. 3, 15 Abs. 12 sowie 20 Abs. 11 und 12 der Richtlinie. Sie betreffen die unterschiedlichsten Themen, insbesondere die Emissionen von Tabakerzeugnissen und ihre Messung, die Inhaltsstoffe von Tabakerzeugnissen, die gesundheitsbezogenen Warnhinweise sowie elektronische Zigaretten.

241 Gemäß Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 1 AEUV kann der Unionsgesetzgeber der Kommission die Befugnis übertragen, Rechtsakte ohne Gesetzescharakter mit allgemeiner Geltung zur Ergänzung oder Änderung eines Basisgesetzgebungsakts zu erlassen (delegierte Rechtsakte).

242 Eine solche Delegierung von Rechtsetzungsbefugnissen ist nach Art. 290 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV an zwei Bedingungen geknüpft: Zum einen müssen im betreffenden Gesetzgebungsakt Ziele, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung ausdrücklich festgelegt werden. Zum anderen sind die wesentlichen Aspekte eines Bereichs dem Basisgesetzgebungsakt vorbehalten, ihre Übertragung daher ausgeschlossen. Letztlich dient also die Übertragung einer delegierten Befugnis dem Erlass von Vorschriften, die sich in einen rechtlichen Rahmen einfügen, wie er durch den Basisgesetzgebungsakt definiert ist (

243 Das vorlegende Gericht verweist in diesem Zusammenhang auf die Ausführungen der Klägerinnen im Ausgangsrechtsstreit, wonach sich die streitgegenständlichen Befugnisübertragungen an die Kommission entgegen den Vorgaben des Art. 290 AEUV auf wesentliche Aspekte der geregelten Materie erstreckten und ihr Zweck, Inhalt und Umfang nicht hinreichend bestimmt seien.

244 Im Kern dreht sich der Rechtsstreit, der Frage 4 zugrunde liegt, darum, ob die der Kommission übertragenen Befugnisse wesentliche Aspekte der in der Richtlinie geregelten Materie berühren.

245 Mit dem in Art. 290 AEUV enthaltenen ausdrücklichen Verbot der Übertragung von Befugnissen zu wesentlichen Aspekten hat die ständige Rechtsprechung Eingang in die Verträge gefunden, wonach der Erlass der wesentlichen Vorschriften einer zu regelnden Materie dem Unionsgesetzgeber vorbehalten ist (

246 Welche Aspekte einer Materie als wesentlich einzustufen sind, richtet sich nach objektiven Gesichtspunkten, die einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich sein müssen. Zu berücksichtigen sind dabei die Merkmale und Besonderheiten des betreffenden Sachgebiets (

247 Der Gerichtshof hat den Begriff der wesentlichen Vorschriften stets eng ausgelegt. So verstand er darunter insbesondere nur solche Vorschriften, durch die die grundsätzliche Ausrichtung der Unionspolitik umgesetzt wird (

248 In Fortsetzung und Verfeinerung dieser früheren Rechtsprechung hat der Gerichtshof jüngst entschieden, dass Regelungen von einer Befugnisübertragung ausgeschlossen sind, deren Erlass politische Entscheidungen erfordert, die einer Abwägung der widerstreitenden Interessen bedürfen und deshalb in die eigene Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers fallen (

249 Letztlich sind damit die Anforderungen an eine Befugnisübertragung, wie sie Art. 290 AEUV und der dazugehörigen Rechtsprechung zu entnehmen sind, Ausdruck der Gewaltenteilung und des institutionellen Gleichgewichts innerhalb der Europäischen Union.

250 Im Vorabentscheidungsersuchen zum vorliegenden Fall werden keinerlei konkrete Anhaltspunkte vorgetragen, nach denen die streitgegenständlichen Richtlinienbestimmungen mit diesen Anforderungen nicht im Einklang stünden. Auch unter Berücksichtigung der von den Verfahrensbeteiligten hierzu schriftlich und mündlich vorgebrachten Argumente habe ich keine Zweifel daran, dass der Unionsgesetzgeber zu jedem der genannten Bereiche in der Richtlinie selbst die wesentlichen Aspekte geregelt und etwaige Entscheidungen, die von politischer Tragweite oder sonst von großer Sensibilität sein könnten, selbst getroffen hat.

