Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 10.11.2016 – C-460/15

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 10. November 2016 ( Rechtssache C‑460/15 Schaefer Kalk GmbH & Co. KG gegen Bundesrepublik Deutschland (Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin [Deutschland]) „Umweltpolitik — Richtlinie 2003/87/EG — Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Europäischen Union — Art. 3 Buchst. b — Definition des Begriffs ‚Emission‘ — Verordnung (EU) Nr. 601/2012 — Überwachung und Berichterstattung — Kohlendioxid, das aus einer Anlage an eine andere Anlage, die gefälltes Kalziumkarbonat herstellt, weitergeleitet wird und in diesem chemisch gebunden wird“

1 Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Bedeutung des Begriffs „Emissionen“ in der Richtlinie 2003/87/EG (

2 Nach Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 kann von Treibhausgas-„Emissionen“ im Sinne der Richtlinie nur die Rede sein, wenn vom Emissionshandelssystem erfasste Gase (einschließlich Kohlendioxid (nicht in die Atmosphäre freigesetzt wird), als „Emission“ der ersten Anlage gilt. Infolgedessen muss der Betreiber der ersten Anlage (der abgebenden Anlage) dieses Kohlendioxid in seinem jährlichen Bericht an die zuständige nationale Behörde aufführen und die entsprechenden Zertifikate abgeben. Das Verwaltungsgericht Berlin (im Folgenden: vorlegendes Gericht) möchte wissen, ob diese Regelung mit dem Geltungsbereich des Begriffs „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 vereinbar ist und ob die betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 wegen Unvereinbarkeit ungültig sind. Unionsrecht Richtlinie 2003/87

3 Wie sich aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/87 ergibt, soll die Richtlinie dazu beitragen, dass die Verpflichtungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten zur Verringerung der anthropogenen Treibhausgasemissionen im Rahmen des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (

4 Mit der Richtlinie 2003/87 wird nach Art. 1 Unterabs. 1 ein Emissionshandelssystem in der Union geschaffen, „um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“. Art. 1 Unterabs. 2 schreibt eine fortschreitend stärkere Reduzierung von Treibhausgasemissionen vor, um die Verringerungsraten zu erreichen, die aus wissenschaftlicher Sicht zur Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen erforderlich sind.

5 Gemäß Art. 2 Abs. 1 gilt die Richtlinie 2003/87 für die Emissionen aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten und die Emissionen der in Anhang II aufgeführten Treibhausgase. Zu den aufgeführten Gasen zählt auch Kohlendioxid (CO2).

6 In Art. 3 Buchst. b ist der Begriff „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 definiert als „die Freisetzung von Treibhausgasen in die Atmosphäre aus Quellen in einer Anlage …“. Nach Art. 3 Buchst. e bezeichnet der Ausdruck „‚Anlage‘ eine ortsfeste technische Einheit, in der eine oder mehrere der in Anhang I genannten Tätigkeiten sowie andere unmittelbar damit verbundene Tätigkeiten durchgeführt werden, die mit den an diesem Standort durchgeführten Tätigkeiten in einem technischen Zusammenhang stehen und die Auswirkungen auf die Emissionen und die Umweltverschmutzung haben können“.

7 Art. 10a („Gemeinschaftsweite Übergangsvorschriften zur Harmonisierung der kostenlosen Zuteilung“) bestimmt insbesondere: „(1) Die Kommission erlässt bis zum 31. Dezember 2010 gemeinschaftsweite und vollständig harmonisierte Durchführungsmaßnahmen für die Zuteilung der in den Absätzen 4, 5, 7 und 12 genannten Zertifikate … … Die Maßnahmen gemäß Unterabsatz 1 legen so weit wie möglich die gemeinschaftsweiten Ex-ante-Benchmarks fest, um sicherzustellen, dass durch die Art der Zuteilung Anreize für die Reduzierung von Treibhausgasemissionen und für energieeffiziente Techniken geschaffen werden, indem sie den effizientesten Techniken, Ersatzstoffen, alternativen Herstellungsprozessen, der hocheffizienten Kraft-Wärme-Kopplung, der effizienten energetischen Verwertung von Restgasen, der Verwendung von Biomasse sowie der Abscheidung und Speicherung von CO2, sofern entsprechende Anlagen zur Verfügung stehen, Rechnung tragen, und sie keine Anreize für eine Erhöhung der Emissionen bieten. … In jedem Sektor bzw. Teilsektor wird der Benchmark grundsätzlich für die Produkte und nicht für die Einsatzstoffe berechnet, um die Treibhausgasemissionsreduktionen und Energieeinsparungen während sämtlicher Produktionsprozesse des betreffenden Sektors bzw. Teilsektors zu maximieren. … (2) Der Ausgangspunkt bei der Festlegung der Grundsätze für die Ex-ante-Benchmarks für die einzelnen Sektoren bzw. Teilsektoren ist die Durchschnittsleistung der 10 % effizientesten Anlagen eines Sektors bzw. Teilsektors in der Gemeinschaft in den Jahren 2007 und 2008. … Die gemäß Artikel 14 und 15 erlassenen Verordnungen harmonisieren die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks. …“

