Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.03.2017 – C-589/15

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 7. März 2017 ( Rechtssache C‑589/15 P Alexios Anagnostakis gegen Europäische Kommission „Rechtsmittel – Bürgerinitiative ‚Eine Million Unterschriften für ein Europa der Solidarität‘, mit der die Kommission aufgefordert wird, einen Vorschlag für den Erlass von Rechtsvorschriften vorzulegen, in denen das Prinzip der Notlage festgeschrieben wird – Anmeldung – Ablehnung durch die Kommission – Begründungspflicht – Art. 122 AEUV – Art. 136 AEUV“ I – Einleitung

1 Mit dem vorliegenden Rechtsmittel begehrt Herr Alexios Anagnostakis die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 30. September 2015, Anagnostakis/Kommission (

2 Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof erstmals Gelegenheit, sich mit den Rechtsvorschriften über die Europäische Bürgerinitiative zu befassen. Eingeführt durch den Lissabonner Vertrag und nunmehr in Art. 11 Abs. 4 EUV geregelt, ermöglicht es der Rechtsanspruch auf eine Bürgerinitiative „Unionsbürgerinnen und Unionsbürger[n], deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, … die Initiative [zu] ergreifen und die Europäische Kommission [aufzufordern], im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen“. Es handelt sich um ein Rechtsinstitut mit grundlegender Bedeutung für die europäische partizipative Demokratie, dessen praktische Handhabung indessen heikle Fragen aufwerfen kann. Da ihm der Gedanke zugrunde liegt, den Bürgern eine aktive Rolle bei der Rechtsetzung der Union einzuräumen, ist einerseits darauf zu achten, dass es nicht durch Voraussetzungen eingegrenzt wird, die zu streng oder komplex – und damit letztlich zu schwer verständlich – sind, um von einem Bürger ohne Spezialkenntnisse im Unionsrecht erfüllt werden zu können. Andererseits kann auch nicht außer Betracht bleiben, dass für die Unionsrechtsordnung der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung gilt und deshalb die partizipative Demokratie, die Art. 11 Abs. 4 EUV zu beleben versucht, nur innerhalb dieser Grenzen verwirklicht werden kann.

3 Im Einklang mit Art. 24 Abs. 1 AEUV regelt die Verordnung (EU) Nr. 211/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 2011 über die Bürgerinitiative (

4 Die Europäische Bürgerinitiative ist definiert als „eine Initiative, … in der die Kommission aufgefordert wird, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht von Bürgern eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen, und die die Unterstützung von mindestens einer Million teilnahmeberechtigten Unterzeichnern aus mindestens einem Viertel aller Mitgliedstaaten erhalten hat“ (

5 Die Registrierung, die ein wesentliches Formerfordernis vor der Unterschriftensammlung bildet, ist damit eine notwendige, aber nicht genügende Voraussetzung dafür, dass die Kommission den Vorschlag für die Bürgerinitiative positiv verbescheidet und daraus konkrete Konsequenzen zieht. Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 211/2011 legt die Voraussetzungen fest, die die geplante Bürgerinitiative erfüllen muss, damit die Kommission sie registriert. Als eine dieser Voraussetzungen verlangt Buchst. b dieses Absatzes, dass „die geplante Bürgerinitiative … nicht offenkundig außerhalb des Rahmens [liegt], in dem die Kommission befugt ist, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, um die Verträge umzusetzen“.

6 Diese Bestimmung steht im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsmittels. Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011, auf dessen Grundlage die Kommission die Registrierung einer geplanten Bürgerinitiative ablehnen kann, wirkt wie ein echter Filter, der der Kommission zur Verfügung steht. Diese Voraussetzung darf meines Erachtens nicht zu extensiv ausgelegt werden, um das Recht auf eine Bürgerinitiative, dessen Bedeutung ich bereits hervorgehoben habe, nicht seines Inhalts zu berauben (

7 Insoweit muss festgestellt werden, dass das vorliegende Rechtsmittel möglicherweise nicht alle Merkmale aufweist, deren es bedürfte, um dem Gerichtshof die gewünschten Erläuterungen für ein besseres Verständnis des Rechtsrahmens der Bürgerinitiative zu ermöglichen, denn selbst nach Lektüre des gesamten Akteninhalts bleibt es schwierig, sich eine exakte Vorstellung davon zu bilden, was genau sich der Rechtsmittelführer von dem europäischen Tätigwerden erwartet, das er initiieren möchte ( II – Vorgeschichte des Rechtsstreits, Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

8 Am 13. Juli 2012 reichte der Rechtsmittelführer bei der Kommission einen Plan für eine Bürgerinitiative mit dem Namen „Eine Million Unterschriften für ein Europa der Solidarität“ ein. Ziel der geplanten Bürgerinitiative war es, in den Rechtsvorschriften der Union das „Prinzip der Notlage“ festzuschreiben, wonach dann, wenn „die finanzielle und politische Existenz eines Staates in Gefahr gerät, weil dieser versucht, einer verabscheuungswürdigen Schuld nachzukommen …, … die Zurückweisung der Zahlung ‚notwendig und gerechtfertigt‘ wird“ (

9 Am 6. September 2012 hat die Kommission, nachdem sie zunächst auf den Wortlaut von Art. 4 Abs. 2 der Verordnung Nr. 211/2011 verwiesen und sodann die mit der geplanten Bürgerinitiative geltend gemachten Bestimmungen des AEU‑Vertrags, insbesondere Art. 136 Abs. 1 AEUV, sowie „alle anderen denkbaren Rechtsgrundlagen“ geprüft hatte (

10 Am 11. Oktober 2012 erhob der Rechtsmittelführer beim Gericht eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses. Sein einziger Klagegrund war auf die Feststellung gerichtet, dass die Kommission gegen Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 verstoßen habe. Insoweit machte er geltend, dass die von ihm geplante Bürgerinitiative in einen Vorschlag der Kommission für den Erlass eines Rechtsakts münden könne, der auf Art. 122 Abs. 1, Art. 122 Abs. 2 und Art. 136 Abs. 1 Buchst. b AEUV sowie die Regeln des Völkerrechts gestützt sein könnte.

