Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.12.2016 – C-535/15

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS EVGENI TANCHEV vom 21. Dezember 2016 ( Rechtssache C‑535/15 Freie und Hansestadt Hamburg gegen Jost Pinckernelle (Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts [Deutschland]) „Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) — Sachlicher Geltungsbereich der Pflicht zur Registrierung bei der Europäischen Chemikalienagentur (‚ECHA‘) — Behörde eines Mitgliedstaats, die die Ausfuhr von Nikotinsulfat, das bei der Einfuhr nicht registriert wurde, verbietet — Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 — Art. 126 der Verordnung Nr. 1907/2006 über Sanktionen bei Verstößen“

1 Die Frage, die dem Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache vorgelegt wird, betrifft den sachlichen Geltungsbereich der Registrierungsanforderungen nach Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 ( I – Rechtlicher Rahmen A – Unionsrecht

2 In den Erwägungsgründen 2, 3, 7 und 122 der REACH-Verordnung heißt es: „(2) Der gemeinschaftliche Binnenmarkt für Stoffe kann nur dann wirksam funktionieren, wenn die Anforderungen an Stoffe in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht wesentlich voneinander abweichen. (3) Bei der Angleichung der Rechtsvorschriften für Stoffe sollte ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden. Die Rechtsvorschriften sollten ohne Diskriminierung danach angewandt werden, ob Stoffe innergemeinschaftlich oder im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft international gehandelt werden. … (7) Damit die Einheit des Binnenmarkts erhalten bleibt und ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit, insbesondere die Gesundheit der Arbeitnehmer, und für die Umwelt sichergestellt ist, muss dafür Sorge getragen werden, dass die Herstellung von Stoffen in der Gemeinschaft dem Gemeinschaftsrecht genügt, auch wenn diese Stoffe ausgeführt werden. … (122) Um bei der Durchführung dieser Verordnung durch die Mitgliedstaaten Transparenz, Unparteilichkeit und Einheitlichkeit zu gewährleisten, ist es erforderlich, dass die Mitgliedstaaten ein geeignetes Sanktionssystem schaffen, in dessen Rahmen wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Sanktionen für Verstöße verhängt werden können, da Verstöße einen Schaden für die menschliche Gesundheit und die Umwelt nach sich ziehen können.“

3 Art. 1 („Ziel und Geltungsbereich“) Abs. 1 der REACH-Verordnung bestimmt: „Zweck dieser Verordnung ist es, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sicherzustellen, einschließlich der Förderung alternativer Beurteilungsmethoden für von Stoffen ausgehende Gefahren, sowie den freien Verkehr von Stoffen im Binnenmarkt zu gewährleisten und gleichzeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu verbessern.“

4 Art. 3 („Begriffsbestimmungen“) der REACH-Verordnung bestimmt: „Für die Zwecke dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen: … 7. Registrant: Hersteller oder Importeur eines Stoffes oder Produzent oder Importeur eines Erzeugnisses, der ein Registrierungsdossier für einen Stoff einreicht; … 9. Hersteller: natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft, die in der Gemeinschaft einen Stoff herstellt; 10. Einfuhr: physisches Verbringen in das Zollgebiet der Gemeinschaft; 11. Importeur: natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft, die für die Einfuhr verantwortlich ist; 12. Inverkehrbringen: entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte oder Bereitstellung für Dritte. Die Einfuhr gilt als Inverkehrbringen. …“

5 Art. 5 („Ohne Daten kein Markt“) der REACH-Verordnung bestimmt: „Vorbehaltlich der Artikel 6, 7, 21 und 23 dürfen Stoffe als solche, in Gemischen oder in Erzeugnissen nur dann in der Gemeinschaft hergestellt oder in Verkehr gebracht werden, wenn sie nach den einschlägigen Bestimmungen dieses Titels, soweit vorgeschrieben, registriert wurden.“

6 Art. 6 Abs. 1 („Allgemeine Registrierungspflicht für Stoffe als solche oder in Zubereitungen“) der REACH-Verordnung bestimmt: „Soweit in dieser Verordnung nicht anderweitig bestimmt, reicht ein Hersteller oder Importeur, der einen Stoff als solchen oder in einem oder mehreren Gemisch(en) in einer Menge von mindestens 1 Tonne pro Jahr herstellt oder einführt, bei der Agentur ein Registrierungsdossier ein.“

7 Art. 126 („Sanktionen bei Verstößen“) der REACH-Verordnung bestimmt: „Die Mitgliedstaaten legen für Verstöße gegen die Bestimmungen dieser Verordnung Vorschriften über Sanktionen fest und treffen alle zu ihrer Anwendung erforderlichen Maßnahmen. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, angemessen und abschreckend sein. …“ B – Nationales Recht

8 Die maßgeblichen Bestimmungen des nationalen Rechts sind im Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz – ChemG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. August 2013 (BGBl. I S. 3498, 3991) und im Hamburger Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (SOG) (HmbGVBl. S. 77) geregelt.