8 Art. 12 betrifft die „Übertragung, Abgabe und Löschung von Zertifikaten“. Nach Art. 12 Abs. 3 „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass der Betreiber für jede Anlage bis zum 30. April jeden Jahres eine Anzahl von nicht gemäß Kapitel II[ (

9 Gemäß Art. 12 Abs. 3a „[gelten] Verpflichtungen zur Abgabe von Zertifikaten … nicht für Emissionen, die aufgrund einer Prüfung als abgeschieden und zur ständigen Speicherung in eine Anlage verbracht anzusehen sind, für die eine Genehmigung in Übereinstimmung mit der Richtlinie 2009/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die geologische Speicherung von Kohlendioxid[ (

10 Art. 14 („Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen“) sieht insbesondere vor: „(1) Die Kommission erlässt bis 31. Dezember 2011 eine Verordnung über die Überwachung von und Berichterstattung über Emissionen … aus den in Anhang I aufgeführten Tätigkeiten …, die auf den in Anhang IV[ ( Diese Maßnahme zur Änderung nicht wesentlicher Bestimmungen dieser Richtlinie durch Ergänzung wird nach dem in Artikel 23 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren mit Kontrolle erlassen. (2) Die Verordnung gemäß Absatz 1 trägt den genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere aus dem IPCC[ ( … (3) Die Mitgliedstaaten gewährleisten, dass jeder Betreiber einer Anlage … die Emissionen dieser Anlage in dem betreffenden Kalenderjahr … nach Maßgabe der Verordnung gemäß Absatz 1 überwacht und der zuständigen Behörde nach Ende jedes Kalenderjahres darüber Bericht erstattet. …“

11 Gemäß Unterabs. 1 von Art. 15 („Prüfung und Akkreditierung“) „[stellen d]ie Mitgliedstaaten … sicher, dass die von den Betreibern … gemäß Artikel 14 Absatz 3 vorgelegten Berichte anhand der Kriterien des Anhangs V und etwaiger Durchführungsvorschriften, die die Kommission gemäß [Artikel 15] erlassen hat, geprüft werden und die zuständige Behörde hiervon unterrichtet wird“.

12 Art. 16 („Sanktionen“) sieht insbesondere vor: „(1) Die Mitgliedstaaten legen Vorschriften über Sanktionen fest, die bei einem Verstoß gegen die gemäß dieser Richtlinie erlassenen nationalen Vorschriften zu verhängen sind, und treffen die notwendigen Maßnahmen, um die Durchsetzung dieser Vorschriften zu gewährleisten. Die Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein. … … (3) Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass Betreibern …, die nicht bis zum 30. April jeden Jahres eine ausreichende Anzahl von Zertifikaten zur Abdeckung ihrer Emissionen im Vorjahr abgeben, eine Sanktion wegen Emissionsüberschreitung auferlegt wird. Die Sanktion wegen Emissionsüberschreitung beträgt für jede ausgestoßene Tonne Kohlendioxidäquivalent, für die der Betreiber … keine Zertifikate abgegeben hat, 100 EUR. Die Zahlung der Sanktion entbindet den Betreiber … nicht von der Verpflichtung, Zertifikate in Höhe dieser Emissionsüberschreitung abzugeben, wenn er die Zertifikate für das folgende Kalenderjahr abgibt.“ Verordnung Nr. 601/2012

13 Wie sich der Angabe der zweiten Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 601/2012 entnehmen lässt, dient die Verordnung der Durchführung von insbesondere Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87. Nach ihrem Art. 1 enthält die Verordnung Nr. 601/2012 Vorschriften für die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen und Tätigkeitsdaten gemäß der Richtlinie 2003/87 in dem am 1. Januar 2013 beginnenden Handelszeitraum des Emissionshandelssystems und den darauf folgenden Handelszeiträumen.

