Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.06.2016 – C-304/15

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MICHAL BOBEK vom 28. Juni 2016 ( Rechtssache C‑304/15 Europäische Kommission gegen Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland „Vertragsverletzung — Richtlinie 2001/80/EG zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft — Art. 4 Abs. 3 — Anhang VI Abschnitt A Fn. 3 — Anwendungsbereich der Ausnahme — Aberthaw Power Station — Voraussetzungen“ I – Einleitung

1 Die Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft (

2 Die Europäische Kommission untersuchte die Vereinbarkeit von Großfeueranlagen, darunter die Aberthaw Power Station (Wales), mit den Anforderungen der Richtlinie. Sie kam zu dem Ergebnis, dass das Vereinigte Königreich gegen die Anforderungen von Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang VI Abschnitt A der Richtlinie verstoßen hat, wonach die Mitgliedstaaten erhebliche Verminderungen der Emissionen erzielen müssen und der Emissionsgrenzwert für Stickoxide (NOx) 500 mg/Nm3 beträgt.

3 Das Vereinigte Königreich ist der Ansicht, dass die Aberthaw Power Station aufgrund der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI (im Folgenden: Fn. 3) mehr als 500 mg/Nm3 in die Luft abgeben dürfe. Diese Fußnote schafft eine Ausnahme vom allgemein geltenden Emissionsgrenzwert für Anlagen, die mit festen Brennstoffen mit einem Gehalt an flüchtigen Bestandteilen von weniger als 10 % befeuert werden.

4 Im vorliegenden Rechtsstreit geht es um die korrekte Auslegung der Fn. 3: Ist sie auf die Aberthaw Power Station anwendbar? II – Anwendbares Recht

5 In Art. 4 Abs. 3 der Richtlinie 2001/80 heißt es: „Unbeschadet der Richtlinie 96/61/EG und der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität erzielen die Mitgliedstaaten spätestens bis zum 1. Januar 2008 eine nennenswerte Verminderung der Emissionen, indem siel a) geeignete Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass jede Betriebsgenehmigung für bestehende Anlagen Bestimmungen darüber enthält, dass die Emissionsgrenzwerte, die an die in Absatz 1 aufgeführten Neuanlagen gestellt werden, eingehalten werden, oder b) sicherstellen, dass bestehende Anlagen von dem nationalen Emissionsverminderungsplan gemäß Absatz 6 erfasst werden, …“

6 Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie 2001/80 legt die NOx-Emissionsgrenzwerte für Neuanlagen und bestehende Anlagen gemäß Art. 4 Abs. 1 bzw. Abs. 3 fest. Der Grenzwert für Anlagen mit einer thermischen Nennleistung von 500 MWth beträgt demnach 500 mg/Nm3. Ab dem 1. Januar 2016 gilt ein Wert von 200 mg/Nm3.

7 Die Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie lautet: „Bis zum 1. Januar 2018 gilt für Anlagen, die in dem am 1. Januar 2001 zu Ende gegangenen 12-Monats-Zeitraum mit festen Brennstoffen mit weniger als 10 v. H. flüchtiger Bestandteile betrieben wurden und weiterhin damit betrieben werden, ein Grenzwert von 1200 mg/Nm3.“

8 Die Richtlinie 2001/80 wurde durch die Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) ( III – Verfahren

9 Am 29. Mai 2012 leitete die Kommission eine unionsweite Pilotuntersuchung ein, um festzustellen, ob bestimmte Großfeuerungsanlagen (insbesondere die Aberthaw Power Station, im Folgenden: Aberthaw) die Emissionsgrenzwerte für NOx nach der Richtlinie einhalten. Im Lauf des Verfahrens brachte das Vereinigte Königreich vor, dass für Aberthaw aufgrund der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie für NOx ein höherer Emissionsgrenzwert von 1200 mg/Nm3 anstatt des Standardgrenzwerts von 500 mg/Nm3 gelte. Der Anteil flüchtiger Bestandteile (im Folgenden: AFB) der in Aberthaw 2009 verwendeten festen Brennstoffe wurde jedoch mit einem Wert von 13,5 % angegeben, während in der Fn. 3 ein AFB von unter 10 % gefordert wird.

10 Das Vereinigte Königreich unterrichtete die Kommission ergänzend, dass der NOx-Emissionsgrenzwert in der von den britischen Behörden erteilten Genehmigung für Aberthaw auf 1100 mg/Nm3 herabgesetzt worden sei, während der Jahreswert der flüchtigen Bestandteile der Kohle in den Jahren 2008 bis 2011 zwischen 11,39 % und 12,89 % schwankte.

