Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 19.10.2016 – C-477/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA vom 19. Oktober 2016 ( Rechtssache C‑477/16 PPU Openbaar Ministerie gegen Ruslanas Kovalkovas (Vorabentscheidungsersuchen der Rechtbank Amsterdam [Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande]) „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen — Rahmenbeschluss 2002/584/JI — Europäischer Haftbefehl — Begriffe ‚Justizbehörde‘ und ‚justizielle Entscheidung‘ — Vom Justizministerium eines Mitgliedstaats ausgestellter Europäischer Haftbefehl zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe“

1 Mit dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen stellt die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande) dem Gerichtshof dieselben Fragen, die sie bereits in einer früheren Rechtssache an ihn gerichtet hat (

2 Aufgrund der Übereinstimmung der Fragen werde ich hier einen erheblichen Teil meiner heutigen Schlussanträge in der Rechtssache Poltorak wiederholen müssen. Überdies haben die litauischen Behörden im Jahr 2014 ihre Regelung für den EHB geändert, um sie in der vom Rat empfohlenen Weise an die Anforderungen des Rahmenbeschlusses anzupassen. Infolgedessen ist dieses Ersuchen, allgemein betrachtet, mehr von „historischer“, auf den konkreten EHB, um dessen Vollstreckung es geht, beschränkter Bedeutung. I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht 1. EU-Vertrag

3 Art. 6 EUV bestimmt: „(1) Die Union erkennt die Rechte, Freiheiten und Grundsätze an, die in der Charta der Grundrechte [im Folgenden: Charta] niedergelegt sind; die Charta der Grundrechte und die Verträge sind rechtlich gleichrangig. Durch die Bestimmungen der Charta werden die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union in keiner Weise erweitert. Die in der Charta niedergelegten Rechte, Freiheiten und Grundsätze werden gemäß den allgemeinen Bestimmungen des Titels VII der Charta, der ihre Auslegung und Anwendung regelt, und unter gebührender Berücksichtigung der in der Charta angeführten Erläuterungen, in denen die Quellen dieser Bestimmungen angegeben sind, ausgelegt. (2) Die Union tritt der [am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten] Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten [im Folgenden: EMRK] bei. Dieser Beitritt ändert nicht die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten der Union. (3) Die Grundrechte, wie sie in der [EMRK] gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben, sind als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts.“ 2. Charta

4 In Art. 47 („Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht“) der Charta heißt es: „Jede Person, deren durch das Recht der Union garantierte Rechte oder Freiheiten verletzt worden sind, hat das Recht, nach Maßgabe der in diesem Artikel vorgesehenen Bedingungen bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen. Jede Person hat ein Recht darauf, dass ihre Sache von einem unabhängigen, unparteiischen und zuvor durch Gesetz errichteten Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Jede Person kann sich beraten, verteidigen und vertreten lassen. …“ 3. Rahmenbeschluss

5 Im fünften Erwägungsgrund heißt es: „Aus dem der Union gesetzten Ziel, sich zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu entwickeln, ergibt sich die Abschaffung der Auslieferung zwischen Mitgliedstaaten und deren Ersetzung durch ein System der Übergabe zwischen Justizbehörden. …“

6 Der sechste Erwägungsgrund lautet: „Der Europäische Haftbefehl im Sinne des vorliegenden Rahmenbeschlusses stellt im strafrechtlichen Bereich die erste konkrete Verwirklichung des vom Europäischen Rat als ‚Eckstein‘ der justiziellen Zusammenarbeit qualifizierten Prinzips der gegenseitigen Anerkennung dar.“

7 Der achte Erwägungsgrund lautet: „Entscheidungen zur Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls müssen ausreichender Kontrolle unterliegen; dies bedeutet, dass eine Justizbehörde des Mitgliedstaats, in dem die gesuchte Person festgenommen wurde, die Entscheidung zur Übergabe dieser Person treffen muss.“