9 Die §§ 21, 23 und 27b ChemG lauten wie folgt: „§ 21 Überwachung (1) Die zuständigen Landesbehörden haben die Durchführung dieses Gesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechtsverordnungen zu überwachen, soweit dieses Gesetz keine andere Regelung trifft. (2) Absatz 1 gilt auch für EG- oder EU-Verordnungen, die Sachbereiche dieses Gesetzes betreffen, soweit die Überwachung ihrer Durchführung den Mitgliedstaaten obliegt. … § 23 Behördliche Anordnungen (1) Die zuständige Landesbehörde kann im Einzelfall die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße gegen dieses Gesetz oder gegen die nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen oder gegen eine in § 21 Abs. 2 Satz 1 genannte EG- oder EU-Verordnung notwendig sind. … § 27b Zuwiderhandlungen gegen die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (1) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer gegen die Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) … verstößt, indem er 1. entgegen Artikel 5 einen Stoff als solchen, in einem Gemisch oder in einem Erzeugnis herstellt oder in Verkehr bringt, …“

10 § 3 Abs. 1 SOG in der maßgeblichen Fassung vom 16. Juni 2005 (HmbGVBl S. 233) lautet: „§ 3 Aufgaben (1) Die Verwaltungsbehörden treffen im Rahmen ihres Geschäftsbereichs nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall zum Schutz der Allgemeinheit oder des Einzelnen erforderlichen Maßnahmen, um bevorstehende Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren oder Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen (Maßnahmen zur Gefahrenabwehr). …“ II – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefrage

11 Der Kläger, Herr Pinckernelle, handelt mit chemischen Stoffen. Er begehrt die Aufhebung eines Bescheids der Stadt Hamburg vom 29. Juni 2009 (im Folgenden: Bescheid), mit dem ihm die Genehmigung verweigert wurde, eine Lieferung von 19,4 Tonnen Nikotinsulfat (im Folgenden: Lieferung) in einen Drittstaat, im vorliegenden Fall Russland, auszuführen, die er zu einem Zeitpunkt nach dem 1. Dezember 2008 aus China in die Europäische Union eingeführt hatte. Nikotinsulfat wird in Russland als industrielles Desinfektionsmittel und als Desinfektionsmittel in Stallungen eingesetzt (

12 Zuvor hatten die Hamburger Wasserschutzpolizei und die Wirtschafts- und Baubehörde der Stadt Hamburg die Lieferung im Zuge der Durchführung strafrechtlicher Ermittlungen beschlagnahmt. Sie befand und befindet sich immer noch in einem Lager in Hamburg. Mit Bescheiden vom 23. Februar 2009 und 18. Mai 2009 hat die Stadt Hamburg verfügt, dass die Lieferung das Lager nicht verlassen darf (

13 Herr Pinckernelle hatte die Lieferung vor der Einfuhr nicht nach Art. 28 der REACH-Verordnung vorregistriert; es erfolgte auch keine Registrierung nach Art. 6 der REACH-Verordnung. Der Bescheid der Stadt Hamburg stellte fest, dass das Nikotinsulfat sich illegal in Hamburg befinde; die Ausfuhr in einen Drittstaat diene nicht der Legalisierung dieses Zustands, sondern stelle selbst eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dar.

14 Gegen den Bescheid erhob Herr Pinckernelle Klage beim Verwaltungsgericht Hamburg; seine Klage wurde jedoch abgewiesen. Auf die Berufung von Herrn Pinckernelle hob das Hamburgische Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Februar 2014 das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg auf. Es hob den Bescheid auf und verpflichtete die Stadt Hamburg, die Ausfuhr der Lieferung zu genehmigen. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht führte aus, die beabsichtigte Ausfuhr eines unter Verstoß gegen Art. 5 der REACH-Verordnung eingeführten Stoffes sei kein neuer Verstoß gegen Art. 5 in Verbindung mit Art. 3 Nr. 12 der REACH-Verordnung, wenn der Stoff – wie hier – dem europäischen Markt wegen eines Verwertungsverbots nicht zur Verfügung stehe.

15 Gegen dieses Urteil legte die Stadt Hamburg Revision beim vorlegenden nationalen Gericht ein.

16 Unabhängig von dem Verwaltungsverfahren, das Gegenstand des Vorlagebeschlusses ist, wurde Herr Pinckernelle jedoch in einem Strafverfahren in Deutschland zu einer Haftstrafe von 18 Monaten verurteilt, die gegen die Verpflichtung zur Zahlung von 340000 Euro für rechtswidrige Tätigkeiten im Rahmen des Handels mit chemischen Stoffen für drei Jahre zur Bewährung ausgesetzt wurde (im Folgenden: Strafverfahren) (

17 Das Bundesverwaltungsgericht hat folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt: Ist Art. 5 der REACH-Verordnung dahingehend auszulegen, dass vorbehaltlich der Art. 6, 7, 21, 23 der REACH-Verordnung Stoffe nur dann aus dem Unionsgebiet exportiert werden dürfen, wenn sie nach den einschlägigen Bestimmungen des Titels II der REACH-Verordnung, soweit vorgeschrieben, registriert wurden?

