Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 25.02.2016 – C-557/14

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 25. Februar 2016 ( Rechtssache C‑557/14 Europäische Kommission gegen Portugiesische Republik „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats — Art. 260 AEUV — Nichtdurchführung eines Urteils des Gerichtshofs — Urteil Kommission/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292) — Richtlinie 91/271/EWG — Behandlung von kommunalem Abwasser — Finanzielle Sanktionen — Verhängung eines Zwangsgelds und eines Pauschalbetrags — Schrittweise Reduzierung des Zwangsgelds“ I – Einleitung

1 Der vorliegende Rechtsstreit beruht auf einer Klage der Europäischen Kommission gegen die Portugiesische Republik auf der Grundlage von Art. 260 AEUV wegen der angeblich unvollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292). In diesem Urteil hat der Gerichtshof einen Verstoß Portugals gegen die Richtlinie 91/271/EWG ( II – Rechtlicher Rahmen

2 Die Abwasserrichtlinie regelt ausweislich ihres Art. 1 u. a. das Sammeln, Behandeln und Einleiten von kommunalem Abwasser und bezweckt, die Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen dieses Abwassers zu schützen.

3 Nach Art. 3 Abs. 1 der Abwasserrichtlinie tragen die Mitgliedstaaten dafür Sorge, dass Gemeinden mit mehr als 15000 Einwohnerwerten bis zum 31. Dezember 2000 mit einer Kanalisation ausgestattet werden.

4 Nach Art. 4 Abs. 1 der Abwasserrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 2000 sicher, dass in Gemeinden mit mehr als 15000 Einwohnerwerten kommunales Abwasser, das in Kanalisationen eingeleitet wurde, vor dem Einleiten in Gewässer einer „Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung“ unterzogen wird, d. h. einer intensiveren Reinigung als ansonsten.

5 Art. 6 Abs. 2 der Abwasserrichtlinie erlaubt unter bestimmten Bedingungen eine Abweichung von Art. 4 Abs. 1, wenn das Abwasser in Gebiete eingeleitet wird, die als weniger empfindlich ausgewiesen wurden: „In Gebieten nach Abs. 1 kann kommunales Abwasser aus Gemeinden von 10000 bis 150000 [Einwohnerwerten], das in Küstengewässer eingeleitet wird, … unter folgenden Voraussetzungen einer weniger gründlichen als der nach Art. 4 geforderten Behandlung unterzogen werden: — Das Abwasser muss zumindest einer Erstbehandlung im Sinne von Art. 2 Nr. 7 unterzogen und nach Anhang I Abschnitt D überwacht werden; — anhand umfassender Studien ist nachzuweisen, dass die Umwelt durch dieses Abwasser nicht geschädigt wird. …“

6 Eine Abweichung in Bezug auf noch größere Gemeinden ist nach Art. 8 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie möglich: „Unter außergewöhnlichen Umständen kann, wenn eine Behandlung nach fortschrittlichem Verfahren nachweislich keine Vorteile für die Umwelt mit sich bringt, für Abwassereinleitungen in weniger empfindliche Gebiete aus Gemeinden mit mehr als 150000 [Einwohnerwerten] eine entsprechend der in Art. 6 für Abwasser aus Gemeinden von 10000 bis 150000 [Einwohnerwerten] vorgeschriebene Behandlung Anwendung finden. Die Mitgliedstaaten legen in derartigen Fällen der Kommission zuvor die maßgeblichen Unterlagen vor. Die Kommission prüft die betreffenden Fälle und trifft nach dem in Art. 18 Abs. 2 genannten Regelungsverfahren geeignete Maßnahmen.“ III – Hintergrund des Rechtsstreits und Verfahren vor dem Gerichtshof

7 Mit seinem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) stellte der Gerichtshof am 7. Mai 2009 fest, dass Portugal dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Abwasserrichtlinie verstoßen hat, dass es unterlassen hat, gemäß Art. 3 der Richtlinie sieben Gemeinden mit einer Kanalisation auszustatten und gemäß Art. 4 der Richtlinie die kommunalen Abwässer von 15 Gemeinden, darunter Matosinhos und Vila Real de Santo António, Gemeinden mit 287000 bzw. 116500 Einwohnerwerten, einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung zu unterziehen.

8 Die Kommission ersuchte Portugal mit Schreiben vom 18. Juni 2009, zur Umsetzung dieses Urteils Stellung zu nehmen. Nach mehreren Schriftwechseln forderte sie die portugiesische Regierung am 21. Februar 2014 gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV förmlich zur Stellungnahme auf und setzte eine Frist von zwei Monaten zur Umsetzung. Da die Antwort nach Auffassung der Kommission zeigte, dass Portugal das Urteil nach wie vor nicht vollständig umgesetzt hatte, erhob sie am 4. Dezember 2014 Klage vor dem Gerichtshof.