8 Im zehnten Erwägungsgrund wird hinzugefügt: „Grundlage für den Mechanismus des Europäischen Haftbefehls ist ein hohes Maß an Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten. Die Anwendung dieses Mechanismus darf nur ausgesetzt werden, wenn eine schwere und anhaltende Verletzung der in Artikel 6 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union enthaltenen Grundsätze durch einen Mitgliedstaat vorliegt und diese vom Rat gemäß Artikel 7 Absatz 1 des genannten Vertrags mit den Folgen von Artikel 7 Absatz 2 festgestellt wird.“

9 Art. 1 („Definition des Europäischen Haftbefehls und Verpflichtung zu seiner Vollstreckung“) lautet: „(1) Bei dem Europäischen Haftbefehl handelt es sich um eine justizielle Entscheidung, die in einem Mitgliedstaat ergangen ist und die Festnahme und Übergabe einer gesuchten Person durch einen anderen Mitgliedstaat zur Strafverfolgung oder zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer freiheitsentziehenden Maßregel der Sicherung bezweckt. (2) Die Mitgliedstaaten vollstrecken jeden Europäischen Haftbefehl nach dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung und gemäß den Bestimmungen dieses Rahmenbeschlusses. (3) Dieser Rahmenbeschluss berührt nicht die Pflicht, die Grundrechte und die allgemeinen Rechtsgrundsätze, wie sie in Artikel 6 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegt sind, zu achten.“

10 Art. 6 („Bestimmung der zuständigen Behörden“) sieht vor: „(1) Ausstellende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Ausstellungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls zuständig ist. (2) Vollstreckende Justizbehörde ist die Justizbehörde des Vollstreckungsmitgliedstaats, die nach dem Recht dieses Staats zuständig für die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls ist. (3) Jeder Mitgliedstaat unterrichtet das Generalsekretariat des Rates über die nach seinem Recht zuständige Justizbehörde.“

11 In dem die zentrale Behörde betreffenden Art. 7 heißt es: „(1) Jeder Mitgliedstaat kann eine oder, sofern es seine Rechtsordnung vorsieht, mehrere zentrale Behörden zur Unterstützung der zuständigen Justizbehörden benennen. (2) Ein Mitgliedstaat kann, wenn sich dies aufgrund des Aufbaus seines Justizsystems als erforderlich erweist, seine zentrale(n) Behörde(n) mit der administrativen Übermittlung und Entgegennahme der Europäischen Haftbefehle sowie des gesamten übrigen sie betreffenden amtlichen Schriftverkehrs betrauen. …“

12 In Bezug auf das Verhältnis zu anderen Übereinkommen heißt es in Art. 31 Abs. 1 Buchst. a: „(1) Dieser Rahmenbeschluss ersetzt am 1. Januar 2004 die entsprechenden Bestimmungen der folgenden in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten im Bereich der Auslieferung geltenden Übereinkommen, unbeschadet von deren Anwendbarkeit in den Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und Drittstaaten: a) das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957, das dazugehörige Zusatzprotokoll vom 15. Oktober 1975, das dazugehörige Zweite Zusatzprotokoll vom 17. März 1978 und das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27. Januar 1977, soweit es sich auf die Auslieferung bezieht; …“ B – Litauisches Recht Europos arešto orderio išdavimo ir asmens perėmimo pagal Europos arešto orderį taisyklės (Regeln zur Ausstellung eines EHB und zur Übergabe einer Person aufgrund eines EHB in der im Jahr 2013 geltenden Fassung) (

13 Nach Abschnitt I Nr. 4 der EHB-Regeln erlässt das Justizministerium zwecks Festnahme einer zu einer Freiheitsstrafe verurteilten Person, die sich der Vollstreckung dieser Strafe durch Flucht entzogen hat, einen EHB, wenn der noch zu verbüßende Zeitraum mindestens vier Monate beträgt und Grund zu der Annahme besteht, dass sich die fragliche Person in einem Mitgliedstaat befindet.

14 Bei einer Verurteilung in Abwesenheit lässt das Gericht nach Abschnitt II Nr. 7 dem Justizministerium eine Abschrift des Strafurteils zusammen mit einem Entwurf des EHB zukommen, der nach Maßgabe der in den EHB-Regeln enthaltenen Kriterien für den Erlass eines EHB erstellt wurde.