11 Nach Ansicht der Kommission erfüllte Aberthaw in keinem der Jahre 2008 bis 2011 die Anforderung von weniger als 10 % AFB nach der Fn. 3. Daher war sie der Auffassung, dass der Standardgrenzwert von 500 mg/Nm3 für Aberthaw gelte und von dieser Anlage nicht eingehalten worden sei.

12 Demgemäß übersandte die Kommission dem Vereinigten Königreich am 21. Juni 2013 ein Aufforderungsschreiben, in dem sie geltend machte, dass das Vereinigte Königreich Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI in Bezug auf Aberthaw seit dem 1. Januar 2008 nicht richtig angewandt und damit gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2001/80 verstoßen habe.

13 Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 9. September 2013, in dem es erklärte, seine Verpflichtungen aus der Richtlinie in Bezug auf Aberthaw nicht verletzt zu haben. Die ausgehandelte und in der Richtlinie in Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI enthaltene Ausnahme sei spezifisch darauf gerichtet gewesen, Aberthaw zu umfassen.

14 Die Kommission überzeugte dies nicht. Sie erließ am 16. Oktober 2014 eine mit Gründen versehene Stellungnahme. Sie vertrat insbesondere den Standpunkt, dass eine Anlage nur dann den normalen Emissionsgrenzwert überschreiten dürfe, wenn sie feste Brennstoffe mit einem AFB unter 10 % verfeuere.

15 Das Vereinigte Königreich antwortete mit Schreiben vom 17. Dezember 2014 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme. Es erklärte, dass Aberthaw weiterhin in die Verbesserung seiner Abgasleistung investiere, so dass die NOx-Emissionen bis Ende 2017 auf 450 mg/Nm3 gefallen sein sollten. Es führte ebenfalls an, dass die von den britischen Behörden ausgestellte Genehmigung 2013 weiter eingeschränkt und ein Emissionsgrenzwert für NOx von 1050 mg/Nm3 festgelegt worden sei.

16 Vor diesem Hintergrund hat die Kommission Klage vor dem Gerichtshof erhoben. Sie beantragt, — festzustellen, dass das Vereinigte Königreich dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit Anhang VI Abschnitt A der Richtlinie 2001/80 verstoßen hat, dass es diese Richtlinie in Bezug auf die Aberthaw Power Station in Wales nicht richtig angewandt hat, und — dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.

17 Das Vereinigte Königreich hält daran fest, die Bestimmungen der Richtlinie in Bezug auf Aberthaw jederzeit korrekt angewandt zu haben, und beantragt, den Antrag der Kommission daher zurückzuweisen und ihr die Kosten aufzuerlegen.

18 Die Parteien haben Schriftsätze eingereicht. Beide Parteien haben in der Sitzung vom 21. April 2016 mündliche Ausführungen gemacht. IV – Würdigung

19 Nach der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie gilt „[b]is zum 1. Januar 2018 … für Anlagen, die in dem am 1. Januar 2001 zu Ende gegangenen 12-Monats-Zeitraum mit festen Brennstoffen mit weniger als 10 v. H. flüchtiger Bestandteile betrieben wurden und weiterhin damit betrieben werden, ein Grenzwert von 1200 mg/Nm3“.

20 Im ersten Teil dieser Schlussanträge (Teil A) werde ich die natürlichste Auslegung des Anwendungsbereichs dieser Bestimmung anbieten. Im zweiten Teil (Teil B) werde ich mich mit den Argumenten in Bezug auf die Entstehungsgeschichte der Fn. 3 befassen, die insbesondere von der Regierung des Vereinigten Königreichs ausführlich diskutiert wurde. A – Der Anwendungsbereich der Fn. 3

21 Die Kommission und das Vereinigte Königreich streiten in Bezug auf die Auslegung der Fn. 3 über zwei Punkte: erstens den zur Inanspruchnahme der Ausnahme nötigen Anteil an Kohle mit geringem AFB im Verhältnis zur Gesamtheit des in einem Kraftwerk verwendeten Brennstoffs und zweitens den Zeitraum, über den der AFB eines Kraftwerks zu berechnen ist, damit die Ausnahme nach dieser Bestimmung weiter in Anspruch genommen werden kann.

22 Die Kommission legt die beiden vorgenannten Punkte der Fn. 3 dahin gehend aus, dass ein Kraftwerk zu jeder Zeit mit einer Kohlemischung gearbeitet haben muss, die im Jahresmittel einen AFB von unter 10 % hatte.

