Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.2016 – C-544/15

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 29. November 2016 ( Rechtssache C‑544/15 Sahar Fahimian gegen Bundesrepublik Deutschland (Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Berlin [Deutschland]) „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts — Richtlinie 2004/114/EG — Art. 6 Abs. 1 Buchst. d — Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums — Versagung der Zulassung einer Person — Begriff der ‚Bedrohung für die öffentliche Sicherheit‘ — Beurteilungsspielraum des Mitgliedstaats — Gerichtliche Überprüfung“

1 Frau Fahimian ist eine iranische Staatsangehörige, die in Deutschland ein Visum zur Aufnahme eines Promotionsstudiums begehrt. Die deutschen Behörden lehnen die Erteilung eines solchen Visums mit der Begründung ab, dass sie an einer Universität studiert habe, die vom Rat der Europäischen Union als der iranischen Regierung nahestehende Organisation, die Forschung zu militärischen Zwecken betreibe, geführt werde. Die deutschen Behörden betrachten Frau Fahimian als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit.

2 Zur Ausnahme aus Gründen der öffentlichen Sicherheit besteht zwar gefestigte Rechtsprechung im Bereich der Binnenmarktfreiheiten und der Unionsbürgerschaft; dies gilt jedoch nicht für die Bedingungen im Zusammenhang mit der öffentlichen Sicherheit im Bereich der Einwanderungspolitik der Union.

3 Die Fragen, die die vorliegende Rechtssache als zweite Rechtssache zur Auslegung einer Bestimmung der Richtlinie 2004/114/EG ( I – Rechtlicher Rahmen A –Unionsrecht 1. Richtlinie 2004/114

4 Art. 1 („Gegenstand“) der Richtlinie 2004/114 (im Folgenden: Richtlinie) lautet wie folgt: „Zweck dieser Richtlinie ist die Festlegung a) der Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten zu Studienzwecken oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst; b) der Bestimmungen über die Verfahren, nach denen Drittstaatsangehörige in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu diesen Zwecken zugelassen werden.“

5 Nach Art. 3 („Anwendungsbereich“) Abs. 1 gilt die Richtlinie „für Drittstaatsangehörige, die einen Antrag auf Zulassung ins Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu Studienzwecken stellen“.

6 Kapitel II der Richtlinie 2004/114 umfasst die Art. 5 bis 11 und regelt die „Zulassungsbedingungen“.

7 Der in Art. 5 geregelte „Grundsatz“ ist, dass „[e]in Drittstaatsangehöriger … nach dieser Richtlinie nur dann zugelassen [wird], wenn sich nach Prüfung der Unterlagen zeigt, dass er die Bedingungen von Artikel 6 und – je nach Kategorie – der Artikel 7, 8, 9, 10 oder 11 erfüllt“.

8 Art. 6 („Allgemeine Bedingungen“) der Richtlinie 2004/114 lautet wie folgt: „(1) Ein Drittstaatsangehöriger, der die Zulassung zu den in den Artikeln 7 bis 11 genannten Zwecken beantragt, muss folgende Bedingungen erfüllen: a) Er muss ein nach einzelstaatlichem Recht gültiges Reisedokument vorlegen. Die Mitgliedstaaten können verlangen, dass die Geltungsdauer des Reisedokuments mindestens die Dauer des geplanten Aufenthalts abdeckt. b) Sofern er nach dem einzelstaatlichen Recht des Aufnahmemitgliedstaats minderjährig ist, muss er eine Erlaubnis der Eltern für den geplanten Aufenthalt vorlegen. c) Er muss über eine Krankenversicherung verfügen, die sich auf alle Risiken erstreckt, die normalerweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind. d) Er darf nicht als eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit betrachtet werden. e) Er muss auf Verlangen des Mitgliedstaats einen Nachweis über die Zahlung der Gebühr für die Bearbeitung des Antrags nach Artikel 20 erbringen. (2) Die Mitgliedstaaten erleichtern das Zulassungsverfahren für die in den Artikeln 7 bis 11 bezeichneten Drittstaatsangehörigen, die an Gemeinschaftsprogrammen zur Förderung der Mobilität in die Gemeinschaft oder innerhalb der Gemeinschaft teilnehmen.“

9 Der in Kapitel V („Verfahren und Transparenz“) der Richtlinie 2004/114 enthaltene Art. 18 („Verfahrensgarantien und Transparenz“) regelt in Abs. 4, dass, wenn „ein Antrag abgelehnt oder ein gemäß dieser Richtlinie erteilter Aufenthaltstitel entzogen [wird], … der betroffenen Person das Recht einzuräumen [ist], vor den öffentlichen Stellen des betreffenden Mitgliedstaats einen Rechtsbehelf einzulegen“. 2. Verordnung (EU) Nr. 267/2012 und Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1202/2014