251 Der Unionsgesetzgeber hat im Übrigen auch die Ziele der auf die Kommission übertragenen Befugnisse mit Blick auf das auf dem Binnenmarkt anzustrebende hohe Gesundheitsschutzniveau klar definiert: Dass die Emissionen von Tabakerzeugnissen begrenzt sein müssen und weiter sinken sollen, dass ihre Messung bestimmten vorab festgelegten Standards genügen muss, dass die Inhaltsstoffe von Tabakerzeugnissen reglementiert werden und dabei insbesondere charakteristische Aromen verboten sein sollen, all diese Grundsatzentscheidungen hat der Unionsgesetzgeber selbst ebenso getroffen wie die Festlegung des Erfordernisses gesundheitsbezogener Warnhinweise auf den Produktverpackungen, einschließlich des besonderen Erfordernisses kombinierter Warnhinweise auf Zigarettenpackungen.

252 Die delegierten Rechtsetzungsbefugnisse, die der Unionsgesetzgeber der Kommission in diesem Zusammenhang nach Art. 290 AEUV einräumt, dienen in erster Linie dazu, die auf dem Europäischen Binnenmarkt für Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse geltenden Regelungen in einigen besonders technischen Bereichen stets den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen anzupassen und dabei dem primärrechtlichen Ziel eines hohen Gesundheitsschutzniveaus gerecht zu werden (

253 Soweit die der Kommission übertragenen Befugnisse ausnahmsweise einmal auf weniger technische Gebiete der Richtlinie vordringen, handelt es sich nichtsdestoweniger stets um Aspekte des Basisgesetzgebungsakts, die von keiner wesentlichen Bedeutung für das Gesamtwerk sind. Dies trifft insbesondere auf die Befugnis der Kommission gemäß Art. 7 Abs. 12 der Richtlinie zu, das bereits für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen bestehende Verbot charakteristischer Aromen auf weitere Kategorien von Tabakerzeugnissen – beispielsweise Zigarren – auszudehnen. Denn die politische Grundsatzentscheidung, charakteristische Aromen zwecks Erzielung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus, vor allem für junge Menschen, zu verbieten, hat der Unionsgesetzgeber bereits in der Richtlinie selbst getroffen (

254 Der Umstand allein, dass einige der von der Kommission zu regelnden technischen Aspekte in der Praxis für einzelne betroffene Unternehmen von großer, ja sogar existenzieller Bedeutung sein mögen (etwa die Frage, welche Höchstwerte für Emissionen von Tabakerzeugnissen gelten, welche Inhaltsstoffe zugelassen sind und wie genau die Warnhinweise auf der Produktverpackung anzubringen sind), macht diese Fragen entgegen der Auffassung von PMI, BAT und Mane noch nicht zu wesentlichen Aspekten der Gesetzgebung im Sinne von Art. 290 Abs. 1 AEUV. Denn es kommt, wie bereits erwähnt, nicht auf das subjektive Empfinden der Betroffenen, sondern auf eine objektive Betrachtung an (

255 Zurückzuweisen ist auch der Vorwurf von JTI, den Befugnisübertragungen mangele es an fundamentalen verfahrenstechnischen Sicherheitsmechanismen. In diesem Zusammenhang genügt ein Blick auf Art. 27 der Richtlinie, der detailliert für jede der übertragenen Befugnisse die Modalitäten ihrer Ausübung regelt. Aus jener Bestimmung ergibt sich ferner, für welche dieser Befugnisse sich die Ko-Gesetzgeber jeweils ein Widerrufsrecht vorbehalten haben (Art. 27 Abs. 3 der Richtlinie in Verbindung mit Art. 290 Abs. 2 Buchst. a AEUV) und welche Befugnisse nur ausgeübt werden dürfen, wenn weder das Parlament noch der Rat innerhalb einer festgelegten Frist Einwände erhebt (Art. 27 Abs. 5 der Richtlinie in Verbindung mit Art. 290 Abs. 2 Buchst. b AEUV).