18 Schriftliche Erklärungen sind dem Gerichtshof von der Stadt Hamburg, den Regierungen Deutschlands und Italiens sowie von der Europäischen Kommission eingereicht worden. Alle vorgenannten Beteiligten außer Italien sowie außerdem auch die Bevollmächtigte von Herrn Pinckernelle haben in der mündlichen Verhandlung, die am 28. September 2016 stattgefunden hat, mündlich vorgetragen. III – Würdigung A – Einleitung

19 Nikotinsulfat ist ein entzündliches Produkt, das für Menschen bei Inhalation, Hautkontakt oder anderweitiger Absorption toxisch sein kann. Es kann ferner zu langfristigen Schädigungen der aquatischen Umwelt führen, da es für die marine Tier- und Pflanzenwelt toxisch ist und die Biodiversität schädigen kann (

20 Die REACH-Verordnung will ein sicheres Management von in Verbindung mit chemischen Stoffen stehenden Risiken über die gesamte Lieferkette (

21 Bevor ich zur Prüfung der vom Bundesverwaltungsgericht gestellten Frage komme, ist darauf hinzuweisen, dass sie eng gefasst ist.

22 Wie von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, wird der Gerichtshof um eine Auseinandersetzung mit der weiteren Frage ersucht, ob die Ausfuhr bei ihrer Einfuhr nicht registrierter chemischer Stoffe aus der Union in einen Drittstaat einen Verstoß gegen Art. 5 der REACH-Verordnung darstellt, der von der Nichteinhaltung von Art. 5 der REACH-Verordnung, zu der es bei der Einfuhr kam, zu trennen und davon unabhängig ist. Der Schwerpunkt meiner Würdigung wird sich daher auf diese Frage beschränken.

23 Wie die beim Gerichtshof eingereichten schriftlichen Erklärungen zeigen, kommt angesichts der von den Beteiligten in der vorliegenden Rechtssache vorgebrachten Argumente einer konventionellen Gesetzesauslegung zentrale Bedeutung zu, wobei es insbesondere darauf ankommt, die Bedeutung der Formulierung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5 der REACH-Verordnung zu bestimmen.

24 Bedeutet die Formulierung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5, dass sie sich auf chemische Stoffe beschränkt, die auf dem Binnenmarkt der Union in Verkehr gebracht werden (

25 Ich komme auf der Grundlage der anerkannten Auslegungsmethoden des Gerichtshofs zu dem Ergebnis, dass die Formulierung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5 der REACH-Verordnung dahin auszulegen ist, dass sie sich auf den Binnenmarkt der Union bezieht. Meine Gründe hierfür stelle ich unten in Teil III B dar.

26 Ferner ist in der mündlichen Verhandlung die Frage aufgekommen, inwieweit für die (rechtswidrige) Einfuhr der Lieferung entgegen der Verpflichtungen Deutschlands aus Art. 126 der REACH-Verordnung, entsprechende Rechtsfolgen vorzusehen, überhaupt eine wirksame, angemessene und abschreckende Sanktion verhängt worden sei. Die Prozessbevollmächtigte von Herrn Pinckernelle brachte vor, die unterlassene Registrierung der Lieferung sei Gegenstand des Strafverfahrens gewesen (das eine Strafe für den Verstoß gegen Art. 5 der REACH-Verordnung einschließe), während sie dem Prozessbevollmächtigten der Stadt Hamburg zufolge von dessen Gegenstand nicht umfasst gewesen sei. Gegenstand des Strafverfahrens seien nach Ansicht der Stadt Hamburg vielmehr falsche Erklärungen gewesen, die Herr Pinckernelle in Bezug auf andere chemische Stoffe abgegeben habe, sowie der Versuch, unter falschem Namen chemische Stoffe zu verkaufen, die in Europa verboten seien. Sofern dies zuträfe, könnte der Verstoß gegen die REACH-Verordnung, zu dem es bei der Einfuhr der Lieferung in die Union durch Herrn Pinckernelle kam, gegenwärtig noch sanktionslos geblieben sein, abgesehen davon, dass die Lieferung beschlagnahmt wurde.

27 Diese Erwägungen sowie das Vorbringen Deutschlands und der Stadt Hamburg, dass Art. 5 der REACH-Verordnung so ausgelegt werden müsse, dass bei seiner Durchsetzung keine Lücken entständen, zeigen, dass Art. 5 der REACH-Verordnung und der Umfang seiner Geltung für Ausfuhren, die bei der Einfuhr nicht registriert wurden, nicht losgelöst von den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten in Bezug auf entsprechende Rechtsfolgen nach Art. 126 der REACH-Verordnung betrachtet werden können.

