Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.04.2016 – C-113/14

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 20. April 2016 ( Rechtssache C‑113/14 Bundesrepublik Deutschland gegen Europäisches Parlament, Rat der Europäischen Union „Nichtigkeitsklage — Wahl der Rechtsgrundlage — AEU-Vertrag — Art. 43 Abs. 2 und 3 — Gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse — Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 — Art. 7 — Verordnung (EU) Nr. 1370/2013 — Art. 2 — Maßnahmen zur Festsetzung der Preise — Referenzschwellenwerte — Interventionspreise“ I – Einleitung

1 Wir befinden uns im Jahre 2016 n. Chr. Die ganze gemeinsame Agrarpolitik (GAP) unterliegt dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren … Die ganze GAP? Nein! Denn eine unbeugsame Bestimmung des AEU-Vertrags zur GAP leistet diesem ordentlichen Verfahren weiterhin Widerstand. Und das Leben ist nicht leicht für diejenigen, die den Anwendungsbereich dieser Bestimmung demarkieren sollen (

2 Durch den Vertrag von Lissabon wurde das System der „horizontalen“ Zuständigkeiten im Bereich der GAP grundlegend geändert. Während vor dem 1. Dezember 2009, dem Tag des Inkrafttretens dieses Vertrags, allein der Rat der Europäischen Union befugt war, auf Vorschlag der Europäischen Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments Maßnahmen zu erlassen (

3 Diese Änderung führte schon bald zu einem Rechtsstreit zwischen der Kommission und dem Parlament einerseits und dem Rat andererseits hinsichtlich der Frage, wie diese beiden Rechtsgrundlagen genau voneinander abzugrenzen sind (

4 In der vorliegenden Rechtssache – der dritten, in der es um Art. 43 Abs. 2 und 3 AEUV geht – hat die Bundesrepublik Deutschland Klage gegen das Parlament und den Rat erhoben, weil diese eine Regelung auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 2 AEUV anstelle von Art. 43 Abs. 3 AEUV erlassen haben (

5 Der Gerichtshof wird somit einmal mehr zu präzisieren haben, unter welchen Voraussetzungen legislative oder sonstige Maßnahmen im Bereich der Landwirtschaft oder der Fischerei im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren oder allein vom Rat zu erlassen sind.

6 Diese Frage ist verfassungsrechtlich von erheblicher Bedeutung ( II – Rechtlicher Rahmen A – AEU-Vertrag

7 In Art. 40 Abs. 1 und 2 AEUV heißt es: „(1) Um die Ziele [der GAP] zu erreichen, wird eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte geschaffen. … (2) Die … gemeinsame Organisation kann alle zur Durchführung [der GAP] erforderlichen Maßnahmen einschließen, insbesondere Preisregelungen …“

8 Art. 43 Abs. 2 AEUV bestimmt: „Das Europäische Parlament und der Rat legen gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Wirtschafts- und Sozialausschusses die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach Artikel 40 Absatz 1 sowie die anderen Bestimmungen fest, die für die Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik notwendig sind.“

9 Art. 43 Abs. 3 AEUV lautet: „Der Rat erlässt auf Vorschlag der Kommission die Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen sowie zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei.“ B – Verordnung über die einheitliche GMO

10 In den Erwägungsgründen 2, 5, 10, 12 und 14 der Verordnung über die einheitliche GMO heißt es: „(2) Diese Verordnung sollte alle grundlegenden Elemente der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse enthalten. … (5) Gemäß Artikel 43 Absatz 3 AEUV hat der Rat Maßnahmen zur Festsetzung der Preise, der Abschöpfungen, der Beihilfen und der mengenmäßigen Beschränkungen zu erlassen. Im Interesse der Klarheit sollte in der vorliegenden Verordnung bei Anwendung von Artikel 43 Absatz 3 AEUV ausdrücklich darauf hingewiesen werden, dass der Rat Maßnahmen auf dieser Rechtsgrundlage festlegt. … (10) Um die Märkte zu stabilisieren und der landwirtschaftlichen Bevölkerung einen angemessenen Lebensstandard zu sichern, ist ein differenziertes System der Marktstützung für die verschiedenen Sektoren entwickelt und sind direkte Stützungsregelungen eingeführt worden, wobei den unterschiedlichen Bedürfnissen in den einzelnen Sektoren einerseits und der wechselseitigen Abhängigkeit zwischen den verschiedenen Sektoren andererseits Rechnung getragen wurde. Diese Maßnahmen erfolgen in Form der öffentlichen Intervention oder der Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung. Marktstützungsmaßnahmen sind weiterhin notwendig, müssen jedoch gestrafft und vereinfacht werden. … (12) In dem Bemühen um Klarheit und Transparenz ist für die Vorschriften über die öffentliche Intervention eine gemeinsame Struktur vorzusehen, wobei die in jedem Sektor verfolgte Politik beizubehalten ist. Zu diesem Zweck ist es angezeigt, zwischen Referenzschwellenwerten und Interventionspreisen zu unterscheiden und Letztere zu definieren. … … (14) Der Preis der öffentlichen Intervention sollte für bestimmte Mengen und Erzeugnisse fest sein und in anderen Fällen unter Berücksichtigung der Praxis und Erfahrungen im Rahmen der vorherigen GMO [gemeinsame Marktorganisationen] im Wege einer Ausschreibung ermittelt werden.“

11 Der zu den „Einleitenden Bestimmungen“ der Verordnung über die einheitliche GMO gehörende Art. 7 („Referenzschwellenwerte“) sieht vor: „(1) Die folgenden Referenzschwellenwerte werden festgesetzt: a) für den Getreidesektor 101,31 EUR/Tonne, bezogen auf die Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen; b) für Rohreis 150 EUR/Tonne für die Standardqualität gemäß der Begriffsbestimmung in Anhang III Teil A, bezogen auf die Großhandelsstufe bei freier Anlieferung an das Lager, nicht abgeladen; c) für Zucker der Standardqualität gemäß der Begriffsbestimmung in Anhang III Teil B, bezogen auf unverpackten Zucker, ab Fabrik: i) für Weißzucker: 404,4 EUR/Tonne, ii) für Rohzucker: 335,2 EUR/Tonne; d) für den Rindfleischsektor 2224 EUR/Tonne für Schlachtkörper männlicher Rinder der Fleischigkeits- und Fettgewebeklassen R3 nach dem Handelsklassenschema der Union für Schlachtkörper mindestens acht Monate alter Rinder gemäß Anhang IV Teil A; e) für den Sektor Milch und Milcherzeugnisse: i) 246,39 EUR/100 kg für Butter, ii) 169,80 EUR/100 kg für Magermilchpulver; f) für den Schweinefleischsektor 1509,39 EUR/Tonne für Schweineschlachtkörper der nach dem Handelsklassenschema der Union für Schweineschlachtkörper gemäß Anhang IV Teil B nach Gewicht und Muskelfleischanteil wie folgt definierten Standardqualität: i) Schlachtkörper mit einem Gewicht von 60 kg bis weniger als 120 kg: Klasse E; ii) Schlachtkörper mit einem Gewicht von 120 kg bis 180 kg: Klasse R; g) für den Olivenölsektor: i) 1779 EUR/Tonne für die Kategorie natives Olivenöl extra, ii) 1710 EUR/Tonne für die Kategorie natives Olivenöl, iii) 1524 EUR/Tonne bei Lampantöl mit einem Gehalt an freien Fettsäuren von zwei Grad, abzüglich 36,70 EUR/Tonne für jeden weiteren Säuregrad. (2) Die in Absatz 1 festgelegten Referenzschwellenwerte werden von der Kommission unter Berücksichtigung objektiver Kriterien, insbesondere Entwicklungen bei Erzeugung, Erzeugungskosten (insbesondere Produktionsmittel) und Markttrends, regelmäßig überprüft. Gegebenenfalls werden die Referenzschwellenwerte entsprechend der Erzeugungs- und Marktentwicklungen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren aktualisiert.“