15 Bei einem flüchtigen Verurteilten wird nach Abschnitt II Nr. 8 der Antrag auf Erlass eines EHB dem Justizministerium von der für die Vollstreckung zuständigen Haftanstalt übermittelt.

16 Nach Abschnitt III Nr. 12 prüft das Justizministerium die von der Justiz- oder Vollstreckungsbehörde übersandten Unterlagen. Erfüllen sie die in den EHB-Regeln aufgestellten Voraussetzungen, erlässt es den EHB unter Berücksichtigung von Art und Schwere der Straftat sowie der Persönlichkeit des Verurteilten. Bestehen keine Gründe für den Erlass eines EHB, sendet das Justizministerium den Antrag an die Stelle zurück, die ihn gestellt hat.

17 Nach Abs. III Nr. 16 wird ein ergehender Haftbefehl vom Justizminister oder von der hierfür durch ihn ermächtigten Person unterzeichnet. II – Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

18 Am 29. Juni 2016 ersuchte der Staatsanwalt die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam), sich mit einem EHB zu befassen, der an einem nicht genau bezeichneten Tag im August 2013 vom Justizministerium der Republik Litauen zum Zweck der Festnahme und Übergabe von Herrn Kovalkovas, einem litauischen Staatsangehörigen ohne Wohn- oder Aufenthaltsort in den Niederlanden, erlassen worden war. Derzeit ist Herr Kovalkovas in der Haftanstalt Zwaag (Niederlande) inhaftiert.

19 Der EHB dient der Vollstreckung eines Urteils des Bezirksgerichts Jonava (Litauen) vom 13. Februar 2012, mit dem Herr Kovalkovas wegen mehrerer Körperverletzungen zu einer Freiheitsstrafe von vier Jahren und sechs Monaten verurteilt wurde.

20 Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob der EHB von einer „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses erlassen wurde und ob es sich dabei folglich um eine „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses handelt.

21 Unter diesen Umständen hat die Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Stellen die Ausdrücke „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses und „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses autonome Begriffe des Unionsrechts dar? 2. Wenn die erste Frage bejaht wird: Anhand welcher Kriterien kann festgestellt werden, ob eine Behörde des Ausstellungsmitgliedstaats eine solche „Justizbehörde“ ist und der von ihr erlassene EHB infolgedessen eine solche „justizielle Entscheidung“ ist? 3. Wenn die erste Frage bejaht wird: Fällt das Justizministerium der Republik Litauen unter den Begriff „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses, und ist der von dieser Behörde erlassene EHB infolgedessen eine „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses? 4. Wenn die erste Frage verneint wird: Steht die Benennung einer Behörde wie des Justizministeriums der Republik Litauen als ausstellende Justizbehörde im Einklang mit dem Unionsrecht?

22 Zur Rechtfertigung der Vorlagefragen verweist das vorlegende Gericht auf die im Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache Poltorak (C‑452/16 PPU) dargelegten Gründe, denen es einige Bemerkungen hinzufügt (

23 Zunächst weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass sich das System des EHB nach dem Vorschlag für den Rahmenbeschluss des Rates durch seinen im Wesentlichen justiziellen Charakter auszeichne, wobei die für ein Auslieferungsverfahren charakteristische politische Phase entfalle.

24 Zweitens solle der Rahmenbeschluss nach seinen Erwägungsgründen 5 und 6 die Mitwirkung politischer Amtsträger an Entscheidungen über den Erlass und die Vollstreckung der EHB ausschließen.

25 Drittens lasse der Umstand, dass der Rahmenbeschluss keine Definition des Begriffs „Justizbehörde“ enthalte, nicht den Schluss zu, dass ein Justizministerium als solche eingestuft werden könne; dies gelte unabhängig davon, ob man annehme, dass sich dieser Begriff nach den nationalen Rechtsordnungen bestimme, oder ob man ihn als autonomen Begriff des Unionsrechts ansehe.