28 Dementsprechend werde ich in Teil III C einige Anmerkungen zu dem Kontext machen, in dem meine Antwort auf die Vorlagefrage zu verstehen ist (

29 Schließlich wurde in der mündlichen Verhandlung erörtert, ob eine bejahende Antwort auf die vom vorlegenden nationalen Gericht formulierte Frage zu einer Verletzung des Grundsatzes ne bis in idem führe, der im Unionsrecht durch Art. 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geschützt ist. In Anbetracht dessen, dass der Grundsatz ne bis in idem im Vorlagebeschluss nicht erwähnt wird ( B – Auslegung von Art. 5 der REACH-Verordnung 1. Ansatz

30 Wie in der Literatur dargestellt (

31 Hinzuweisen ist zunächst darauf, dass die Formulierung „in Verkehr gebracht“ bzw. die Verwendung anderer Zeitformen von „gebracht“ in Verbindung mit der Formulierung „in Verkehr“ nicht auf Art. 5 in Titel II der REACH-Verordnung beschränkt ist. Sie findet sich in Art. 1 Abs. 2 in Titel I Kapitel 1, dem Teil der Verordnung, der ihr Ziel und ihren Geltungsbereich regelt. Sie wird wiederholt in Titel IV über Informationen in der Lieferkette (Art. 31 Abs. 5), Titel VII über die Zulassung (Art. 56 Abs. 1 und Art. 58 Abs. 1 Buchst. c) und Titel VIII über Beschränkungen (Art. 67 Abs. 1 und 3, Art. 68 Abs. 1, Art. 69 Abs. 1 und Art. 69 Abs. 4).

32 Im Übrigen ist die REACH-Verordnung, wie in den schriftlichen Erklärungen Deutschlands vorgetragen, insofern neuartig, als sie ein umfassendes System zur Regulierung chemischer Stoffe innerhalb der Union schafft, das von einer gesamteuropäischen Behörde, nämlich der nach Titel X der REACH-Verordnung errichteten ECHA, verwaltet wird.

33 Im Interesse der Rechtssicherheit und Einheitlichkeit (

34 Die REACH-Verordnung verweist auch nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten, um die Bedeutung und den Geltungsbereich der Formulierung „in Verkehr gebracht“ zu bestimmen. Sie ist daher in der gesamten Union autonom und einheitlich auszulegen ( 2. Bedeutung a) Sprachfassungen

35 Die schriftlichen Erklärungen der Stadt Hamburg, Deutschlands, Italiens und der Kommission erörtern alle die verschiedenen Sprachfassungen von Art. 5 der REACH-Verordnung im Hinblick auf die Bedeutung der Formulierung „in Verkehr gebracht“. Erörtert wird hauptsächlich Folgendes.

36 Den schriftlichen Erklärungen Deutschlands zufolge sei Art. 5 tatsächlich insoweit nicht mehrdeutig, als er seiner klaren Bedeutung nach keine territoriale Einschränkung der Wendung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5 bzw. Art. 3 Nr. 12 der REACH-Verordnung enthalte. Deutschland stützt sich in seiner Auslegung der Formulierung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5 der REACH-Verordnung auf die deutsche, englische und französische Sprachfassung.

37 Nach Ansicht Italiens und der Stadt Hamburg folgt daraus, dass in Art. 5 der REACH-Verordnung eine besondere Formulierung fehle, die das „Inverkehrbringen“ mit „in der Gemeinschaft“ verknüpfe, wie dies in Art. 5 bei der Umschreibung der „Herstellung“ der Fall sei, dass bei „in Verkehr gebrachten“ Stoffen keine territoriale Einschränkung auf die Union gelte. Nach Ansicht der Stadt Hamburg hätte Art. 5 der REACH-Verordnung mit der einfachen Formulierung „im Binnenmarkt“ vor „in Verkehr“ in der von Herrn Pinckernelle und der Kommission vertretenen Weise eingeschränkt werden können, wenn der Unionsgesetzgeber dies gewollt hätte. Sowohl die Stadt Hamburg als auch Italien sind der Ansicht, dass Art. 3 Nr. 12 der REACH-Verordnung nichts zu entnehmen sei, was gegen diese Ansicht spreche.

38 Die Kommission trägt vor, dass es acht Sprachfassungen gebe, in denen die Formulierung „in der Gemeinschaft“ in Art. 5 der REACH-Verordnung sowohl für die Herstellung als auch für das Inverkehrbringen gelte, drei Sprachfassungen, die nicht eindeutig seien, sowie zehn, die die territoriale Einschränkung „in der Gemeinschaft“ nur auf die Herstellung zu beziehen schienen (contra legem der acht Sprachfassungen, in denen „in der Gemeinschaft“ sich sowohl auf das Inverkehrbringen als auch auf die Herstellung beziehe, könne daher nur vermieden werden, wenn der von ihr vertretenen Auslegung von Art. 5 der REACH-Verordnung gefolgt werde (

39 Weichen die verschiedenen Sprachfassungen eines Unionstexts voneinander ab, muss die fragliche Vorschrift anhand der Systematik und des Zusammenhangs der Regelung, zu der sie gehört, sowie des Zwecks der Vorschrift ausgelegt werden ( b) Systematik und Zusammenhang

40 Zum Zusammenhang zählen bei der Auslegung von Maßnahmen der Union eine Reihe verschiedener Aspekte. Er umfasst einen Vergleich mit Rechtsvorschriften, die der in Rede stehenden Maßnahme vorangingen, jedoch durch diese aufgehoben wurden (