9 Die Kommission beantragt, — festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat, dass sie nicht alle zur Durchführung des Urteils vom 7. Mai 2009 in der Rechtssache C‑530/07, Kommission/Portugiesische Republik, erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat; — die Portugiesische Republik zu verurteilen, ein Zwangsgeld in Höhe von 20196 Euro für jeden Tag, um den sich die Durchführung des in der Rechtssache C‑530/07 ergangenen schon genannten Urteils verzögert, ab dem Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache bis zu dem Tag zu zahlen, an dem das in der Rechtssache C‑530/07 ergangene schon genannte Urteil durchgeführt sein wird; — die Portugiesische Republik zu verurteilen, einen täglichen Pauschalbetrag von 2244 Euro ab dem Tag der Verkündung des Urteils in der Rechtssache C‑530/07 bis zum Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache oder, wenn dieser letztgenannte Tag später kommt, bis zu dem Tag zu zahlen, an dem das in der Rechtssache C‑530/07 ergangene schon genannte Urteil durchgeführt sein wird; — der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

10 Die Portugiesische Republik beantragt, — die Klage insofern als unbegründet abzuweisen, als sie ihr entgegentritt; — der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

11 Die Parteien haben schriftlich und am 21. Januar 2016 mündlich verhandelt. IV – Rechtliche Würdigung A – Zur Vertragsverletzung

12 Wurde mit einem Urteil des Gerichtshofs festgestellt, dass seitens eines Mitgliedstaats ein Verstoß gegen eine unionsrechtliche Verpflichtung vorliegt, so hat dieser Staat gemäß Art. 260 Abs. 1 AEUV die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus diesem Urteil ergeben. Ist die Kommission der Ansicht, dass der betreffende Mitgliedstaat nicht all diese Maßnahmen getroffen hat, kann sie gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV den Gerichtshof anrufen, nachdem sie diesem Staat zuvor Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat.

13 Die Kommission hat das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren auf dieser Grundlage eingeleitet. Um daher festzustellen, ob Portugal alle notwendigen Maßnahmen ergriffen hat, um dem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) nachzukommen, ist zu prüfen, ob die in diesem Urteil genannten Gemeinden gemäß Art. 3 der Abwasserrichtlinie mit einer Kanalisation ausgestattet wurden bzw. ihre kommunalen Abwässer gemäß Art. 4 einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung unterzogen werden.

14 Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Vorliegens einer Vertragsverletzung nach Art. 260 Abs. 2 AEUV ist der Ablauf der Frist, die in der nach dieser Bestimmung versandten Aufforderung zur Stellungnahme gesetzt wurde. (

15 Die Aufforderung der Kommission an die portugiesische Regierung datiert vom 21. Februar 2014 und nannte eine Frist von zwei Monaten. Maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung einer Vertragsverletzung ist daher der 21. April 2014.

16 In diesem Schreiben beanstandete die Kommission lediglich noch, dass die kommunalen Abwässer der Gemeinden Vila Real de Santo António sowie Matosinhos nach wie vor nicht gemäß den Anforderungen nach Art. 4 der Abwasserrichtlinie einer Zweitbehandlung oder einer gleichwertigen Behandlung unterzogen würden.

17 In ihrem Antwortschreiben vom 23. April 2014 bestätigten die Vertreter Portugals, dass die erforderlichen Arbeiten in der Gemeinde Vila Real de Santo António noch nicht abgeschlossen und jene in der Gemeinde Matosinhos noch nicht begonnen worden seien.

18 Folglich hat Portugal zum maßgebenden Zeitpunkt, dem 21. April 2014, nicht alle Maßnahmen ergriffen, um die kommunalen Abwässer der beiden genannten Gemeinden entsprechend den Vorgaben aus Art. 4 der Abwasserrichtlinie zu behandeln.