256 Speziell das Widerrufsrecht der Ko-Gesetzgeber nach Art. 27 Abs. 3 der Richtlinie und ihr Widerspruchsrecht nach Art. 27 Abs. 5 der Richtlinie stellen auch sicher, dass Parlament und Rat einschreiten können, sollte ihrer Meinung nach die Kommission künftig derart strenge Emissionshöchstwerte festlegen wollen, dass dies dem von BAT befürchteten „Totalverbot von Zigaretten“ gleich- oder jedenfalls nahekäme.

257 Schließlich bemängelt PMI noch, speziell in Art. 7 Abs. 5 und 11 der Richtlinie dürften zur Regelung der Inhaltsstoffe und in Art. 10 Abs. 3 Buchst. b der Richtlinie dürften zur Festlegung der Bilderbibliothek für die kombinierten gesundheitsbezogenen Warnhinweise keine delegierten Rechtsakte im Sinne von Art. 290 AEUV, sondern müssten Durchführungsrechtsakte im Sinne von Art. 291 AEUV vorgesehen werden. Dazu genügt ein Hinweis auf das Ermessen des Unionsgesetzgebers bei der Auswahl zwischen diesen beiden Arten von Befugnisübertragungen an die Kommission ( 2. Die behauptete Delegierung von Befugnissen auf außerhalb der Union liegende internationale Gremien (Frage 5)

258 Frage 5 beschäftigt sich mit Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie, in denen die Kommission ermächtigt wird, delegierte Rechtsakte im Sinne von Art. 290 AEUV zu erlassen, um bestimmte auf internationaler Ebene vereinbarte Standards in Bezug auf Emissionshöchstwerte, Emissionen und Messverfahren in das Unionsrecht aufzunehmen. Ausgehend von Rügen der Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits, denen sich JTI anschließt, wird insinuiert, dass der Wortlaut der besagten Richtlinienbestimmungen zu vage sei und dass mit ihnen in rechtswidriger Weise Rechtsetzungsbefugnisse auf internationale Einrichtungen oder Gremien außerhalb des institutionellen Rahmens der Union delegiert würden.

259 Was zunächst den Vorwurf der Unbestimmtheit anbelangt, so richtet er sich gegen die in Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie enthaltene Bezugnahme auf die von den Vertragsparteien des WHO-Rahmenübereinkommens oder durch die WHO „vereinbarten Standards“, welche die Kommission in das Unionsrecht übernehmen soll. BAT und JTI meinen, es sei nicht klar, ob damit auch Leitlinien und möglicherweise sogar Absichtserklärungen einzelner Vertragsparteien bzw. der WHO gemeint seien.

260 Dieser Vorwurf ist zurückzuweisen. Mit „vereinbarten Standards“ können keine einseitigen Absichtserklärungen gemeint sein, da über sie naturgemäß keine Vereinbarung besteht. Hingegen kann und soll die Bezugnahme auf „vereinbarte Standards“ auch Leitlinien umfassen, die im Zusammenhang mit dem WHO-Rahmenübereinkommen eine wichtige Rolle spielen. Der Umstand, dass solche Leitlinien keine verbindlichen Rechtswirkungen erzeugen, sondern lediglich Empfehlungscharakter haben (

261 Anders als PMI, BAT und JTI meinen, liegt in der besagten Bezugnahme auf die auf internationaler Ebene „vereinbarten Standards“ keine rechtswidrige Delegierung von Befugnissen auf außerhalb der Union liegende internationale Gremien (

262 Im Übrigen dürfen die Art. 3 Abs. 4 und 4 Abs. 5 der Richtlinie mit der in ihnen enthaltenen kategorischen Formulierung „[d]ie Kommission erlässt“ nicht dahin gehend missverstanden werden, dass diesem Unionsorgan inhaltlich die Hände gebunden wären und die ungeprüfte Übernahme der international vereinbarten Standards in das Unionsrecht ein Automatismus wäre. Vielmehr sind die Art. 3 Abs. 4 und 4 Abs. 5 der Richtlinie in einer Weise auszulegen, die ihre Vereinbarkeit mit dem Primärrecht nicht infrage stellt (