10 Nach Art. 23 Abs. 2 Buchst. d der Verordnung (EU) Nr. 267/2012 (

11 Die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1202/2014 des Rates ( „Sharif University of Technology (SUT) hat eine Reihe von Kooperationsabkommen mit iranischen Regierungsorganisationen, die von den VN und/oder der EU benannt sind und in militärischen oder militärisch relevanten Bereichen tätig sind, insbesondere im Bereich der Herstellung und Beschaffung ballistischer Raketen. Dazu gehören: [e]in Abkommen mit der von der EU benannten Organisation der Luft- und Raumfahrtindustrien unter anderem über die Herstellung von Satelliten; Zusammenarbeit mit dem iranischen Verteidigungsministerium und dem Korps der Iranischen Revolutionsgarde (IRGC) bei Smartboat-Wettkämpfen; ein umfassenderes Abkommen mit der Luftwaffe des IRGC über den Ausbau und die Stärkung der Beziehungen der Universität, der organisatorischen und strategischen Zusammenarbeit. SUT beteiligt sich an einem Abkommen zwischen sechs Universitäten, mit dem die iranische Regierung durch verteidigungsrelevante Forschung unterstützt wird; und SUT bietet Ingenieur-Studiengänge im Bereich der unbemannten Luftfahrzeuge (UAV) an, die unter anderem vom Wissenschaftsministerium konzipiert wurden. Alles in allem ergibt sich ein umfangreiches Engagement gegenüber der iranischen Regierung in militärischen und militärisch relevanten Bereichen, das als Unterstützung der iranischen Regierung zu werten ist.“ B –Deutsches Recht

12 Das Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Aufenthaltsgesetz – AufenthG (

13 § 4 Abs. 1 AufenthG bestimmt: „Ausländer bedürfen für die Einreise und den Aufenthalt im Bundesgebiet eines Aufenthaltstitels, sofern nicht durch Recht der Europäischen Union oder durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt ist oder auf Grund des Abkommens vom 12. September 1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei (BGBl. 1964 II S. 509) (Assoziationsabkommen EWG/Türkei) ein Aufenthaltsrecht besteht. Die Aufenthaltstitel werden erteilt als 1. Visum im Sinne des § 6 Absatz 1 Nummer 1 und Absatz 3, …“

14 § 6 Abs. 3 AufenthG bestimmt: „Für längerfristige Aufenthalte ist ein Visum für das Bundesgebiet (nationales Visum) erforderlich, das vor der Einreise erteilt wird. Die Erteilung richtet sich nach den für die Aufenthaltserlaubnis, die Blaue Karte EU, die Niederlassungserlaubnis und die Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU geltenden Vorschriften. Die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts mit einem nationalen Visum wird auf die Zeiten des Besitzes einer Aufenthaltserlaubnis, Blauen Karte EU, Niederlassungserlaubnis oder Erlaubnis zum Daueraufenthalt – EU angerechnet.“

15 § 16 Abs. 1 AufenthG lautet wie folgt: „Einem Ausländer kann zum Zweck des Studiums an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule oder vergleichbaren Ausbildungseinrichtung eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. … Die Aufenthaltserlaubnis zum Zweck des Studiums darf nur erteilt werden, wenn der Ausländer von der Ausbildungseinrichtung zugelassen worden ist; eine bedingte Zulassung ist ausreichend. Ein Nachweis von Kenntnissen in der Ausbildungssprache wird nicht verlangt, wenn die Sprachkenntnisse bei der Zulassungsentscheidung bereits berücksichtigt worden sind oder durch studienvorbereitende Maßnahmen erworben werden sollen. Die Geltungsdauer bei der Ersterteilung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis für ein Studium beträgt mindestens ein Jahr und soll bei Studium und studienvorbereitenden Maßnahmen zwei Jahre nicht überschreiten; sie kann verlängert werden, wenn der Aufenthaltszweck noch nicht erreicht ist und in einem angemessenen Zeitraum noch erreicht werden kann.“ II – Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

16 Frau Fahimian, eine 1985 geborene iranische Staatsangehörige, verfügt über einen Hochschulabschluss (Master of Science) im Gebiet Informationstechnologie der Sharif University of Technology (SUT) in Teheran. Diese Universität ist auf Technik, Ingenieurwissenschaften und Physik spezialisiert.