12 Art. 15 („Preis der öffentlichen Intervention“) dieser Verordnung bestimmt: „(1) Der Preis der öffentlichen Intervention ist a) der Preis, zu dem die Erzeugnisse zur öffentlichen Intervention angekauft werden, wenn dies zu einem festen Preis geschieht, oder b) der Höchstpreis, zu dem für die öffentliche Intervention in Betracht kommende Erzeugnisse angekauft werden dürfen, wenn dies im Wege der Ausschreibung geschieht. (2) Die Maßnahmen zur Festsetzung der Höhe des Interventionspreises einschließlich der Zuschläge und Abzüge werden vom Rat im Einklang mit Artikel 43 Absatz 3 AEUV ergriffen.“ C – Festsetzungsverordnung

13 In den Erwägungsgründen 2 und 3 der Festsetzungsverordnung heißt es: „(2) In dem Bemühen um Klarheit und Transparenz sollte für die Vorschriften über die öffentliche Intervention eine gemeinsame Struktur vorgesehen werden, wobei die in jedem Sektor verfolgte Politik beizubehalten ist. Zu diesem Zweck ist es angezeigt, zwischen Referenzwerten, die in der Verordnung [über die einheitliche GMO] festgesetzt werden, einerseits und Interventionspreisen andererseits zu unterscheiden und Letztere zu definieren … (3) Es sollte die Höhe des Preises der öffentlichen Intervention festgelegt werden, zu dem Ankäufe zu einem festen Preis oder im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens erfolgen, einschließlich der Fälle, in denen eine Anpassung der Preise der öffentlichen Intervention erforderlich sein kann …“

14 Art. 1 („Geltungsbereich“) dieser Verordnung sieht vor: „Diese Verordnung enthält Maßnahmen zur Festsetzung von Preisen, Abgaben, Beihilfen und mengenmäßigen Beschränkungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, die durch die Verordnung [über die einheitliche GMO] eingeführt wurde.“

15 Art. 2 („Preise der öffentlichen Intervention“) der Verordnung bestimmt: „(1) Die Höhe des Preises der öffentlichen Intervention a) für Weichweizen, Hartweizen, Gerste, Mais, Rohreis und Magermilchpulver entspricht im Fall des Ankaufs zu einem festen Preis dem in Artikel 7 der Verordnung [über die einheitliche GMO] genannten jeweiligen Referenzschwellenwert und darf im Fall des Ankaufs im Wege der Ausschreibung den jeweiligen Referenzschwellenwert nicht überschreiten; b) für Butter entspricht im Fall des Ankaufs zu einem festen Preis 90 % des in Artikel 7 der Verordnung [über die einheitliche GMO] genannten Referenzschwellenwerts und darf im Fall des Ankaufs im Wege der Ausschreibung 90 % dieses Referenzschwellenwerts nicht überschreiten; c) für Rindfleisch darf das in Artikel [13] Absatz 1 Buchstabe c der Verordnung [über die einheitliche GMO] angegebene Niveau nicht überschreiten. (2) Die Preise der öffentlichen Intervention für Weichweizen, Hartweizen, Gerste, Mais und Rohreis gemäß Absatz 1 werden durch Zu- oder Abschläge auf der Grundlage der wichtigsten Qualitätskriterien für diese Erzeugnisse angepasst. (3) Die Kommission erlässt Durchführungsrechtsakte zur Festlegung der Zu- und Abschläge bei den Preisen der öffentlichen Intervention für die in Absatz 2 dieses Artikels aufgeführten Erzeugnisse unter den dort genannten Bedingungen. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 15 Absatz 2 genannten Prüfverfahren erlassen.“ III – Vorgeschichte des Rechtsstreits

16 Die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 (

17 Nach dem Inkrafttreten des AEU-Vertrags legte die Kommission am 12. Oktober 2011 fünf Vorschläge für Verordnungen des Parlaments und des Rates bzw. allein des Rates vor, die eine tiefgreifende Reform der GAP zum Gegenstand hatten. Darunter war der Vorschlag für eine Verordnung des Parlaments und des Rates über die einheitliche GMO. Dieser „Reformvorschlag“ basierte auf Art. 43 Abs. 2 AEUV und enthielt in seinem Art. 7 eine Bestimmung zur Festlegung von „Referenzpreisen“.

18 Am selben Tag legte die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse vor, der auf Art. 43 Abs. 3 AEUV beruhte.

19 Am 4. Juli 2012 billigte das Parlament einen Bericht seines Ausschusses für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung, in dessen Begründung festgestellt wurde, dass der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über die einheitliche GMO den Befugnissen des Gesetzgebers gemäß Art. 43 Abs. 2 AEUV entgegenstehe, und in dem deshalb vorgeschlagen wurde, „alle Bestimmungen im Zusammenhang mit Artikel 43 Absatz 3 [AEUV] zu streichen“.

20 Am 13. September 2012 übersandte der Ratsvorsitz dem Sonderausschuss Landwirtschaft ein Arbeitsdokument, aus dem hervorging, dass nach seiner Einschätzung allein der Rat u. a. die Referenzpreise der landwirtschaftlichen Erzeugnisse, die Gegenstand öffentlicher Interventionen sein können, gemäß Art. 43 Abs. 3 AEUV festsetzen sollte. Nach der Zusammenfassung des Rates (

21 Anschließend legte das Generalsekretariat des Rates am 12. Oktober 2012 den Entwurf einer Festsetzungsverordnung vor, der neben den Interventionspreisen auch die „Referenzpreise“ umfasste. Dieser Entwurf wurde am 5. November 2012 vom Sonderausschuss Landwirtschaft des Rates angenommen.