19 Es ist daher festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen hat, dass sie zum 21. April 2014 nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) nachzukommen. B – Zu den finanziellen Sanktionen

20 Im Wege des Verfahrens nach Art. 260 Abs. 2 AEUV soll der säumige Mitgliedstaat veranlasst werden, das ursprüngliche Vertragsverletzungsurteil durchzuführen. Es zielt somit darauf ab, die wirksame Anwendung des Unionsrechts zu gewährleisten. Die in der genannten Bestimmung vorgesehenen Maßnahmen – das Zwangsgeld und der Pauschalbetrag – dienen beide diesem Zweck. (

21 Es ist Sache des Gerichtshofs, in jeder Rechtssache und anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungskraft und Abschreckung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um für eine möglichst schnelle Durchführung des Urteils zu sorgen, mit dem zuvor eine Vertragsverletzung festgestellt wurde, und die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern. (

22 Diesbezügliche Vorschläge der Kommission können den Gerichtshof nicht binden, sondern stellen lediglich einen nützlichen Bezugspunkt dar. Auch Leitlinien wie die in den Mitteilungen der Kommission enthaltenen binden den Gerichtshof nicht, tragen jedoch dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten. ( 1. Zum Zwangsgeld

23 Die Verhängung eines Zwangsgelds gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV ist grundsätzlich nur insoweit gerechtfertigt, als die Vertragsverletzung fortdauert, die sich aus der Nichtdurchführung eines früheren Urteils des Gerichtshofs ergibt. (

24 Der Umstand alleine, dass Portugal dem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) bei Ablauf der von der Kommission gesetzten Frist noch nicht vollständig nachgekommen ist, rechtfertigt daher noch kein Zwangsgeld. Vielmehr ist zusätzlich zu untersuchen, ob das Urteil zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichtshofs noch der weiteren Umsetzung bedarf.

25 Um über die Verhängung eines Zwangsgelds zu entscheiden, ist folglich zunächst zu prüfen, in welchem Umfang die Verstöße weiterhin andauern (dazu unter a). Anschließend ist sein Grundbetrag zu bestimmen (dazu unter b) sowie zu erörtern, ob das Zwangsgeld als unveränderlicher Betrag oder abnehmend im Verhältnis zur Umsetzung verhängt wird (dazu unter c). a) Zum weiteren Bestand der Verstöße i) Gemeinde Vila Real de Santo António

26 In seiner Gegenerwiderung trägt Portugal vor, dass im April 2015 der verbliebene Teil der erforderlichen Arbeiten abgeschlossen worden sei, um die Abwässer der Gemeinde Vila Real de Santo António einer Zweitbehandlung zu unterziehen. Im Hinblick auf diese Gemeinde sei das Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) daher mittlerweile vollständig umgesetzt. (

27 In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission jedoch die Auffassung vertreten, dass ein Mitgliedstaat Art. 4 der Abwasserrichtlinie erst umgesetzt habe, wenn eine regelmäßige Beprobung des gereinigten Abwassers vor der Einleitung in Gewässer über ein Jahr hinweg gezeigt habe, dass die Zweitbehandlung den Anforderungen der Richtlinie genüge. Die Beprobung fehle in diesem Fall.

28 Die Kommission stützt sich dabei auf Anhang I Abschnitt D Nr. 3 der Abwasserrichtlinie, wonach je nach Größe der Anlage eine bestimmte Mindestzahl an regelmäßigen Proben vorzunehmen ist. Gemäß Art. 15 erster Spiegelstrich soll damit die Einhaltung der Anforderungen des Anhangs I Abschnitt B überprüft werden, also letztlich die Wirksamkeit der Abwasserbehandlung.

29 Der Abwasserrichtlinie ist allerdings nicht zu entnehmen, dass die Umsetzung von Art. 4 in Bezug auf eine bestimmte Kläranlage überhaupt eine Beprobung voraussetzt. Vielmehr besteht die Pflicht zur regelmäßigen Beprobung unabhängig neben der Pflicht, eine wirksame Zweitbehandlung durchzuführen.

30 Dementsprechend sind die einschlägigen Urteile dahin gehend zu verstehen, dass die Beprobung ein geeigneter Beweis dafür ist, dass eine Kläranlage den Anforderungen der Abwasserrichtlinie genügt. (

31 Die Kommission könnte einem solchen Nachweis entgegentreten. Dafür kommen insbesondere weitere Proben in Frage, die nicht den Anforderungen der Abwasserrichtlinie genügen, oder das Fehlen regelmäßiger Proben nach einer ersten erfolgreichen Beprobung. Sie könnte auch darlegen, dass die Probe unter Bedingungen genommen wurde, die für die Belastung des Abwassers nicht repräsentativ ist.

32 Im vorliegenden Fall hat Portugal unwidersprochen vorgetragen, dass man der Kommission Proben für den Zeitraum bis November 2015 übermittelt habe, die die Wirksamkeit der Zweitbehandlung zeigten.

33 Die Kommission hat dieses Vorbringen nicht erschüttert. Sie hat sich im Wesentlichen darauf zurückgezogen, dass nur eine Beprobung über ein Jahr ausreiche, weil nur dieser Zeitraum ausreichend repräsentativ sei.