17 Am 21. November 2012 beantragte sie bei der deutschen Botschaft in Teheran die Erteilung eines Visums zur Aufnahme eines Promotionsstudiums an der Technischen Universität Darmstadt, Center for Advanced Security Research Darmstadt (CASED), im Rahmen des Projekts „Vertrauenswürdige Eingebettete und Mobile Systeme“. Dem Antrag waren ein Zulassungsnachweis der Universität und auch ein Schreiben des Managing Director des CASED vom 14. November 2012 beigefügt. In diesem Schreiben heißt es, dass „[Frau] Fahimian … ihre Forschung im Forschungsgebiet Sichere Dinge betreiben [wird], insbesondere im Projekt ‚Vertrauenswürdige Eingebettete und Mobile Systeme‘ … Ihre Forschungsfragen reichen von Sicherheit mobiler Systeme, insbesondere Angriffserkennung auf Smartphones bis hin zu Sicherheitsprotokollen. Ihre Aufgabe wird sein, neue effiziente und effektive Schutzmechanismen für Smartphones unter den bekannten Beschränkungen beschränkter Energie, beschränkter Computer-Ressourcen und beschränkter Bandbreite zu finden.“

18 Das CASED bot Frau Fahimian ferner ein Promotionsstipendium in Höhe von 1468 Euro pro Monat an.

19 Mit Bescheid vom 27. Mai 2013 lehnte die deutsche Botschaft den Visumsantrag von Frau Fahimian ab. Der von ihr gegen diesen Bescheid eingelegte außergerichtliche Rechtsbehelf („Remonstrationsverfahren“) blieb ohne Erfolg.

20 Am 22. November 2013 erhob Frau Fahimian vor dem vorlegenden Gericht Klage gegen die deutsche Regierung, mit der sie ihr auf die Erteilung eines Visums zu Studienzwecken gerichtetes Begehren weiterverfolgt. Sie macht ein Recht auf Einreise nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2004/114 geltend. Die deutsche Regierung ist ihrerseits der Ansicht, dass sie eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 darstelle.

21 Im Rahmen dieses Verfahrens hat das Verwaltungsgericht Berlin (Deutschland) mit Beschluss vom 14. Oktober 2015, beim Gerichtshof eingegangen am 19. Oktober 2015, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. a) Ist Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 dahin auszulegen, dass die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Prüfung, ob ein Drittstaatsangehöriger, der die Zulassung zu den in den Art. 7 bis 11 der Richtlinie genannten Zwecken beantragt, als eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit betrachtet wird, über einen Beurteilungsspielraum verfügen, aufgrund dessen die behördliche Einschätzung nur einer eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung unterliegt? 1. b) Im Fall einer Bejahung von Frage 1 a: Welchen rechtlichen Grenzen unterliegen die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Einschätzung, dass ein Drittstaatsangehöriger, der die Zulassung zu den in den Art. 7 bis 11 der Richtlinie 2004/114 genannten Zwecken beantragt, als eine Bedrohung für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zu betrachten ist, insbesondere im Hinblick auf die der Einschätzung zugrunde zu legenden Tatsachen und deren Würdigung? 2. Unabhängig von der Beantwortung von Fragen 1 a und 1 b: Ist Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten hiernach befugt sind, in einem Sachverhalt wie dem vorliegenden, in dem eine Drittstaatsangehörige aus dem Iran, die ihren Hochschulabschluss im Iran an der auf Technik, Ingenieurwissenschaften und Physik spezialisierten Sharif University of Technology (Teheran) erworben hat, die Einreise zum Zweck der Aufnahme eines Promotionsstudiums im Bereich der IT‑Sicherheitsforschung im Projekt „Vertrauenswürdige Eingebettete und Mobile Systeme“, insbesondere Entwicklung effektiver Schutzmechanismen für Smartphones, anstrebt, die Zulassung in ihr Hoheitsgebiet mit Hinweis darauf zu versagen, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass die im Zusammenhang mit dem Forschungsvorhaben erlangten Fähigkeiten im Iran missbräuchlich eingesetzt würden, etwa zur Verschaffung von vertraulichen Informationen in westlichen Ländern, zum Zweck der internen Repression oder allgemein im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen?

22 Frau Fahimian und die Regierungen Deutschlands, Belgiens, Griechenlands, Frankreichs, Italiens und Polens haben ebenso wie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht. Frau Fahimian und die Regierungen Deutschlands, Griechenlands und Frankreichs sowie die Europäische Kommission haben ferner in der Sitzung vom 20. September 2016 mündlich vorgetragen. III – Würdigung

23 Ich schlage vor, die drei Fragen des vorlegenden Gerichts vor dem Hintergrund umzuformulieren, dass es im Rahmen des durch Art. 267 AEUV eingeführten Verfahrens Aufgabe des Gerichtshofs ist, dem nationalen Gericht eine für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits sachdienliche Antwort zu geben, und dass der Gerichtshof hierzu aus dem gesamten vom nationalen Gericht vorgelegten Material, insbesondere der Begründung der Vorlageentscheidung, diejenigen Normen und Grundsätze des Unionsrechts herausarbeiten kann, die unter Berücksichtigung des Gegenstands des Ausgangsrechtsstreits einer Auslegung bedürfen (

24 Mit seinen Fragen, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen geklärt wissen, ob Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 dahin auszulegen ist, dass er einem Mitgliedstaat verwehrt, einem Drittstaatsangehörigen die Erteilung eines Visums unter Umständen wie denen in der vorliegenden Rechtssache zu versagen, in der eine Drittstaatsangehörige aus Iran, die ihren Hochschulabschluss an einer Einrichtung erworben hat, die in der Durchführungsverordnung Nr. 1202/2014 als eine der Organisationen, „die an nuklearen Tätigkeiten oder Tätigkeiten im Zusammenhang mit ballistischen Raketen beteiligt sind, und Personen und Organisationen, die die Regierung Irans unterstützen“, aufgeführt ist, beabsichtigt, in einem Mitgliedstaat ein Forschungsvorhaben auf dem Gebiet der IT‑Sicherheit aufzunehmen.