41 Was den ersten dieser Aspekte angeht, lässt sich nichts Wesentliches daraus schließen, dass zwei der Maßnahmen, die der REACH-Verordnung vorangingen und durch sie aufgehoben wurden, Bestimmungen enthielten, die eine ausdrückliche territoriale Einschränkung auf den Binnenmarkt der Union vorsahen, während dies in der REACH-Verordnung selbst nicht der Fall ist (

42 Denn meines Erachtens sind diese beiden Aspekte Indizien für die widerlegliche Vermutung, dass Rechtsvorschriften des Unionsrechts, die ausdrücklich das Inverkehrbringen auf „dem Binnenmarkt“ regeln, diese Bedeutung auch dann haben, wenn in ebendiesen Rechtsvorschriften nur von „in Verkehr“ bringen die Rede ist. Diese Vermutung ist durch die Anwendung der europäischen Auslegungsregeln widerleglich, so dass z. B. bei eindeutiger Erwähnung eines bestimmten anderen geografischen Marktes als des Binnenmarkts der klare Wortlaut zu beachten wäre (

43 Eine solche Formulierung findet sich in Art. 5 der REACH-Verordnung indes nicht; es gibt deutlich mehr Vorschriften der REACH-Verordnung, die dafür sprechen, dass sie nur chemische Stoffe regeln soll, die auf dem Binnenmarkt der Union in Verkehr gebracht werden, als Indizien für eine Absicht des Unionsgesetzgebers, chemische Stoffe zu regeln, die auf den Märkten von Drittstaaten in Verkehr gebracht werden.

44 Beispielsweise wird im zweiten Erwägungsgrund als Ziel der REACH-Verordnung das wirksame Funktionieren des „gemeinschaftliche[n] Binnenmarkt[s] für Stoffe“ (Hervorhebung nur hier) bezeichnet (

45 Wie oben erwähnt, gibt es außer Art. 5 noch andere Bestimmungen der REACH-Verordnung, in denen von Stoffen die Rede ist, die „in Verkehr gebracht“ und nicht „im Binnenmarkt in Verkehr gebracht“ werden (

46 Insbesondere wird die Formulierung „in Verkehr“ im Text der REACH-Verordnung häufig dadurch auf den Rahmen des Binnenmarkts der Union begrenzt, dass eine benachbarte Bestimmung eine solche Beschränkung enthält (

47 Dies ist etwa in Art. 3 Nr. 12 der Fall, nach dessen Satz 2 die Einfuhr „als Inverkehrbringen [gilt]“. Der Grund hierfür ist, dass die „Einfuhr“ wiederum in Art. 3 Nr. 10 als „physisches Verbringen in das Zollgebiet der Gemeinschaft“ definiert ist.

48 Nach Art. 56 Abs. 1 in Titel VII über Zulassungen darf ein Hersteller, Importeur oder nachgeschalteter Anwender einen Stoff nicht „in Verkehr bringen“. Ihm unmittelbar vorangestellt ist indes Art. 55, wonach ein Zweck des Titels VII ist, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert.

49 Nach Art. 56 Abs. 1 Buchst. e, ebenfalls in Titel VII, darf ein Stoff „in Verkehr gebracht“ werden, wenn einem unmittelbar nachgeschalteten Anwender eine Zulassung erteilt wurde. Die Begriffsbestimmung des nachgeschalteten Anwenders in Art. 3 Nr. 13 bezieht sich indes auf eine natürliche oder juristische Person „mit Sitz in der Gemeinschaft“.

50 Art. 68 in Titel VIII über Beschränkungen hat die Überschrift „Erlass neuer und Änderung geltender Beschränkungen“. Dort ist von unannehmbaren Risiken für die menschliche Gesundheit und die Umwelt die Rede, die u. a. „das Inverkehrbringen“ mit sich bringt, dann jedoch sofort von der Notwendigkeit, hierauf „gemeinschaftsweit“ zu reagieren (

51 Zu nennen ist ferner Art. 31 Abs. 5 in Titel IV über Informationen in der Lieferkette. Er enthält einen Hinweis darauf, dass mit „Inverkehrbringen“ der Binnenmarkt der Union gemeint ist, da das Sicherheitsdatenblatt, auf das er sich bezieht, in der Sprache des jeweiligen Mitgliedstaats vorzulegen ist (es sei denn, der/die betreffende/n Mitgliedstaat/en bestimmt/en etwas anderes).

