Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 30.03.2017 – C-591/14

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 30. März 2017 ( Rechtssache C‑591/14 Europäische Kommission gegen Königreich Belgien „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Nichtbefolgung eines Beschlusses der Kommission über eine staatliche Beihilfe – Beschluss 2011/678/EU – Staatliche Beihilfe zur Finanzierung von Untersuchungen auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) bei Rindern – Unterlassene Rückforderung der gewährten Beihilfen – Verteidigungsgründe – Schwierigkeiten bei der Ermittlung der Beihilfeempfänger“ Einleitung

1 Die vorliegende Rechtssache hat eine Klage nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zum Gegenstand, mit der die Europäische Kommission die Feststellung beantragt, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 288 Abs. 4 AEUV und aus den Art. 2 bis 4 des Beschlusses 2011/678/EU der Kommission vom 27. Juli 2011 über die von Belgien gewährte staatliche Beihilfe zur Finanzierung von Untersuchungen auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) bei Rindern (Staatliche Beihilfe C 44/08 [ex NN 45/04]) (im Folgenden: streitiger Beschluss) ( Vorgeschichte des Rechtsstreits Finanzierung der Untersuchungen auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) bei Rindern in Belgien

2 Aus den Akten geht hervor, dass das Königreich Belgien zwischen 2001 und 2006 die Kosten der seit dem 1. Januar 2001 obligatorischen Untersuchungen der TSE bei Rindern (im Folgenden: BSE-Tests) ganz oder teilweise finanziert hat.

3 In der Zeit vom 1. Januar 2001 bis zum 31. Dezember 2001 wurden diese Kosten durch eine Direktsubvention aus der belgischen Staatskasse finanziert.

4 Vom 1. Januar 2002 bis zum 30. Juni 2004 wurden die BSE-Tests vom Bureau d’intervention et de restitution belge (Belgisches Interventions- und Erstattungsbüro, BIRB), einer föderalen Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit, vorfinanziert.

5 Vom 1. Juli 2004 bis zum 30. November 2004 wurden diese Tests von der Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire (AFSCA) (Föderalagentur für die Sicherheit der Nahrungsmittelkette, FASNK, Belgien), einer öffentlichen Einrichtung mit Rechtspersönlichkeit, vorfinanziert.

6 Zwischen dem 1. Dezember 2004 und dem 31. Dezember 2005 wurden die BSE-Tests aufgrund des Arrêté royal du 15 octobre 2004 relatif au financement du dépistage des encéphalopathies spongiformes transmissibles chez les animaux (Königlicher Erlass vom 15. Oktober 2004 zur Finanzierung der Untersuchung von Tieren auf transmissible spongiforme Enzephalopathien, im Folgenden: Königlicher Erlass vom 15. Oktober 2004) (

7 Die Finanzierung der BSE-Tests wurde durch das Inkrafttreten zweier Königlicher Erlasse vom 10. November 2005 erneut geändert: der eine setzte die Abgaben gemäß Art. 4 des Gesetzes vom 9. Dezember 2004 fest (

8 Die Finanzierung der BSE-Tests in Belgien veranlasste die Kommission mehrfach zum Einschreiten aufgrund der Vertragsbestimmungen über staatliche Beihilfen.

9 So genehmigte die Kommission mit Entscheidung vom 13. Februar 2002 (

10 2005 stellte sie gemäß Art. 15 Buchst. d der Verordnung (EG) Nr. 1/2004 (

11 2005 genehmigte die Kommission gemäß Art. 87 Abs. 3 Buchst. c EG bis zur Höhe von 33,38 Euro pro Test außerdem die Beihilfe, die aus den der gesamten Nahrungsmittelkette auferlegten Abgaben finanziert wurde und im Rahmen der durch die Königlichen Erlasse vom 10. November 2005 vollzogenen Reform der FASNK-Finanzierung vorgesehen war (im Folgenden: Entscheidung von 2005) ( Streitiger Beschluss

12 Nachdem bei ihr 2004 entsprechende Beschwerden eingegangen waren, ersuchte die Kommission das Königreich Belgien um Auskünfte über die Finanzierung der BSE-Tests. Die belgischen Behörden antworteten darauf mit Schreiben vom 6. Februar und 14. Mai 2004.

13 Mit Schreiben vom 23. Januar 2004 meldete das Königreich Belgien bei der Kommission eine Beihilfemaßnahme zur Deckung der Kosten für die Untersuchungen auf TSE bei Tieren an (

14 Am 16. September 2004 legten die belgischen Behörden einen neuen Entwurf eines Königlichen Erlasses (den späteren Königlichen Erlass vom 15. Oktober 2004) vor, in dem eine Vergütung von 10,70 Euro pro zu schlachtendem Rind vorgesehen war.