25 In diesem Zusammenhang ersucht das vorlegende Gericht um Hinweise zum Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114, zum Umfang des Beurteilungsspielraums der zuständigen nationalen Behörden und zum Umfang der späteren gerichtlichen Kontrolle in dieser Hinsicht. A –Zur Auslegung der Richtlinie 2004/114

26 Da es sich vorliegend erst um die zweite Rechtssache handelt, die den Gerichtshof zur Auslegung einer Bestimmung der Richtlinie 2004/114 erreicht hat, ist es meines Erachtens hilfreich, einige grundlegende Merkmale dieser Richtlinie festzuhalten und in Erinnerung zu bringen. 1. Völkerrecht und Recht auf Einreise

27 Nach dem gegenwärtigen Stand des Völkerrechts ist die erste Einreise im Sinne der legalen Zuwanderung ein Bereich, in dem weitgehend uneingeschränktes staatliches Ermessen besteht (

28 Diese Souveränität wird im Übrigen nicht durch völkerrechtliche Verträge über die Menschenrechte in Frage gestellt, die traditionell stets als Garantien innerhalb bestehender Staaten und nicht als Garantien grenzüberschreitender Mobilität verstanden worden sind ( 2. Charta

29 Das Gleiche gilt für die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta), die Drittstaatsangehörigen im Kontext der Freizügigkeit in zwei besonderen Fällen Rechte gewährt: Art. 15 Abs. 3 der Charta sieht für Drittstaatsangehörige, die im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten arbeiten dürfen, einen Anspruch auf Arbeitsbedingungen vor, die denen der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger entsprechen, und Art. 45 Abs. 2 der Charta regelt, dass „Staatsangehörigen von Drittländern, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhalten, … nach Maßgabe der Verträge Freizügigkeit und Aufenthaltsfreiheit gewährt werden [kann]“ ( 3. Einwanderungsrecht der Union

30 Das Einwanderungsrecht der Union im Allgemeinen ist untrennbar mit dem Funktionieren des Binnenmarkts im Sinne von Art. 26 Abs. 2 AEUV verbunden ( 4. Ziel der Richtlinie 2004/114

31 Die Richtlinie 2004/114 ist in diesem Kontext zu sehen.

32 Auf der Grundlage des jetzigen, nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon geltenden, Art. 79 Abs. 2 AEUV (Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten zu Studienzwecken …“ (Verfahren, nach denen Drittstaatsangehörige in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu diesen Zwecken zugelassen werden“ (

33 Ihr Hauptzweck liegt im Interesse der Union, für die Union qualifizierte Drittstaatsangehörige zu Studienzwecken oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst anzuziehen. Die Schaffung von Rechten für Drittstaatsangehörige, die in die Union einreisen möchten, ist lediglich ein Mittel zur Erfüllung dieses Zwecks. Grob ausgedrückt, ist die Richtlinie 2004/114 daher, im Vergleich etwa zum Sekundärrecht im Bereich Asyl, keine „Menschenrechtsrichtlinie“. 5. Ziel der Richtlinie 2016/801

34 Um das Bild zu vervollständigen, ist zu erwähnen, dass der Unionsgesetzgeber zwischenzeitlich die Richtlinie (EU) 2016/801 (

35 Die vom Rat und vom Parlament zwölf Jahre nach der Richtlinie 2004/114 erlassene Richtlinie 2016/801 verhält sich deutlich ausführlicher zu ihrem Zweck, wie ihren Erwägungsgründen zu entnehmen ist. So heißt es in den Erwägungsgründen der Richtlinie 2016/801, dass hoch qualifizierte Personen angezogen werden sollen, die als Humankapital für die Union ausgesprochen wichtig sind und zum Wachstum beitragen (

36 Dies dürfte kaum „Menschenrechtsterminologie“, sondern wohl eher „Binnenmarktsprech“ sein. 6. Recht auf Einreise nach dem Urteil Ben Alaya

37 Der oben genannte völkerrechtliche Grundsatz ist natürlich stark eingeschränkt, soweit es um unionsinterne Binnenmarktsituationen, einschließlich der Unionsbürgerschaft, geht, wo die Union eher einer föderalen Einheit mit umfassendem freiem Personenverkehr ähnelt. Aber auch im Hinblick auf die Außengrenze der Union hat das Sekundärrecht begonnen, den oben genannten allgemeinen völkerrechtlichen Grundsatz einzuschränken, wie aus der Richtlinie 2004/114 ersichtlich wird.