22 Am 13. Dezember 2012 und am 12. März 2013 übermittelte der Ratsvorsitz konsolidierte Fassungen des Entwurfs der Verordnung über die einheitliche GMO. In der Überschrift von Art. 7 Satz 1 dieser beiden Entwürfe wurde Bezug auf Referenzpreise genommen und anschließend ausgeführt, dass „Maßnahmen für die Festsetzung der Referenzpreise … vom Rat im Einklang mit Artikel 43 Abs. 3 [AEUV] getroffen [werden]“.

23 Am 13. März 2013 nahm das Parlament eine Änderung an, mit der sämtliche Referenzpreise wieder in Art. 7 des Entwurfs der Verordnung über die einheitliche GMO aufgenommen wurden.

24 Zwischen dem 11. April und dem 26. Juni 2013 kam es aufgrund der Uneinigkeit zwischen den Organen zu mehr als zehn informellen Trilogen zur künftigen Verordnung über die einheitliche GMO. Gegen Ende der Phase dieser Triloge, am 4. Juni 2013, übersandte das Generalsekretariat des Rates einen Bericht, dem sich entnehmen lässt, dass die Festsetzung der Referenzpreise weiterhin einen Streitpunkt bildete. Bei den letzten Trilog-Sitzungen machte das Parlament deutlich, dass es dem Paket zur Reform der GAP nicht ohne Regelungen über die Referenzpreise in der Verordnung über die einheitliche GMO zustimmen werde.

25 Am 21. Juni 2013 legte der Ratsvorsitz ein Arbeitsdokument zur Vorbereitung der Sitzung vom 24. und 25. Juni 2013 vor, das den Sachstand der Triloge widerspiegelte. Dieses Dokument umfasste „Reference prices“.

26 Am 25. Juni 2013 übersandte der Ratsvorsitz ein Addendum zu diesem Arbeitsdokument, in dem die verbleibenden Streitpunkte festgehalten waren. Unter der Überschrift „Positions on Article 43(3) related provisions“ im Hinblick auf die Verordnung über die einheitliche GMO schlug er als Kompromissziel („landing zone“) die Verwendung des Begriffs „Referenzschwellenwert“ vor.

27 In der Nacht vom 25. auf den 26. Juni 2013 folgte eine qualifizierte Mehrheit im Rat nach mehreren Sitzungsunterbrechungen schließlich dem Antrag des Parlaments, die Referenzpreise, die nunmehr als „Referenzschwellenwerte“ bezeichnet wurden, in Art. 7 der Verordnung aufzunehmen. Die deutsche Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs stimmten dieser Änderung der allgemeinen Ausrichtung jedoch nicht zu und enthielten sich.

28 Am 25. September 2013 übermittelte der Ratsvorsitz ein Arbeitsdokument, das den vollständigen konsolidierten Entwurf der Verordnung über die einheitliche GMO enthielt. Dieser Entwurf spiegelte die Einigung wider, die in den internen Trilogen erzielt worden war. Die Überschrift von Art. 7 der konsolidierten Fassung des Entwurfs der Verordnung über die einheitliche GMO lautete „Referenzschwellenwerte“ und nicht mehr „Referenzpreise“. Der Inhalt der Regelung blieb im Übrigen unverändert.

29 Am 13. Dezember 2013 übersandte das Generalsekretariat des Rates den Delegationen einen Vermerk, in dem festgehalten wurde, dass „[d]as Ergebnis der Verhandlungen in Bezug auf die Anwendung von Artikel 43 Absatz 3 [AEUV] … Teil des übergreifenden Kompromisses über die derzeitige Reform der GAP [ist] und … weder den Standpunkt der Organe in Bezug auf den Geltungsbereich dieser Bestimmung noch künftige Entwicklungen in dieser Sache [berührt], insbesondere nicht eine mögliche neue Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union“.

30 Unter der Überschrift „Erklärung des Rates zu Artikel 43 Absatz 3 [AEUV]“ heißt es zum Ergebnis der GAP-Verhandlungen in der Trilog-Sitzung von Juni 2013, dass „der Rat [bestätigt], dass seine Entscheidung, unter Artikel 43 Absatz 3 AEUV fallende Angelegenheiten in die Verordnung ‚Einheitliche GMO‘ einzubeziehen, lediglich dazu bestimmt war, unter den außergewöhnlichen Umständen dieser Trilog-Sitzung einen Kompromiss zu ermöglichen“.

31 Die deutsche Regierung erklärte hierzu, dass sie einige der im Entwurf der Verordnung über die einheitliche GMO vorgeschlagenen Regelungen aus verschiedenen Gründen nicht mittragen könne. Nach Art. 43 Abs. 3 AEUV sei es ausschließlich Aufgabe des Rates, auf Vorschlag der Kommission u. a. „Maßnahmen zur Festsetzung der Preise“ zu erlassen. Eine Abweichung von dieser Kompetenzverteilung zwischen den Unionsorganen sei nicht akzeptabel, und deshalb lehne die deutsche Regierung den Verordnungsvorschlag ab.

32 Bei der Abstimmung über den Erlass der Verordnung über die einheitliche GMO, die am 16. Dezember 2013 stattfand, sprach sich die deutsche Regierung daher gegen ihren Erlass aus, während sich die Regierung des Vereinigten Königreichs enthielt. Bei der Abstimmung über den Erlass der Festsetzungsverordnung, die am selben Tag stattfand, enthielten sich die deutsche Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs. Dabei „bestätigte“ der Rat im Protokoll seiner Sitzung, dass „seine Entscheidung, unter Artikel 43 Absatz 3 AEUV fallende Angelegenheiten in die Verordnung ‚Einheitliche GMO‘ einzubeziehen, lediglich dazu bestimmt war, unter den außergewöhnlichen Umständen dieser Trilog-Sitzung einen Kompromiss zu ermöglichen“, und dass „dies keinerlei Einfluss auf den Standpunkt [hat], den der Rat künftig weiterhin zur Wahrung der ihm [nach dem] Vertrag von Lissabon übertragenen Vorrechte einnehmen wird“. IV – Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

33 Die deutsche Regierung beantragt, die beiden angefochtenen Bestimmungen für nichtig zu erklären und ihre Wirkungen bis zum Inkrafttreten auf der geeigneten Rechtsgrundlage erlassener Regelungen aufrechtzuerhalten sowie dem Parlament und dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

34 In seiner Klagebeantwortung beantragt das Parlament, die Klage für unzulässig zu erklären, sie, hilfsweise, abzuweisen und der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.