11 In dem angefochtenen Urteil ist das Gericht zunächst von Amts wegen der Frage nachgegangen, ob der Verpflichtung zur Begründung in Einzelfällen ergehender Beschlüsse genügt worden war; es hat sodann die verschiedenen Rügen des Rechtsmittelführers im Rahmen seines einzigen Klagegrundes geprüft, und es hat schließlich die Klage abgewiesen sowie dem Rechtsmittelführer die Kosten auferlegt. III – Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

12 Am 30. November 2015 hat der Rechtsmittelführer ein Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt. Herr Anagnostakis beantragt, dem Rechtsmittel stattzugeben, das angefochtene Urteil vollständig aufzuheben, den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären, der Kommission die Registrierung seiner geplanten Bürgerinitiative und die Ergreifung jeder anderen erforderlichen rechtlichen Maßnahme aufzugeben sowie der Kommission die Kosten aufzuerlegen. Herr Anagnostakis hat diese Anträge in seiner Erwiderung aufrechterhalten.

13 In ihrer Rechtsmittelbeantwortung beantragt die Kommission, das Rechtsmittel als teils unzulässig, teils unbegründet zurückzuweisen sowie hilfsweise, das Rechtsmittel insgesamt als unbegründet zurückzuweisen und dem Rechtsmittelführer die Kosten aufzuerlegen. Diese Anträge hat die Kommission in ihrer Gegenerwiderung aufrechterhalten.

14 In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof am 13. Dezember 2016 haben sich die Parteien zur Sache geäußert. IV – Rechtliche Würdigung

15 Obgleich das Rechtsmittel in vier Rechtsmittelgründe untergliedert ist, möchte ich es in zwei Rechtsmittelgründe aufteilen. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird die Beurteilung des Gerichts, dass der streitige Beschluss ausreichend begründet worden sei, als rechtsfehlerhaft gerügt, und mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird ein Rechtsfehler bei der Kontrolle der Stichhaltigkeit dieser Begründung und der Anwendung von Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 beanstandet. Mit der ersten Rüge im Rahmen dieses zweiten Rechtsmittelgrundes wird ein Verstoß gegen Art. 122 AEUV geltend gemacht, mit einer zweiten Rüge ein Verstoß gegen Art. 136 AEUV und mit einer dritten Rüge eine Verletzung völkerrechtlicher Regeln. A – Zum ersten Rechtsmittelgrund, wonach die Beurteilung des Gerichts, dass der streitige Beschluss ausreichend begründet worden sei, einen Rechtsfehler aufweist 1. Das angefochtene Urteil

16 In den Rn. 29 ff. des angefochtenen Urteils hat das Gericht befunden, dass die Kommission ihrer Begründungspflicht nachgekommen sei, die im Übrigen von der Art des Rechtsakts und dem Kontext abhänge, in dem er erlassen worden sei. Das Gericht hat ausgeführt, dass es der geplanten Bürgerinitiative an Klarheit und Genauigkeit hinsichtlich der behaupteten Rechtsgrundlage für die Befugnis der Kommission fehle, einen Vorschlag für einen Rechtsakt der Union vorzulegen, so besonders deshalb, weil in der geplanten Bürgerinitiative pauschal auf 26 Artikel des Vertrags Bezug genommen worden sei. Das Gericht meinte, der Rechtsmittelführer habe erst in seiner Klageschrift die Art. 122 und 136 AEUV als spezielle Grundlagen für die Zuständigkeit der Kommission benannt. Daraus hat das Gericht den Schluss gezogen, es könne „der Kommission … nicht vorgeworfen werden, in dem [streitigen] Beschluss nicht im Einzelnen die verschiedenen in der geplanten Bürgerinitiative pauschal geltend gemachten Bestimmungen des AEU‑Vertrags geprüft und sich auf die Feststellung beschränkt zu haben, dass diese Bestimmungen nicht einschlägig seien, wobei sie auf diejenige Bestimmung einging, die ihr am ehesten relevant erschien, und auch die Gründe darlegte, aus denen diese Bestimmung nicht als Rechtsgrundlage dienen könne“ ( 2. Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien

