Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.07.2016 – C-313/15

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 13. Juli 2016 ( Verbundene Rechtssachen C‑313/15 und C‑530/15 Eco-Emballages SA gegen Sphère France, Schweitzer SAS, Carrefour Import SAS, Tissue France SCA, SCA Hygiène Products SAS, WEPA Troyes SAS, Industrie Cartarie Tronchetti SpA, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL, Kimberly-Clark SAS, Gopack SAS, Delipapier, CMC France SARL, Paul Hartmann SA, Wepa Lille SAS, Industrie Cartarie Tronchetti France SAS, Melitta France SAS, Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Scamark SAS, Système U Centrale Nationale SAS (Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal de commerce de Paris [Handelsgericht Paris, Frankreich]) und Melitta France SAS, Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier, Gopack SAS, Industrie Cartarie Tronchetti SpA, Industrie Cartarie Tronchetti Ibérica, SL, Kimberly-Clark SAS, Lucart France, Paul Hartmann AG, SCA Hygiène Products, SCA Tissue France, Group’Hygiène syndicat professionnel gegen Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l'Énergie (Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Staatsrat, Frankreich]) „Umwelt — Richtlinie 94/62/EG — Verpackungen und Verpackungsabfälle — Begriff der Verpackung — Rollenkerne (Rollen, Röhren und Zylinder) — Durchführungsrichtlinie 2013/2/EU — Änderung der Beispiele für Verpackungen — Durchführungszuständigkeit der Kommission — Frage der Gültigkeit“

1 Manchmal fasst ein außenstehender Beobachter, der die Vorabentscheidungsersuchen, die dem Gerichtshof vorgelegt werden, aufmerksam verfolgt, sie besser zusammen als wir, die wir an ihnen beteiligt sind, es könnten. Dies ist hier der Fall. Das Problem, das die beiden Vorabentscheidungsersuchen (eines zur Auslegung und das andere zur Gültigkeit) aufwerfen, die zwei französische Gerichte im Rahmen zweier miteinander in Verbindung stehender Prozesse vorgelegt haben, wird in kaum noch zu verbessernder Weise in einem Blog ( „In einer Toilettenpapierrolle befindet sich ein Pappkern. Gehört dieser innere Bestandteil zur Verpackung des Toilettenpapiers? Diese Frage hat die französischen Gerichte vor ein Problem gestellt. Die Antwort hängt von dem Wort ‚Verpackung‘ in der Richtlinie 94/62/EG über ‚Verpackungen und Verpackungsabfälle‘ ab. Sollte die Frage dahin beantwortet werden, dass der Pappkern eine Verpackung ist, wären nicht nur die französischen Toilettenpapierhersteller, sondern auch die Hersteller von Allzweckpapier, Aluminiumfolie oder Kunststofffolie in Frankreich potenziell durch das Urteil des Gerichtshofs Geschädigte. Sollte sie hingegen verneint werden, möchte der Conseil d’État wissen, ob die Europäische Kommission ultra vires gehandelt hat, als sie eine Durchführungsrichtlinie erließ, welche die Definition der ‚Verpackung‘ übermäßig erweitert hat. Es stehen viele Millionen Euro auf dem Spiel.“

2 Der Gerichtshof muss nämlich entscheiden, ob die Rollen, Röhren oder Zylinder, um die ein flexibles Material (z. B. Kunststofffolie, Aluminium, Papier) aufgespult ist, das an den Verbraucher verkauft wird, Verpackungen im Sinne der Richtlinie 94/62/EG ( I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht

3 In Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62 wird der Begriff der Verpackung definiert: „Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnen die Ausdrücke 1. ‚Verpackungen‘ aus beliebigen Stoffen hergestellte Produkte zur Aufnahme[,] zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung und zur Darbietung von Waren, die vom Rohstoff bis zum Verarbeitungserzeugnis reichen können und vom Hersteller an den Benutzer oder Verbraucher weitergegeben werden. Auch alle zum selben Zweck verwendeten ‚Einwegartikel‘ sind als Verpackungen zu betrachten. Unter den Begriff ‚Verpackungen‘ fallen ausschließlich a) Verkaufsverpackungen oder Erstverpackungen, d. h. Verpackungen, die dem Endabnehmer oder ‑verbraucher in der Verkaufsstelle als eine Verkaufseinheit angeboten werden; b) Umverpackungen oder Zweitverpackungen, d. h. Verpackungen, die eine bestimmte Anzahl von Verkaufseinheiten enthalten, welche in der Verkaufsstelle zusammen an den Endabnehmer oder ‑verbraucher abgegeben werden oder allein zur Bestückung der Verkaufsregale dienen; diese Verpackungen können von der Ware entfernt werden, ohne dass dies deren Eigenschaften beeinflusst; c) Transportverpackungen oder Drittverpackungen, d. h. Verpackungen, welche die Handhabung und den Transport von mehreren Verkaufseinheiten oder Umverpackungen in einer Weise erleichtern, dass deren direkte Berührung sowie Transportschäden vermieden werden. Container für den Straßen-, Schienen-, Schiffs- und Lufttransport fallen nicht unter den Begriff der Transportverpackung.“