38 Die Rechtssache Ben Alaya (

39 Herr Ben Alaya, ein in Deutschland geborener tunesischer Staatsangehöriger, der Deutschland im Alter von sechs Jahren verlassen hatte, um in Tunesien zu leben, wollte nach seinem Abitur nach Deutschland zurückkehren, um ein Hochschulstudium aufzunehmen. Obwohl er von der Universität zum Studium im Studiengang Mathematik zugelassen worden war, lehnten die deutschen Behörden die Erteilung eines Visums zu Studienzwecken ab, da sie, insbesondere im Hinblick auf seine zuvor erzielten ungenügenden Noten, seine geringen Kenntnisse der deutschen Sprache und den fehlenden Zusammenhang zwischen der angestrebten Ausbildung und seinen beruflichen Plänen, Zweifel an seiner Studienmotivation in Deutschland hatten (

40 In diesem konkreten Kontext legte der Gerichtshof die Richtlinie dahin aus, dass gemäß ihrem Art. 12 Studenten aus Drittstaaten ein Aufenthaltstitel erteilt werden muss, wenn sie die in den Art. 6 und 7 der Richtlinie abschließend aufgezählten allgemeinen und besonderen Bedingungen erfüllen (

41 Folglich hätte Herrn Ben Alaya ein Aufenthaltstitel erteilt werden müssen (

42 Unter den allgemeinen und besonderen Bedingungen nach den Art. 6 und 7 der Richtlinie 2004/114 hat ein Drittstaatsangehöriger daher ein Recht auf Einreise in die Union. Durch den Beurteilungsspielraum, über den ein Mitgliedstaat bei der Prüfung verfügt, ob die allgemeinen und besonderen Bedingungen erfüllt sind, unterscheidet sich dieses Recht jedoch in seinem Umfang wesentlich von den Rechten, die sich aus dem freien Personenverkehr im Binnenmarkt ergeben. 7. Urteile Koushkaki und Air Baltic Corporation

43 An dieser Stelle sind zwei weitere Urteile zu erwähnen: das Urteil Koushkaki (

44 Der Antrag von Herrn Koushkaki, eines iranischen Staatsangehörigen, auf ein einheitliches Visum war von den deutschen Behörden mit der Begründung abgelehnt worden, dass er nicht den Nachweis erbracht habe, dass er über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts für die Dauer des beabsichtigten Aufenthalts oder für die Rückkehr in seinen Herkunftsstaat verfügte. Diese Voraussetzung ist im Visakodex nicht vorgesehen. Es war keiner der Gründe für eine Visumverweigerung nach Art. 32 Abs. 1 des Visakodex anwendbar. Der Gerichtshof stellte dementsprechend fest, dass die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats einem Antragsteller auf einen Antrag auf ein einheitliches Visum hin ein solches Visum nur dann verweigern dürfen, wenn ihm einer der im Visakodex aufgezählten Gründe für die Verweigerung des Visums entgegengehalten werden kann (

45 Im Urteil Air Baltic Corporation war der Gerichtshof mit der Frage befasst, ob eine nationale Regelung, wonach die Einreise von Drittstaatsangehörigen in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats von der in Art. 5 des Schengener Grenzkodex nicht vorgesehenen Voraussetzung abhängig war, dass bei der Grenzübertrittskontrolle das vorgelegte gültige Visum notwendigerweise auf einem gültigen Reisedokument angebracht sein musste, mit dem Schengener Grenzkodex vereinbar war. In entsprechender Anwendung des Urteils Koushkaki entschied der Gerichtshof, dass die Liste von Einreisevoraussetzungen in Art. 5 des Schengener Grenzkodex abschließend sei ( B –Zu Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114

46 Auch wenn sich das vorlegende Gericht in seinen Vorlagefragen auf die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Gesundheit bezieht, laufen diese Fragen meines Erachtens eindeutig auf die „öffentliche Sicherheit“ hinaus, was daran deutlich wird, dass das vorlegende Gericht im Vorabentscheidungsersuchen durchgängig allein von der „öffentlichen Sicherheit“ spricht, soweit es um den Fall von Frau Fahimian geht.

47 Die deutsche Regierung betrachtet Frau Fahimian als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114. Sie stützt ihre Auffassung darauf, dass die tatsächliche Lage in Iran in hinreichendem Maß die Gefahr begründe, dass die während des Forschungsaufenthalts der Klägerin erlangten Fähigkeiten in ihrem Heimatland missbräuchlich eingesetzt werden könnten. Das Promotionsvorhaben in einem sensiblen und sicherheitsrelevanten Forschungsgebiet könne mit dem Erwerb von Wissen verbunden sein, das für militärische Zwecke und/oder für Maßnahmen der internen Repression oder allgemein im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen in Iran missbräuchlich eingesetzt werden könne. Ferner könne das erworbene Wissen über Systeme und Ausrüstung für Telekommunikations- und Internetdienste sowie über Verschlüsselungstechnologien und Kryptotechnik von Polizei- oder Geheimdienstbehörden zur Überwachung der Bevölkerung missbräuchlich eingesetzt werden.