263 Dementsprechend ist die Formulierung „[d]ie Kommission erlässt“ im Einklang mit dem Primärrecht als ein Auftrag des Unionsgesetzgebers anzusehen, wonach die Kommission die international vereinbarten Standards zwar in der Regel übernehmen soll. In Erfüllung dieses ihr erteilten Auftrags hat die Kommission allerdings sicherzustellen, dass jene Standards systemkonform in das Unionsrecht Eingang finden. Darauf deutet auch der Wortlaut von Art. 3 Abs. 4 und Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie hin, wonach die Kommission beauftragt wird, die international vereinbarten Standards in das Unionsrecht „aufzunehmen“. Sie hat dabei das Unionsprimärrecht zu beachten, nicht zuletzt die Unionsgrundrechte (Art. 6 EUV) und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts sowie die Verpflichtung auf ein hohes Gesundheitsschutzniveau (Art. 9 AEUV, Art. 114 Abs. 3 AEUV, Art. 168 Abs. 1 AEUV sowie Art. 35 Satz 2 der Charta der Grundrechte). 3. Die Anforderungen des Art. 291 AEUV an Befugnisse zum Erlass von Durchführungsrechtsakten (Frage 6)

264 Mit Frage 6 schließlich trägt das vorlegende Gericht die Kritik einiger am Ausgangsverfahren beteiligter Unternehmen in Bezug auf die Art. 6 Abs. 1, 7 Abs. 2 bis 4, 7 Abs. 10, 9 Abs. 6 und 10 Abs. 4 der Richtlinie an den Gerichtshof heran. Alle diese Vorschriften ermächtigen die Kommission zum Erlass von bestimmten Durchführungsrechtsakten im Sinne von Art. 291 AEUV. Diesbezüglich wird dem Unionsgesetzgeber zum einen vorgeworfen, er habe die erforderlichen rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass von Durchführungsrechtsakten nicht klar genug festgelegt, und zum anderen, er habe solche Rechtsakte auch in Bereichen vorgesehen, in denen eine einheitliche Durchführung „weder notwendig noch gerechtfertigt“ sei.

265 Was zunächst die Notwendigkeit von Durchführungsmaßnahmen betrifft, so verfügt der Unionsgesetzgeber über ein Ermessen, ob und in welchen Bereichen eines Gesetzgebungsakts der Union zwecks einheitlicher Durchführung eine Ermächtigung der Kommission zum Erlass von Durchführungsrechtsakten im Sinne von Art. 291 AEUV erforderlich ist. Die Ausübung dieses Ermessens wird von den Unionsgerichten nur auf offensichtliche Beurteilungsfehler überprüft (

266 Im vorliegenden Fall haben weder das vorlegende Gericht noch die am Verfahren beteiligten Unternehmen irgendwelche objektiven Anhaltspunkte vorgetragen, warum die streitgegenständlichen Bereiche der Richtlinie keiner Durchführungsmaßnahmen bedürfen sollen. Ihre rein subjektive Einschätzung, Durchführungsrechtsakte seien „weder notwendig noch gerechtfertigt“, reicht jedenfalls nicht aus, um die in Rede stehenden Richtlinienbestimmungen zu Fall zu bringen (

267 Was sodann die konkreten rechtlichen Voraussetzungen für den Erlass der hier in Rede stehenden Durchführungsrechtsakte anbelangt, so ist in der Rechtsprechung bereits geklärt, dass der von Parlament und Rat als Ko-Gesetzgebern erlassene Basisgesetzgebungsakt – im vorliegenden Fall die Richtlinie – einen vollständigen rechtlichen Rahmen festzulegen hat, der zu seiner Umsetzung lediglich einer Präzisierung bedarf (

268 Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die streitigen Richtlinienbestimmungen gegen die genannten Grundsätze verstoßen sollen. Sowohl in Bezug auf die Prioritätenliste der Zusatzstoffe (Art. 6 der Richtlinie) als auch mit Blick auf die Regelung der Inhaltsstoffe (Art. 7 der Richtlinie) und im Zusammenhang mit den Warnhinweisen (Art. 9 und 10 der Richtlinie) hat der Unionsgesetzgeber selbst jeweils das Leitprinzip vorgegeben und alle dafür wesentlichen Entscheidungen bzw. die politischen Entscheidungen selbst getroffen ( 4. Zwischenergebnis