17 Der Rechtsmittelführer trägt vor, weder der bloße Verweis auf Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 im streitigen Beschluss noch die darin erwähnte Prüfung der Art. 119 bis 144 AEUV genügten für eine klare und eingehende Begründung, wie sie erforderlich sei, wenn behauptet werde, dass die Kommission offensichtlich unzuständig sei. Dass es an einer Zuständigkeit der Kommission in einer Weise fehle, die offenkundig sei, lasse sich nicht mit dem Kontext begründen. Vielmehr erwachse aus der großen Komplexität des Kontexts, in den sich die geplante Bürgerinitiative einfüge, für den Unionsrichter das Gebot, eine eingehende und genaue Begründung von Beschlüssen zu verlangen, mit denen die Registrierung geplanter Bürgerinitiativen abgelehnt werde. Im streitigen Beschluss werde lediglich der Wortlaut von Art. 136 Abs. 1 AEUV paraphrasiert und sodann ein einziges Mal pauschal auf die Art. 119 bis 144 AEUV Bezug genommen. Diesen Aspekt des Parteivorbringens zur unzureichenden Begründung habe das Gericht vollkommen vernachlässigt. Überdies sei ihm ein Rechtsfehler mit seiner Feststellung unterlaufen, dass die Begründung eines Rechtsakts von dessen Art und Kontext abhänge, da Art. 296 AEUV einen solchen Kontext in keiner Weise erwähne. Weiter bestreitet der Rechtsmittelführer, dass sich der angebliche Mangel an Klarheit und Genauigkeit der Bürgerinitiative in irgendeiner Weise ausgewirkt habe. Jedenfalls sei der Kontext der Wirtschafts- und Währungsunion komplex, und es habe keinerlei verfügbare Rechtsprechung gegeben, die den Bürgern für ihre Vorschläge auf diesem Gebiet im Zeitpunkt der Anmeldung der Bürgerinitiative als Leitlinie hätte dienen können. Der Sinngehalt und die Auslegung der Vorschriften über die Wirtschafts- und Währungsunion wichen voneinander ab. Insoweit verweist der Rechtsmittelführer auf die Beispiele der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität und des Europäischen Stabilitätsmechanismus, die beide Art. 122 AEUV zur Rechtsgrundlage hätten. Eine schlichte Wiederholung der Rechtsvorschriften sei für eine hinreichende Begründung weder im Hinblick auf Art. 296 AEUV noch im Hinblick auf Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 genügend.

18 Nach Auffassung der Kommission sind die Ausführungen des Gerichts frei von Rechtsfehlern. Das Gericht habe den streitigen Beschluss zu Recht als hinreichend begründet beurteilt, weil er auf Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 verweise und die Gründe erkennen lasse, aus denen die Art. 119 bis 144 AEUV, insbesondere Art. 136 Abs. 1 AEUV, keine Rechtsgrundlage für eine Festschreibung des Prinzips der Notlage bieten könnten. Das Gericht habe sich fehlerfrei auf die ständige Rechtsprechung gestützt, wonach die Begründung anhand der Art und des Kontexts des Rechtsakts beurteilt werden müsse. Die Kommission hebt insbesondere hervor, dass die geplante Bürgerinitiative lediglich eine Auflistung angeblich einschlägiger Bestimmungen enthalten habe und dass der Rechtsmittelführer jede Bemühung habe vermissen lassen, eine etwaige Grundlage für ein Tätigwerden der Kommission genauer und substantiierter herauszuarbeiten. Im Übrigen habe die Kommission aus eigener Initiative im streitigen Beschluss gerade Art. 136 Abs. 1 AEUV näher erörtert, der ihr als die am wenigsten unwahrscheinliche Rechtsgrundlage erschienen sei. Man könne von der Kommission nicht erwarten, dass sie auf eine hypothetische und inexistente Argumentation eingehe, obwohl es dem Rechtsmittelführer technisch möglich gewesen wäre, seine Argumentation zu präzisieren und näher zu entwickeln. Die behauptete Unklarheit und Komplexität der unionsrechtlichen Bestimmungen seien nicht geeignet, die Feststellung zu entkräften, dass die Kommission objektiv und offenkundig keine Zuständigkeit dafür besessen habe, um der geplanten Bürgerinitiative nachkommen zu können. Schließlich rüge der Rechtsmittelführer keinen etwaigen Fehler in der Beurteilung des Gerichts, wonach die Begründung des streitigen Beschlusses hinreichend gewesen sei, sondern bestreite in Wirklichkeit die Stichhaltigkeit dieser Begründung. Darum könne sein Vorbringen nicht im Rahmen eines Rechtsmittelgrundes geprüft werden, der die vom Gericht vorgenommene Beurteilung der Frage betreffe, ob die Begründung des streitigen Beschlusses hinreichend gewesen sei. Daher sei dieser Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen. 3. Prüfung

19 Die Begründungspflicht ist primärrechtlich in Art. 296 AEUV niedergelegt und wird im Kontext der Europäischen Bürgerinitiative durch Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 211/2011 näher geregelt (

20 Nach ständiger Rechtsprechung soll die Pflicht zur Begründung von beschwerenden Rechtsakten, die eine Ausprägung des Grundsatzes der Wahrung der Verteidigungsrechte bildet, zum einen den Betroffenen so ausreichend unterrichten, dass er erkennen kann, ob der Rechtsakt sachlich richtig oder eventuell mit einem Mangel behaftet ist, der seine Anfechtung vor dem Unionsrichter zulässt, und zum anderen dem Unionsrichter die Rechtmäßigkeitsprüfung des Rechtsakts ermöglichen. Die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung muss der Natur des betreffenden Rechtsakts und dem Kontext, in dem er erlassen wurde, angepasst sein (

21 Hierbei handelt es sich um eine lange gefestigte Rechtsprechung, die der Begründungspflicht klare Konturen gegeben hat. Es ist jedoch festzustellen, dass diese Grundprinzipien vom Gericht im Zusammenhang mit der – von ihm von Amts wegen – aufgeworfenen Frage, ob eine etwaige Verletzung der Begründungspflicht vorliegt, bekräftigt worden sind (

22 So hat das Gericht nach einführenden Ausführungen allgemeiner Art die Bedeutung unterstrichen, die die Einhaltung der Pflicht zur Begründung von Beschlüssen, mit denen die Registrierung geplanter Bürgerinitiativen abgelehnt wird, mit Rücksicht darauf besitzt, dass solche Entscheidungen „geeignet [sind], die tatsächliche Wirksamkeit des … Rechts der Bürger, eine Bürgerinitiative vorzulegen, zu beeinträchtigen“ (

23 Sodann hat das Gericht den Inhalt des streitigen Beschlusses referiert. Es hat festgestellt, dass der Beschluss auf Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 gestützt war und in ihm ausdrücklich erwähnt war, dass nach Auffassung der Kommission keine der in der geplanten Bürgerinitiative genannten Bestimmungen über die Wirtschafts- und Währungspolitik der Union (