35 Der Rat fügt sich hinsichtlich der Hauptanträge der deutschen Regierung der Weisheit des Gerichts und beantragt darüber hinaus für den Fall, dass diesen Anträgen stattgegeben werde, die Wirkungen der angefochtenen Bestimmungen bis zum Inkrafttreten der auf der geeigneten Rechtsgrundlage erlassenen Vorschriften aufrechtzuerhalten und jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

36 Die tschechische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs sind als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der deutschen Regierung beigetreten, während die Kommission zur Unterstützung des Parlaments beigetreten ist.

37 Sämtliche oben genannten Parteien haben an der mündlichen Verhandlung am 3. Februar 2016 teilgenommen. V – Analyse A – Zur Zulässigkeit 1. Wesentliches Vorbringen der Parteien

38 Das Parlament und die Kommission sind der Auffassung, dass die Klage als unzulässig abzuweisen sei, weil sich Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO nicht vom Rest des Rechtsakts trennen lasse. Nach Ansicht des Parlaments entspricht diese Vorschrift voll und ganz den Zielen der Verordnung und dient zu ihrer Erreichung. Der Wesensgehalt der Verordnung über die einheitliche GMO würde nämlich geändert, wenn ihr Art. 7 für nichtig erklärt würde. Außerdem habe diese Vorschrift mehrere Funktionen im Rahmen der Verordnung, die wiederum mit anderen Vorschriften der Verordnung im Zusammenhang stünden.

39 Die deutsche Regierung und die als Streithelfer beigetretenen Regierungen sowie der Rat weisen darauf hin, dass weder das Parlament noch die Kommission dargelegt habe, wie und in welchem Maß die Nichtigerklärung von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO den Wesensgehalt dieser Verordnung verändern könnte, die über 200 Vorschriften zu sämtlichen Aspekten und Sektoren der GAP umfasse. 2. Würdigung

40 Die teilweise Nichtigerklärung eines Unionsrechtsakts ist nur möglich, sofern sich die Teile, deren Nichtigerklärung beantragt wird, vom Rest des Rechtsakts trennen lassen. Dieses Erfordernis ist nicht erfüllt, wenn die teilweise Nichtigerklärung eines Rechtsakts eine Änderung seines Wesensgehalts zur Folge hätte (

41 Weder die Gesamtkonzeption der Verordnung über die einheitliche GMO, deren thematisches Spektrum eher heterogen ist, noch der Inhalt ihres Art. 7 oder der Zusammenhang zwischen den Referenzschwellenwerten und den Interventionspreisen (

42 Ich halte die vorliegende Klage daher für zulässig. B – Zur Begründetheit 1. Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO a) Wesentliches Vorbringen der Parteien i) Deutsche Regierung

43 Die deutsche Regierung trägt vor, das Parlament und der Rat hätten Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO auf eine falsche Rechtsgrundlage gestützt. Da es sich bei den „Referenzpreisen“, die letztlich in „Referenzschwellenwerte“ umbenannt worden seien, um eine „Maßnahme zur Festsetzung der Preise“ handele, hätte Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO zwingend auf Art. 43 Abs. 3 AEUV gestützt werden müssen.

44 Zur Stützung ihres Nichtigkeitsantrags verweist die deutsche Regierung auf die Vorgängerregelung über die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte, die sich aus der Verordnung Nr. 1234/2007 ergebe, in deren 16. Erwägungsgrund der „Referenzpreis“ als Preis definiert werde, der auf einer politischen Entscheidung des Rates beruhe. Die Verordnung Nr. 1234/2007 habe dem Rat ausdrücklich die Befugnis eingeräumt, die Referenzpreise zu ändern. Überdies zeigten die frühere gemeinsame Organisation des Agrarmarkts und die Entstehungsgeschichte der Verordnung über die einheitliche GMO (und insbesondere ihres Art. 7), dass das System der Maßnahmen zur Festsetzung der Preise landwirtschaftlicher Erzeugnisse inhaltlich nicht geändert worden sei und dass die Referenzpreise bzw. ‑schwellenwerte weiterhin das „Sicherheitsnetz“ der GAP darstellten. Dagegen beruhe die Aufnahme von Art. 7 in die Verordnung über die einheitliche GMO und die Ersetzung des Ausdrucks „Referenzpreise“ durch „Referenzschwellenwerte“ auf einem politischen Kompromiss, der ausschließlich dazu gedient habe, nicht das gesamte Reformpaket der GAP scheitern zu lassen.

45 Unter Hinweis auf den Wortlaut von Art. 43 Abs. 3 AEUV hebt die deutsche Regierung hervor, dass nach dieser Bestimmung, die nicht zwischen Preisen im engeren oder im weiteren Sinne unterscheide, sondern allgemein von „Maßnahmen zur Festsetzung der Preise“ spreche, alle wesentlichen Elemente der Preisfestsetzung in die Zuständigkeit des Rates fielen. Da Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO eine konkrete Geldeinheit für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse festsetze und Art. 2 der Festsetzungsverordnung sodann den Interventionspreis als einen bestimmten Prozentsatz des „Referenzschwellenwerts“ definiere, stünden die Interventionspreise und die Referenzpreise in engem Zusammenhang mit den Marktpreisen, und Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO sei ein wesentliches Element der Preisfestsetzung.

46 Ebenfalls im Hinblick auf die Ziele von Art. 43 Abs. 3 AEUV macht die deutsche Regierung geltend, Art. 7 Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO sehe vor, dass die Referenzschwellenwerte entsprechend den Erzeugungs- und Marktentwicklungen aktualisiert würden, und übertrage der Kommission die Aufgabe, den Referenzpreis und insbesondere die Produktionsentwicklung und die Markttrends regelmäßig zu prüfen. Der zuständige Normgeber müsse also schnell, flexibel und effizient auf Marktstörungen reagieren, und diese Reaktion sei viel schneller, wenn der Rat zuständig sei, der anders als nach der Regelung „vor Lissabon“ nicht einmal mehr das Parlament konsultieren müsse.

47 Zum Verhältnis zwischen den Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV führt die deutsche Regierung aus, Art. 43 Abs. 3 AEUV schließe in seinem Anwendungsbereich Art. 43 Abs. 2 AEUV aus; zumindest schlössen sich diese beiden Absätze gegenseitig aus. Jedenfalls bestehe keine Hierarchie zwischen diesen beiden Normen, die zwei unterschiedliche und autonome Rechtsgrundlagen darstellten.

48 Überdies würde Art. 43 Abs. 3 AEUV völlig ausgehöhlt und verlöre somit seine praktische Wirksamkeit, wenn Art. 43 Abs. 2 AEUV im vorliegenden Fall als Rechtsgrundlage herangezogen würde. Der Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts der Unionsorgane verlange zudem, dass jedes Organ seine Befugnisse unter Beachtung der Befugnisse der anderen Organe ausübe.