23 Nach Ansicht der Regierung des Vereinigten Königreichs verlangt die Fn. 3 lediglich einen „wesentlichen Anteil“ oder eine „De-minimis-Menge“ von Kohle mit einem AFB von unter 10 %. Aberthaw habe zu jeder Zeit mit einer Kohlemischung gearbeitet, die in erster Linie auf anthrazitischer Kohle mit einem AFB zwischen 6 % und 15 % beruhe, wozu auch ein erheblicher Anteil von Kohle mit einem AFB von unter 10 % gehöre. Die Anlage sei hingegen nie ausschließlich mit Kohle mit einem AFB von unter 10 % betrieben worden. Des Weiteren könne das Kraftwerk nicht mit Brennstoff arbeiten, der ausschließlich aus Kohle mit einem AFB von unter 10 % bestehe, da die Verwendung von Kohle mit einem AFB von unter 9 % gefährlich und es praktisch unmöglich sei, ein AFB-Niveau zwischen 9 % und 10 % zu halten. Zudem wäre es unmöglich, genügend Kohle zu beschaffen, um durchgehend einen jährlichen AFB von unter 10 % zu erreichen. Das Vereinigte Königreich widerspricht demnach der von der Kommission vorgeschlagenen Methode der AFB-Berechnung und ist der Ansicht, der AFB solle stattdessen auf einer monatlichen oder sogar 48-stündlichen Basis gemessen werden.

24 Meines Erachtens ist die Position des Vereinigten Königreichs nicht haltbar.

25 Was erstens den für die Inanspruchnahme der Ausnahme nach der Fn. 3 verlangten Anteil von Kohle mit geringem AFB am Gesamtbrennstoffmix eines Kraftwerks angeht, findet das Vorbringen des Vereinigten Königreichs, dass die Verwendung eines wesentlichen Anteils dieser Art von Kohle im Brennstoffmix eines Kraftwerks ausreiche, keinerlei Grundlage im Text der Bestimmung.

26 Der Ausdruck „mit festen Brennstoffen mit weniger als 10 % flüchtiger Bestandteile betrieben“ lässt nur zwei mögliche Auslegungen zu, die nicht zu einer Verdrehung der natürlichen Bedeutung seines Wortlauts führen: Entweder muss, erstens, die gesamte verfeuerte Kohle einen AFB von weniger als 10 % haben. Dies würde im Ergebnis bedeuten, dass zu jeder Zeit nur Kohle mit einem AFB von weniger als 10 % genutzt werden darf. Oder, zweitens, die genutzte Kohlemischung muss im Durchschnitt einen AFB von weniger als 10 % haben. Demnach muss ein Kraftwerk nicht ausschließlich Kohle mit einem AFB von weniger als 10 % verfeuern, damit ihm die Ausnahme nach der Fn. 3 zugutekommen kann. Lediglich der Mittelwert, berechnet über einen bestimmten Zeitraum, muss unter dieser Schwelle bleiben.

27 Mir erscheint nur die letztere Auslegung vernünftig: Die in einem Kraftwerk verfeuerte Kohlemischung muss im Durchschnitt einen Anteil flüchtiger Bestandteile von unter 10 % haben. Die Argumente für diese Option sind nicht nur systematischer (

28 Zweitens legt, was den Zeitraum angeht, über den der AFB berechnet werden sollte, die natürlichste Bedeutung der Fn. 3 nahe, dass der durchschnittliche AFB auf einer jährlichen Grundlage berechnet werden sollte.

29 Die Fn. 3 nennt den am 1. Januar 2001 endenden Zwölfmonatszeitraum – also den Gesamtmittelwert des Jahres 2000 – als Voraussetzung für die Inanspruchnahme der Ausnahme. Gewiss schweigt die Fn. 3 über den genauen relevanten Zeitraum für die weitere Anwendung dieser Ausnahme. Ich kann mir jedoch keine angemessenere Schlussfolgerung vorstellen, als eine interne (und damit engst mögliche) Analogie innerhalb desselben Satzes zu ziehen: Das gleiche Jahresmittel sollte entsprechend auch für die folgenden Jahre gelten, um festzustellen, ob die Anlage in den Worten der Fn. 3 mit festen Brennstoffen mit weniger als 10 % AFB „weiterhin … betrieben“ wird.