48 Es stellt sich daher die Frage, ob diese Erwägungen unter den Begriff „öffentliche Sicherheit“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 fallen. 1. Zur „öffentlichen Sicherheit“

49 Eine allgemeine Definition des Begriffs „öffentliche Sicherheit“ gibt es auf der Unionsebene nicht. Es ist grundsätzlich Sache eines Mitgliedstaats, den Inhalt der „öffentlichen Sicherheit“ zu definieren. Das Unionsrecht wird dann auf zwei Ebenen relevant: erstens bei der Ausgestaltung dieses Inhalts und zweitens im Verhältnis zwischen dem einzelnen Betroffenen und der „öffentlichen Sicherheit“.

50 Der Gerichtshof verfolgt auf der ersten Ebene, was die Ausgestaltung dessen angeht, was „öffentliche Sicherheit“ ist, keine allzu strenge Tendenz. Im Kontext des Binnenmarkts entscheidet der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung (

51 Der Begriff „öffentliche Sicherheit“ wird im Zusammenhang mit allen Binnenmarktfreiheiten, einschließlich in der Richtlinie 2004/38/EG (

52 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass die öffentliche Sicherheit „sowohl die innere als auch die äußere Sicherheit eines Mitgliedstaats umfasst“ (

53 Angesichts dieser weiten Auslegung hätte ich gegen eine Subsumtion der deutschen Bedenken unter den Begriff „öffentliche Sicherheit“ keine Einwände. Die hauptsächliche Sorge der deutschen Behörden ist offenbar, dass Frau Fahimian ihr Wissen für militärische Zwecke weitergeben wird, sobald sie zurück in Iran ist. Sicherheitsaspekte im Rahmen der internationalen und auswärtigen Beziehungen eines Mitgliedstaats sollten daher unter „öffentliche Sicherheit“ fallen. Zu erinnern ist daran, dass der Visakodex insbesondere eine „Gefahr … für die internationalen Beziehungen eines Mitgliedstaats“ ( 2. Zum Beurteilungsspielraum (

54 Können die deutschen Behörden sich indes auf der zweiten Ebene darauf berufen, dass sie Frau Fahimian „als eine Bedrohung“ für die öffentliche Sicherheit im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie „betrachten“? Mit anderen Worten, wie weit ist der Beurteilungsspielraum, über den die deutschen Behörden verfügen?

55 Im Rahmen der Binnenmarktfreiheiten, wo die Mitgliedstaaten den Binnenverkehr aus Gründen der öffentlichen Sicherheit einschränken können, werden diese Gründe als eine Ausnahme von der allgemeinen Regel der Verkehrsfreiheit aufgefasst. Im Rahmen der Regelungen über den freien Personenverkehr darf für die „öffentliche Sicherheit“ ausschließlich das persönliche Verhalten des Betroffenen ausschlaggebend sein, so dass strafrechtliche Verurteilungen für sich allein diese Maßnahmen nicht begründen können und ferner das persönliche Verhalten eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr darstellen muss, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (

56 Diese Gesichtspunkte sind im Kontext des Binnenmarkts völlig angemessen. Es ist nachvollziehbar, dass Ausnahmen von den Regelungen über den freien Verkehr eng ausgelegt werden. Die Regelungen über den freien Verkehr sind und bleiben der Grundpfeiler des gesamten Integrationsprojekts und haben konstitutionelles Gewicht.

57 Im Hinblick auf Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 sollte jedoch ein anderer Ansatz gewählt werden. Die oben genannte Rechtsprechung sollte somit nicht auf die Regelungen der Union für die Außengrenzen übertragen werden, wie ich jetzt skizzieren werde.

58 Zunächst unterscheidet sich der Wortlaut der Binnenmarkt-Ausnahmen von dem des Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114. Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie darf ein Drittstaatsangehöriger, der die Zulassung zu den in den Art. 7 bis 11 genannten Zwecken beantragt, „nicht“ als Bedrohung u. a. für die öffentliche Sicherheit „betrachtet werden“. Die Formulierung „betrachtet werden“ impliziert meines Erachtens, dass der betreffende Mitgliedstaat einen größeren Spielraum bei seiner Beurteilung hat. Der Begriff „Bedrohung“ ist nicht eingeschränkt, wie dies im Kontext des freien Personenverkehrs der Fall ist. Für eine Bedrohung werden die Begriffe „tatsächlich, gegenwärtig und erheblich“ nicht verwendet. Die Schwelle für eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit liegt somit meines Erachtens erheblich niedriger, als dies im Kontext des freien Personenverkehrs der Fall ist.