4 Art. 3 der Richtlinie 94/62 wurde durch die Richtlinie 2004/12/EG ( „Die Richtlinie 94/62/EG wird wie folgt geändert: 1. Artikel 3 Nummer 1 werden folgende Unterabsätze angefügt: ‚Die Begriffsbestimmung für ‚Verpackungen‘ wird ferner durch die nachstehenden Kriterien gestützt. Die in Anhang I aufgeführten Gegenstände sind Beispiele für die Anwendung dieser Kriterien. i) Gegenstände gelten als Verpackungen, wenn sie der oben genannten Begriffsbestimmung entsprechen, unbeschadet anderer Funktionen, die die Verpackung möglicherweise ebenfalls erfüllt, es sei denn, der Gegenstand ist integraler Teil eines Produkts, der zur Umschließung, Unterstützung oder Konservierung dieses Produkts während seiner gesamten Lebensdauer benötigt wird, und alle Komponenten sind für die gemeinsame Verwendung, den gemeinsamen Verbrauch oder die gemeinsame Entsorgung bestimmt. ii) Gegenstände, die dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden, und ‚Einwegartikel‘, die in gefülltem Zustand verkauft oder dafür konzipiert und bestimmt sind, in der Verkaufsstelle gefüllt zu werden, gelten als Verpackungen, sofern sie eine Verpackungsfunktion erfüllen. iii) Verpackungskomponenten und Zusatzelemente, die in eine Verpackung integriert sind, gelten als Teil der Verpackung, in die sie integriert sind. Zusatzelemente, die unmittelbar an einem Produkt hängen oder befestigt sind und eine Verpackungsfunktion erfüllen, gelten als Verpackungen, es sei denn, sie sind integraler Teil des Produkts und alle Komponenten sind für den gemeinsamen Verbrauch oder die gemeinsame Entsorgung bestimmt. Die Kommission prüft gegebenenfalls nach dem in Artikel 21 genannten Verfahren die Beispiele für die Definition von Gegenständen, die gemäß Anhang I als Verpackung gelten, und ändert sie erforderlichenfalls. Der Vorrang gilt folgenden Artikeln: CD- und Videohüllen, Blumentöpfen, Röhren und Rollen, um die flexibles Material aufgespult ist, Schutzstreifen von Klebeetiketten und Einpack- und Geschenkpapier.“

5 Die Kommission änderte Anhang I der Richtlinie 94/62 durch die Richtlinie 2013/2/EU ( „Anhang I Beispiele für die in Artikel 3 Nummer 1 genannten Kriterien Beispiele für Kriterium i) Gegenstände, die als Verpackung gelten … Rollen, Röhren und Zylinder, um die flexibles Material aufgespult ist (z. B. Kunststofffolie, Aluminium, Papier), ausgenommen Rollen, Röhren und Zylinder, die Teile einer Produktionsanlage sind und nicht zur Aufmachung eines Produkts als Verkaufseinheit verwendet werden. …“

6 Im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/2 wird ausgeführt: „Im Interesse der Rechtssicherheit und einer einheitlichen Auslegung der Definition von ‚Verpackungen‘ muss diese Liste von Beispielen überprüft und geändert werden, um weitere Fälle zu klären, bei denen noch nicht klar abgegrenzt ist, was eine Verpackung ist und was nicht. Mit dieser Überarbeitung wird dem Wunsch der Mitgliedstaaten und der Wirtschaftsteilnehmer, die Richtlinie konsequenter durchzusetzen und gleiche Ausgangsbedingungen auf dem Binnenmarkt zu schaffen, Rechnung getragen.“

7 Der vierte Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/2 lautet: „Da der mit Artikel 21 der Richtlinie 94/62/EG eingesetzte Ausschuss keine Stellungnahme (zu den in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen) abgegeben hat, hat die Kommission dem Rat einen Vorschlag für die Maßnahmen vorgelegt und den Vorschlag an das Europäische Parlament weitergeleitet. Der Rat hat nicht innerhalb der Frist von zwei Monaten gemäß Artikel 5a des Beschlusses 1999/468/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zur Festlegung der Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse[ ( B – Nationales Recht

8 Die Bestimmungen der Richtlinie wurden durch den Code de l’environnement (Umweltgesetzbuch) in französisches Recht umgesetzt, dessen Art. R. 543‑43 Abs. I spezifiziert: „I. ... ‚Verpackungen‘ [bezeichnet] aus beliebigen Stoffen hergestellte Produkte zur Aufnahme, zum Schutz, zur Handhabung von Waren, zu deren Lieferung vom Hersteller an den Benutzer oder Verbraucher und zu deren Darbietung. Auch alle zum selben Zweck verwendeten ‚Einwegartikel‘ sind als Verpackungen zu betrachten. Die Begriffsbestimmung für ‚Verpackungen‘ ist ferner auf die nachstehenden Kriterien gestützt: 1. Gegenstände gelten als Verpackungen, wenn sie der oben genannten Begriffsbestimmung entsprechen, unbeschadet anderer Funktionen, die die Verpackung möglicherweise ebenfalls erfüllt, es sei denn, der Gegenstand ist integraler Teil eines Produkts, der zur Umschließung, Unterstützung oder Konservierung dieses Produkts während seiner gesamten Lebensdauer benötigt wird, und alle Komponenten sind für die gemeinsame Verwendung, den gemeinsamen Verbrauch oder die gemeinsame Entsorgung bestimmt. … Beispiele für die Anwendung dieser Kriterien werden durch Erlass des Ministers für Umwelt konkretisiert.“

9 Durch Ministerialerlass vom 6. August 2013 zur Änderung des Ministerialerlasses vom 7. Februar 2012 über Beispiele für die Anwendung der Kriterien des Begriffs „Verpackungen“ in Art. R. 543‑43 des Umweltgesetzbuchs (

10 Nach Art. L. 541-10 Abs. II des Umweltgesetzbuchs sind die Hersteller, Importeure und Vertreiber von Waren verpflichtet, sich an der Vermeidung und Beseitigung des von ihnen erzeugten Abfalls zu beteiligen. Hierzu können sie zwischen der Einrichtung eines individuellen Systems zur Abfallsammlung und ‑entsorgung oder der kollektiven Schaffung einer Umwelteinrichtung, die diese Aufgaben übernimmt und an die sie einen finanziellen Beitrag leisten, wählen. Diese Umwelteinrichtungen erhalten eine staatliche Genehmigung für sechs Jahre, die erneuert werden kann. Der Hersteller, Importeur oder Erstvertreiber einer mit Verpackung verkauften Ware ist gemäß Art. R. 543‑56 verpflichtet, sich finanziell an der Beseitigung der angefallenen Abfälle zu beteiligen. II – Nationale Verfahren und Vorlagefragen