34 Es ist allerdings nicht ersichtlich, warum Proben von April bis November in einem Ort an der Algarve nicht repräsentativ sein sollten. Wie die Kommission selbst vorgetragen hat, sind dort während der Touristensaison die höchsten Abwasserbelastungen zu erwarten. Die Touristensaison ist aber vom Probenzeitraum abgedeckt.

35 Daher ist davon auszugehen, dass mittlerweile in der Gemeinde Vila Real de Santo António ein richtlinienkonformer Zustand erreicht wurde. Folglich bedarf es insoweit keines Zwangsgelds mehr. ii) Gemeinde Matosinhos

36 Nach den Angaben Portugals unterblieb in der Gemeinde Matosinhos die Errichtung der erforderlichen Anlagen für eine Zweitbehandlung der kommunalen Abwässer bislang wegen Finanzierungsproblemen. (

37 Aus dem eigenen Vorbringen Portugals folgt somit, dass das Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) auch zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht vollständig umgesetzt wurde. Unter diesen Umständen ist die Verurteilung Portugals zur Zahlung eines Zwangsgelds ein angemessenes finanzielles Mittel, um die Beendigung der festgestellten Vertragsverletzung und die vollständige Umsetzung des Urteils zu gewährleisten. ( b) Zum Grundbetrag des Zwangsgelds

38 Der Gerichtshof hat das Zwangsgeld so festzusetzen, dass es den Umständen angepasst ist und in einem angemessenen Verhältnis zur festgestellten Vertragsverletzung sowie zur Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats steht. (

39 Im Rahmen der Beurteilung durch den Gerichtshof sind zur Gewährleistung des Charakters des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf die einheitliche und wirksame Anwendung des Unionsrechts grundsätzlich die Dauer des Verstoßes, der Grad seiner Schwere und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Grundkriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien hat der Gerichtshof insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichterfüllung der Verpflichtungen für die öffentlichen und die privaten Interessen hat und wie dringend es ist, dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nachkommt. (

40 Die Kommission beantragt, bis zur vollständigen Umsetzung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) ein tägliches Zwangsgeld zu verhängen, das sich wie folgt berechnet: Der für alle Mitgliedstaaten identische Grundbetrag des Zwangsgelds in Höhe von 660 Euro pro Tag wird multipliziert mit einem auf 3 (auf einer Skala von 1 bis 20) festgesetzten Schwerekoeffizienten, einem Dauerkoeffizienten von 3 (auf einer Skala von 1 bis 3), sowie einem Faktor „n“, der die Zahlungsfähigkeit Portugals widerspiegele, nämlich 3,40. Daraus resultiert ein Betrag von 20196 Euro pro Tag.

41 Zwar beziffert der Gerichtshof bei der Verhängung finanzieller Sanktionen einzelne Koeffizienten nicht, doch handelt es sich um eine sinnvolle Methode, um die Berechnung der Sanktionen nachvollziehbar zu machen. Der Vorschlag der Kommission ist daher im Folgenden näher zu erörtern. i) Zur Berücksichtigung der Zahlungsfähigkeit Portugals

42 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist bei der Berechnung eines Zwangsgelds die aktuelle Entwicklung des BIP eines Mitgliedstaats zum Zeitpunkt der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof zu berücksichtigen. ( ii) Zur Dauer des Verstoßes

43 Die Dauer der Vertragsverletzung ist unter Heranziehung des Zeitpunkts zu bemessen, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt prüft. Nicht maßgebend ist dagegen der Zeitpunkt, zu dem die Kommission den Gerichtshof befasst hat. (

44 Nach Auffassung der Kommission soll mit Blick auf die seit dem Tag der Verkündung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) verstrichene Zeit, nämlich knapp sieben Jahre, mit dem Wert 3 der höchste Koeffizient für die Berücksichtigung der Dauer des Verstoßes angewendet werden.

45 Dafür spricht, dass, obwohl Art. 260 Abs. 1 AEUV keine Zeitspanne vorsieht, innerhalb der ein Urteil umgesetzt werden muss, dies nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs doch sofort in Angriff zu nehmen und innerhalb kürzestmöglicher Frist abzuschließen ist. (

46 In diesem Sinne hat der Gerichtshof in zwei Urteilen, die ebenfalls in Zusammenhang mit Umsetzungsmängeln bei der Abwasserrichtlinie ergangen sind, eine Dauer von fast acht Jahren als „erheblich“ (

47 Auch jüngere Entscheidungen des Gerichtshofs auf anderen Gebieten stehen damit in Einklang. So hat er in einem kürzlich ergangenen Urteil zur Umsetzung von Richtlinien im Bereich der Abfallbewirtschaftung eine Dauer von sieben Jahren als „erheblich“ bezeichnet. (