269 Alles in allem geben also die in den Fragen 4 bis 6 aufgeworfenen Punkte keinen Anlass, die Rechtmäßigkeit der Richtlinie 2014/40 oder einzelner ihrer Bestimmungen infrage zu stellen. D – Subsidiaritätsprinzip

270 Mit Frage 7 begehrt das vorlegende Gericht zu guter Letzt Auskunft darüber, ob die Richtlinie als Ganze und insbesondere ihre Art. 7, 8 Abs. 3, 9 Abs. 3 und 10 Abs. 1 Buchst. g sowie ihre Art. 13 und 14 wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip ungültig sind.

271 Nach dem Subsidiaritätsprinzip, wie es in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EUV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 3 EUV verankert ist, wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (Art. 5 Abs. 3 EUV).

272 Da die Union über keine allgemeine Kompetenz zur Regelung des Binnenmarkts verfügt (

273 Die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips unterliegt der rechtlichen Kontrolle der Unionsgerichte ( 1. Inhaltliche Vereinbarkeit der Richtlinie mit dem Subsidiaritätsprinzip

274 Als Erstes macht sich der Vorlagebeschluss zum Sprachrohr diverser Kritikpunkte von Beteiligten des Ausgangsrechtsstreits, mit denen die inhaltliche Vereinbarkeit der Richtlinie und insbesondere des in ihrem Art. 7 enthaltenen „Mentholverbots“ mit dem Subsidiaritätsprinzip in Abrede gestellt wird.

275 Für die praktische Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV ist ein zweistufiger Test maßgeblich: — Zum einen haben sich die Unionsorgane zu vergewissern, dass sie nur tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können (negative Komponente des Tests). — Zum anderen ist ein Tätigwerden der Union nur zulässig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind (positive Komponente des Tests). Mit diesen beiden Komponenten des Subsidiaritätstests wird letztlich aus zwei verschiedenen Blickwinkeln ein und dieselbe Frage erörtert, nämlich, ob zur Verwirklichung der in Aussicht genommenen Ziele auf Unionsebene oder auf mitgliedstaatlicher Ebene gehandelt werden soll.

276 Weder das vorlegende Gericht in seinem Vorabentscheidungsersuchen noch die Klägerinnen des Ausgangsrechtsstreits und ihre Streithelfer gehen in nennenswerter Weise auf diese beiden Komponenten des Subsidiaritätstests ein (

277 Das erste und wichtigste dieser Argumente besagt, der Unionsgesetzgeber hätte die Subsidiaritätsfrage spezifisch mit Blick auf die Verwendung von Menthol in Tabakerzeugnissen beurteilen müssen.

278 Dieses Argument ist nicht stichhaltig. Die Prüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips ist nämlich grundsätzlich für die gesamte Richtlinie und nicht für jede ihrer Bestimmungen einzeln durchzuführen (Maßnahmen unter Berücksichtigung der mit ihnen verfolgten Ziele zu würdigen. Dementsprechend ist im vorliegenden Fall die Subsidiaritätsfrage nicht allein mit Blick auf Mentholzigaretten zu erörtern, denn das Verbot dieser spezifischen Zigarettensorte kann – wie bereits weiter oben ausführlich dargelegt (

279 Das zweite Argument lautet dahin gehend, dass das mit dem Mentholverbot vermeintlich verfolgte gesundheitspolitische Ziel besser auf mitgliedstaatlicher Ebene zu verwirklichen gewesen wäre.

280 Dieses Argument überzeugt schon allein deswegen nicht, weil weder die Richtlinie im Allgemeinen noch das streitige Verbot von Mentholzigaretten im Besonderen rein gesundheitspolitisch motiviert ist. Vielmehr wird der Abbau von Handelshemmnissen für Tabakerzeugnisse unter gleichzeitiger Sicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus bezweckt.

281 Wie bereits erwähnt (

282 Das dritte Argument besagt schließlich, dass sich die Marktgegebenheiten – insbesondere die Marktanteile – im Hinblick auf Mentholzigaretten von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden, weshalb kein grenzüberschreitendes Problem vorliege und es den Mitgliedstaaten zukomme, etwa notwendige Maßnahmen selbst zu ergreifen.