14 Gemäß Art. 5 ist die Überwachung und Berichterstattung „vollständig und berücksichtigt alle Prozessemissionen und Emissionen aus der Verbrennung aus sämtlichen Emissionsquellen und Stoffströmen im Zusammenhang mit Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87 … sowie alle Treibhausgasemissionen, die für diese Tätigkeiten aufgelistet sind, wobei Doppelerfassungen zu vermeiden sind“ (

15 Art. 11 Abs. 1 bestimmt, dass „[j]eder Anlagenbetreiber … die Treibhausgasemissionen auf der Grundlage des von der zuständigen Behörde gemäß Artikel 12 genehmigten Monitoringkonzepts im Einklang mit der Art und der Funktionsweise der Anlage … [überwacht], für die es angewendet wird“ (

16 Art. 20 Abs. 2 lautet: „Bei der Festlegung des Überwachungs- und Berichterstattungsprozesses berücksichtigt der Anlagenbetreiber die sektorspezifischen Anforderungen von Anhang IV.“ In Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 heißt es: „Wird in der Anlage CO2 verwendet oder zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat (PCC) an eine andere Anlage weitergeleitet, so gilt diese CO2-Menge als Emission der das CO2 produzierenden Anlage.“

17 Art. 49 Abs. 1 bestimmt: „Der Anlagenbetreiber zieht von den Emissionen der Anlage alle aus fossilem Kohlenstoff im Rahmen von Tätigkeiten gemäß Anhang I der Richtlinie 2003/87/EG stammenden Mengen CO2 ab, die nicht aus der Anlage emittiert, sondern aus der Anlage weitergeleitet werden in a) eine Abscheidungsanlage zwecks Transport und langfristiger geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassenen Speicherstätte; b) ein Transportnetz zwecks langfristiger geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassenen Speicherstätte; c) eine gemäß der Richtlinie 2009/31/EG zugelassene Speicherstätte zwecks langfristiger geologischer Speicherung. Bei anderen Weiterleitungen von CO2 aus der Anlage darf das CO2 nicht von den Emissionen der Anlage abgezogen werden.“ ( Deutsches Recht

18 Mit dem Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz – TEHG) vom 21. Juli 2011 wird die Richtlinie 2003/87 in Deutschland umgesetzt. § 3 TEHG enthält eine Definition des Begriffs „Emission“. Damit wird die Freisetzung von Treibhausgasen durch eine Tätigkeit nach Anhang 1 TEHG bezeichnet. Gemäß § 5 Abs. 1 TEHG hat der Betreiber die durch seine Anlage in einem Kalenderjahr verursachten Emissionen zu berechnen und der zuständigen Behörde bis zum 31. März des Folgejahrs über diese Menge zu berichten. Nach § 6 ist der Betreiber verpflichtet, bei der zuständigen Behörde für jede Handelsperiode einen Überwachungsplan zur Genehmigung einzureichen. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

19 Die Schaefer Kalk GmbH & Co. KG (im Folgenden: Schaefer Kalk) betreibt eine Anlage zum Brennen von Kalk in Hahnstätten (Deutschland). Diese Tätigkeit unterliegt dem Emissionshandelssystem (

20 Am 31. Juli 2012 beantragte Schaefer Kalk bei der Deutschen Emissionshandelsstelle (DEHSt) die Genehmigung ihres Überwachungsplans. Insbesondere begehrte sie, nicht der Verpflichtung zur Berichterstattung über das zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid (und damit zur Abgabe der dem weitergeleiteten Kohlendioxid entsprechenden Zertifikate) zu unterliegen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, dass das Kohlendioxid in PCC chemisch gebunden sei und somit nicht in die Atmosphäre gelange.

21 Die DEHSt genehmigte den Überwachungsplan von Schaefer Kalk am 10. Januar 2013, ohne auf die Frage des zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids einzugehen. Mit weiterem Bescheid vom 29. August 2013 (im Folgenden: Bescheid vom August 2013) wies die DEHSt den Antrag von Schaefer Kalk auf Abzug des weitergeleiteten Kohlendioxids von ihren Emissionen mit der Begründung ab, dass diese Möglichkeit nach Art. 49 und Anhang IV der Verordnung Nr. 601/2012 nicht vorgesehen sei.