48 Dagegen ist das Vorbringen Portugals nicht überzeugend, wonach die Anwendung eines Dauerkoeffizienten von 3 dann angebracht wäre, wenn dem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) noch in seiner Gesamtheit nachgekommen werden müsste, und folglich der Koeffizient im Hinblick auf den Umsetzungsstand des Urteils von mehr als 90 % nicht über den Wert 1 hinausgehen dürfe. (

49 Zutreffend trägt nämlich die Kommission vor, dass Portugal hier das Kriterium der Dauer des Verstoßes mit dem der Schwere verwechselt. (

50 Alles in allem erscheint ein Dauerkoeffizient von 3 daher angemessen. iii) Zur Schwere des Verstoßes

51 Schließlich ist die Schwere des Verstoßes zu würdigen. In diesem Punkt liegen die Auffassungen der beiden Verfahrensbeteiligten besonders weit auseinander.

52 Die Kommission stützt ihren Vorschlag, den Schwerekoeffizienten mit dem Wert 3 von 20 anzusetzen, auf zwei Kernargumente.

53 Erstens verweist sie auf die Bedeutung der unionsrechtlichen Vorschriften, gegen die Portugal verstoßen habe. Aus den Bestimmungen der Abwasserrichtlinie ergebe sich, dass die Einleitung von nicht behandeltem kommunalen Abwasser in aufnehmende Gewässer eine Verschmutzung verursache, die die Qualität solcher Gewässer und der mit ihnen verbundenen Ökosysteme erheblich beeinträchtige. Das Sammeln und Behandeln des gesamten kommunalen Abwassers von Gemeinden mit Einwohnerwerten von über 15000 sei daher für die Qualität der aufnehmenden Gewässer, der Ökosysteme und auch im Hinblick auf die vollständige und ordnungsgemäße Anwendung anderer Richtlinien von entscheidender Bedeutung. (

54 Zweitens bezieht sich die Kommission auf die Folgen des Verstoßes sowohl für das Gemeinwohl als auch für die Interessen Einzelner. So lägen der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit im Allgemeininteresse. Die unvollständige Durchführung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) berge hierfür jedoch ein hohes Risiko. Die eingeschränkte Möglichkeit der Bürger, sauberes Wasser zu nutzen und, damit verbunden, Freizeitaktivitäten auszuüben, könne außerdem den Tourismussektor beeinflussen. (

55 Für die Auffassung der Kommission spricht, dass – wie auch der Gerichtshof bereits unterstrichen hat – die Nichtbeachtung der Verpflichtung aus Art. 4 der Abwasserrichtlinie, kommunale Abwässer einer Zweitbehandlung zu unterziehen, aufgrund der Natur dieser Verpflichtung als solcher bereits zu einer Gefährdung der menschlichen Gesundheit und einer Schädigung der Umwelt führen kann und grundsätzlich schon aus diesem Grund als besonders schwerwiegend anzusehen ist. (

56 In diesem Sinne hat der Gerichtshof auch bereits entschieden, dass eine Vertragsverletzung besonders schwer wiegt, wenn die Nichtdurchführung eines Urteils des Gerichtshofs der Umwelt, deren Bewahrung gemäß Art. 191 AEUV gerade zu den Zielen der Politik der Union gehört, Schaden zufügen kann. (

57 Portugal tritt dem Vortrag der Kommission im Hinblick auf die Gemeinde Matosinhos allerdings vehement entgegen. Es verweist auf den Umstand, dass die kommunalen Abwässer der Gemeinde bereits heute einer Erstbehandlung unterzogen würden und die Qualität der aufnehmenden Gewässer und verbundenen Ökosysteme nicht zu beanstanden sei. (EU:C:2009:292) könne der Schwerekoeffizient mit keinem höheren Wert als mit 1 beziffert werden. (

58 In diesem Zusammenhang stützt sich Portugal auf zwei Argumente. Zum einen erfülle die Gemeinde Matosinhos die in der Abwasserrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen, nach denen eine Zweitbehandlung der kommunalen Abwässer unterbleiben könne. Zum anderen seien die Gewässer von Matosinhos von hervorragender Qualität und die Befürchtungen der Kommission im Hinblick auf die Folgen für Umwelt und Gesundheit unbegründet. – Zum Erfordernis einer Zweitbehandlung

59 In Bezug auf den ersten Punkt trägt Portugal vor, dass die erstbehandelten Abwässer der Gemeinde Matosinhos nicht in See- oder Flussgewässer, sondern in äußerst unruhiges Meerwasser mit hohem Salzgehalt eingeleitet würden. Unter diesen Umständen seien die Bedingungen nach Art. 8 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie erfüllt, welche die Möglichkeit zur Anwendung weniger strenger Regeln vorsähen. (