11 Die Rechtssache C‑313/15 geht auf die Klagen zurück, die die Gesellschaft Eco-Emballages SA, die Verpackungsabfälle verwertet (

12 Die Unternehmen, die verpackte Waren vertreiben und mit Eco‑Emballages Vereinbarungen geschlossen haben, müssen einen jährlichen finanziellen Beitrag an sie zahlen, der nach einem Schlüssel anhand der Materialien, dem Gewicht und der Menge der auf dem französischen Markt verkauften Verpackungen berechnet wird. Hierzu müssen sie binnen 60 Tagen nach Ablauf des Kalenderjahrs eine förmliche Erklärung abgeben, aus der sich das Gewicht der Materialien und die Menge der in diesem Jahr vertriebenen Haushaltsverpackungen ergeben.

13 Die beklagten Unternehmen behaupten, die Rollen, Röhren oder Rohre seien nicht Teil der Verpackung der Erzeugnisse und könnten nicht als recyclingpflichtige Verpackungen im Sinne der Richtlinie 94/62 angesehen werden. Daher hätten sie diese weder in ihren Jahreserklärungen an Eco-Emballages angegeben noch den finanziellen Beitrag gezahlt, den diese Einrichtung bei ihnen geltend mache.

14 Sollte es sich bei den Rollenkernen um Verpackungen handeln, könne Eco-Emballages die Zahlung der Beiträge erst seit dem Datum, an dem die Richtlinie 2013/2 in französisches Recht umgesetzt worden sei, verlangen, also seit dem Ministerialerlass vom 6. August 2013, der am 28. August 2013 in Kraft getreten sei, und nicht seit 2007, wie Eco-Emballages meine.

15 In Anbetracht der einander gegenüberstehenden Ansichten, der Schwierigkeit der Auslegung der auf den Fall anzuwendenden Richtlinien und seiner wirtschaftlichen Auswirkungen beschloss das Tribunal de commerce de Paris (Handelsgericht Paris), das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage vorzulegen: Umfasst der Begriff der Verpackung, wie er in Art. 3 der Richtlinie 94/62 in ihrer durch die Richtlinie 2004/12 geänderten Fassung definiert ist, „Rollenkerne“ (Rollen, Röhren und Zylinder), um die ein flexibles Material wie Papier oder Kunststofffolie aufgespult ist, das an Verbraucher verkauft wird?

16 Mehrere der im vorangegangenen Rechtsstreit beklagten Unternehmen erhoben später beim Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) eine Klage wegen Überschreitung von Befugnissen und beantragten, den Ministerialerlass vom 6. Oktober 2013, mit dem die Richtlinie 2013/2 in französisches Recht umgesetzt wurde, für nichtig zu erklären. Sie stellen die Gültigkeit der Richtlinie in Frage, da durch die Einbeziehung der Rollenkerne in die Beispiele für Verpackungen der Begriff der Verpackung des Art. 3 der Richtlinie 94/62 verkannt und die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse überschritten worden seien.

17 Der Ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (Minister für Ökologie, nachhaltige Entwicklung und Energie) ersuchte den Conseil d’État (Staatsrat), die Klagen abzuweisen, da der angefochtene Ministerialerlass eine korrekte Umsetzung der Richtlinie 2013/2 darstelle, deren Bestimmungen genau und unbedingt seien. Es bestehe kein Anlass zur Vorlage eines Vorabentscheidungsersuchens, da die Richtlinie keine Auslegungsschwierigkeiten aufweise und nicht gegen Grundsätze des Unionsrechts verstoße.

18 Der Conseil d’État (Staatsrat) setzte das Verfahren jedoch bis zu einer Entscheidung des Gerichtshofs über die Vorlagefrage, die Gegenstand der Rechtssache C‑313/15 ist, aus. Für den Fall, dass diese Vorlagefrage verneint wird, stellt er dem Gerichtshof folgende Frage: Wurde durch die Einbeziehung der „Rollenkerne“ (Rollen, Röhren und Zylinder), um die ein flexibles Material wie Papier oder Kunststofffolie aufgespult ist, das an Verbraucher verkauft wird, in die Beispiele für Verpackungen der Richtlinie 2013/2/EU der Kommission vom 7. Februar 2013 der Begriff der Verpackung, wie er in Art. 3 der Richtlinie 94/62/EG vom 20. Dezember 1994 definiert ist, verkannt, und wurden dadurch die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse überschritten?

19 Der Gerichtshof hat beide Rechtssachen, in denen die Kommission und Frankreich schriftliche Erklärungen eingereicht haben, miteinander verbunden. Darüber hinaus haben in der Rechtssache C‑313/15 Eco-Emballages, Système U Centrale Nationale SAS, Melitta France SAS gemeinsam mit Cofresco Frischhalteprodukte GmbH & Co. KG, Delipapier gemeinsam mit weiteren elf Unternehmen des Sektors sowie die Fachgewerkschaft Group’Hygiène schriftliche Erklärungen eingereicht. In der Rechtssache C‑530/15 haben dies Melitta France gemeinsam mit Cofresco Frischhalteprodukte, Delipapier gemeinsam mit zehn Unternehmen des Sektors sowie die Fachgewerkschaft Group’Hygiène getan.

20 An der mündlichen Verhandlung am 4. Mai 2016 haben Eco-Emballages, Melitta France, Delipapier, Système U Centrale Nationale, die französische Regierung und die Kommission teilgenommen. Ihre Ausführungen haben sich auf Bitten des Gerichtshofs auf die verschiedenen Elemente, die den Verpackungsbegriff der Richtlinie 94/62 bilden, die zeitliche Beschränkung der Wirkungen des künftigen Urteils des Gerichtshofs und die Zuständigkeit der Kommission für den Erlass der Richtlinie 2013/2 konzentriert. Konkret haben sie die zeitliche Wirkung der möglichen Auslegung des Verpackungsbegriffs durch den Gerichtshof ausführlich erörtert.