22 Schaefer Kalk erhob gegen den Bescheid vom August 2013 Klage beim vorlegenden Gericht. Sie macht im Wesentlichen geltend, dass Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 mit Art. 3 Buchst. b und Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 unvereinbar seien, soweit unter die „Emissionen“ einer Anlage auch Kohlendioxid falle, das nicht in die Atmosphäre freigesetzt werde, sondern an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitet werde, in dem das Kohlendioxid chemisch gebunden werde. Die sich daraus ergebende finanzielle Belastung (d. h. die jährliche Abgabe einer dem Kohlendioxid entsprechenden Anzahl von Zertifikaten) sei geeignet, Betreiber von der Vornahme solcher Weiterleitungen abzuhalten und damit die Erreichung des mit der Richtlinie 2003/87 verfolgten Ziels der Emissionsreduzierung zu beeinträchtigen.

23 Das vorlegende Gericht hat das Verfahren ausgesetzt und um Vorabentscheidung der folgenden Fragen ersucht: 1. Ist die Verordnung Nr. 601/2012 der Kommission ungültig, und verstößt sie gegen die Ziele der Richtlinie 2003/87, soweit sie in Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 bestimmt, dass CO2, welches nicht im Sinne von Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 1 weitergeleitet wird, als Emission der das CO2 produzierenden Anlage gilt? 2. Ist die Verordnung Nr. 601/2012 der Kommission ungültig, und verstößt sie gegen die Ziele der Richtlinie 2003/87, soweit sie in Anhang IV Abschnitt 10 bestimmt, dass CO2, welches zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat (PCC) an eine andere Anlage weitergeleitet wird, als Emission der das CO2 produzierenden Anlage gilt?

24 Schaefer Kalk, die deutsche Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Verfahrensbeteiligten sowie die DEHSt haben in der Sitzung vom 30. Juni 2016 mündlich verhandelt. Würdigung Zulässigkeit der von Schaefer Kalk betriebenen Anfechtung der Verordnung Nr. 601/2012

25 Die deutsche Regierung bezweifelt, ob sich Schaefer Kalk im Rahmen des beim vorlegenden Gericht anhängigen nationalen Verfahrens noch auf die Ungültigkeit von Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 berufen kann, da sie es versäumt habe, beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung der Verordnung zu erheben. Die deutsche Regierung weist insoweit darauf hin, dass Einzelpersonen nunmehr kraft Art. 263 Abs. 4 dritter Satzteil in weiterem Umfang Zugang zu den Unionsgerichten hätten; in der genannten Bestimmung heiße es nämlich, dass jede natürliche oder juristische Person gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben kann.

26 Nach ständiger Rechtsprechung setzt die für den Rechtsuchenden bestehende Möglichkeit, vor dem von ihm angerufenen nationalen Gericht die Ungültigkeit von Bestimmungen in einer Rechtshandlung der Union geltend zu machen, voraus, dass diese Partei nicht berechtigt war, gemäß Art. 263 AEUV unmittelbar gegen diese Bestimmungen zu klagen (

27 Im vorliegenden Fall durfte Schaefer Kalk berechtigte Zweifel daran haben, dass sie gemäß Art. 263 Abs. 4 AEUV zur Erhebung einer unmittelbaren Klage beim Gericht gegen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012, die sie nunmehr angreift, befugt war.

28 Zwar handelt es sich bei der Verordnung um einen „Rechtsakt mit Verordnungscharakter“ im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV, d. h., um einen Rechtsakt mit allgemeiner Geltung, der nicht im Gesetzgebungsverfahren erlassen wurde und daher keinen Gesetzescharakter hat (

29 Unter diesen Umständen muss Schaefer Kalk die Befugnis zugesprochen werden, die Gültigkeit der betreffenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 beim vorlegenden Gericht anzufechten und dort die Vorlage der Problematik zur Vorabentscheidung beim Gerichtshof zu beantragen. Vorbemerkungen

30 Unstreitig ist das Brennen von Kalk eine Tätigkeit, auf die die Richtlinie 2003/87 Anwendung findet. Die Herstellung von PCC hingegen ist nicht in Anhang I der Richtlinie aufgezählt und unterliegt daher nicht dem Emissionshandelssystem.