30 Aus diesen Gründen schlage ich vor, die Fn. 3 dahin gehend zu verstehen, dass die Anforderung von weniger als 10 % sich auf das AFB-Jahresmittel der in Kraftwerken verfeuerten Kohlemischung bezieht.

31 Wie die Kommission dargelegt hat, ist das 10%-Erfordernis eine Obergrenze mit Ausschlusswirkung. Nur solche Kraftwerke, die in dem am 1. Januar 2001 zu Ende gegangenen Zwölfmonatszeitraum mit festen Brennstoffen mit weniger als 10 % flüchtiger Bestandteile betrieben wurden und weiterhin damit betrieben werden, können die Ausnahme nach der Fn. 3 in Anspruch nehmen.

32 Das Vereinigte Königreich hat in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich eingeräumt, dass dies bei Aberthaw nicht der Fall war. Die Anlage wurde nie mit einer Kohlemischung betrieben, die im Jahresmittel einen AFB von weniger als 10 % hatte, sei dies in dem am 1. Januar 2001 zu Ende gegangenen Zwölfmonatszeitraum oder in den Folgejahren. Daher ist es de facto unstreitig, dass Aberthaw, wäre die Fn. 3 so auszulegen wie oben dargestellt, die Ausnahme nach der Fn. 3 nicht zugutekommen könnte. B – Die Rolle der Entstehungsgeschichte der Norm

33 Die Regierung des Vereinigten Königreichs macht geltend, dass die Fn. 3 der Richtlinie speziell für Aberthaw ausgearbeitet worden sei. Sie betont, dass die Fn. 3 richtigerweise als eine maßgeschneiderte Bestimmung zu sehen sei, die einen spezifischen und angemessenen NOx-Emissionsgrenzwert unter Berücksichtigung der Charakteristika von Aberthaw und ähnlichen Kraftwerken festlege.

34 Im Einzelnen trägt das Vereinigte Königreich vor, Aberthaw nehme unter den Kohlekraftwerken im Vereinigten Königreich eine Sonderstellung ein. Es sei speziell für die Verfeuerung von Kohle mit einem geringen AFB ausgelegt, um diese hauptsächlich in Wales geförderte Kohleart zu verarbeiten – d. h. anthrazitische Kohle, die generell einen geringen AFB von 6 % bis 15 % habe –, während die in konventionellen Kohlekraftwerken verfeuerte Kohle typischerweise einen AFB von ungefähr 20 % bis 35 % aufweise. Da Kohle mit niedrigem AFB schwieriger zu verfeuern sei, bedürfe es dafür speziell ausgelegter Kessel im Vergleich zu konventionellen Kohlekraftwerken. Anscheinend seien die NOx-Emissionen solcher spezieller Kessel stets höher. Daher sei es für Aberthaw unmöglich, die strikten NOx-Emissionsgrenzen einzuhalten.

35 Das Vereinigte Königreich argumentiert, dass die Fn. 3 speziell auf Aberthaw wegen deren großer Bedeutung für die Region South Wales zugeschnitten worden sei, zumal die verbleibenden walisischen Kohlegruben auf sie als einzigen Abnehmer für die von ihnen geförderte Kohle angewiesen seien, da Kohle mit einem geringen AFB für die meisten anderen Märkte ungeeignet sei.

36 Der Kommission zufolge enthält die Fn. 3 eine Ausnahme, die nicht speziell auf Aberthaw, sondern allgemein auf eine begrenzte Zahl von Kraftwerken in Regionen zugeschnitten sei, in denen lokal geförderte anthrazitische Kohle natürlicherweise geringflüchtig sei, wie im Vereinigten Königreich, aber auch in Spanien.

37 Nach den dem Gerichtshof übermittelten Unterlagen ist es schwierig, eindeutig zu klären, ob die Ausnahme in der Fn. 3 speziell auf Aberthaw zugeschnitten ist.

38 Erstens war die Ausnahme ursprünglich für neue Anlagen im Unterschied zu bereits bestehenden Anlagen gedacht. Dies ergibt sich aus einem Vergleich der Richtlinie 2001/80 mit ihrer Vorgängerin, der Richtlinie 88/609/EWG (x fest und gestattete bis zu 1300 mg/Nm3 für feste Brennstoffe mit einem AFB von unter 10 %. Nichts weist aber darauf hin, dass die Verfasser von Anhang VI der Richtlinie 88/609 an Aberthaw (eine bestehende Anlage) dachten, da die Ausnahme in Anhang VI nur für neue, nicht aber für bereits bestehende Anlagen galt.