21 Zu erwähnen ist auch, dass einige der Unternehmen, die am Rechtsstreit der Rechtssache C‑313/15 beteiligt sind, die Gültigkeit der Richtlinie 2013/2 beim Gericht angefochten haben. Ihre Klagen wurden wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig abgewiesen ( III – Prüfung der Vorlagefragen

22 In dieser Rechtssache kommt etwas in der Praxis des Gerichtshofs Seltenes vor, nämlich die Kombination einer auf Auslegung gerichteten Vorlagefrage eines nationalen Gerichts (des Tribunal de commerce de Paris [Handelsgericht Paris]) mit einer die Gültigkeit betreffenden Vorlagefrage eines anderen Gerichts (des Conseil d’État [Staatsrat]), die auf zwei eng miteinander verbundene Prozesse zurückgehen, die dieselbe Streitfrage betreffen.

23 Ich werde zuerst die Auslegungsfrage untersuchen und mich dann der Frage der Gültigkeit zuwenden. A – Die Auslegungsfrage: Umfasst die Definition der Verpackung in der Richtlinie 94/62 Rollenkerne?

24 Der Zweifel des Tribunal de commerce de Paris (Handelsgericht Paris) beschränkt sich auf die Feststellung, ob der Begriff der Verpackung in Art. 3 der Richtlinie 94/62, geändert durch die Richtlinie 2004/12, Rollenkerne umfasst. Von der Antwort hängt das Schicksal der Zahlungsansprüche von Eco-Emballages gegen die Vermarktungsunternehmen ab.

25 Auf den ersten Blick scheint die Frage ebenso simpel wie einfach zu beantworten zu sein: Der gesunde Menschenverstand sagt uns, dass eine Verpackung dazu dient, eine an den Verbraucher verkaufte Ware einzuwickeln, zu verpacken oder zu umschließen. Die Röhre im Inneren, die eine Toiletten- oder Küchenpapierrolle stabilisiert, erfüllt diese Funktion nicht und kann daher nicht als Verpackung eingestuft werden.

26 Wir Juristen wissen aber, dass die Gesetzgeber, auch die der Union, bei der Verwendung der in eine Rechtsnorm aufgenommenen Begriffe nicht immer den gesunden Menschenverstand walten lassen. Sei es durch die Technik, bestimmten Worten „für die Zwecke des Gesetzes“ neue Bedeutungen zu verleihen, sei es durch die immer häufigere Verwendung von Definitionen in den Gesetzen selbst (

27 Der Begriff der Verpackung der Richtlinie 94/62 entspricht nicht dem, den die Verbraucher mit diesem Wort verbinden, so dass zu seiner Klarstellung drei Richtlinien erforderlich waren. Dieser Umstand erklärt die beiden Prozesse bei den vorlegenden französischen Gerichten und die entsprechenden Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof. 1. Erklärungen der Parteien

28 Die Kommission, Frankreich und Eco-Emballages führen aus, die Legaldefinition der Verpackung gemäß Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 1 der Richtlinie 94/62, geändert durch die Richtlinie 2004/12 und vervollständigt durch die Richtlinie 2013/2, umfasse die Rollenkerne. Sie schützten das Erzeugnis bei seinem Transport und seiner Darbietung gegenüber dem Verbraucher von innen, ermöglichten seine Aufbewahrung und seine Aufmachung zum Kauf sowie seine spätere Verwendung und könnten weggeworfen werden. Angesichts der weiten Auslegung entsprechend der Richtlinie 94/62 sei es unerheblich, dass sie nicht die Form einer äußeren Verpackung hätten.

29 Zudem seien die Rollenkerne eine „Verkaufsverpackung oder Erstverpackung“ im Sinne des Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Richtlinie 94/62, da sie konzipiert seien, mit dem Produkt, dem sie Stabilität vermittelten, eine Verkaufseinheit zu bilden, die für den Endverbraucher bzw. ‑nutzer bestimmt sei, und nicht getrennt verkauft würden.

30 Schließlich erfüllten die Rollenkerne nicht die drei Ausschlusskriterien des Verpackungsbegriffs des Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 3 Ziff. i der Richtlinie 94/62, die durch die Richtlinie 2004/12 eingeführt worden seien. Sie seien nicht Bestandteil des flexiblen Materials, das um sie aufgespult sei und zu seiner Verwendung vom Rollenkern getrennt werden müsse, sie seien auch nicht unerlässlich zu seiner Umschließung, Unterstützung oder Konservierung, und sie würden schließlich anders als beispielsweise ein Teebeutel nicht gemeinsam mit dem Material, das um sie aufgespult sei, verwendet, verbraucht oder entsorgt, sondern erst nach dem vollständigen Gebrauch dieses Produkts weggeworfen.

31 Die Unternehmen, die schriftliche Erklärungen eingereicht haben, treten der von der Kommission, Frankreich und Eco-Emballages vertretenen Ansicht entgegen. Erstens verweise der Begriff Verpackung notwendigerweise auf etwas, das, wenn es nicht zum Einpacken diene, so doch sich zumindest außen befinde. Weder enthalte der Rollenkern das Produkt (etwa Toilettenpapier), noch schütze er es, da es sich nicht um eine äußere Hülle, sondern um einen inneren Bestandteil handele.