31 Sowohl die deutsche Regierung als auch die DEHSt machen geltend, dass die chemische Umwandlung des für die Herstellung von PCC verwendeten Kohlendioxids unvollständig sei, da mindestens 20 % der eingesetzten Gase letztlich als Abgas in die Atmosphäre gelangten (

32 In einem Verfahren nach Art. 267 AEUV ist der Gerichtshof nur befugt, sich auf der Grundlage des ihm vom vorlegenden Gericht unterbreiteten Sachverhalts zur Auslegung oder zur Gültigkeit einer Unionsvorschrift zu äußern (

33 In einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens führen Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 dazu, dass das gesamte zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid als „Emission“ der das Kohlendioxid produzierenden Anlage gilt, obwohl (mindestens) der überwiegende Teil des CO2 nicht in die Atmosphäre gelangt, und dass der Betreiber dieser Anlage nach Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 diese Mengen Kohlendioxid als Emissionen zu melden und dementsprechend Zertifikate abzugeben hat. Fraglich ist indes, ob die Kommission eine solche Regelung, die in Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 angesprochen wird, unter Missachtung der Definition des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der genannten Richtlinie erlassen durfte. Beide Vorlagefragen betreffen diese Problematik und sind deshalb zusammen zu prüfen. Kann an eine Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitetes Kohlendioxid als „Emission “ im Sinne des Emissionshandelssystems angesehen werden?

34 Nach ihrem fünften Erwägungsgrund soll die Richtlinie 2003/87 zur Erfüllung der Verpflichtungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten aus dem Protokoll von Kyoto beitragen, das die Verringerung der Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre auf einem Niveau vorsieht, das eine gefährliche anthropogene Beeinträchtigung des Klimasystems verhindert und dessen Endziel der Schutz der Umwelt ist (

35 Die wirtschaftliche Logik des Emissionshandelssystems besteht darin, sicherzustellen, dass die Verringerung der Treibhausgasemissionen, die für das Erzielen eines im Voraus bestimmten Ergebnisses für die Umwelt notwendig ist, zu möglichst geringen Kosten erfolgt. Dieses System soll insbesondere dadurch, dass der Verkauf der zugeteilten Zertifikate erlaubt wird, jeden Teilnehmer dazu veranlassen, eine Treibhausgasmenge zu emittieren, die unter der Menge der ihm ursprünglich zugeteilten Zertifikate liegt, um die überschüssigen Zertifikate an einen anderen Teilnehmer abzugeben, der eine Emissionsmenge erzeugt hat, die die ihm zugeteilten Zertifikate übersteigt (

36 Dementsprechend ist eine der Säulen des Emissionshandelssystems Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87, dem zufolge jeder Betreiber verpflichtet ist, bis zum 30. April des laufenden Jahres eine seinen Emissionen im vorhergehenden Kalenderjahr entsprechende Anzahl von Treibhausgasemissionszertifikaten zwecks Löschung abzugeben (

37 Der Umfang dieser Verpflichtung, der für die Beantwortung der Fragen des vorlegenden Gerichts von zentraler Bedeutung ist, hängt daher vor allem von der Bedeutung des Begriffs „Emissionen“ im Sinne von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 ab. Ich werde deshalb in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung bei der Auslegung dieser Vorschrift nicht nur ihren Wortlaut, sondern auch ihren Zusammenhang und die Ziele berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (

38 Nach dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 kann von „Emissionen“ nur dann gesprochen werden, wenn Treibhausgase „in die Atmosphäre“, d. h. in die die Erde umgebende Gasschicht, freigesetzt werden. Entsprechend dem von der Richtlinie verfolgten Ziel einer Verringerung der Emissionen zwecks Vermeidung gefährlicher Klimaänderungen (Produktion von Treibhausgasen keine „Emissionen“, wenn diese Gase nicht in die Atmosphäre gelangen (

39 Allerdings tragen die DEHSt, die deutsche Regierung und die Kommission zutreffend vor, dass sich die Begriffsbestimmung in Art. 3 Buchst. b nicht auf „unmittelbare und unverzügliche“ Freisetzungen von Treibhausgasen in die Atmosphäre beschränke. Somit sei der Umstand, dass Treibhausgase erst einige Zeit nach ihrer Erzeugung in die Atmosphäre gelangten – und zwar möglicherweise außerhalb der Anlage, aus der sie stammten – für ihre Einstufung als „Emissionen“ ohne Belang. Bei einer gegenteiligen Auslegung wäre der Betreiber in der Lage, das Emissionshandelssystem dadurch zu umgehen, dass er die in einer Anlage produzierten Treibhausgase abscheide und sie an eine andere Anlage weiterleite, um die Freisetzung in die Atmosphäre aufzuschieben.