24 Ich bin davon überzeugt, dass die Rolle, die die Verordnung Nr. 211/2011 der Kommission im Verfahren der Registrierung geplanter Bürgerinitiativen zuweist, eine Schlüsselrolle ist und dass es, wenn man die „raison d’être“ des Mechanismus der Europäischen Bürgerinitiative bedenkt, von erheblicher Bedeutung ist, dass dieses Organ bei seinen ablehnenden Entscheidungen über eine Registrierung eine große pädagogische Umsicht beweist, da nicht alle Organisatoren solcher geplanten Initiativen notwendig erfahrene Spezialisten im Unionsrecht sind. Dennoch erscheint es mir nicht angemessen, der Kommission, wie es der Rechtsmittelführer wünscht, eine Begründungspflicht aufzubürden, nach der sie eingehend die Gründe dafür zu erläutern hätte, warum keine Bestimmung der Verträge eine Grundlage für ein Tätigwerden der Union bieten könnte, zumindest nicht in einem Fall, in dem die ursprüngliche Ungenauigkeit der geplanten Bürgerinitiative – die ich bereits unterstrichen habe (

25 Demnach ist dem Gericht kein Rechtsfehler mit seiner Feststellung unterlaufen, dass angesichts der Umstände dieses Falles kein Verstoß gegen die Begründungspflicht vorliege. Der Rechtsmittelführer macht daher zu Unrecht geltend, dass das Parteivorbringen zu der Frage, ob die Begründung hinreichend sei, vernachlässigt worden sei, während sich das Gericht gerade um die Klärung der Frage bemüht hat, ob die von der Kommission im streitigen Beschluss angeführten Gründe genügten, um den Rechtsmittelführer die Gründe für die Ablehnung verstehen zu lassen und gegebenenfalls den Unionsrichter anzurufen, um die Rechtmäßigkeit des ablehnenden Beschlusses nachprüfen zu lassen.

26 Der Rechtsmittelführer stellt überdies jedweden Kausalzusammenhang zwischen der behaupteten Ungenauigkeit der geplanten Bürgerinitiative und dem Umfang der der Kommission obliegenden Begründungspflicht in Abrede. Gleichwohl gehört diese Vagheit zu den Umständen, die der Richter berücksichtigen darf, um die Einhaltung der Begründungspflicht zu beurteilen, da sie sich auf die für die Kommission bestehende Möglichkeit auswirkt, die näheren Umstände und Zusammenhänge der geplanten Bürgerinitiative richtig zu verstehen und zu prüfen, um eine Rechtsgrundlage für ihr etwaiges Tätigwerden finden zu können.

27 Schließlich ist die Kontrolle der Einhaltung der Begründungspflicht, bei der es hier um die Klärung der Frage geht, ob die Angaben der Kommission im streitigen Beschluss genügten, um den Rechtsmittelführer die Gründe für die Ablehnung der Registrierung der geplanten Bürgerinitiative verstehen zu lassen, von der Prüfung der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden, bei der es um die Frage geht, ob der streitige Beschluss in der Sache rechtmäßig ist (

28 Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen. B – Zum zweiten Rechtsmittelgrund, wonach die Kontrolle der Stichhaltigkeit der Begründung mit einem Rechtsfehler behaftet ist

29 Nach Auffassung des Rechtsmittelführers hat das Gericht zu Unrecht entschieden, dass die in Art. 4 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 211/2011 festgelegte Voraussetzung, wonach die geplante Bürgerinitiative nicht offenkundig außerhalb des Rahmens der Befugnisse der Kommission liegen darf, nicht erfüllt sei, da es Art. 122 und Art. 136 Abs. 1 Buchst. b AEUV sowie die Regeln des Völkerrechts falsch ausgelegt habe.

30 Um zu klären, ob das Gericht die Stichhaltigkeit der Begründung des streitigen Beschlusses richtig beurteilt hat, muss das Ziel der geplanten Bürgerinitiative im Auge behalten werden: Wie sich aus deren Wortlaut ergibt, soll das „Prinzip der Notlage“ festgeschrieben werden, wonach dann, wenn „die finanzielle und politische Existenz eines Staates in Gefahr gerät, weil dieser versucht, einer verabscheuungswürdigen Schuld nachzukommen …, … die Zurückweisung der Zahlung ‚notwendig und gerechtfertigt‘ wird“. Diese Beschreibung und der Verweis auf die Art. 119 bis 144 AEUV waren die einzigen der Kommission verfügbaren Angaben, als sie über den Antrag auf Registrierung der geplanten Bürgerinitiative zu entscheiden hatte.

31 Im Übrigen lässt sich dem Rechtsmittel entnehmen, dass die geplante Bürgerinitiative nur auf den „verabscheuungswürdigen“ Teil der Staatsschulden abzielt und es sich damit nicht um eine einseitige vollständige Annullierung dieser Schulden handelt (Annullierung (gegenüber anderen Mitgliedstaaten und auch der Union (ein einseitiges Tätigwerden desjenigen Staates erlauben, der in gravierende Schwierigkeiten geraten ist (zeitweisen Aussetzung der Zahlung seiner Schulden (eines Mitgliedstaats gegenüber der Union (sämtlichen Schulden zeitweise auszusetzen, um seine Wirtschaftspolitik auf einen Wachstumskurs auszurichten ( 1. Zur Rüge einer rechtsfehlerhaften Auslegung von Art. 122 AEUV a) Angefochtenes Urteil

32 In den Rn. 41 bis 43 des angefochtenen Urteils hat das Gericht auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Pringle (

33 In den Rn. 47 bis 50 des angefochtenen Urteils hat das Gericht weiter daran erinnert, dass nach dem Urteil Pringle ( b) Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien

34 Im Vorbringen des Rechtsmittelführers lassen sich im Wesentlichen vier Argumentationen unterscheiden.

35 Erstens wirft er dem Gericht vor, es habe Art. 122 AEUV in isolierter Weise ausgelegt, während diese Bestimmung in einer Zusammenschau mit den Art. 119 bis 126 AEUV ausgelegt werden müsse, mit denen er ein „Ganzes“ bilde.