49 Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der Rechtsgrundlage für den Erlass von Unionsrechtsakten trägt die deutsche Regierung vor, im vorliegenden Fall deuteten alle objektiven, gerichtlich überprüfbaren Umstände darauf hin, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV die allein richtige Rechtsgrundlage sei. Der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage sei hier ebenfalls ausgeschlossen, da die in den Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV vorgesehenen Instrumentarien unabhängig voneinander eingesetzt werden könnten.

50 Das Argument des Parlaments, aus Art. 40 Abs. 2 AEUV ergebe sich, dass der Unionsgesetzgeber in der Ausübung seiner Befugnis gemäß Art. 43 Abs. 2 AEUV frei sei, alle in Art. 40 Abs. 2 AEUV genannten Maßnahmen einschließlich „Preisregelungen“ zu erlassen, lasse die Existenz von Art. 43 Abs. 3 AEUV außer Acht. Bei diesem Verständnis verlöre Art. 43 Abs. 3 AEUV seine Wirksamkeit. ii) Rat und als Streithelfer beigetretene Regierungen

51 Der Rat und die beiden als Streithelfer beigetretenen Regierungen schließen sich dem Vorbringen der deutschen Regierung an. Ergänzend macht der Rat unter Bezugnahme auf Art. 294 Abs. 1 AEUV geltend, die Verträge stützten in keiner Weise die Annahme, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren Vorrang vor den Bestimmungen habe, die den Erlass von Akten vorsähen, die keine Gesetzgebungsakte seien. Die als Streithelfer beigetretenen Regierungen fügen hinzu, Art. 43 Abs. 3 AEUV stelle eine lex specialis gegenüber den in Art. 43 Abs. 2 AEUV genannten allgemeineren Maßnahmen dar. iii) Parlament und Kommission

52 Das Parlament, unterstützt durch die Kommission, teilt die Auffassung der deutschen Regierung, dass die Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV zwei eigenständige Rechtsgrundlagen darstellten, auch wenn zwischen ihnen, wie das Parlament hervorhebt, eine starke kontextuelle Abhängigkeit bestehe. Art. 43 Abs. 3 AEUV verleihe dem Rat jedoch nur die sehr spezifische Befugnis exekutiver Natur, die genauen und endgültigen Preise festzusetzen. Alle darüber hinausgehenden Maßnahmen fielen in den Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 2 AEUV, wie sich aus der Verweisung auf Art. 40 AEUV in dieser Bestimmung sowie aus dem Wortlaut von Art. 40 Abs. 1 und insbesondere Abs. 2 AEUV ergebe, wo Preisregelungen ausdrücklich zu den Hauptelementen gezählt würden, die eine gemeinsame Marktorganisation darstellen könnten.

53 Das Parlament leitet daraus her, dass die „Maßnahmen“, zu deren Erlass Art. 43 Abs. 3 AEUV den Rat ermächtige, als „Durchführungsakte sui generis“ qualifiziert werden könnten. Das in Art. 43 Abs. 3 AEUV vorgesehene Verfahren ohne Gesetzgebungscharakter müsse als Ausnahme von der Grundregel des Art. 43 Abs. 2 AEUV verstanden werden. Die Kommission sieht dagegen ein Über- und Unterordnungsverhältnis zwischen den Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV. Sie fügt hinzu, der europäische Gesetzgeber verfüge über ein erhebliches Ermessen bei der Frage, was er der Exekutive überlasse. Im vorliegenden Fall sei kein offensichtlicher Fehler bei der Ausübung dieses Ermessens des Gesetzgebers begangen worden, auch wenn Art. 43 Abs. 3 AEUV eine ausdrückliche Delegation von Befugnissen vorsehe.

54 Zum Ziel und zum Inhalt von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO macht das Parlament geltend, dieses Ziel sei mit dem der Verordnung über die einheitliche GMO, „eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse [zu errichten]“, identisch und daher untrennbar mit ihm verbunden. Nach Ansicht des Parlaments und der Kommission dient Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO als Grundnorm für den Interventionsmechanismus der gemeinsamen Marktorganisation. Die Referenzschwellenwerte seien als „Sicherheitsnetz der GAP“ Auslöser des Interventionsmechanismus und anderer Arten von Maßnahmen zur Stützung der Märkte. In diesem Zusammenhang macht die Kommission geltend, dass die Referenzschwellenwerte über den hier in Rede stehenden Fall hinaus in der Verordnung über die einheitliche GMO und in der Festsetzungsverordnung mehrfach berücksichtigt worden seien, z. B. für die Gewährung von Beihilfen für die private Lagerhaltung und die Festlegung der Produktionserstattung im Zuckersektor.

55 Zur Bezeichnung der „Referenzschwellenwerte“, die sowohl in der Verordnung Nr. 1234/2007 als auch im Rahmen der Verhandlungen über die Reform der GAP als „Referenzpreise“ bezeichnet wurden, weist das Parlament darauf hin, dass die Überschrift von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO geändert worden sei, um einer Forderung des Rates nachzukommen. Nach Ansicht der Kommission war die alte Bezeichnung der „Referenzschwellenwerte“ irreführend, denn es habe sich bereits bei den „Referenzpreisen“ um Schwellenwerte gehandelt, an denen sich die Festsetzung der realen Preise orientiert habe und die lediglich eine Richtfunktion gehabt hätten.

56 Der Bezugnahme der deutschen Regierung auf die alte Regelung der gemeinsamen Marktorganisation halten das Parlament und die Kommission entgegen, die deutsche Regierung übergehe, dass die Verordnung Nr. 1234/2007 auf einer anderen Rechtsgrundlage, nämlich Art. 37 EG, erlassen worden sei.

57 Zum Argument der deutschen Regierung, dass die praktische Wirksamkeit von Art. 43 Abs. 3 AEUV gefährdet wäre, wenn Art. 7 der Verordnung auf Art. 43 Abs. 2 AEUV gestützt werden könnte, führt das Parlament aus, der Erlass der Festsetzungsverordnung belege als solcher bereits die praktische Wirksamkeit von Art. 43 Abs. 3 AEUV.

58 Weder das Parlament noch die Kommission sieht die Notwendigkeit einer schnellen Anpassung der Referenzschwellenwerte anhand der Marktentwicklungen, die nach Ansicht der deutschen Regierung eine Intervention des Rates erforderten. Das Parlament ist der Auffassung, auch wenn Art. 43 Abs. 3 AEUV die rasche Festsetzung der Preise gewährleisten solle und diese Aufgabe in der Geschichte der GAP ein wichtiges Erfordernis gewesen sei, habe sie bereits in der Vergangenheit nach und nach an Bedeutung verloren und sei praktisch nicht mehr nötig.