52 Schließlich ist vor allem auch Art. 5 selbst dahin auszulegen, dass er sich auf den „Binnenmarkt“ bezieht, wenn Art. 6 gebührend berücksichtigt wird. Art. 5 ist zwingend im Zusammenhang mit Art. 6 auszulegen, weil in Art. 5 in der ersten Zeile geregelt ist, dass er vorbehaltlich u. a. des Art. 6 gilt. Ferner ist in Art. 5 geregelt, dass die Registrierung, soweit vorgeschrieben, nach den einschlägigen Bestimmungen des Titels II zu erfolgen hat. Art. 6 der REACH-Verordnung, der die Registrierung von Stoffen als solchen oder in Gemischen vorsieht, ist die Bestimmung, die für die Registrierung der hier in Rede stehenden Lieferung einschlägig sein dürfte (

53 Die Registrierungsvorschriften des Art. 6 richten sich indes an „einen Hersteller oder Importeur“ und erwähnen Exporteure nicht. Dies ist kaum überraschend, angesichts dessen, dass die Begriffsbestimmung des „Registranten“ in Art. 3 Nr. 7 Exporteure nicht erwähnt, sondern als Registranten den „Hersteller oder Importeur eines Stoffes oder [den] Produzenten oder Importeur eines Erzeugnisses, der ein Registrierungsdossier für einen Stoff einreicht“, bezeichnet.

54 Die REACH-Verordnung ist nämlich ganz überwiegend auf die Tätigkeiten von Importeuren und Herstellern ausgerichtet, die in der gesamten Verordnung über 40-mal erwähnt sind (

55 Die Tätigkeiten von Exporteuren finden in der gesamten REACH-Verordnung relativ selten Erwähnung, und keine dieser Erwähnungen spricht für die Annahme, dass die Ausfuhr von bei der Einfuhr in die Union nicht registrierten chemischen Stoffen in Drittstaaten einen neuen und eigenständigen Verstoß gegen Art. 5 darstellt.

56 Der siebte Erwägungsgrund zielt auf die Herstellung von Stoffen ab und benennt das Ziel, die Einheit des Binnenmarkts zu erhalten. Der Halbsatz am Ende des siebten Erwägungsgrundes „auch wenn diese Stoffe ausgeführt werden“ soll somit verhindern, dass im Binnenmarkt ansässige Hersteller sich dem sachlichen Geltungsbereich der REACH-Verordnung entziehen, indem sie sich darauf berufen, dass die dabei verwendeten chemischen Stoffe für die Ausfuhr bestimmt seien. Zu diesem Ergebnis komme ich, weil in Art. 3 Nr. 9 der REACH-Verordnung als „Hersteller“ jede „natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft, die in der Gemeinschaft einen Stoff herstellt“, definiert ist.

57 Außerdem enthält die REACH-Verordnung eine spezielle Vorschrift für chemische Stoffe, die in der Union registriert, ausgeführt und sodann wieder eingeführt werden. Art. 2 Abs. 7 Buchst. c in Titel I bildet eine Ausnahme von der Registrierung nach Titel II, den Verpflichtungen nachgeschalteter Nutzer nach Titel V und der Bewertung nach Titel VI, wenn die Ausfuhr von einem Akteur der Lieferkette und die Wiedereinfuhr in die Union von demselben oder einem anderen Akteur der Lieferkette vorgenommen wird. Diese Ausnahme greift, i) wenn dieser Akteur nachweist, dass der wieder eingeführte Stoff mit dem ausgeführten Stoff identisch ist, und ii) dem Akteur für den ausgeführten Stoff alle relevanten Informationen nach den Art. 31 oder 32 der REACH-Verordnung übermittelt wurden (

58 Art. 2 Abs. 7 Buchst. c weist daher darauf hin, dass der sachliche Geltungsbereich, was die Ausfuhr chemischer Stoffe angeht, auf wieder eingeführte Stoffe begrenzt ist. Hierfür spricht auch Art. 2 Abs. 1 Buchst. b der REACH-Verordnung, der Stoffe, die der zollamtlichen Überwachung unterliegen, von der Verordnung ausnimmt, sofern sie u. a. zur Wiederausfuhr bestimmt sind oder sich im Transitverkehr befinden (

59 In der Literatur wird die Ansicht vertreten, dass angesichts dessen, dass „die REACH-Verordnung auf die Verwendung chemischer Stoffe außerhalb der Europäischen Union keine Anwendung findet, dieser Begriff sinnvollerweise dahin auszulegen ist, dass er nur in der Europäischen Union ansässige Anwender erfasst. Ebenso sind die Anforderungen, die durch das Inverkehrbringen entstehen, dahin auszulegen, dass sie nur für ein Inverkehrbringen auf dem Unionsmarkt und nicht auf Märkten außerhalb der Union gelten.“ ( c) Entstehungsgeschichte

60 Die dem Gerichtshof gegenüber angeführten Vorarbeiten für die REACH-Verordnung sprechen kaum dafür, dass die Registrierungsanforderungen des Art. 5 der REACH-Verordnung nach der Absicht des Unionsgesetzgebers auch für bei der Einfuhr nicht registrierte Ausfuhren gelten sollten (Ausfuhr‘)“ umfasse (Hervorhebung im Original). Es heißt sodann jedoch weiter, dass „wenn in diesem Punkt kein Einvernehmen besteht, insoweit auch Klärungsbedarf bestehen könnte“ (