59 Zweitens ist der Umstand, nicht als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit betrachtet zu werden, keine Ausnahme von einem weit ausgelegten Recht auf Einreise, sondern lediglich eine negative Voraussetzung für ein Recht auf Einreise. Der Kontext ist daher einfach ein anderer als im Binnenmarkt, und der Kontext ist wichtig. Der konkrete Kontext des Einwanderungsrechts der Union impliziert, dass einem Drittstaatsangehörigen nicht die gleichen Rechte zuteilwerden wie dem Angehörigen eines Mitgliedstaats, d. h. einem Unionsbürger (

60 Drittens gibt das Gesetzgebungsverfahren insbesondere des Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 einen wertvollen Einblick, der meine Ansicht stützt. Die Richtlinie 2004/114 wurde ganz kurz nach der Richtlinie 2004/38 erlassen (

61 Schließlich ist auch im Blick zu behalten, dass die Richtlinie 2004/114 auf Art. 79 AEUV (zuvor Art. 63 EG) im Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags beruht. Dieser Titel enthält Art. 72 AEUV, wonach „[d]ieser Titel … nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit [berührt]“. Auch wenn die genaue Bedeutung dieser Bestimmung auf den ersten Blick nicht ganz klar ist, weist sie doch auf einen Unterschied zwischen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit im Recht des freien Personenverkehrs und im Einwanderungsrecht hin (

62 Dies führt mich zu der Frage, wie weit der Beurteilungsspielraum der deutschen Behörden ist und was von ihnen in einem Fall wie dem vorliegenden erwartet werden kann. Das vorlegende Gericht möchte geklärt wissen, ob dieser „weite Beurteilungsspielraum“ bedeutet, dass es ausreicht, wenn die deutschen Behörden festgestellt haben, dass 1. Frau Fahimian eine iranische Staatsangehörige ist, 2. sie ihren Abschluss an der SUT erworben hat, 3. die SUT in Anhang IX der Verordnung Nr. 267/2012 als eine Einrichtung eingestuft ist, die die iranische Regierung unterstützt (

63 Im Urteil Ben Alaya hat der Gerichtshof festgestellt, dass den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Bedingungen nach den Art. 6 und 7 der Richtlinie 2004/114 „bei der Prüfung der Zulassungsanträge [ein] Beurteilungsspielraum zuerk[annt wird]“ (

64 Neun Monate vorher hatte die Große Kammer des Gerichtshofs den Mitgliedstaaten bei der Anwendung von Art. 21 Abs. 1, Art. 32 Abs. 1 und Art. 35 Abs. 6 des Visakodex einen „weiten Beurteilungsspielraum“ im Rahmen der Prüfung von Visaanträgen zuerkannt (

65 Was kann ausgehend hiervon von den deutschen Behörden erwartet werden?

66 In erster Linie muss ein Mitgliedstaat sorgfältig und umfassend alle relevanten Tatsachen klären, bestimmen und ermitteln, um eine informierte Entscheidung treffen zu können. Insoweit möchte ich auch auf den 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 2004/114 hinweisen, wonach eine „auf Tatsachen gestützte Beurteilung“ erfolgen muss.

67 Insoweit ist jedoch daran zu erinnern, dass eine Reihe von tatsächlichen Umständen, die ein Mitgliedstaat in einer Rechtssache wie der vorliegenden heranzieht, außerhalb seiner Rechtsordnung und sogar außerhalb des Unionsgebiets zu verorten sind. Dies macht die Sache für einen Mitgliedstaat offensichtlich schwieriger und verdient gebührende Berücksichtigung. Für die deutschen Behörden ist es schwieriger, Tatsachen festzustellen, die im Zusammenhang mit Iran stehen, als solche, die im Zusammenhang mit Deutschland oder einem anderen Mitgliedstaat stehen. Außerdem ist die Bewertung einer künftigen Entwicklung ihrem Wesen nach komplex (

68 Zweitens findet die für den freien Personenverkehr geltende relativ hohe Schwelle des persönlichen Verhaltens (

69 Ferner brauchen, je sensibler die Sache ist, umso weniger individuelle Umstände beigebracht werden, um eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit zu begründen.

70 Schließlich sollte ein Mitgliedstaat eine umfassende Abwägung seiner eigenen Interessen und der Interessen der Union an der Einreise, d. h. an der Anziehung in hohem Maße qualifizierter Studenten für eine Forschungstätigkeit in der Union, gegen Sicherheitsbelange vornehmen.

71 Auch wenn es selbstverständlich Sache des vorlegenden Gerichts ist, festzustellen, ob die deutschen Behörden diese Anforderungen erfüllt haben, haben sie meinem Eindruck nach die Grenzen des ihnen zustehenden Beurteilungsspielraums nicht überschritten. C –Zur gerichtlichen Überprüfung

72 Ein weiter Beurteilungsspielraum bedingt eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfung. Anderenfalls würde der Beurteilungsspielraum ausgehöhlt, und die Judikative nähme die Aufgabe der Exekutive wahr. Aus der Formulierung der Frage 1 a) (

73 Gleichwohl muss eine gerichtliche Überprüfung zur Verfügung stehen.

74 Nach Art. 18 Abs. 4 der Richtlinie 2004/114 ist für den Fall, dass ein Antrag abgelehnt oder ein gemäß dieser Richtlinie erteilter Aufenthaltstitel entzogen wird, der betroffenen Person das Recht einzuräumen, vor den öffentlichen Stellen des betreffenden Mitgliedstaats einen Rechtsbehelf einzulegen.