59 Hilfsweise trägt das Parlament vor, dass Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO auch gültig wäre, wenn er die mit den Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV angestrebten Ziele verfolgte, da die mit Art. 43 Abs. 2 AEUV angestrebten Ziele vorherrschend seien. b) Würdigung i) Überblick über die allgemeine Rechtsprechung des Gerichtshofs im Bereich der Rechtsgrundlage

60 Die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union muss nach ständiger Rechtsprechung auf objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen beruhen, zu denen insbesondere der Zweck oder, mit anderen Worten, das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören (

61 Nur für den Ausnahmefall einer Maßnahme, die mehrere Zielsetzungen zugleich hat oder mehrere untrennbar miteinander verbundene Komponenten umfasst, ohne dass eine von ihnen gegenüber der anderen nebensächlich ist, hat der Gerichtshof entschieden, dass diese Maßnahme, wenn somit verschiedene Vertragsbestimmungen anwendbar sind, auf die verschiedenen in Betracht kommenden Rechtsgrundlagen gestützt werden kann ( ii) Überblick über die Rechtsprechung des Gerichtshofs im Bereich der Rechtsgrundlage: Art. 43 AEUV

62 In zwei Rechtssachen, die die gemeinsame Fischereipolitik betrafen, hat sich der Gerichtshof bereits zum jeweiligen Anwendungsbereich der Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV geäußert.

63 Die erste Rechtssache, in der das Urteil vom (

64 Insbesondere entschied der Gerichtshof, dass „[d]er Erlass der in Art. 43 Abs. 2 AEUV vorgesehenen Maßnahmen … zwangsläufig eine Beurteilung der Frage voraus[setzt], ob sie ‚notwendig‘ sind, um die Ziele der durch den AEU-Vertrag geregelten gemeinsamen Politiken verwirklichen zu können, so dass er eine politische Entscheidung voraussetzt, die dem Unionsgesetzgeber vorbehalten sein muss. Hingegen bedarf der Erlass der Maßnahmen … nach Art. 43 Abs. 3 AEUV keiner solchen Beurteilung, da derartige Maßnahmen in erster Linie technischen Charakter haben und zur Durchführung der auf der Grundlage von Abs. 2 dieses Artikels ergangenen Bestimmungen getroffen werden sollen.“ (

65 Im Urteil Venezuela (

66 In der zweiten Rechtssache, in der das Urteil vom 1. Dezember 2015, Parlament und Kommission/Rat (im Folgenden: Urteil Kabeljau) (

67 In diesem Urteil bekräftigte der Gerichtshof, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV Maßnahmen umfassen könne, die sich nicht auf die Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten in der Fischerei beschränkten, sofern sie nicht eine dem Unionsgesetzgeber vorbehaltene politische Entscheidung voraussetzten, weil sie zur Verwirklichung der mit der gemeinsamen Fischereipolitik angestrebten Ziele „notwendig“ seien. Statt die Formulierung zu wiederholen, wonach „der Erlass der Maßnahmen zur Festsetzung und Aufteilung der Fangmöglichkeiten nach Art. 43 Abs. 3 AEUV keiner solchen Beurteilung [bedarf], da derartige Maßnahmen in erster Linie technischen Charakter haben und zur Durchführung der auf der Grundlage von Abs. 2 dieses Artikels ergangenen Bestimmungen getroffen werden sollen“ (

68 Meines Erachtens sind Maßnahmen, die auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 3 AEUV erlassen werden, und „Durchführungsbefugnisse“ im Sinne von Art. 291 AEUV kaum zu verwechseln (

69 Überdies hat der Gerichtshof im Urteil Kabeljau (die Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV unterschiedliche Ziele verfolgen und einen spezifischen Anwendungsbereich haben. Sie können daher gesondert als Rechtsgrundlage für den Erlass bestimmter Maßnahmen im Rahmen der [gemeinsamen Fischereipolitik] herangezogen werden (

70 Somit ergibt sich aus den bisher ergangenen Urteilen des Gerichtshofs, dass die auf der Grundlage von Art. 43 Abs. 3 AEUV erlassenen Maßnahmen zwar keine Gesetzgebungsakte sind, aber auch keine bloßen Durchführungsmaßnahmen darstellen, wie sie in Art. 291 Abs. 2 AEUV vorgesehen sind. Eine Mehrheit im Schrifttum ist der Ansicht, dass es sich um eine eigenständige Kompetenz sui generis handele (

71 Überdies hat der Umstand, dass das in Art. 43 Abs. 3 AEUV vorgesehene Verfahren nicht als „ordentliches Gesetzgebungsverfahren“ bezeichnet wird, keine Auswirkungen auf sein Verhältnis zum letztgenannten Verfahren. Die Verfahren nach den Abs. 2 und 3 von Art. 43 AEUV beruhen jeweils auf einer eigenständigen Rechtsgrundlage im Vertrag. In Anbetracht des klaren Wortlauts von Art. 294 Abs. 1 AEUV, nach dem das ordentliche Gesetzgebungsverfahren gilt, wenn in den Verträgen darauf Bezug genommen wird, kann meines Erachtens – in rechtlicher Hinsicht – schwerlich von einem Verfahren gesprochen werden, das standardmäßig Anwendung findet und in gewisser Weise Vorrang vor den anderen Verfahren hat (

72 Anhand der oben angeführten Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht auf das Argument antworten, dass die Rechtsgrundlage des Art. 43 Abs. 3 AEUV erst herangezogen werden könne, wenn bereits Maßnahmen nach Art. 43 Abs. 2 AEUV getroffen worden seien (jeder eigenständige Beschluss, der auch nur politische Erwägungen einschließt, zwingend unter Art. 43 Abs. 2 AEUV fällt (

73 Nach meinem Verständnis der Rechtsprechung enthält Art. 43 AEUV zwei Rechtsgrundlagen, die sich gegenseitig ausschließen.

74 Im Licht dieser Erwägungen sind der Inhalt und die Ziele von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO zu prüfen und ist zu klären, ob diese Bestimmung auf der Rechtsgrundlage von Art. 43 Abs. 2 AEUV erlassen werden durfte. iii) Fallen die in Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO vorgesehenen Referenzschwellenwerte in den Anwendungsbereich von Art. 43 Abs. 3 AEUV?