26 Relevant sein könne jedoch der Umstand, dass dem EHB eine „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 8 Abs. 1 Buchst. c des Rahmenbeschlusses zugrunde liege und das Justizministerium ihn somit auf Antrag eines litauischen Gerichts ausgestellt habe. In diesem Zusammenhang sei auf ein Urteil des Supreme Court (Oberster Gerichtshof, Vereinigtes Königreich) zu verweisen, in dem die Voraussetzungen festgelegt würden, unter denen ein von einem Minister erlassener EHB als von einer„Justizbehörde“ ausgestellt angesehen werden könne ( III – Verfahren vor dem Gerichtshof

27 Das Vorabentscheidungsersuchen ist zusammen mit einem Antrag auf Anwendung des Eilvorabentscheidungsverfahrens (Art. 267 Abs. 4 AEUV) am 2. September 2016 beim Gerichtshof eingegangen.

28 In der Verwaltungssitzung vom 12. September 2016 hat der Gerichtshof entschieden, die Rechtssache im Eilvorabentscheidungsverfahren und zusammen mit der Rechtssache Poltorak (C‑452/16 PPU) zu behandeln. Er hat ferner beschlossen, nach Art. 111 der Verfahrensordnung vom schriftlichen Verfahren abzusehen und nach Art. 109 der Verfahrensordnung die Republik Litauen um einige Erläuterungen ihres Systems des EHB zu ersuchen.

29 Die von der Republik Litauen erbetenen Informationen sind am 23. September 2016 mit Schreiben der litauischen Regierung beim Gerichtshof eingegangen.

30 Am 5. Oktober 2016 hat in dieser Rechtssache und in der Rechtssache C‑452/16 eine gemeinsame öffentliche Verhandlung stattgefunden, an der der Prozessvertreter von Herrn Poltorak, die niederländische, die deutsche, die griechische, die finnische und die schwedische Regierung sowie die Kommission teilgenommen haben. IV – Prüfung

31 Wie bereits zu Beginn dieser Schlussanträge ausgeführt, entsprechen die Vorlagefragen der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam) denen in der Rechtssache Poltorak. Im Grunde besteht sogar eine völlige Entsprechung, auch wenn die erneute Vorlage für die Rechtbank eine „besondere Dimension“ hat, weil der EHB „von einem politischen Amtsträger als Vertreter des Justizministeriums“ ausgestellt worden sei (

32 Meines Erachtens besteht insoweit jedoch kein qualitativer Unterschied zur Rechtssache Poltorak. Keine der Stellen, die den EHB erlassen haben, kann den Status einer „Justizbehörde“ im Sinne des Rahmenbeschlusses für sich in Anspruch nehmen, sei es – im ersten Fall – aufgrund ihres Charakters als Polizeibehörde oder – wie hier – aufgrund ihres „politischen“ Status. Letztlich können beide die Beachtung der Grundrechte und ‑freiheiten, worauf das dem Rahmenbeschluss zugrunde liegende gegenseitige Vertrauen beruht, nicht gewährleisten.

33 Deshalb bin ich der Meinung, dass aus den in den Nrn. 27 bis 30 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Poltorak dargelegten Gründen die erste vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zu bejahen ist, d. h., die Begriffe „Justizbehörde“ und „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 bzw. Art. 1 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses stellen autonome Begriffe des Unionsrechts dar und sind in der gesamten Europäischen Union einheitlich auszulegen.

34 Die Antwort auf die zweite und die dritte Frage müsste im Einklang mit den von mir in den Nrn. 34 bis 54 der Schlussanträge in der Rechtssache Poltorak angestellten Erwägungen lauten, dass eine Behörde wie das Justizministerium der Republik Litauen nicht die notwendigen Voraussetzungen erfüllt, um als „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses eingestuft zu werden. Die in Bezug auf das schwedische Reichspolizeiamt angestellten Erwägungen können mutatis mutandis auf das litauische Justizministerium übertragen werden, das in seinem Zuständigkeitsbereich „die staatliche Politik definiert und … ausführt“ (

35 Nach den vom vorlegenden Gericht, ausgehend von einem Gutachten des Rates aus dem Jahr 2007 (

36 Dieses System wird meines Erachtens dem Rahmenbeschluss nicht gerecht (

37 Dass die Initiative für das Verfahren zum Erlass des EHB bei einer Haftanstalt liegen kann, ohne dass die Justizbehörde daran mitwirkt, verstößt gegen die erste der genannten Voraussetzungen.