60 Dieses Argument überzeugt schon deshalb nicht, da die Anwendung von Art. 8 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie seinem Inhalt nach die Einhaltung eines bestimmten Verfahrens voraussetzt. Der betreffende Mitgliedstaat muss der Kommission die erforderlichen Unterlagen vorlegen, woraufhin diese eine Entscheidung trifft. Wie allerdings die Kommission unwidersprochen vorträgt, hat Portugal selbst im Jahr 1999 die Anwendung der fraglichen Bestimmung auf die Gemeinde Matosinhos zwar beantragt, diesen Antrag aber in weiterer Folge wieder zurückgezogen. (

61 Allerdings ist anzuerkennen, dass vor dem Hintergrund der besonderen Bedingungen bei Matosinhos, aufgrund derer eine Anwendung von Art. 8 Abs. 5 der Abwasserrichtlinie nicht von vornherein auszuschließen ist, eine geringere Beeinträchtigung der Umwelt zu erwarten ist als an anderen Orten. – Zur Qualität der Gewässer in Matosinhos

62 Darüber hinaus bringt Portugal vor, dass mit der bestehenden Erstbehandlung des Abwassers eine Reduktion des chemischen und biochemischen Sauerstoffbedarfs um durchschnittlich 42 bis 43 % erreicht werde, was einem mehr als doppelt so hohen Wert wie den nach der Abwasserrichtlinie geforderten 20 % entspreche. (

63 Was die Reduktion des chemischen und biochemischen Sauerstoffbedarfs angeht, die Portugal ins Treffen führt, so entspricht eine Verringerung um 20 % den Anforderungen der Abwasserrichtlinie an eine Erstbehandlung des Abwassers. Hingegen nennt die Richtlinie für die Zweitbehandlung eine Reduktion des chemischen Sauerstoffbedarfs um zumindest 75 % und des biochemischen Sauerstoffbedarfs um 70 bis 90 % als Richtwerte. Diese Werte werden weiterhin nicht erreicht.

64 Darüber hinaus geht zwar aus den von Portugal vorgelegten Daten hervor, dass die Qualität der Badegewässer an den meisten Strandabschnitten von Matosinhos als „ausgezeichnet“ eingestuft wird. Gleichwohl wurde die Wasserqualität im Abschnitt „Azul-Conchina“, in welchem laut unwidersprochenen Angaben der Kommission das erstbehandelte Abwasser ins Meer eingeleitet wird, nur mit „ausreichend“ bewertet und jene im Abschnitt „Matosinhos“, der dem Stadtgebiet von Matosinhos am nächsten liegt, nur mit „gut“. Damit sind diese Strände zwar im Sinne der Richtlinie 2006/7/EG über die Qualität der Badegewässer (

65 Soweit Portugal als Begründung für den Qualitätsabfall der beiden Badegewässer allein auf außergewöhnliche Umstände von kurzer Dauer ohne Verbindung zum Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage verweist, erscheint dies wenig überzeugend, da diese Einstufungen in den genannten Strandabschnitten bereits durchgehend seit 2012 bestehen. Der Kommission ist daher darin zuzustimmen, dass offenkundig Verbesserungspotenzial gegeben ist. Die Verwirklichung der Abwasserzweitbehandlung kann zu dieser Verbesserung beitragen.

66 Somit ist davon auszugehen, dass aufgrund der fehlenden Umsetzung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) zwar keine schwerwiegenden Umweltschäden eintreten, die Umwelt und insbesondere die Strände bei Matosinhos allerdings immer noch beeinträchtigt werden. – Weitere erschwerende bzw. mildernde Umstände

67 Als erschwerend ist darüber hinaus zu werten, dass mit der vollständigen Durchführung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) dem von Portugal vorgelegten Zeitplan zufolge erst im Jahr 2019 zu rechnen ist. Es handelt sich somit um eine Verspätung von fast 20 Jahren, da die fragliche Verpflichtung, die kommunalen Abwässer der Gemeinde Matosinhos einer Zweitbehandlung zu unterziehen, spätestens mit 31. Dezember 2000 hätte erfüllt sein müssen. Nach der Rechtsprechung verleiht die lange Dauer einer Missachtung des Unionsrechts dem Verstoß zusätzliches Gewicht (

68 Andererseits sind die Fortschritte Portugals bei der Umsetzung der Abwasserrichtlinie zu berücksichtigen, die auch die Kommission anerkennt. (

69 So ist nur noch eine einzige Gemeinde in Übereinstimmung mit dem Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) zu bringen. Das ist bedeutend weniger als die Zahl der ursprünglich von diesem Urteil erfassten Gemeinden, nämlich 22. In Einwohnerwerten ausgedrückt verbleiben gegenüber ursprünglich 3243600 Einwohnerwerten noch 287000 Einwohnerwerte in richtlinienkonformen Zustand zu bringen. Das entspricht einem Umsetzungsgrad von mehr als 90 %. Entsprechend hat Portugal die von dem im Urteil Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) festgestellten Verstoß ausgehende weitere Beeinträchtigung der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erheblich reduziert.