75 Der zu den „Einleitenden Bestimmungen“ der Verordnung über die einheitliche GMO gehörende Art. 7 ist mit „Referenzschwellenwerte“ überschrieben. In Art. 7 Abs. 1 werden für eine ganze Reihe landwirtschaftlicher Erzeugnisse Referenzschwellenwerte in der Einheit Euro/Tonne oder Euro/100 kg festgelegt. Nach Art. 7 Abs. 2 werden diese Referenzschwellenwerte „von der Kommission unter Berücksichtigung objektiver Kriterien, insbesondere Entwicklungen bei Erzeugung, Erzeugungskosten (insbesondere Produktionsmittel) und Markttrends, regelmäßig überprüft“. Ferner heißt es in Art. 7 Abs. 2: „Gegebenenfalls werden die Referenzschwellenwerte entsprechend der Erzeugungs- und Marktentwicklungen nach dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren aktualisiert.“

76 Die Verordnung über die einheitliche GMO sieht jedoch keine abstrakte oder auch nur „politische“ (

77 Nach Art. 15 Abs. 1 der Verordnung über die einheitliche GMO ist der „Preis der öffentlichen Intervention“ der Preis, zu dem die Erzeugnisse zur öffentlichen Intervention angekauft werden, wenn dies zu einem festen Preis geschieht (Buchst. a), oder der Höchstpreis, zu dem für die öffentliche Intervention in Betracht kommende Erzeugnisse angekauft werden dürfen, wenn dies im Wege der Ausschreibung geschieht (Buchst. b). Nach Art. 15 Abs. 2 der Verordnung über die einheitliche GMO werden „[d]ie Maßnahmen zur Festsetzung der Höhe (

78 In Art. 2 der Festsetzungsverordnung wird für jedes Erzeugnis, für das in Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO ein Referenzschwellenwert festgelegt wurde, ein Prozentsatz festgesetzt. Dieser Prozentsatz des Referenzschwellenwerts ergibt somit den Interventionspreis.

79 Die Verordnung über die einheitliche GMO und die Festsetzungsverordnung behalten also, was die Ermittlung eines Interventionspreises in zwei aufeinanderfolgenden Schritten betrifft, die Struktur und die Systematik der Verordnung Nr. 1234/2007 bei.

80 Art. 43 Abs. 3 AEUV bezieht sich auf „Maßnahmen zur Festsetzung der Preise“ (

81 Im allgemeinen Sprachgebrauch versteht man unter „Preis“ den Tauschwert einer Ware oder Dienstleistung in Geldeinheiten (

82 Ob es sich bei den „Referenzschwellenwerten“ um Preise handelt, spielt keine Rolle (

83 Ein Blick in die Vorgängerregelung der Verordnung über die einheitliche GMO, die Verordnung Nr. 1234/2007, hilft bei der Klärung des Wesens der früher als Referenzpreise bezeichneten Referenzschwellenwerte. Zunächst ging bereits aus dem elften Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1234/2007 – wie nunmehr aus dem zwölften Erwägungsgrund der Verordnung über die einheitliche GMO – hervor, dass die Referenzpreise und die Interventionspreise nebeneinander bestanden. Sodann beschrieben die Erwägungsgründe 16 und 28 der Verordnung Nr. 1234/2007, die in der Verordnung über die einheitliche GMO nicht mehr enthalten sind, in abstrakter Weise das Verhältnis zwischen diesen beiden Ausdrücken und ließen keinen Zweifel daran, dass die Referenzpreise den Preisen im eigentlichen Wortsinn sehr ähnlich waren. Im Licht der Vorgeschichte des Rechtsstreits sowie der Urteile Venezuela (

84 Jetzt werden die Interventionspreise hingegen in Art. 15 der Verordnung über die einheitliche GMO definiert und in der Festsetzungsverordnung festgesetzt.

85 Auch wenn in Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO nicht die (endgültigen) Interventionspreise festgesetzt werden, legt er für eine Vielzahl landwirtschaftlicher Erzeugnisse auf den Cent genau Beträge fest, an denen sich der Rat nach der Logik der Verordnung über die einheitliche GMO bei der Festsetzung eines späteren Interventionspreises orientieren muss.

86 Dass Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO zu den „Einleitenden Bestimmungen“ zählt, stützt meines Erachtens nicht die Argumentation des Parlaments und der Kommission, wonach die Referenzschwellenwerte ein wesentliches Element der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte, auf die sich Art. 43 Abs. 2 AEUV bezieht, darstellten. Nach den Urteilen Venezuela und Kabeljau sollte die Verordnung über die einheitliche GMO Grundsatznormen zur gemeinsamen Marktorganisation enthalten. Indessen definiert die Verordnung über die einheitliche GMO die Referenzschwellenwerte keineswegs als „wesentliches Element“ (

87 Nach meiner Ansicht handelt es sich eher um ein wesentliches Element für die Festsetzung eines Interventionspreises, was bedeutet, dass die Verordnung über die einheitliche GMO nicht der richtige Ort für diese Bestimmung ist.

88 Zu dem Argument der Kommission, wonach der Umstand, dass in mehreren anderen Bestimmungen der Verordnung über die einheitliche GMO und der Festsetzungsverordnung über die Interventionspreise hinaus die Referenzschwellenwerte berücksichtigt worden seien, die politische Bedeutung und die Notwendigkeit dieser Schwellenwerte im Sinne von Art. 43 Abs. 2 AEUV untermauere, genügt die Feststellung, dass der Unionsgesetzgeber dadurch, dass er in einem anderen Zusammenhang auf einen bestimmten Begriff – hier die Referenzschwellenwerte – Bezug nimmt, dem Rat nicht seine sich aus Art. 43 Abs. 3 AEUV ergebenden Befugnisse entziehen kann.

89 Hinsichtlich der Interventionspreise besteht also eine substanzielle Verknüpfung zwischen der Verordnung über die einheitliche GMO und der Festsetzungsverordnung. Wie ich oben erläutert habe, enthält Art. 15 der Verordnung über die einheitliche GMO eine Definition der Interventionspreise, die seit Langem in den Bestimmungen der GAP enthalten ist. Die Interventionspreise selbst werden durch die Festsetzungsverordnung bestimmt.

90 Hingegen scheinen mir die Erwägungsgründe der Verordnung über die einheitliche GMO nicht die etwaige Notwendigkeit von Referenzschwellenwerten und erst recht nicht der ihnen durch Art. 7 dieser Verordnung gegebenen konkreten Form als politische Leitlinien für die gemeinsame Marktorganisation zu belegen. Die Erwägungsgründe der Verordnung über die einheitliche GMO beschränken sich in diesem Zusammenhang auf die Feststellung, dass „es angezeigt [ist], zwischen Referenzschwellenwerten und Interventionspreisen zu unterscheiden und Letztere zu definieren“ (zwölfter Erwägungsgrund), ohne die von Art. 43 Abs. 2 AEUV vorausgesetzte Bedeutung des Erlasses dieser Schwellenwerte durch den europäischen Gesetzgeber zu bestätigen.