38 Geht die Initiative hingegen von der Justizbehörde aus, verfügt das Justizministerium über einen gewissen Beurteilungsspielraum bei der Entscheidung darüber, ob es den EHB letztlich erlässt, wobei seine Entscheidung offenbar nicht Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung sein kann.

39 In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen des Gerichtshofs hat die litauische Regierung erklärt, das Justizministerium könne erst dann über den EHB entscheiden, wenn die Gerichte zuvor festgestellt hätten, dass sein Erlass den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Prozessökonomie entspreche (

40 Mir erscheint die Erklärung der litauischen Regierung in gewissem Maß mehrdeutig, weil man ihren Erläuterungen entnehmen könnte, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit allein Sache des Gerichts sei. Entscheidend ist jedoch nicht so sehr die „Antwort“ des Gerichts, sondern deren Beurteilung durch das Justizministerium. Andernfalls wäre unverständlich, wie das Gericht „eine negative Antwort … hinsichtlich der Vereinbarkeit des Erlasses des [EHB] mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der Prozessökonomie“ geben könnte. Der fragliche negative Charakter ist vielmehr das Ergebnis der Beurteilung dieser Antwort durch das Justizministerium, das, wie sich aus der EHB-Regel Nr. 12 ergibt, abschließend darüber entscheidet, ob der Erlass des EHB angebracht ist oder nicht.

41 Unter diesen Umständen liegt die in Nr. 66 meiner Schlussanträge in der Rechtssache Poltorak angesprochene Voraussetzung nicht vor, dass die Behörde, die einen EHB erlässt, „der Weisung und der Kontrolle einer wirklichen Justizbehörde unterliegt, die sie überwacht“ (

42 Darüber hinaus soll ein Umstand, der den vorliegenden Fall von der Rechtssache Poltorak unterscheidet, nicht unerwähnt bleiben. Es geht dabei nicht um die „besondere Dimension“ – politischer Art – der Behörde, die den EHB erlassen hat, sondern um die vom vorlegenden Gericht selbst angesprochene (

43 Auch wenn dies allein nicht bedeutet, dass die Vorlagefrage gegenstandslos geworden wäre (da der im Ausgangsverfahren in Rede stehende EHB noch nach dem früheren System erlassen wurde und nicht ersichtlich ist, dass die litauischen Justizbehörden einen anderen EHB erlassen hätten, um ihn zu ersetzen), ist es zweifellos von Relevanz, da die Gesetzesänderung a) jeden Eingriff in die Verfahrensautonomie des Mitgliedstaats unnötig macht, während dies in der Rechtssache Poltorak nach meinem Dafürhalten unvermeidlich ist, und b) die Republik Litauen von sich aus beschlossen hat, ihr Modell an die Erfordernisse des Rahmenbeschlusses anzupassen.

44 Schließlich verweise ich hinsichtlich des von der litauischen Regierung gestellten ( V – Ergebnis

45 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: 1. Die Ausdrücke „justizielle Entscheidung“ und „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten in der durch den Rahmenbeschluss 2009/299/JI des Rates vom 26. Februar 2009 geänderten Fassung stellen autonome Begriffe des Unionsrechts dar und sind in der gesamten Europäischen Union einheitlich auszulegen. 2. Eine Behörde mit Befugnissen wie denen des Justizministeriums der Republik Litauen erfüllt nicht die Voraussetzungen, um als „Justizbehörde“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI eingestuft zu werden, und der von ihr im vorliegenden Fall erlassene Europäische Haftbefehl ist keine „justizielle Entscheidung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 dieses Rahmenbeschlusses.