32 Sie sind der Meinung, dass die Rollenkerne nicht die Kriterien erfüllten, die nach Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 94/62 erforderlich seien, damit ein Artikel als Verpackung betrachtet werden könne. Sie seien nicht für die Aufnahme oder den Schutz des Produkts bestimmt, da sie es nicht verpackten, und dienten nicht seiner Umschließung oder seiner Beförderung vom Hersteller zum Verbraucher. Auch dienten die Rollenkerne nicht der Darbietung des Produkts, da an ihnen nicht die für den Verbraucher bestimmten Informationen angebracht werden könnten, die sich auf der Hülle befänden und nicht auf einem inneren Bestandteil angegeben werden könnten.

33 Die Rollenkerne würden auch nicht von der Definition der „Verkaufsverpackung“, „Umverpackung“ oder „Transportverpackung“ erfasst, weil sie nicht dafür konzipiert seien, eine individuelle Verkaufseinheit zu bilden, sondern lediglich dazu dienten, das Produkt zu stabilisieren, weil sie weder dazu geeignet seien, mehrere Produkte aufzunehmen oder zusammenzufassen, noch von ihnen getrennt werden könnten, ohne ihre Qualität zu beeinträchtigen, und weil sie nicht den Transport der Produkte erleichterten, da sie diese weder aufnähmen noch verpackten.

34 Sollten die Rollenkerne als Verpackungen eingeordnet werden können, erfüllten sie jedenfalls nicht die drei in Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 3 Ziff. i festgelegten Kriterien. Der Rollenkern sei Teil des Produkts, und der Verbraucher könne ihn nicht von diesem trennen, ohne es zu beschädigen, er werde während der gesamten Lebensdauer des Produkts für dessen Verbrauch benötigt, er werde mit der um ihn aufgespulten Ware gleichzeitig benutzt, und er könne nicht entsorgt werden, bis diese Ware vollständig verbraucht sei. 2. Würdigung

35 Einleitend ist hervorzuheben, dass die Definition der Verpackung in Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62 nicht sehr klar ist. Ihre Unklarheit ist besonders besorgniserregend, weil es sich um das Schlüsselelement zur Präzisierung des Umfangs der rechtlichen Pflichten handelt, die den Staaten – und mittelbar den Wirtschaftsteilnehmern des Sektors – durch diese Richtlinie auferlegt wurden, deren Ziel gerade in der Harmonisierung der nationalen Maßnahmen zur Entsorgung von Verpackungen und Verpackungsabfällen bestand (

36 Die fehlende Klarheit zwang dazu, zehn Jahre nach der Richtlinie 94/62 mit der Richtlinie 2004/12 zu versuchen, den Verpackungsbegriff klarzustellen, nunmehr durch die Einführung von drei Kriterien und eines Anhangs mit „Beispielen“ bei gleichzeitiger Ermächtigung der Kommission, diese Beispiele zu prüfen und erforderlichenfalls zu ändern. Ausdrücklich wurde die Kommission beauftragt, einigen Elementen „Vorrang“ einzuräumen, u. a. Röhren und Rollen, um die flexibles Material aufgespult ist (

37 Durch die Verordnung (EG) Nr. 219/2009 (

38 Die Kommission setzte diesen Auftrag mit dem Erlass der Richtlinie 2013/2 in die Praxis um, in deren zweitem Erwägungsgrund (den ich oben wiedergegeben habe) (

39 Nach all diesen Änderungen und dem gesetzgeberischen Hin und Her ( — Zum einen muss es sich nach Art. 3 Nr. 1 Satz 1 der Richtlinie 94/62 um Produkte zur Aufnahme, zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung und zur Darbietung von Waren handeln, die vom Hersteller an den Benutzer oder Verbraucher weitergegeben werden. In Satz 2 wird klargestellt, dass auch alle zum selben Zweck verwendeten „Einwegartikel“ als Verpackungen zu betrachten sind. — Zum anderen muss das Erzeugnis zu einer der drei in Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 2 Buchst. a bis c der Richtlinie 94/62 aufgeführten und festgelegten Verpackungskategorien – Verkaufsverpackung, Umverpackung und Transportverpackung – gehören.

40 Ungeachtet der von mir oben dargestellten Einwände, die vom richtigen Sprachgebrauch und vom gesunden Menschenverstand geleitet sind, bleibt mir nichts anderes übrig, als hinzunehmen, dass die Rollenkerne die erste Voraussetzung der Richtlinie 94/62 für ihre Einstufung als Verpackung erfüllen. Es steht dem Auslegenden nicht zu, Vorschriften abzuqualifizieren oder nicht zu beachten, wenn sie ihm nicht zusagen oder wenn sie aus sprachlicher Sicht unzulänglich sind. Vielmehr muss er sie anwenden, auch wenn sie ihm nicht gefallen.

41 Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die möglichen Funktionen der Verpackung in Art. 3 Nr. 1 Satz 1 der Richtlinie 94/62 nicht kumulativ aufgeführt sind, so dass es nicht erforderlich ist, dass die Rollenkerne gleichzeitig „zur Aufnahme, zum Schutz, zur Handhabung, zur Lieferung und zur Darbietung von Waren“ dienen, und es ausreicht, dass sie nur eine dieser Funktionen ausüben (

42 Meiner Meinung nach haben die Kommission, Frankreich und Eco-Emballages mit ihrer These, dass die Rollenkerne die um sie aufgespulten Waren von innen „schützen“, unbestreitbar Recht. Dieser Schutz stabilisiert das Produkt während seines Transports und seiner Darbietung zum Verkauf, da er seine zylindrische Aufmachung ermöglicht. Zudem erleichtert der Rollenkern die spätere Verwendung des Produkts durch den Verbraucher.

43 Ein Rollenkern hilft auch dabei, den Gegenstand dem Verbraucher „darzubieten“. Entgegen der Ansicht der Vertriebsunternehmen erfolgt die Darbietung nicht nur mit den schriftlichen Informationen auf den Verpackungen oder den Behältnissen der Waren. Durch den Rollenkern wird dem Verbraucher beispielsweise eine angemessen zum Verkauf „dargebotene“ Toilettenpapier-, Aluminium- oder Allzweckpapierrolle zur Verfügung gestellt.