40 Ich bin deshalb ebenfalls der Meinung, dass in einem Fall wie dem des Ausgangsverfahrens, in dem ein Teil des an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids infolge Transportverlusten oder Entweichungen oder des Produktionsprozesses selbst (dieser Teil des weitergeleiteten Kohlendioxids als „Emission“ der abgebenden Anlage gilt. Diese Auslegung steht sowohl mit dem in ihrem Art. 2 Abs. 2 festgelegten Geltungsbereich der Richtlinie als auch mit der Definition des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b in Einklang: Dieses Kohlendioxid wird letztlich (wenn auch mittelbar) „in die Atmosphäre“ freigesetzt und stammt aus einer Tätigkeit, die dem Emissionshandelssystem unterliegt (im Ausgangsverfahren das Brennen von Kalk).

41 Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung Nr. 601/2012 haben jedoch noch viel weiter gehende Wirkungen. Nicht nur der Teil des weitergeleiteten Kohlendioxids, der möglicherweise in die Atmosphäre gelangt, sondern das gesamte an eine andere Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid gilt als „Emission“ der abgebenden Anlage und unterliegt daher dem Emissionshandelssystem. Diese Bestimmungen enthalten mit anderen Worten die nicht widerlegliche Vermutung, dass das gesamte weitergeleitete Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird.

42 Dieses Ergebnis widerspricht nicht nur dem Wortlaut von Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87, sondern es birgt auch die Gefahr in sich, dass die Erreichung des von der Richtlinie verfolgten Umweltschutzziels durch eine Begrenzung der Emissionen beeinträchtigt wird (

43 Wie Schaefer Kalk in der mündlichen Verhandlung zutreffend ausgeführt hat, wird der dem Emissionshandelssystem zugrunde liegende wirtschaftliche Anreiz in Frage gestellt, wenn für das gesamte zur Herstellung von PCC weitergeleitete Kohlendioxid Zertifikate abgegeben werden müssen. Da die entsprechenden Zertifikate nicht mehr als „Überschuss“ verkauft werden können, wird der Betreiber im Ergebnis genau so behandelt, als hätte er das gesamte Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt.

44 Dessen ungeachtet trägt die deutsche Regierung vor, dass die streitigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 601/2012 erforderlich seien, um die Abstimmung mit der Ex-ante-Produkt-Benchmark für die Produktion von Kalk nach Maßgabe des Beschlusses 2011/278/EU der Kommission (

45 Dieser Argumentation schließe ich mich nicht an.

46 Nach Art. 10a Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/87 müssen u. a. gemäß Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie erlassene Verordnungen, wie etwa die Verordnung Nr. 601/2012, die Überwachung, die Berichterstattung und die Überprüfung der produktionsbedingten Treibhausgasemissionen im Hinblick auf die Festlegung der Ex-ante-Benchmarks harmonisieren. Meiner Ansicht nach enthält diese Bestimmung keine Anhaltspunkte dafür, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens zu den jährlichen Emissionen eines Betreibers auch Kohlendioxid gehören sollte oder gehört, das zur Herstellung von PCC weitergeleitet und nicht in die Atmosphäre freigesetzt wird. Bei der Ex-ante-Produkt-Benchmark für die Kalkherstellung, die die Kommission im Beschluss 2011/278 berechnet hat, wurde zwar u. a. auch Kohlendioxid berücksichtigt, das zur Herstellung von PCC weitergeleitet wird und nicht in die Atmosphäre gelangt. Eine solche Weiterleitung von Kohlendioxid ist in der Tat Bestandteil der „Prozesse, die direkt oder indirekt mit der Herstellung von Kalk in Zusammenhang stehen“. Im Ausgangsverfahren hat dies dazu geführt, dass Schaefer Kalk mehr kostenlose Zertifikate erhalten hat, als dies der Fall gewesen wäre, wenn weitergeleitetes Kohlendioxid nicht berücksichtigt worden wäre (

47 Aus demselben Grund vermag ich auch nicht dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung zu folgen, wonach sie, weil die Herstellung von PCC mit weitergeleitetem Kohlendioxid nicht innovativ sei und keine Garantie für eine etwaige Nichtfreisetzung des Gases in die Atmosphäre biete, aufgrund von Art. 14 Abs. 2 der Richtlinie 2003/87 verpflichtet gewesen sei, für die Herstellung von PCC weitergeleitetes Kohlendioxid als „Emission“ zu erachten. Die genannte Bestimmung bezweckt einzig und allein eine Verpflichtung der Kommission, beim Erlass einer Verordnung nach Art. 14 Abs. 1 den „genauesten und aktuellsten wissenschaftlichen Erkenntnissen, insbesondere aus dem IPCC“, Rechnung zu tragen. Folglich lässt sich die Vorschrift nicht als Erweiterung des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87 dahin verstehen, dass darunter auch Kohlendioxid fällt, das nicht in die Atmosphäre gelangt. Ob die Nichtfreisetzung Folge eines innovativen Prozesses ist, spielt insoweit keine Rolle.