70 Im Lichte der vorstehenden Erwägungen sollte daher ein Schwerekoeffizient von 1,5 angewendet werden. iv) Zwischenergebnis

71 Auf Basis des Grundbetrags von 670 Euro pro Tag und seiner Multiplikation mit einem Schwerekoeffizienten von 1,5, einem Dauerkoeffizienten von 3 und dem Faktor „n“ von 3,35 resultiert ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 10100,25 Euro. Es erscheint angemessen, diesen Betrag auf 10000 Euro abzurunden. c) Zur Möglichkeit einer schrittweisen Reduzierung des Zwangsgelds

72 Die Kommission schlägt vor, bei der Festsetzung des Zwangsgelds zukünftig von Portugal realisierte Fortschritte bei der Durchführung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) in der Weise zu berücksichtigen, dass sich das Zwangsgeld in Abhängigkeit von der Anzahl der Einwohnerwerte, die in richtlinienkonformen Zustand gebracht werden, reduziert.

73 Auch Portugal regt ein degressives Zwangsgeld an. Es verweist jedoch darauf, dass sich im Fall der Gemeinde Matosinhos der behauptete Verstoß darauf beschränkt, eine Zweitbehandlung der kommunalen Abwässer zu ermöglichen. Daher müsse der Fortschritt der entsprechenden Bauarbeiten für die schrittweise Reduzierung des Zwangsgelds maßgebend sein. (

74 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs muss zur Gewährleistung der vollständigen Durchführung eines Urteils das Zwangsgeld grundsätzlich in vollem Umfang gefordert werden, bis der Mitgliedstaat alle Maßnahmen getroffen hat, die zur Beendigung der festgestellten Verletzung erforderlich sind. Gleichwohl kann in speziellen Fällen eine Sanktion in Betracht gezogen werden, die etwaige Fortschritte eines Mitgliedstaats bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen berücksichtigt. (

75 In diesem Sinne hat der Gerichtshof bereits mehrmals degressive Zwangsgelder verhängt. Die Fälle betrafen zum einen die Qualität einer großen Zahl von Badegewässern (

76 Entgegen dem Vorbringen Portugals kommt jedoch für die schrittweise Reduzierung des Zwangsgelds eine Orientierung an den Fortschritten beim Bau der Zweitbehandlungsanlage für Matosinhos nicht in Betracht. Erst wenn nämlich sichergestellt ist, dass tatsächlich zusätzliche Einwohnerwerte in richtlinienkonformen Zustand gebracht wurden, kann von einer weiteren Umsetzung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) und einer Einhaltung der Vorgaben aus Art. 4 der Abwasserrichtlinie gesprochen werden. Der bloße Fortgang von Bauarbeiten, und seien sie noch so weit gediehen, bewirkt dagegen noch keine Minderung der Umweltbelastung; eine solche ist erst nach Inbetriebnahme der Zweitbehandlungsanlage zu erwarten. Wie der Gerichtshof bereits in Bezug auf Belgien und Griechenland entschieden hat, kann für die Abnahme des Zwangsgelds daher nur der Rückgang nicht-richtlinienkonformer Einwohnerwerte maßgebend sein. (

77 Da Portugal selbst vorträgt, dass eine sukzessive Erhöhung der richtlinienkonformen Einwohnerwerte und damit eine Minderung der Umweltbelastung im Fall der Gemeinde Matosinhos nicht möglich sei, sollte somit ein unveränderliches Zwangsgeld verhängt werden. d) Zwischenergebnis

78 Folglich ist die Portugiesische Republik zu verurteilen, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ bis zur vollständigen Umsetzung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 10000 Euro zu zahlen. 2. Zum Pauschalbetrag

79 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann zusätzlich zum Zwangsgeld auch ein Pauschalbetrag verhängt werden. (

80 Die Kommission schlägt vor, für die Berechnung des Pauschalbetrags den festen Grundbetrag von 220 Euro pro Tag mit dem Schwerekoeffizienten und dem Faktor „n“, die betragsmäßig den für die Berechnung des Zwangsgelds vorgeschlagenen Werten entsprechen, sowie mit der Anzahl der Tage zu multiplizieren, die seit dem ersten Urteil vergangen sind.