36 Zweitens rügt er, das Gericht habe Art. 122 Abs. 1 AEUV auch deshalb falsch ausgelegt, weil diese Bestimmung der Kommission ein weites Ermessen einräume, um dem Rat den Erlass von Maßnahmen vorzuschlagen, die der wirtschaftlichen Situation angemessen seien und die gravierenden Schwierigkeiten beheben könnten, ohne dass für diese vorgeschlagenen Maßnahmen eine bestimmte Form vorgeschrieben wäre. Diese Maßnahmen seien außerdem in einem Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu ergreifen. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Rechtsgrundlage des Art. 103 EG führt der Rechtsmittelführer aus, dass die vorgeschlagenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen erforderlich sein müssten, um eine Gefährdung der von der Union verfolgten Ziele zu vermeiden. Dass Art. 122 Abs. 2 AEUV ausdrücklich den finanziellen Beistand für einen Mitgliedstaat in Schwierigkeiten vorsehe, stehe nicht der Anerkennung der der Kommission zu Gebote stehenden Möglichkeit entgegen, kraft des ihr durch Art. 122 Abs. 1 AEUV verliehenen weiten Initiativrechts Maßnahmen in Form eines finanziellen Beistands vorzuschlagen. Die Verankerung eines Prinzips der Notlage bilde damit eine geeignete Maßnahme im Sinne von Art. 122 Abs. 1 AEUV. Jedenfalls sei es verfehlt, die Festschreibung dieses Prinzips als offenkundig außerhalb des Rahmens der Kommissionsbefugnisse liegend zu beurteilen.

37 Drittens wendet sich der Rechtsmittelführer gegen die Feststellung des Gerichts, dass Art. 122 Abs. 1 AEUV keine geeignete Rechtsgrundlage für die Verankerung eines Prinzips der Notlage darstellen könne. Zum einen habe das Gericht das Urteil Pringle (

38 Viertens schließlich wiederholt der Rechtsmittelführer seine Argumentation, mit der er eine Unterscheidung zwischen dem ESM einerseits und der Verankerung des Prinzips der Notlage andererseits darzulegen sucht. Hierzu führt er aus, dass das Prinzip der Notlage sämtliche Mitgliedstaaten und nicht nur die der Eurozone betreffe und sich nicht auf die Finanzstabilität erstrecke. Es erlaube nur eine rechtzeitige Reaktion auf gravierende Schwierigkeiten, mit denen ein Mitgliedstaat konfrontiert wäre. Dieser Staat könnte sich dann auf die Notlage berufen, was vorbehaltlich bestimmter Voraussetzungen gelte, die von der Kommission festzulegen wären. Die Initiative hierfür obläge dem Mitgliedstaat in Schwierigkeiten, jedoch hätte die Union darüber zu entscheiden, ob diesem Staat die Anerkennung einer Notlage zugutekäme oder nicht. Es wäre also durchaus die Union, die in einem Geiste der Solidarität die Erklärung der Notlage zu billigen hätte, womit der in Schwierigkeiten befindliche Mitgliedstaat zur zeitweisen Aussetzung seiner Schuldenzahlung berechtigt wäre. Das Gericht habe daher zu Unrecht befunden, dass das Verfahren von den Mitgliedstaaten und nicht der Union eingeleitet werde. Ebenfalls zu Unrecht habe das Gericht in Rn. 49 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die Zielsetzung der geplanten Bürgerinitiative offenkundig nicht mit dem finanziellen Beistand im Sinne von Art. 122 Abs. 2 AEUV in Einklang stehe, obwohl das festzuschreibende Prinzip der Notlage lediglich die Schulden eines Mitgliedstaats gegenüber der Union umfasse. Dieser Aspekt falle offenkundig in den Anwendungsbereich von Art. 122 Abs. 2 AEUV. Da diese Bestimmung die Rechtsgrundlage für den Erlass der Verordnung (EU) Nr. 407/2010 des Rates vom 11. Mai 2010 zur Einführung eines europäischen Finanzstabilisierungsmechanismus (

39 Die Kommission hält dem Rechtsmittel entgegen, es erkläre nicht wirklich, inwiefern die Auslegung des Art. 122 AEUV fehlerhaft gewesen sei. Das Argument, wonach Art. 122 AEUV in einer Zusammenschau mit den Art. 119 bis 126 AEUV ausgelegt werden müsse, sei ein neues Vorbringen. Die Rechtsprechung zu Art. 103 EG sei nicht einschlägig, weil sie nur einen punktuellen Finanzbeistand und nicht die Schaffung eines Mechanismus allgemeiner Art betreffe. Im Übrigen sei nicht zu erkennen, dass dem Gericht im angefochtenen Urteil bei seiner Auslegung des Urteils Pringle ( c) Prüfung

40 Ich habe ein weiteres Mal darauf hinzuweisen, dass die Argumente des Rechtsmittelführers im Rahmen dieses zweiten Rechtsmittelgrundes seine Position im Verhältnis zu seinem Vorbringen in seiner Klageschrift beim Gericht erheblich weiterentwickeln. So scheint es sich bei den Argumenten, die sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 103 EG, auf die Verordnung Nr. 407/2010 und auf die etwaige Möglichkeit einer bloßen Teilzulassung der geplanten Bürgerinitiative durch die Kommission beziehen, um neues Vorbringen zu handeln. Zu diesen Argumenten hat das Gericht im Übrigen nicht Stellung genommen. Das Urteil des Gerichts aber ist es, das den Gegenstand der Kontrolle durch den Gerichtshof im Rechtsmittelverfahren bildet.