48 Entgegen den Erklärungen der DEHSt, der deutschen Regierung und der Kommission erlangt außerdem ein Betreiber keinen ungebührlichen wirtschaftlichen Vorteil, wenn er kostenlose Zertifikate entsprechend dem Kohlendioxid, das er an eine Anlage zur Herstellung von PCC weiterleitet, im Gegensatz zu Betreibern, die keine solchen Weiterleitungen vornehmen, „aufsparen“ kann.

49 Die Erhaltung der Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt für das Emissionshandelssystem gehört zwar zu den Zielen der Richtlinie 2003/87 (

50 Mich überzeugt auch nicht das (von der deutschen Regierung, der DEHSt und der Kommission vorgetragene) Argument, das im Wesentlichen lautet, dass Betreiber in der Lage wären, das Emissionshandelssystem (insbesondere die Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten) ohne größere Schwierigkeiten zu umgehen, wenn sie zum Abzug der an andere Produktionseinheiten weitergeleiteten Treibhausgase von ihren Gesamtemissionen berechtigt wären. In Beantwortung einer vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellten Frage hat die Kommission erklärt, dass bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens das weitergeleitete Kohlendioxid zu den Emissionen einer Anlage gezählt werden müsse, weil die Herstellung von PCC nicht zu den vom Emissionshandelssystem erfassten Tätigkeiten gehöre. Unter solchen Umständen könne sich die Durchführung von Prüfungen in der Anlage, an die das Kohlendioxid zur Herstellung von PCC weitergeleitet werde, als unmöglich erweisen.

51 Die Schließung potenzieller Schlupflöcher im Zusammenhang mit der Weiterleitung von Kohlendioxid ist gewiss ein legitimes Ziel (

52 Aus Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 geht hervor, dass die Verpflichtung der Betreiber zur Abgabe von Zertifikaten, die zu den Säulen des Emissionshandelssystems gehört, auf der Berichterstattung durch die Betreiber in Einklang mit den Regelungen der Verordnung Nr. 601/2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen beruht (

53 Entsprechend dem Erfordernis der genauen Verbuchung der vergebenen Zertifikate und gemäß Art. 6 Abs. 2 Buchst. e und Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 werden diese Berichte, bevor sie den zuständigen nationalen Behörden vorgelegt werden, einem insbesondere in Art. 15 dieser Richtlinie vorgesehenen Prüfungsverfahren unterzogen (

54 Zu den Hauptaufgaben der Prüfstelle gehört gerade auch die Erstellung eines Prüfberichts, „in dem sie mit hinreichender Sicherheit zu dem Ergebnis kommt, dass der Bericht des [Anlagenbetreibers] keine wesentlichen Falschangaben enthält“ (

55 Die Richtlinie 2003/87 sieht keine weiteren Kontrollmechanismen vor und macht die Abgabe von Zertifikaten von keiner weiteren Voraussetzung abhängig als der Feststellung, dass der Emissionsbericht zufriedenstellend ist (

56 Meines Erachtens ist der Gebrauch dieser Ermittlungsbefugnisse namentlich bei der Weiterleitung von Kohlendioxid aus einer Anlage an eine andere gerechtfertigt, denn in einem solchen Fall besteht eindeutig die Gefahr einer Umgehung des Emissionshandelssystems. Die zuständige Behörde eines Mitgliedstaats ist daher bei einem Sachverhalt wie dem des Ausgangsverfahrens zur Durchführung sämtlicher Ermittlungen befugt, die für die Prüfung erforderlich sind, ob weitergeleitetes Kohlendioxid tatsächlich für die Herstellung von PCC verwendet wird und nicht in die Atmosphäre gelangt. Meiner Meinung nach steht der Durchführung solcher Inspektionen in der Anlage, an die das Kohlendioxid weitergeleitet wird, nichts im Wege. Wenn die Behörde feststellt, dass in einem geprüften Emissionsbericht nicht alle Emissionen aufgeführt sind, die vom Emissionshandelssystem erfasst werden, wird gegen den betreffenden Betreiber eine „wirksame, verhältnismäßige und abschreckende“ Sanktion nach nationalem Recht in Einklang mit Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 2003/87 unter Berücksichtigung des Verhaltens des Betreibers, seines guten Glaubens oder seiner betrügerischen Absichten festgesetzt (