283 Dieses Argument greift ebenso wenig durch wie die zuvor genannten. Denn der Umstand allein, dass sich die Marktgegebenheiten von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden, ist nicht geeignet, das Vorliegen eines Problems mit grenzüberschreitender Dimension auszuschließen. Entscheidend ist vielmehr, ob auf dem jeweiligen Sektor ein nennenswerter grenzüberschreitender Handel zu verzeichnen oder zu erwarten ist und ob die für diesen Handel bestehenden oder zu erwartenden Hemmnisse durch die Mitgliedstaaten allein wirksam gelöst werden können.

284 Im vorliegenden Fall steht fest, dass sich der Markt für Tabakerzeugnisse durch einen regen grenzüberschreitenden Handel auszeichnet (

285 Insgesamt lässt sich somit auf der Grundlage der vom vorlegenden Gericht und von den am Verfahren beteiligten Unternehmen gemachten Ausführungen kein inhaltlicher Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip feststellen. Im Ergebnis sollte deshalb der Gerichtshof die Subsidiaritätsfrage bezüglich der hier streitigen Richtlinie genauso entscheiden wie schon in Bezug auf ihre Vorläuferin ( 2. Hinreichende Begründung der Richtlinie mit Blick auf das Subsidiaritätsprinzip

286 Als Zweites kritisiert der Vorlagebeschluss, der Unionsgesetzgeber habe sich in der Richtlinie nicht hinreichend mit den Subsidiaritätsanforderungen auseinandergesetzt, sondern sich mit der phrasenhaften Behauptung begnügt, dass das Subsidiaritätsprinzip beachtet worden sei. Mit dieser Kritik wird letztlich insinuiert, dass die Richtlinie mit einem Begründungsmangel behaftet ist.

287 Nach ständiger Rechtsprechung muss die gemäß Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Unionsorgans, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (

288 Steht die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips auf dem Prüfstand, so muss aus der Begründung des Unionsrechtsakts erkennbar werden, ob sich der Unionsgesetzgeber hinreichend mit den Fragen auseinandergesetzt hat, die im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip von Relevanz sind, und wenn ja, zu welchen Schlussfolgerungen er mit Blick auf die Subsidiarität gelangt ist.

289 Erwägungsgrund 60 der Richtlinie beschränkt sich auf die lapidare Feststellung, dass „die Ziele dieser Richtlinie, nämlich die Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen, von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs und ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind“, und schlussfolgert daraus, dass „die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 EUV verankerten Subsidiaritätsprinzip tätig werden [kann]“.

290 Eine solche Formulierung, die letztlich textbausteinartig den bloßen Wortlaut der einschlägigen Bestimmung aus dem EU-Vertrag reproduziert, ist nicht gerade ein leuchtendes Beispiel für die viel beschworene Technik der „besseren Rechtsetzung“, die sich die Unionsorgane seit geraumer Zeit auf die Fahnen geschrieben haben.

291 Sicherlich sollte die bloße Existenz einer derartigen Standardformulierung in der Präambel eines Unionsrechtsakts nicht zu voreiligen Schlüssen bezüglich der Einhaltung der Begründungserfordernisse führen. Gleichwohl legt eine solche Formulierung nahe, dass die Begründung jenes Rechtsakts mangelhaft ist. Zwar lässt sich ihr immerhin entnehmen, dass der Unionsgesetzgeber selbst von der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips überzeugt war, aber es wird aus ihr nicht klar erkennbar, welche Erwägungen genau er zur Subsidiaritätsproblematik angestellt hat und wie intensiv er sich mit dieser Thematik auseinandergesetzt hat.