41 Jedenfalls lässt sich Art. 122 Abs. 1 AEUV im Wesentlichen entnehmen, dass der Rat auf Vorschlag der Kommission im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten „über die der Wirtschaftslage angemessenen Maßnahmen beschließen [kann], insbesondere falls gravierende Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich, auftreten“. In Art. 122 Abs. 2 AEUV wiederum heißt es, dass der Rat – ebenfalls auf Vorschlag der Kommission – unter bestimmten Voraussetzungen einen finanziellen Beistand der Union einem Mitgliedstaat gewähren kann, der Schwierigkeiten „aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen,“ ausgesetzt ist.

42 Meines Erachtens genügt es, sich den Inhalt der Rn. 116 und 118 des Urteils Pringle (

43 In allgemeinerer Hinsicht hat der Gerichtshof ferner entschieden, dass Art. 122 AEUV nur einen finanziellen Beistand durch die Union und nicht durch die Mitgliedstaaten zum Gegenstand hat. Wenn die geplante Bürgerinitiative – da wir insoweit nur Hypothesen formulieren können – dahin auszulegen wäre, dass mit ihr ein Mechanismus geschaffen werden soll, mittels dessen ein Mitgliedstaat einseitig beschließen könnte, seine Schulden bei der Union (

44 Soweit der Rechtsmittelführer schließlich dahin argumentiert, dass die Kommission die geplante Bürgerinitiative nur teilweise hätte registrieren können, ist sein Vorbringen grundsätzlich nicht ohne Interesse. Jedoch enthält das angefochtene Urteil hierzu keinerlei Ausführungen, die im Rechtsmittelverfahren vor dem Gerichtshof erörtert werden könnten. Jedenfalls vermag dies nicht die von mir in Übereinstimmung mit dem Gericht gezogene Schlussfolgerung in Frage zu stellen, dass die geplante Bürgerinitiative des Rechtsmittelführers – vielleicht vor allem wegen ihres wesensmäßig aleatorischen Charakters – offenkundig nicht in den Erlass eines Rechtsakts auf der Grundlage von Art. 122 AEUV münden könnte. 2. Zur Rüge einer rechtsfehlerhaften Auslegung von Art. 136 Abs. 1 AEUV a) Angefochtenes Urteil

45 Das Gericht hat zunächst den Wortlaut von Art. 136 Abs. 1 AEUV in Erinnerung gerufen und sodann in den Rn. 57 bis 60 des angefochtenen Urteils befunden, dass die Festschreibung eines Prinzips der Notlage, wonach ein Mitgliedstaat einseitig die Annullierung seiner Staatsschulden beschließen könnte, nicht die Verstärkung der Koordinierung der Haushaltsdisziplin zum Gegenstand hätte und auch nicht zu den Grundzügen der Wirtschaftspolitik gehörte, die der Rat zum Zweck des reibungslosen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungspolitik ausarbeiten dürfe. Unter Verweis auf das Urteil Pringle ( b) Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien

46 Nach Ansicht des Klägers ist Art. 136 AEUV eine komplexe Bestimmung, die nach der Lehre als eine Ergänzung zu den Art. 121 und 126 AEUV anzusehen sei. Mit der Anerkennung des Prinzips der Notlage im Unionsrecht würde das in Art. 136 Abs. 1 AEUV genannte Ziel eines reibungslosen Funktionierens der Wirtschafts- und Währungsunion verfolgt. Das Gericht habe zu Unrecht entschieden, dass mit der Verankerung dieses Prinzips ein gesetzlicher Mechanismus des einseitigen Schuldenerlasses geschaffen würde, da das Prinzip der Notlage es einem Mitgliedstaat in gravierenden finanziellen Schwierigkeiten allein gestattete, zeitweise die Zahlung aller seiner Schulden auszusetzen, um seine Wirtschaftspolitik auf einen Wachstumskurs auszurichten und wirtschaftliche Investitionen zu fördern. Im Übrigen sei das erste Verfahren zur Sanierung der griechischen Schulden am 21. Juli 2011 bei einem Gipfeltreffen der Eurozone beschlossen worden, bei dem eine Entscheidung in diesem Sinne gefallen sei. Es gebe im Unionsrecht also durchaus eine Rechtsgrundlage für den Erlass von Staatsschulden. Zudem trage ein solcher Schuldenerlass unbestreitbar zum reibungslosen Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion bei, die das mit Art. 136 Abs. 1 AEUV verfolgte Ziel bilde. Diese Bestimmung ermächtige den Rat ferner zu dem Erlass von Maßnahmen, um die Grundzüge der Wirtschaftspolitik festzulegen. Eine Maßnahme aber, die auf wirtschaftlichen Wiederaufschwung und Wachstum abziele, stehe in jeder Hinsicht mit den Regelungen des Art. 121 AEUV in Einklang. Die Kommission sei deshalb durchaus dazu befugt, dem Rat solche Maßnahmen vorzuschlagen, zumal Art. 352 AEUV sie zu dem Vorschlag einer Maßnahme ermächtige, die, wie die Stabilität der Eurozone, für die Verwirklichung der Ziele der Verträge erforderlich sei. Das Gericht habe daher zu Unrecht entschieden, dass die geplante Bürgerinitiative offenkundig nicht unter die Befugnisse der Kommission falle, da sie im Anwendungsbereich von Art. 136 Abs. 1 AEUV liege. Dem Vorbringen des Rechtsmittelführers lässt sich weiter entnehmen, dass seiner Auffassung nach ein Stabilitätsmechanismus für die Gewährung von Finanzhilfen, wie ihn Art. 136 Abs. 3 AEUV zulasse, in Fällen, in denen sich ein Mitgliedstaat in einer Notlage befinde, eine Einigung unter den Mitgliedstaaten über die Aussetzung seines Schuldendienstes einschließen könne.