61 Diese Klärung erfolgte, allerdings erst nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens, indem die Kommission erläuterte, warum sie der Ansicht war, dass das „Inverkehrbringen“ in Art. 3 Nr. 12 der REACH-Verordnung sich auf das Inverkehrbringen von Chemikalien auf dem Unionsmarkt beziehe (

62 Diese Materialien reichen somit allein nicht aus, um eine Absicht des Unionsgesetzgebers zu belegen, dass der Begriff „Inverkehrbringen“ in Art. 5 der REACH-Verordnung Märkte von Drittstaaten mit einschließen sollte ( d) Zweck

63 Der Gerichtshof hat kürzlich im Urteil Canadian Oil Company Sweden und Rantén (C‑472/14, EU:C:2016:171) festgestellt, dass die „Kernprinzipien“ des durch die REACH-Verordnung begründeten integrierten Systems zur Kontrolle chemischer Stoffe von der Europäischen Kommission in der Einleitung ihres Verordnungsvorschlags KOM(2003) 644 endgültig vom 29. Oktober 2003 dargestellt wurden. Der Gerichtshof führte aus: „Danach besteht das ‚REACH-System‘ zunächst aus der Registrierung, für die ‚die Industrie zweckdienliche Daten über ihre Stoffe erlangen und diese Daten für einen sicheren Umgang mit diesen Stoffen verwenden [muss]‘, aus der ‚Bewertung[, durch die] … Vertrauen darin [entsteht], dass die Industrie ihren Verpflichtungen nachkommt‘, und aus der Zulassung für besonders besorgniserregende Stoffe, bei denen ‚[d]ie Risiken der Verwendung … angemessen gehandhabt werden oder [bei denen] die sozioökonomischen Vorteile diese Risiken [überwiegen] und … es keine alternativen Stoffe oder Technologien [gibt]‘. Schließlich stellt ‚[d]as Beschränkungsverfahren … ein ‚Sicherheitsnetz‘ dar, das Risiken auffangen soll, die nicht im Rahmen eines anderen Reach-Elements angemessen behandelt wurden‘“ (

64 Die Einbeziehung chemischer Stoffe, die dazu bestimmt sind, das Zollgebiet der Union zu verlassen, nachdem sie zunächst ohne Registrierung eingeführt wurden, ergibt sich nicht logisch aus der Verwirklichung eines der an die Registrierung anschließenden Ziele der REACH-Verordnung: der Bewertung, Zulassung und Beschränkung. Dies gilt nicht zuletzt angesichts der praktischen Schwierigkeiten, die die ECHA oder jede andere Stelle der Union oder eines Mitgliedstaats mit der Kontrolle und Verwaltung der Stoffe hätte, sobald sie das Zollgebiet der Union verlassen haben, und angesichts dessen, dass der Gerichtshof festgestellt hat, dass das „Hauptziel“ der REACH-Verordnung darin besteht, chemische Stoffe zu kontrollieren, unabhängig davon, ob sie als solche oder als Gemische vorliegen (

65 Wie von der Stadt Hamburg in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, hat die Stadt Hamburg keine Verfügungsmöglichkeit über die Lieferung mehr, sobald sie in Russland ist. Es mangelt, mit anderen Worten, an Bestimmungen in der REACH-Verordnung, die die Behörden entweder der EU oder der Mitgliedstaaten ermächtigen und in die Lage versetzen, chemische Stoffe, die auf Märkten von Drittstaaten in Verkehr gebracht worden sind, zu verwalten und zu kontrollieren. Eine Auslegung von Art. 5 der REACH-Verordnung, die die praktische Wirksamkeit eines solchen Ziels fördert, erschiene daher ungerechtfertigt (

66 Ich weise daher darauf hin, dass die vorliegende Rechtssache sich von dem Problem unterscheidet, das der Gerichtshof kürzlich im Urteil vom 21. September 2016, European Confederation for Cosmetic Ingredients (C‑592/14, EU:C:2016:703) geprüft hat, wo Tierversuche für Kosmetikbestandteile, die außerhalb der Union stattfanden, als von Art. 18 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung (EG) Nr. 1223/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über kosmetische Mittel (ABl. 2009, L 342, S. 59) erfasst angesehen wurden (

67 Richtig ist zwar, dass Art. 106 der REACH-Verordnung die Beteiligung von Drittstaaten an den Arbeiten der ECHA vorsieht, dass Art. 107 der REACH-Verordnung die Möglichkeit bietet, dass Vertreter internationaler Organisationen als Beobachter an den Arbeiten der ECHA teilnehmen, dass Art. 120 der REACH-Verordnung die Zusammenarbeit mit Drittstaaten und internationalen Organisationen regelt und dass Art. 77 Abs. 2 Buchst. a der REACH-Verordnung das ECHA-Sekretariat verpflichtet, die Registrierung eingeführter Stoffe nach Titel II in Übereinstimmung mit den internationalen Verpflichtungen der Union gegenüber Drittstaaten zu erleichtern.