292 Zur Ungültigerklärung des angefochtenen Unionsrechtsakts muss eine derart floskelartige Formulierung, wie sie im vorliegenden Fall Erwägungsgrund 60 der Richtlinie enthält, allerdings nicht notwendigerweise führen. Relevante Gesichtspunkte zur Subsidiaritätsthematik können sich auch in anderen Erwägungsgründen der Präambel finden, selbst wenn dort nicht ausdrücklich auf das Subsidiaritätsprinzip Bezug genommen wird (

293 So verhält es sich hier: Die Unzulänglichkeiten eines Vorgehens auf nationaler Ebene sowie die Vorzüge des Erlasses einer Binnenmarkt-Harmonisierungsmaßnahme auf Unionsebene werden nicht zuletzt in den Erwägungsgründen 4 bis 7, 15, 16 und 36 der Richtlinie thematisiert. Wenngleich die dortigen Ausführungen in erster Linie auf die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 114 AEUV als Rechtsgrundlage gemünzt sind, lassen sie sich doch zugleich auch im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip fruchtbar machen. Denn die Erwägungen, die der Unionsgesetzgeber im Rahmen von Art. 114 AEUV und von Art. 5 Abs. 3 EUV anzustellen hat, überschneiden sich zu einem bedeutenden Teil.

294 Abgesehen davon ist zu bedenken, dass die Begründung eines Unionsrechtsakts nach ständiger Rechtsprechung ohnehin nicht sämtliche rechtlich oder tatsächlich erheblichen Gesichtspunkte enthalten muss. Überdies ist die Beachtung der Begründungspflicht nicht nur anhand des Wortlauts des Rechtsakts zu beurteilen, sondern auch anhand seines Kontexts und sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln (

295 Im vorliegenden Fall ist von Belang, dass sich der Unionsgesetzgeber zum einen auf die Begründung des Richtlinienvorschlags der Kommission (

296 Damit ist hinreichend dokumentiert, dass den gesetzgebenden Organen umfassendes Material zur Verfügung stand, auf das sie ihre Einschätzung zur Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips stützen konnten.

297 Auch aus Art. 5 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit (

298 Entscheidend ist vielmehr, dass die in Art. 5 des Protokolls Nr. 2 eingeforderten „detaillierten Angaben“, wie im vorliegenden Fall völlig unstreitig geschehen, während des Gesetzgebungsverfahrens den zuständigen Unionsorganen wie auch den nationalen Parlamenten als Grundlage für ihre jeweilige Entscheidungsfindung zur Verfügung stehen. Dies lässt sich bei näherer Betrachtung sogar dem Wortlaut von Art. 5 des Protokolls Nr. 2 entnehmen: Jene Vorschrift bezieht sich nämlich allein auf die Entwürfe von Gesetzgebungsakten, nicht hingegen auf die von Parlament und Rat verabschiedeten Endprodukte ihrer gesetzgeberischen Tätigkeit.

299 Vor diesem Hintergrund ist der Vorwurf eines Begründungsmangels der Richtlinie im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip insgesamt nicht stichhaltig. 3. Zwischenergebnis

300 Alles in allem kann also weder in materieller noch in formeller Hinsicht ein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip festgestellt werden.

301 Gleichwohl ist dem Unionsgesetzgeber dringend anzuraten, in Zukunft von floskelartigen Formulierungen, wie sie hier im Erwägungsgrund 60 der Richtlinie enthalten sind, abzusehen und statt dessen die Präambel des betreffenden Unionsrechtsakts mit hinreichend substanziellen und stärker auf die jeweiligen Maßnahmen zugeschnittenen Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip aufzuwerten. V – Ergebnis

302 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, über das Vorabentscheidungsersuchen des High Court of Justice (Administrative Court) wie folgt zu entscheiden: 1) Die Frage 1 Teil a, Teil b und Teil c Ziff. iii und iv sowie die Fragen 4 bis 6 sind unzulässig. Frage 7 ist unzulässig, soweit sie sich auf andere Vorschriften der Richtlinie 2014/40 als deren Art. 7 bezieht. 2) Auf den verbleibenden Teil der Vorlagefragen ist wie folgt zu antworten: a) Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2014/40 ist dahin auszulegen, dass er auch wahre Aussagen auf Produktverpackungen verbietet, soweit diese Aussagen bei objektiver Betrachtung geeignet sind, eine oder mehrere der in jener Vorschrift beschriebenen Wirkungen zu erzeugen. b) Die Prüfung der Vorlagefragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Richtlinie 2014/40 berühren könnte.