91 Zusammenfassend erscheint die Aufnahme der Referenzschwellenwerte in die Verordnung über die einheitliche GMO für die Verwirklichung der Ziele der GAP nicht notwendig. Vielmehr handelt es sich um eine Materie, die unter die Vorrechte des Rates im Rahmen seiner Befugnis fällt, Maßnahmen zur Festsetzung der Preise zu beschließen.

92 Nach alledem meine ich, dass die in Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO erfolgte Festsetzung der Referenzschwellenwerte als „Maßnahme zur Festsetzung der Preise“ im Sinne von Art. 43 Abs. 3 AEUV zu qualifizieren ist.

93 Außerdem ist hervorzuheben, dass es nicht Sache des Gesetzgebers, d. h. des Parlaments und des Rates, ist, die Reichweite von Art. 43 Abs. 3 AEUV dadurch zu bestimmen, dass er im Rahmen von Art. 43 Abs. 2 AEUV Rechtsvorschriften erlässt oder nicht. Andernfalls könnte dies – wie hier – zur Folge haben, dass Art. 43 Abs. 3 AEUV seine praktische Wirksamkeit verlöre. Nicht die politischen Organe, sondern die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge legen aber den Anwendungsbereich dieses Artikels fest. An dieser Stelle ist auch das Argument der Kommission zurückzuweisen, dass dies Teil des politischen Verhandlungsprozesses sei. Auch wenn sich der vorliegende Fall als bloße interinstitutionelle Streitigkeit zu präsentieren scheint (

94 Schließlich ist, da die beiden Rechtsgrundlagen des Art. 43 AEUV in dem Sinne voneinander gesondert sind, dass sie sich gegenseitig ausschließen, die oben angeführte Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wahl der Rechtsgrundlage eines Unionsrechtsakts und zum möglichen Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage ( iv) Ergebnis

95 Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO wurde auf einer falschen Rechtsgrundlage erlassen. Der Klage der deutschen Regierung ist stattzugeben, und diese Vorschrift ist für nichtig zu erklären. 2. Antrag auf Nichtigerklärung von Art. 2 der Festsetzungsverordnung a) Vorbringen der Parteien

96 Die deutsche Regierung macht geltend, dass Art. 2 der Festsetzungsverordnung im Fall der Nichtigerklärung von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO aus Gründen der Klarheit und der Rechtssicherheit ebenfalls für nichtig zu erklären sei, da er ohne die letztgenannte Vorschrift nicht mehr angewandt werden dürfe und keine Wirkungen entfalten könne. Zudem trage Art. 2 der Festsetzungsverordnung mit seinem Verweis auf Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO zu dem falschen Rechtsschein bei, dieser beruhe auf der geeigneten Rechtsgrundlage. b) Würdigung

97 Wie sich bereits aus dem Wortlaut von Art. 2 der Festsetzungsverordnung klar ergibt, enthält diese Vorschrift keinen genauen Betrag, auf den sich die öffentliche Intervention auf dem Agrarmarkt stützen könnte. Er knüpft die öffentliche Intervention für jedes betroffene Erzeugnis vielmehr an ein spezifisches Verhältnis zwischen dem Marktpreis und dem Betrag, der sich für das betreffende Erzeugnis aus Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO ergibt. Die Nichtigerklärung von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO, die ich dem Gerichtshof vorschlage, nähme Art. 2 der Festsetzungsverordnung somit jeden anwendbaren Inhalt.

98 Daher sollte Art. 2 der Festsetzungsverordnung – der nach einer Nichtigerklärung von Art. 7 der Verordnung über die einheitliche GMO nicht mehr angewandt werden könnte – aus Gründen der Klarheit und der Rechtssicherheit ebenfalls für nichtig erklärt werden. 3. Antrag auf Aufrechterhaltung der Wirkungen der angefochtenen Bestimmungen a) Vorbringen der Parteien

99 Die deutsche Regierung beantragt zur Wahrung überragender Interessen, aus Gründen des Vertrauensschutzes für die landwirtschaftlichen Betriebe und aus allgemeinen Gründen der Rechtssicherheit, gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV die Fortgeltung der Wirkungen der angefochtenen Bestimmungen bis zum Inkrafttreten neuer, auf der geeigneten Rechtsgrundlage erlassener Bestimmungen festzustellen. Die Kommission unterstützt dieses Vorbringen hilfsweise. b) Würdigung

100 Der Gerichtshof ist in den Urteilen Venezuela (

101 Die beiden angefochtenen Bestimmungen mit sofortiger Wirkung für nichtig zu erklären, würde das gesamte System der öffentlichen Intervention beeinträchtigen, das unbestreitbar seit jeher ein wesentliches Element der GAP darstellt. Es erscheint mir weder notwendig noch gerechtfertigt, eine Unterbrechung des Interventionssystems als solches herbeizuführen, die zumindest für mehrere Monate eine erhebliche Ungewissheit für die europäischen Landwirte entstehen ließe.

102 Da außerdem weder die Klägerin noch die Beklagten, die Kommission oder die als Streithelfer beigetretenen Regierungen die Rechtmäßigkeit der beiden angefochtenen Vorschriften wegen ihres Ziels oder ihres Inhalts in Abrede gestellt haben, spricht meines Erachtens nichts dagegen, die Wirkungen der genannten Vorschriften aufrechtzuerhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist eine neue, auf der geeigneten Rechtsgrundlage erlassene Regelung in Kraft tritt. VI – Kosten

103 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. In der vorliegenden Rechtssache hat die deutsche Regierung einen Kostenantrag gestellt, und das Parlament und der Rat sind mit ihrem Vorbringen unterlegen.

104 Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Folglich haben die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Kommission ihre eigenen Kosten zu tragen. VII – Ergebnis

105 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, — Art. 7 der Verordnung (EU) Nr. 1308/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über eine gemeinsame Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 922/72, (EWG) Nr. 234/79, (EG) Nr. 1037/2001 und (EG) Nr. 1234/2007 des Rates für nichtig zu erklären, — Art. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1370/2013 des Rates vom 16. Dezember 2013 mit Maßnahmen zur Festsetzung bestimmter Beihilfen und Erstattungen im Zusammenhang mit der gemeinsamen Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse für nichtig zu erklären, — gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV die Wirkungen von Art. 7 der Verordnung Nr. 1308/2013 und von Art. 2 der Verordnung Nr. 1370/2013 aufrechtzuerhalten, bis innerhalb einer angemessenen Frist eine neue, auf der geeigneten Rechtsgrundlage erlassene Regelung in Kraft tritt, — dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union die Kosten aufzuerlegen und — festzustellen, dass die Tschechische Republik, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland sowie die Europäische Kommission ihre eigenen Kosten tragen.