75 Entgegen dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag (

76 Dies ist jedoch für die vorliegende Rechtssache nicht die Frage, da ein solcher Rechtsbehelf in Deutschland gegeben ist. Wie das Vorabentscheidungsersuchen zeigt, steht auf der nationalen Ebene ein gerichtliches Verfahren zur Verfügung. Ferner ist die gerichtliche Kontrolle von Entscheidungen der Verwaltungsbehörden in Deutschland tendenziell insoweit sehr weitreichend, als die dortigen Gerichte für die Kontrolle dieser Entscheidungen eine umfassende Zuständigkeit haben (

77 Gerichtliche Kontrolle, die im Kontext der Verfahrensautonomie grundsätzlich dem nationalen Verfahrensrecht unterliegt, muss wirksam sein.

78 Kann der nationale Richter natürlich nur entscheiden, ob die Grenzen des von dem Mitgliedstaat ausgeübten Ermessens überschritten sind, muss er doch in der Lage sein, alle prozessualen Aspekte sowie die materiellen Teile der Entscheidung zu überprüfen. Ein wirksamer Rechtsbehelf setzt voraus, dass der nationale Richter in der Lage ist, zu beurteilen, ob die Behörden die oben festgehaltenen Anforderungen erfüllt haben, d. h., ob sie alle relevanten Tatsachen bestimmt und ermittelt haben und warum dieser Betroffene als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit betrachtet wird.

79 Insoweit kann es sein, wie die deutsche Regierung ebenfalls ausführt, dass Prognosen eines Mitgliedstaats in einer Angelegenheit wie der in Rede stehenden auf Informationen beruhen, die nur eingeschränkt öffentlich gemacht werden könnten, um Informationsquellen oder die auswärtigen politischen Interessen der Mitgliedstaaten nicht zu gefährden. In diesem Zusammenhang möchte ich den Gerichtshof auf das Urteil Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission ( IV – Ergebnis

80 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Verwaltungsgerichts Berlin (Deutschland) wie folgt zu beantworten: 1. Um festzustellen, ob ein Drittstaatsangehöriger als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit betrachtet wird im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114/EG des Rates vom 13. Dezember 2004 über die Bedingungen für die Zulassung von Drittstaatsangehörigen zur Absolvierung eines Studiums oder zur Teilnahme an einem Schüleraustausch, einer unbezahlten Ausbildungsmaßnahme oder einem Freiwilligendienst, hat eine mitgliedstaatliche Behörde innerhalb des weiten Beurteilungsspielraums, über den sie verfügt, — umfassend alle relevanten Tatsachen zu klären, zu bestimmen und zu ermitteln, — konkrete Informationen zu den Gründen beizubringen, aus denen ein Betroffener als eine Bedrohung für die öffentliche Sicherheit betrachtet wird, und — eine umfassende Abwägung aller relevanten Interessen vorzunehmen. In einem solchen Fall ist die gerichtliche Überprüfung darauf beschränkt, ob die Grenzen des Beurteilungsspielraums eingehalten worden sind. 2. Einem Mitgliedstaat ist es nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2004/114 nicht verwehrt, einem Drittstaatsangehörigen, der einen Hochschulabschluss an einer Einrichtung, die in einer Verordnung des Rates als eine der Organisationen, die an nuklearen Tätigkeiten oder Tätigkeiten im Zusammenhang mit ballistischen Raketen beteiligt sind, und unter Personen und Organisationen, die die Regierung eines Drittstaats unterstützen, aufgeführt ist, erworben hat und der beabsichtigt, in diesem Mitgliedstaat ein Forschungsvorhaben aufzunehmen, die Erteilung eines Visums zu versagen, wenn die Behörden dieses Mitgliedstaats festgestellt haben, dass die Gefahr besteht, dass der Drittstaatsangehörige das in diesem Mitgliedstaat erworbene Wissen für Zwecke missbräuchlich einsetzen wird, die eine Bedrohung für die äußere oder innere Sicherheit des Mitgliedstaats darstellen. ( ) „Besteht Fluchtgefahr oder ist der Antrag auf einen Aufenthaltstitel als offensichtlich unbegründet oder missbräuchlich abgelehnt worden oder stellt die betreffende Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit dar, so können die Mitgliedstaaten davon absehen, eine Frist für die freiwillige Ausreise zu gewähren, oder sie können eine Ausreisefrist von weniger als sieben Tagen einräumen.“