81 Aktualisiert man diese Daten entsprechend meinem Vorschlag für das gegenüber Portugal zu verhängende Zwangsgeld, indem man den Grundbetrag von 220 Euro, den Faktor „n“ von 3,35 und den Schwerekoeffizienten von 1,5 zugrunde legt (EU:C:2009:292), ergibt sich daraus ein Pauschalbetrag von 2747167,50 Euro. Wenn das Urteil etwa drei Monate nach den Schlussanträgen verkündet wird, wäre es danach vorstellbar, einen Pauschalbetrag von 2846662,50 Euro zu verhängen.

82 Die Angemessenheit dieses Betrags ist allerdings noch näher zu erörtern.

83 Zunächst ist erschwerend zu berücksichtigen, dass zwar in der Gemeinde Vila Real de Santo António mittlerweile ein richtlinienkonformer Zustand hergestellt wurde, allerdings auch im Hinblick auf diese Gemeinde im Rahmen dieses Verfahrens eine Vertragsverletzung festzustellen ist. (

84 Zusätzlich ist für die Festsetzung des Pauschalbetrags nach der Rechtsprechung die „Haltung“ des betroffenen Mitgliedstaats zu berücksichtigen. (

85 In diesem Zusammenhang ist mit in Erwägung zu ziehen, dass die Kommission Portugal vorwirft, die selbst vorgelegten Zeitpläne in schwerwiegender Weise missachtet zu haben. (

86 Dagegen hält sich Portugal die permanente Zusammenarbeit zugute, die zwischen seinen Behörden und der Kommission bestehe, sowie die detaillierten Informationen, die seine Stellen der Kommission übermittelt hätten.

87 Mängel in der Zusammenarbeit mit der Kommission sind bei der Festsetzung des Pauschalbetrags zu berücksichtigen. (EU:C:2009:292) ein reger Austausch zwischen der Kommission und den portugiesischen Behörden statt. Die Kommission beanstandet das Antwortverhalten Portugals als solches auch nicht. Allerdings trifft der Vorwurf der Kommission zu, wonach Portugal sich wiederholt nicht an seine eigenen Zeitpläne gehalten habe. So war die Fertigstellung der Abwasserbehandlungsanlage für Matosinhos nacheinander für Dezember 2011 (

88 Darüber hinaus macht die Kommission die hohe Zahl der Vertragsverletzungsverfahren gegen Portugal geltend, die auch zu Urteilen des Gerichtshofs auf dem Gebiet der Behandlung kommunaler Abwässer führten. Dies zeige ein wiederholtes rechtswidriges Verhalten, und zwar in einem Sektor, in dem die Auswirkungen auf die Gesundheit und die Umwelt besonders bedeutend seien. (

89 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs kann ein gehäuftes Auftreten von Verstößen eines Mitgliedstaats auf einem bestimmten Gebiet darauf hindeuten, dass die wirksame Verhinderung einer zukünftigen Wiederholung von entsprechenden Verstößen gegen das Unionsrecht den Erlass einer abschreckenden Maßnahme, wie etwa die Verhängung eines Pauschalbetrags, erfordert. (EU:C:2009:292) bereits vier weitere Male verurteilt, weil es seinen Verpflichtungen aus der Abwasserrichtlinie nicht nachgekommen ist. (

90 Vor diesem Hintergrund schlage ich vor, gegenüber der Portugiesischen Republik einen Pauschalbetrag von drei Mio. Euro zu verhängen. V – Kosten

91 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

92 Die Kommission hat die Verurteilung Portugals beantragt und die Vertragsverletzung ist festzustellen. Dieser Umstand reicht nach der Rechtsprechung aus, um Portugal die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, ( VI – Ergebnis

93 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: 1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 260 Abs. 1 AEUV verstoßen, dass sie zum 21. April 2014, als die von der Europäischen Kommission gesetzte Frist ablief, nicht alle Maßnahmen ergriffen hat, die erforderlich sind, um dem Urteil Kommission/Portugal (C‑530/07, EU:C:2009:292) nachzukommen. 2. Die Portugiesische Republik wird verurteilt, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ bis zur vollständigen Umsetzung des Urteils Kommission/Portugal (EU:C:2009:292) ein tägliches Zwangsgeld in Höhe von 10000 Euro zu zahlen. 3. Die Portugiesische Republik wird verurteilt, an die Europäische Kommission auf das Konto „Eigenmittel der Europäischen Union“ einen Pauschalbetrag in Höhe von drei Mio. Euro zu zahlen. 4. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.