47 Die Kommission macht geltend, dass der Rechtsmittelführer im Rahmen dieses dritten Rechtsmittelgrundes ein neues Argument vorbringe, wonach die Einführung eines Mechanismus der Finanzhilfe in der Form der Nichtzahlung einer verabscheuungswürdigen Schuld in Anbetracht des Wortlauts von Art. 136 Abs. 1 AEUV auf der Grundlage von Art. 352 AEUV vorgeschlagen werden könne. Der Teil des Rechtsmittelgrundes, der sich auf Art. 352 AEUV beziehe, sei deshalb für unzulässig zu erklären. Jedenfalls habe der Rechtsmittelführer nicht erläutert, warum der Erlass eines Rechtsakts gemäß den Vorgaben der geplanten Bürgerinitiative erforderlich sei, um das in den Verträgen festgelegte Ziel der Stabilität der Eurozone zu erreichen. Hilfsweise beruft sich die Kommission auf das Urteil Pringle (

48 In seiner Erwiderung bestreitet der Rechtsmittelführer, dass sein Vorbringen zu Art. 136 Abs. 3 und Art. 352 AEUV neu sei, weil es sich aus der streitigen Erörterung des Urteils Pringle ( c) Prüfung

49 Nach Art. 136 Abs. 1 AEUV erlässt der Rat „[i]m Hinblick auf das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion … für die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Maßnahmen nach den einschlägigen Bestimmungen der Verträge und dem entsprechenden Verfahren unter den in den Artikeln 121 und 126 genannten Verfahren, … um a) die Koordinierung und Überwachung ihrer Haushaltsdisziplin zu verstärken, b) für diese Staaten Grundzüge der Wirtschaftspolitik auszuarbeiten, wobei darauf zu achten ist, dass diese mit den für die gesamte Union angenommenen Grundzügen der Wirtschaftspolitik vereinbar sind, und ihre Einhaltung zu überwachen“. Gemäß Art. 136 Abs. 3 (

50 Vorab ist auf einen gewissen Widerspruch hinzuweisen, der darin liegt, dass der Rechtsmittelführer einerseits behauptet, die geplante Bürgerinitiative lasse sich möglicherweise durch Art. 136 AEUV einer Befugnis der Kommission zuordnen, während andererseits aus bestimmten Passagen der Rechtsmittelschrift hervorgeht, dass die Festschreibung eines Prinzips der Notlage sämtliche Mitgliedstaaten und nicht nur die der Eurozone betreffen könnte und „sich nicht auf die Finanzstabilität erstrecken würde“ (

51 Problematisch erscheint mir ferner, dass ich weder in der beim Gericht eingereichten Klageschrift noch im angefochtenen Urteil eine Spur von Ausführungen zu Art. 352 AEUV oder zu dem Beschluss vom 21. Juli 2011 zu entdecken vermag. Diese Argumente, die erstmals im Rechtsmittelverfahren vorgebracht worden sind, sind daher unzulässig, wobei in meinen Augen nichts dafür spricht, dass der Gerichtshof, wie der Rechtsmittelführer anregt, seine Rechtsprechung zu dieser Problematik zu ändern hätte. Insoweit ist daher in Erinnerung zu bringen, dass eine Partei, wenn sie vor dem Gerichtshof erstmals ein Angriffsmittel vorbringen könnte, das sie vor dem Gericht nicht vorgebracht hat, den Gerichtshof, dessen Befugnisse im Rechtsmittelverfahren beschränkt sind, letztlich mit einem Rechtsstreit befassen könnte, dessen Gegenstand umfassender wäre als derjenige des Rechtsstreits, über den das Gericht zu entscheiden hatte (

52 Im gleichen Sinne ist zu konstatieren, dass es, da die Vertragsänderung zur Einfügung von Art. 136 Abs. 3 AEUV am 1. Mai 2013 in Kraft getreten ist, nicht möglich ist, dass der Rechtsmittelführer diese Bestimmung als Rechtsgrundlage für seine geplante Bürgerinitiative in Betracht zog, die er am 13. Juli 2012 vorlegte. Auch das Vorbringen zu dieser Bestimmung ist daher unzulässig.

53 Zu dem Vorbringen, dass das Gericht die geplante Bürgerinitiative irrtümlich als Vorschlag für die Einführung eines gesetzlichen Mechanismus zum einseitigen Schuldenerlass eingestuft habe, möchte ich erneut anmerken, dass die Formulierungen, mit denen die geplante Bürgerinitiative in der Rechtsmittelschrift beschrieben wird, eine solche Einseitigkeit nicht ausschließen (

54 Selbst wenn man sich an den kleinsten gemeinsamen Nenner (fehlenden Haushaltsdisziplin. Ebenso wenig wie das Gericht (

55 Soweit der Rechtsmittelführer schließlich argumentiert, die Nichtzahlung einer Schuld durch einen in Not geratenen Mitgliedstaat trage zum reibungslosen Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion bei und stehe daher mit dem durch Art. 136 AEUV verfolgten Ziel in Einklang, erscheint mir sein Vorbringen zu kursorisch. Es ist nicht gesichert, dass die wirtschaftliche Gesundheit der anderen Mitgliedstaaten, und damit der Wirtschafts- und Währungsunion, keinen Schaden erlitte, wenn sie die Gläubiger dieser nicht zurückgezahlten Schuld wären.