44 Schließlich sind die Rollenkerne ein Bestandteil, der weggeworfen wird, Abfall entstehen lässt und recycelt werden muss. Die Rollenkerne werden nicht gleichzeitig mit dem Produkt, das auf sie aufgespult ist, verbraucht, sondern freigelegt, wenn es vollständig aufgebraucht worden ist.

45 Die weite Definition der Verpackung in der Richtlinie 94/62 erlaubt es mithin, die Rollenkerne unter sie zu fassen, im Einklang mit der durch das Urteil Plato Plastik Robert Frank begründeten Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der den Kunden in einem Geschäft unentgeltlich oder gegen Entgelt überlassene Kunststofftragetaschen ebenfalls Verpackungen sind (

46 Vielleicht ist der Schlüssel im Ziel der Richtlinie 94/62 zu suchen, mit der die Auswirkungen von Verpackungen und Verpackungsabfällen vermieden bzw. verringert werden sollen, um so ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen (

47 Die teleologischen und systematischen Auslegungskriterien sprechen daher für eine solche Auslegung von Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62. Rollenkerne in Produkten, deren privater Verbrauch hoch ist, nicht als Verpackungen anzusehen, würde in Anbetracht ihrer allgemeinen Verwendung bedeuten, dass die Abfälle, die sie verursachen, zulasten des der Richtlinie 94/62 zugrunde liegenden Umweltschutzziels nicht recycelt würden.

48 Weniger Argumente erfordert die Prüfung der zweiten (positiven) Voraussetzung, die die Richtlinie 94/62 für Verpackungen aufstellt. Die Rollenkerne fallen nämlich unter die erste der drei in Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 2 Buchst. a bis c der Richtlinie aufgeführten und definierten Kategorien (Verkaufsverpackung, Umverpackung, Transportverpackung), denn sie sind dafür gedacht, „dem Endabnehmer oder ‑verbraucher“ des Produkts „in der Verkaufsstelle als eine Verkaufseinheit angeboten [zu] werden“. Die Rolle, um die das Toilettenpapier aufgespult ist, wird als Einheit mit der Papierrolle, ohne die sie nicht unabhängig existieren und von der sie beim Verkauf nicht getrennt werden kann, an den Verbraucher abgegeben.

49 Neben diesen positiven Merkmalen wird nach Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62 der Begriff der Verpackung negativ abgegrenzt. Hierzu wurde Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 3 der Richtlinie 94/62 durch die Richtlinie 2004/12 neu gefasst und die Definition von „Verpackung“ auf drei zusätzliche, in den Ziff. i bis iii geregelte „Kriterien“ gestützt, für deren Anwendung die in Anhang I genannten Gegenstände Beispiele sind.

50 In der vorliegenden Rechtssache findet das Kriterium nach Ziff. i Anwendung, so dass ein Produkt, das der Definition der Verpackung nach der Richtlinie 94/62 entspricht, nicht als solche angesehen wird, wenn es folgende Ausschlusskriterien kumulativ erfüllt: — es ist integraler Teil des Produkts, zu dem es gehört, — es wird zur Umschließung, Unterstützung oder Konservierung dieses Produkts während seiner gesamten Lebensdauer benötigt, und — es ist für die gemeinsame Verwendung, den gemeinsamen Verbrauch oder die gemeinsame Entsorgung mit dem Produkt, zu dem es gehört, bestimmt.

51 Meiner Ansicht nach erfüllen die Rollenkerne die erste der drei (negativen) Voraussetzungen, die erforderlich sind, um in den Genuss der Ausnahme kommen zu können, nicht. Konkret sind sie nicht „integraler Teil“ des Produkts, dem sie Stabilität verleihen, denn das flexible Material, das um sie aufgespult ist, wird zu seiner Verwendung vom Rollenkern getrennt. Eine Rolle Kunststofffolie beispielsweise enthält den Kunststoff, der als Schutz für Lebensmittel verwendet wird, aber der zentrale Rollenkern als solcher ist für diesen Zweck nicht geeignet und bildet keinen integralen Teil dieses Produkts, auch wenn dessen vollständiger Verbrauch abgewartet werden muss, bis der Rollenkern freigelegt ist.

52 Hingegen erfüllen die Rollenkerne die zweite Voraussetzung, denn sie sind während der Lebensdauer des Produkts für dessen „Unterstützung“ unverzichtbar, da dieses sich, wenn sie vor dem vollständigen Verbrauch entfernt werden, verschlechtert und seine Verwendung erschwert oder unmöglich wird.

53 Die dritte Voraussetzung erfüllen die Rollenkerne ebenfalls nicht, da sie nicht „für die gemeinsame Verwendung, den gemeinsamen Verbrauch oder die gemeinsame Entsorgung“ mit dem Produkt, das um sie aufgespult ist, bestimmt sind. Die Röhre, um die das Allzweckpapier gerollt wird, wird weder verbraucht noch gleichzeitig mit den nach und nach benutzten Papierstücken verwendet. Wenn das Papier verbraucht ist, bleibt die innere Röhre übrig und stellt Abfall dar, der recycelt werden muss, sofern sie nicht aus biologisch abbaubarem Material hergestellt worden ist. Bei Objekten wie Teebeuteln, Kaffeekapseln oder auflösbaren Beuteln für Reinigungsmittel, die gleichzeitig mit dem Produkt, das sie umhüllen, verwendet, verbraucht und beseitigt werden, ist der Unterschied klar (

54 Wenn die Rollenkerne also nicht die drei in Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 3 Ziff. i der Richtlinie 94/62 vorgesehenen Ausnahmebedingungen kumulativ erfüllen, wird ihre anfängliche Einstufung als Verpackungen aufgrund der Definition in demselben Artikel bestätigt. Der Unionsgesetzgeber bestätigte diese Auslegung, als er die Richtlinie 2013/2 erließ, mit der er Anhang I der Richtlinie 94/62 änderte und die Rollenkerne mit dem weiter oben wiedergegebenen Wortlaut (