57 Ich gelange daher entgegen dem Vorbringen der DEHSt, der deutschen Regierung und der Kommission zu dem Ergebnis, dass eine Regelung, der zufolge ein Betreiber zur Abgabe von Zertifikaten, die der Gesamtmenge des an eine Anlage zur Herstellung von PCC weitergeleiteten Kohlendioxids entsprechen, unabhängig davon verpflichtet ist, ob das Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird, zur Gewährleistung des wirksamen Funktionierens des Emissionshandelssystems nicht erforderlich ist.

58 Die Kommission macht im Wesentlichen geltend, aus Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87, der die Abscheidung und die Beförderung von Treibhausgasen zur ständigen geologischen Speicherung betreffe, ergebe sich, dass der Unionsgesetzgeber für nicht unmittelbar und unverzüglich in die Atmosphäre freigesetztes Kohlendioxid keine weiteren Ausnahmen von der zwingenden Abgabe von Zertifikaten habe zulassen wollen.

59 Art. 12 Abs. 3a der Richtlinie 2003/87 spricht jedoch nicht gegen die Argumente, die ich oben zum Begriff „Emissionen“ im Sinne der Richtlinie 2003/87 dargelegt habe.

60 Art. 12 Abs. 3a legt die Voraussetzungen fest, unter denen für Emissionen, die aufgrund einer Prüfung als abgeschieden und zur ständigen geologischen Speicherung verbracht anzusehen sind, die in Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87 vorgesehene Verpflichtung zur Abgabe von Zertifikaten nicht gilt. Abs. 3a wurde in die Richtlinie eingefügt, um Betreibern einen Anreiz zur Verwendung dieser Technologie zu geben (Abscheidung von Treibhausgasen aus von unter [die] Richtlinie fallenden Anlagen zwecks Beförderung und geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“, die „Beförderung von Treibhausgasen in Pipelines zwecks geologischer Speicherung in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“ und die „geologische Speicherung von Treibhausgasen in einer gemäß der Richtlinie 2009/31/EG genehmigten Speicherstätte“ (

61 Schließlich stellt sich noch folgende Frage: Können die streitigen Vorschriften der Verordnung Nr. 601/2012 als bloße Änderung „nicht wesentlicher Bestimmungen“ der Richtlinie 2003/87 „durch Ergänzung“ angesehen werden, so dass sie sich immer noch in den Grenzen von Art. 14 Abs. 1 Unterabs. 2 der Richtlinie halten?

62 Meines Erachtens ist die Frage eindeutig zu verneinen.

63 Wie dargelegt, bewirken diese Vorschriften eine Erweiterung des Begriffs „Emissionen“ in Art. 3 Buchst. b der Richtlinie 2003/87, der in Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie verwendet wird. Dieser Begriff gehört zweifellos zum Kern des durch die Richtlinie 2003/87 geschaffenen Emissionshandelssystems und trägt somit entscheidend zur Erreichung des Umweltschutzziels der Richtlinie bei. Folglich konnte die Kommission durch Erlass einer Durchführungsverordnung nicht die Reichweite dieses Begriffs ändern, ohne damit in politische Entscheidungen einzugreifen, die allein dem Unionsgesetzgeber vorbehalten sind ( Ergebnis

64 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die Fragen des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) in folgendem Sinne beantworten sollte: Art. 49 Abs. 1 Unterabs. 2 und Anhang IV Abschnitt 10 Teil B Abs. 4 der Verordnung (EU) Nr. 601/2012 der Kommission vom 21. Juni 2012 über die Überwachung von und die Berichterstattung über Treibhausgasemissionen gemäß der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sind ungültig, soweit sie zu den „Emissionen“ einer Anlage im Sinne der Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates Kohlendioxid, das beim Brennen von Kalk entsteht und an eine andere Anlage zur Herstellung von gefälltem Kalziumkarbonat weitergeleitet wird, unabhängig davon zählen, ob das Kohlendioxid in die Atmosphäre freigesetzt wird.