68 Auch verkenne ich nicht, dass in der REACH-Verordnung auf zwei völkerrechtliche Instrumente im Umweltbereich Bezug genommen wird, nämlich auf den am 4. September 2002 vom Weltgipfel über nachhaltige Entwicklung in Johannesburg angenommenen Durchführungsplan (vierter Erwägungsgrund) und das am 6. Februar 2006 in Dubai angenommene Strategische Konzept für ein internationales Chemikalienmanagement (SAICM) (sechster Erwägungsgrund).

69 Es wird jedoch durch keine der vorgenannten Bestimmungen der REACH-Verordnung und keines der Instrumente zum internationalen Umweltschutz, die in der vorliegenden Rechtssache angeführt werden (

70 Dies führt mich zu dem Ergebnis, dass wenn Art. 5 der REACH-Verordnung in seiner jetzigen Fassung „wenig kohärent und den Bedürfnissen nicht angepasst“ ist, denen er dienen soll, es Sache des Unionsgesetzgebers ist, „einzugreifen und die geeigneten Maßnahmen zu treffen“ ( C – Art. 126 der REACH-Verordnung

71 Die Stadt Hamburg hat unstreitig keine gerichtlichen Schritte ergriffen, um die Verpflichtung zur Registrierung der Lieferung nach den Art. 5 und 6 der REACH-Verordnung durchzusetzen. Dem Vorabentscheidungsersuchen zufolge kann eine solche Registrierung nach deutschem Verwaltungsrecht erzwungen werden, und schon 2009 hielt im ersten Vorabentscheidungsverfahren zur REACH-Verordnung einer der Generalanwälte des Gerichtshofs fest, dass „die Registrierung von Stoffen gerade dazu [dient], die Information über die mit ihnen verbundenen Risiken zu verbessern“ (

72 Diese Lage erscheint hier deshalb bedenklich, weil, wie oben erwähnt, für den Fall, dass die vorliegend in Rede stehende Lieferung nicht Gegenstand des stattgefundenen Strafverfahrens war, der bei der Einfuhr eingetretene Verstoß gegen Art. 5 der REACH-Verordnung noch durch eine wirksame, angemessene und abschreckende Rechtsfolge geahndet werden muss, wie nach Art. 126 der REACH-Verordnung vorgesehen. Ferner könnte Herr Pinckernelle, wie in den schriftlichen Erklärungen der Kommission vorgetragen, in mehreren voneinander unabhängigen Fällen gegen die REACH-Verordnung verstoßen haben (

73 Angesichts des hohen Gesundheits- und Umweltschutzniveaus, das Art. 1 Abs. 1 der REACH-Verordnung und die Erwägungsgründe 1 und 3 verlangen, und des hohen Umweltschutzniveaus und der Verbesserung der Umweltqualität, die nach Art. 37 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union in die Politik der Union einbezogen sind (

74 Die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats können daher zur Ahndung einer unterlassenen Registrierung nach der REACH-Verordnung, eines oder alle der zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen (

75 Die Anwendung mitgliedstaatlicher Sanktionen zum Zweck der Durchsetzung der REACH-Verordnung ist selbstverständlich an die Einhaltung der durch die Charta der EU geschützten Grundrechte (

76 Abschließend möchte ich betonen, dass die Grundsätze, die ich hier umrissen habe, ebenso für Einfuhren gelten, die auf dem Binnenmarkt der Union gehandelt werden sollen, wie für Einfuhren, die zur Ausfuhr in Drittstaaten bestimmt sind, so wie es die Verpflichtung zur Nichtdiskriminierung nach Satz 2 des dritten Erwägungsgrundes der REACH-Verordnung verlangt.

77 Ist somit zwar die Sorge Deutschlands und der Stadt Hamburg berechtigt, dass eine Auslegung der Formulierung „in Verkehr gebracht“ in Art. 5 der REACH-Verordnung, die die Ausfuhr eingeführter nicht registrierter Chemikalien nicht erfasst, unlauteren Importeuren die Tür öffnen könnte, die mutwillig gegen unionsrechtliche Pflichten zur Registrierung von Chemikalien verstoßen, weil sie diese ohne Weiteres exportieren könnten, so dürfte sich diese Gefahr durch eine strikte Anwendung von Art. 5 in Verbindung mit den Art. 6, 7 und 126 der REACH-Verordnung vermeiden lassen. IV – Ergebnis

78 Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof die vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegte Frage wie folgt beantworten sollte: Art. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Dezember 2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH), zur Schaffung einer Europäischen Chemikalienagentur, zur Änderung der Richtlinie 1999/45/EG und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 1488/94 der Kommission, der Richtlinie 76/769/EWG des Rates sowie der Richtlinien 91/155/EWG, 93/67/EWG, 93/105/EG und 2000/21/EG der Kommission in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 552/2009 der Kommission (ABl. 2006, L 396, S. 1) vom 22. Juni 2009 ist dahin auszulegen, dass vorbehaltlich aller Anforderungen nach den Art. 6, 7, 21, 23 und 126 der Verordnung Stoffe, die nicht nach den einschlägigen Bestimmungen des Titels II dieser Verordnung registriert wurden, aus dem Unionsgebiet exportiert werden dürfen.