55 Wenn der Gerichtshof sich dieser Betrachtungsweise des Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62 anschließt, müsste, wie die streitenden Unternehmen beantragt haben, festgestellt werden, ab welchem Zeitpunkt die nationalen Gerichte seine Auslegung berücksichtigen müssen. Wie ich weiter oben bereits ausgeführt habe, ist das zeitliche Element entscheidend für die Feststellung des Datums, ab dem Eco-Emballages von den Unternehmen, die diese Art von Produkten vertreiben (und vertraglich an sie gebunden sind), die Zahlung der Beiträge für das Recycling der Rollenkerne verlangen kann. Die Diskussion über diesen Punkt stand im Ausgangsverfahren im Vordergrund, und der Gerichtshof selbst hat den Parteien vorgeschlagen, hierzu in der mündlichen Verhandlung Stellung zu nehmen, was auch tatsächlich geschah.

56 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs wird durch die Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts, die er in Ausübung seiner Befugnisse aus Art. 267 AEUV vornimmt, erläutert und verdeutlicht, in welchem Sinne und mit welcher Tragweite diese Vorschrift seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder gewesen wäre. Daraus folgt, dass die Gerichte die Vorschrift in dieser Auslegung auch auf Rechtsverhältnisse, die vor Erlass des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind, anwenden können und müssen, wenn alle sonstigen Voraussetzungen für die Anrufung der zuständigen Gerichte in einem die Anwendung dieser Vorschrift betreffenden Rechtsstreit vorliegen (

57 Als Ausnahme von dieser Regel kann der Gerichtshof aufgrund des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes der Rechtssicherheit die für die Betroffenen bestehende Möglichkeit beschränken, sich auf die Auslegung, die er einer Bestimmung gegeben hat, zu berufen, um in gutem Glauben begründete Rechtsverhältnisse in Frage zu stellen. Eine solche Beschränkung kann nur gewährt werden, wenn zwei grundlegende Kriterien erfüllt sind, nämlich guter Glaube der Betroffenen und die Gefahr schwerwiegender Störungen. Der Gerichtshof hat auf diese Ausnahme zurückgegriffen, wenn die Gefahr schwerwiegender wirtschaftlicher Auswirkungen bestand, insbesondere aufgrund einer großen Zahl von Rechtsverhältnissen, die gutgläubig auf der Grundlage der als gültig betrachteten Regelung eingegangen worden waren, und wenn sich herausstellte, dass die Einzelnen und die nationalen Behörden zu einem mit dem Unionsrecht unvereinbaren Verhalten veranlasst worden waren, weil eine objektive, bedeutende Unsicherheit hinsichtlich der Tragweite des Unionsrechts bestand, zu der eventuell auch das Verhalten anderer Mitgliedstaaten oder der Kommission beigetragen hatte (

58 Würde die allgemeine Regel der Ex-tunc-Wirkung der Urteile des Gerichtshofs in Vorabentscheidungssachen angewandt, müssten die Rollenkerne als Verpackungen im Sinne der Richtlinie 94/62 angesehen werden: a) entweder seit dem Ablauf der den Mitgliedstaaten gesetzten Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie in ihr nationales Recht (also ab dem 30. Juni 1996) oder b) seit dem Inkrafttreten der nationalen Umsetzungsbestimmung, wenn es zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt ist und es sich um Streitigkeiten zwischen Einzelnen handelt.

59 Meiner Meinung nach sprechen jedoch Gründe dafür, dass der Gerichtshof die Wirkungen seines Urteils zeitlich beschränkt. Auf der einen Seite hat die Entscheidung, die sich auf grundsätzlich im guten Glauben vereinbarte Rechtsverhältnisse auswirkt, erhebliche wirtschaftliche Folgen (

60 Andererseits ist es ein besonders relevanter Faktor, dass die Organe der Union selbst über Jahre dauernder legislativer Unklarheit mit ihrem Verhalten dazu beigetragen haben, Zweifel an der Einstufung der Rollenkerne als Verpackung zu säen.

61 Die Richtlinie 2004/12 wurde u. a. zu dem Zweck erlassen, den Begriff der Verpackung des Art. 3 Nr. 1 Unterabs. 1 und 2 der Richtlinie 94/62 zu klären. Sie tat dies jedoch, ohne die Ungewissheit auszuräumen. Sie hat zudem anerkannt, dass es einige Gegenstände gab, deren Einstufung als Verpackung streitig war, u. a. die „Röhren und Rollen, um die flexibles Material aufgespult ist“ (

62 Bis zur Richtlinie 2013/2, in der sie die Rollenkerne als Beispiele für Verpackungen nun ausdrücklich anführte, nachdem sie eingeräumt hatte, dass „noch nicht klar abgegrenzt ist, was eine Verpackung ist und was nicht“, ist die Kommission ihrem Auftrag nicht nachgekommen. Im Verfahren zur Ausarbeitung der Richtlinie 2013/2 lagen zudem die atypischen Umstände vor, auf die ich bereits weiter oben Bezug genommen habe (Fehlen der Stellungnahme des Ausschusses nach Art. 21 der Richtlinie 94/62, Fehlen der in Art. 5a des Beschlusses 1999/468 vorgesehenen Stellungnahme des Rates innerhalb der Frist von zwei Monaten) (

63 In Anbetracht des „bewussten Schweigens“ der Unionsgesetzgeber zur Einordnung der Rollenkerne als Verpackungen bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die Wirkungen seines Urteils zeitlich beschränken sollte. Ich schlage vor, dass er sie hierzu auf den 1. Oktober 2013 zurückbezieht, also auf den Tag, der auf den Ablauf der in der Richtlinie 2013/2 festgelegten Frist für ihre Umsetzung in das Recht der Mitgliedstaaten folgt. Erst zu diesem Zeitpunkt (damals hatte der französische Staat den Ministerialerlass vom 6. August 2013 zur Umsetzung dieser Richtlinie in seine Rechtsordnung bereits angenommen) waren die Zweifel hinsichtlich der Einstufung der Rollenkerne ausgeräumt. B – Vorlagefrage betreffend die Gültigkeit: Ist die Richtlinie 2013/2 mit der Richtlinie 94/62 vereinbar?