56 Das Gericht hat daher zu Recht befunden, dass die Kommission fehlerfrei zu dem Schluss gekommen sei, dass der Vorschlag einer Verankerung des Prinzips der Notlage, so wie es der Rechtsmittelführer konzipiert hat, offenkundig nicht unter die Regelung des Art. 136 Abs. 1 AEUV fällt. Dieser dritte Rechtsmittelgrund ist daher als teils unzulässig, teils unbegründet zurückzuweisen. 3. Zur Rüge einer rechtsfehlerhaften Auslegung von Regeln des Völkerrechts a) Angefochtenes Urteil

57 In Rn. 65 des angefochtenen Urteils hat das Gericht ausgeführt, dass selbst dann, wenn das Prinzip der Notlage, nach dem ein Mitgliedstaat berechtigt wäre, in außergewöhnlichen Fällen Staatsschulden nicht zurückzuzahlen, im Völkerrecht existierte, dies jedenfalls nicht ausreichend wäre, um einer Bürgerinitiative wie der des Rechtsmittelführers eine Grundlage zu geben, da eine Einzelermächtigung hierfür in den Verträgen gänzlich fehle. b) Zusammenfassung des Vorbringens der Parteien

58 Der Rechtsmittelführer wendet sich zum einen gegen die Feststellung des Gerichts, dass die Festschreibung eines Prinzips der Notlage in einem Rechtsakt der Union offensichtlich außerhalb des Rahmens der Kommissionsbefugnisse läge. Zum anderen lastet er dem Gericht an, es sei nicht auf seine Argumente eingegangen, mit denen er dargetan habe, dass es dieses Prinzip im Völkerrecht tatsächlich gebe. Die Grundsätze des Völkerrechts jedoch bildeten Rechtsquellen des Unionsrechts, die unmittelbar zu diesem gehörig und anwendbar seien. Daher sei die Kommission selbst bei Schweigen der Verträge befugt, in einem Unionsrechtsakt die Anwendung dieser übergeordneten Grundsätze vorzuschlagen (

59 Die Kommission meint, eine Entscheidung des Gerichts über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Prinzips der Notlage im Völkerrecht wäre nicht sachgerecht gewesen, da ein völkerrechtlicher Grundsatz allein keine Rechtsgrundlage für einen Vorschlag der Kommission bilden könne. Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung sei ein gesetzgeberisches Handeln der Union nur auf der Grundlage der Verträge möglich. c) Prüfung

60 Ich möchte zunächst auf einen gewissen Widerspruch im Vorbringen des Rechtsmittelführers hinweisen, der das angefochtene Urteil in einem ersten Schritt dahin auslegt, dass es indirekt, aber eindeutig das Bestehen eines völkerrechtlichen Grundsatzes wie dem der Notlage anerkenne (

61 Wie immer es damit stehen mag, sei daran erinnert, dass für die Abgrenzung der Befugnisse der Union gemäß Art. 5 EUV der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung gilt (in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben, so dass alle der Union nicht in den Verträgen übertragenen Zuständigkeiten bei den Mitgliedstaaten verbleiben (in den Verträgen zugewiesenen Befugnisse nach den Verfahren, Bedingungen und Zielen handelt, die in den Verträgen festgelegt sind (

62 Es sind also ganz klar die das Fundament der Union bildenden Gründungsverträge – und allein die Gründungsverträge –, die die Grundlage für eine Zuständigkeit der Kommission für den Vorschlag eines Rechtsakts bilden können. Aus der Anwendung des vorstehend umschriebenen Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung folgt, dass die Kommission aus dem Bestehen eines etwaigen Prinzips der Notlage im Völkerrecht keinerlei Zuständigkeit herleiten könnte. Es ist richtig, dass das Gericht in Rn. 65 des angefochtenen Urteils, wo es sich der Formulierung „wenn als zutreffend unterstellt wird“ bedient hat, nicht zu der Frage Stellung genommen hat, ob es im Völkerrecht ein Prinzip der Notlage gibt oder nicht. Aus den gerade besprochenen Gründen wäre es aber auch nutzlos gewesen, wenn es dies getan hätte. Denn selbst wenn ein solches Prinzip im Völkerrecht existierte, wäre das Vorbringen des Rechtsmittelführers gleichwohl offenkundig ins Leere gegangen, weil die Unionsrechtsordnung, wie gerade dargelegt, vom Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung beherrscht wird und die Befugnisse der Organe allein den Gründungsverträgen der Union entspringen können. Anders gesagt, die geplante Bürgerinitiative muss, um von der Kommission registriert werden zu können, innerhalb der Grenzen der Befugnisse liegen, die der Kommission im Primärrecht verliehen werden.

63 Diese Rüge ist deshalb als unbegründet zurückzuweisen. Folglich ist der zweite Rechtsmittelgrund und damit das Rechtsmittel insgesamt zurückzuweisen. Gegebenenfalls ist es Sache des Rechtsmittelführers, eine neue Bürgerinitiative zu initiieren, die, wäre sie schlüssiger, eingehender und genauer begründet, nicht im Stadium der Registrierung abgelehnt werden könnte. V – Kosten

64 Ist das Rechtsmittel unbegründet, so entscheidet der Gerichtshof gemäß Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung über die Kosten. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der auf das Rechtsmittelverfahren gemäß Art. 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung entsprechende Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Rechtsmittelführers in die Kosten beantragt hat und dieser meiner Auffassung nach mit seinem Vorbringen unterliegt, sind ihm die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen. VI – Ergebnis

65 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: – Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen. – Herr Alexios Anagnostakis hat außer seinen eigenen Kosten die Kosten der Europäischen Kommission zu tragen.