39 Zweitens ergibt sich aus den Travaux préparatoires zur Richtlinie nichts dafür, dass die Fn. 3 eine maßgeschneiderte Regelung für Aberthaw war. Ein schlüssiger Beweis ist dem Gerichtshof insoweit nicht vorgelegt worden. In ihrem Vorbringen hat sich die Regierung des Vereinigten Königreichs auf eine Reihe von Unterlagen verschiedener Einzelpersonen (Abgeordneten des Europäischen Parlaments) und verschiedener Beamter des Vereinigten Königreichs bezogen, die während und anlässlich des zur Annahme der Richtlinie führenden Rechtsetzungsverfahrens erstellt worden waren. Diese Unterlagen beschränken sich aber auf Schreiben und Notizen solcher Einzelpersonen sowie auf Aufzeichnungen von Debatten im Europäischen Parlament. Keine dieser Unterlagen spiegelt jedoch die offizielle Position eines am Rechtsetzungsverfahren beteiligten Organs der Europäischen Union wider, die als klarer gesetzgeberischer Wille eines Unionsorgans insgesamt angesehen werden könnte.

40 Schließlich bezeichnet die Richtlinie in anderen Bestimmungen ausdrücklich bestimmte Anlagen, für die eine Ausnahme von den Standard-Emissionsgrenzwerten der Richtlinie gilt. Dies ist beispielsweise der Fall für „zwei Anlagen auf Kreta und Rhodos“, für die gesonderte Grenzwerte gelten (Anhang VI Abschnitt B). Die gleiche Rechtsetzungstechnik hätte auch hier zur Behandlung der besonderen Situation von Aberthaw gewählt werden können. Gleichwohl entschied sich der Gesetzgeber dafür, das nicht zu tun.

41 Jedenfalls halte ich dies, was immer der Wille des Gesetzgebers gewesen sein mag, in diesem besonderen Fall nicht für entscheidend.

42 Allgemein geht aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs klar hervor, dass der Vorgeschichte und dem Willen des Gesetzgebers eine gewisse Bedeutung für die Auslegung sowohl des Sekundär- (

43 Hier ist jedoch der Unterschied zwischen „Auslegung“ und richterlichem „Umschreiben“ zu betonen. Eine Argumentation auf der Grundlage des Willens des Gesetzgebers ist bei textlichen Unklarheiten und Mehrdeutigkeiten zulässig und in der Tat nützlich. Meines Erachtens darf sie jedoch nicht weiter gehen, als es die textliche Mehrdeutigkeit selbst erlaubt; Auslegung muss sich im Rahmen des geschriebenen Textes und seiner denkbaren semantischen Unbestimmtheit halten.

44 Daher wäre, selbst wenn feststünde, dass die Fn. 3 speziell auf Aberthaw zugeschnitten ist, was im vorliegenden Verfahren nicht nachgewiesen worden ist, ein solches Ergebnis vielleicht von Bedeutung für eine eventuelle Nichtigerklärung (contra legem, also eine Auslegung gegen den klaren Wortlaut einer Bestimmung, der die vom Gerichtshof festgelegte äußerste Grenze jeglicher Auslegung bildet (

45 Diese Grenzen der Auslegung sind im vorliegenden Fall eindeutig erreicht. Man könnte eine interpretative Mehrdeutigkeit in Bezug auf die Art und den Zeitraum der AFB-Berechnung sehen, wie im vorstehenden Abschnitt dargelegt worden ist. Keine Mehrdeutigkeit gibt es hingegen in Bezug auf die 10%-Grenze. Zehn vom Hundert heißt zehn vom Hundert.

46 Folglich kann die Betrachtung der Entstehungsgeschichte der Norm nichts an dem Ergebnis ändern, dass das Vereinigte Königreich Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie auf Aberthaw nicht richtig angewandt und damit gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2001/80 verstoßen hat. V – Kosten

47 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen, und Letzteres unterlegen ist, ist das Vereinigte Königreich zur Tragung der Kosten zu verurteilen. VI – Ergebnis

48 Aus den vorstehend dargelegten Gründen schlage ich vor, wie folgt zu entscheiden: 1. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland hat Art. 4 Abs. 3 in Verbindung mit der Fn. 3 zu Abschnitt A von Anhang VI der Richtlinie 2001/80/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Begrenzung von Schadstoffemissionen von Großfeuerungsanlagen in die Luft auf die Aberthaw Power Station in Wales nicht richtig angewandt und damit gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 2001/80 verstoßen. 2. Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt die Kosten.