64 Wenn der Gerichtshof die Vorlagefrage des Tribunal de commerce de Paris (Handelsgericht Paris) bejaht, also zu dem Ergebnis gelangt, dass die Rollenkerne Verpackungen im Sinne der Richtlinie 2013/2 sind, müsste er auf die vom Conseil d’État (Staatsrat) vorgelegte Frage der Gültigkeit nicht eingehen. Sie wurde nur für den Fall gestellt, dass der Gerichtshof die erste Frage verneint. Ich werde sie dennoch kurz prüfen, schicke aber voraus, dass ich keinen Grund sehe, die Richtlinie 2013/2 für ungültig zu erklären.

65 Der Conseil d’État (Staatsrat) fragt den Gerichtshof, ob die Richtlinie 2013/2 durch die Einbeziehung der Rollenkerne in die Beispiele für Verpackungen den Begriff der Verpackung, wie er in der Richtlinie 94/62 definiert ist, verkannt hat. Er möchte auch wissen, ob die Kommission die ihr übertragenen Durchführungsbefugnisse überschritten hat.

66 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ist der Erlass der wesentlichen Vorschriften einer Materie der Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers vorbehalten; diese Bestimmungen sind in die Grundregelung aufzunehmen. Bestimmungen, welche die wesentlichen Aspekte einer Grundregelung festlegen und deren Erlass politische Entscheidungen erfordert, die in die eigene Zuständigkeit des Unionsgesetzgebers fallen, können weder Gegenstand einer solchen Befugnisübertragung sein noch in Durchführungsrechtsakte aufgenommen werden (

67 Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass die Bestimmung der Aspekte einer Materie, die als „wesentlich“ einzustufen sind, sich nach objektiven Gesichtspunkten richten muss, die Gegenstand einer gerichtlichen Kontrolle sein können, und verlangt, die Merkmale und die Besonderheiten des betreffenden Sachgebiets zu berücksichtigen (

68 Die Kommission hat die Durchführungsrichtlinie 2013/2 aufgrund ihrer Befugnis nach Art. 3 Nr. 1 a. E. der Richtlinie 94/62, eingeführt durch die Richtlinie 2004/12 und geändert durch die Verordnung Nr. 219/2009, erlassen. Wenn die Kommission aufgrund dieser Befugnis „Maßnahmen zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen“ der Richtlinie erlassen konnte, denke ich, dass diese Regelung im vorliegenden Fall beachtet worden ist. Als sie die Rollenkerne durch die Richtlinie 2013/2 in die Beispiele für Verpackungen in Anhang I der Richtlinie 94/62 einbezog, hat die Kommission meiner Ansicht nach nicht die ihr durch die Grundregelung übertragenen Befugnisse überschritten, sondern hielt sich im Rahmen der ihr von den Unionsgesetzgebern verliehenen Ermächtigung.

69 Aus materieller Sicht ändert die Einbeziehung der Rollenkerne als Beispiel für Verpackungen keinen wesentlichen Aspekt der Grundregelung. Genauer gesagt ändert sie nicht den durch die Richtlinie 2004/12 vervollständigten Verpackungsbegriff der Richtlinie 94/62. Mit der Richtlinie 2013/2 hat die Kommission den ausdrücklichen Auftrag der Unionsgesetzgeber erfüllt, die ihr zur Klärung der möglichen Zweifel der Wirtschaftsteilnehmer und der Mitgliedstaaten die Aufgabe anvertraut hatten, Anhang I weitere Beispiele für Verpackungen hinzuzufügen.

70 Daneben erfolgte die Einbeziehung der Rollenkerne in Anhang I der Richtlinie 94/62 nach dem Verfahren, das die Grundregeln ausdrücklich für ihren Erlass vorgesehen hatten. Konkret sah Art. 21 Abs. 3 der Richtlinie 94/62 die Anwendung des Regelungsverfahrens mit Kontrolle vor, das im Beschluss 1999/468 in der durch den Beschluss 2006/512/EG (

71 Es ist daher kein Grund ersichtlich, die Richtlinie 2013/2 für ungültig zu erklären. IV – Ergebnis

72 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorlagefragen des Tribunal de commerce de Paris (Handelsgericht Paris, Frankreich) und des Conseil d’État (Staatsrat, Frankreich) wie folgt zu beantworten: 1. Der Begriff der Verpackung, wie er in Art. 3 Nr. 1 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 1994 über Verpackungen und Verpackungsabfälle in ihrer durch die Richtlinie 2004/12/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Februar 2004 geänderten Fassung definiert ist, umfasst Rollenkerne (Rollen, Röhren und Zylinder), um die ein flexibles Material aufgespult ist, das an Verbraucher verkauft wird. 2. Durch die Nennung der Rollenkerne als Beispiel für Verpackungen in der Richtlinie 2013/2/EU der Kommission vom 7. Februar 2013 zur Änderung von Anhang I der Richtlinie 94/62 sind die der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse nicht überschritten worden. 3. Die zeitlichen Wirkungen dieses Urteils sind zu beschränken, indem sie auf den 1. Oktober 2013 zurückbezogen werden, also den Tag nach dem Ablauf der in der Richtlinie 2013/2 festgelegten Frist für ihre Umsetzung in das Recht der Mitgliedstaaten.