15 Im weiteren Verlauf des Verfahrens erklärten die belgischen Behörden, sie beabsichtigten, mittels eines neuen Systems zur Finanzierung der FASNK ein solidarisches Rückzahlungssystem einzuführen, durch das die Rückzahlung aller Ausgaben für BSE-Analysen über einen Zeitraum von 15 Jahren erreicht werden sollte und zu dem alle aktiven Marktteilnehmer, die im betreffenden Zeitraum Rinder hielten, ihren Beitrag leisten sollten (

16 Mit Schreiben vom 26. November 2008 setzte die Kommission das Königreich Belgien von ihrer Entscheidung in Kenntnis, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten (

17 Im 31. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses stellte die Kommission klar, dieser beziehe sich „ausschließlich auf die Beihilfen zur Finanzierung der BSE-Tests in den Jahren 2001–2006 und auf das System zu ihrer Finanzierung, da die Beihilfen in diesem Zeitraum vorfinanziert wurden und auf diese Vorfinanzierung eine sich über mehrere Jahre erstreckende Rückzahlung folgt“.

18 In den Erwägungsgründen 32 und 33 des streitigen Beschlusses wies die Kommission auf den Unterschied zwischen „Vergütungen“, d. h. hier die vom Königreich Belgien ab dem 1. Dezember 2004 erhobenen 10,70 Euro, und „Abgaben“, d. h. die von den Betrieben aus sieben Wirtschaftszweigen mit Sitz in Belgien an die FASNK abgeführten Umlagen, hin. In dem Teil des streitigen Beschlusses, der der Würdigung der fraglichen Maßnahmen gewidmet ist, stellte die Kommission zunächst fest, die Finanzierung der BSE-Tests durch Abgaben und andere staatliche Mittel verschaffe „Landwirten, Schlachthöfen und anderen Unternehmen …, die aus Rindern hergestellte Erzeugnisse, die aufgrund der geltenden Rechtsvorschriften einem BSE-Test unterzogen werden müssen, verarbeiten, bearbeiten, verkaufen oder vermarkten“, einen Vorteil im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV und bedeute somit die Gewährung von Beihilfen (

19 Sie prüfte sodann die Vereinbarkeit der Beihilfen mit dem Binnenmarkt gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV. Zu diesem Zweck unterschied sie „anhand der Anwendbarkeit der verschiedenen rechtlichen Bestimmungen“ zwischen zwei Zeitspannen (

20 Die während der ersten Zeitspanne, d. h. zwischen dem 1. Januar 2001 und dem 31. Dezember 2002, gewährten Beihilfen wurden auf der Grundlage von Ziff. 11.4 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (

21 Die während der zweiten Zeitspanne, d. h. zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2005, gewährten Beihilfen wurden dagegen auf der Grundlage der Ziff. 21 ff. des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen im Rahmen von TSE-Tests, Falltieren und Schlachtabfällen (im Folgenden: TSE-Gemeinschaftsrahmen) (

22 Der 125. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses enthält daher die Schlussfolgerung, die zur Finanzierung der BSE-Tests gewährten Beihilfen „über den Betrag von 40 Euro pro Test hinaus im Zeitraum 1. Januar 2003 bis 30. Juni 2004, die sich auf insgesamt 6619810,74 Euro belaufen, [seien] mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar“.

23 In den Erwägungsgründen 126 bis 129 des streitigen Beschlusses prüfte die Kommission das vom Königreich Belgien vorgeschlagene System, wonach diese Beihilfen aus den zur Finanzierung der FASNK erhobenen Abgaben zurückgezahlt werden sollten, und kam zu dem Ergebnis, dieses System entspreche nicht den Anforderungen an eine Rückforderung, wie sie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs und aus Art. 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 (

24 Art. 1 Abs. 3 und 4 des streitigen Beschlusses lautet: „3. Bei der Finanzierung der BSE-Tests durch staatliche Mittel im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis 30. Juni 2004 handelt es sich um eine mit dem Binnenmarkt zu vereinbarende Beihilfe für Landwirte, Schlachthöfe und andere Unternehmen, die Erzeugnisse von Rindern verarbeiten, bearbeiten, verkaufen oder vermarkten, die einem obligatorischen BSE-Test unterzogen wurden, sofern die betreffenden Beträge 40 EUR je Test nicht überstiegen. Beträge, die den Höchstbetrag von 40 EUR je Test überstiegen, sind mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbaren. Sie sind mit Ausnahme der Beihilfen für spezifische Projekte, die zum Zeitpunkt der Gewährung alle Voraussetzungen der geltenden De-minimis-Verordnung erfüllten, zurückzufordern. 4. Belgien hat mit der Gewährung der Beihilfe zur Finanzierung der BSE-Tests im Zeitraum vom 1. Januar 2001 bis 30. Juni 2004 gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV verstoßen.“

25 Nach Art. 2 Abs. 1 des streitigen Beschlusses ergreift das Königreich Belgien „alle notwendigen Maßnahmen, um die rechtswidrigen und gemäß Artikel 1 Absatz 3 und Absatz 4 mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarenden Beihilfen von ihren Empfängern zurückzufordern“. Gemäß Abs. 4 desselben Artikels erfolgt die Rückforderung „unverzüglich nach den nationalen Verfahren, sofern diese die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des vorliegenden Beschlusses zulassen“.

26 Nach Art. 3 Abs. 1 und 2 des streitigen Beschlusses erfolgt die Rückforderung „unverzüglich und tatsächlich“, wobei das Königreich Belgien „dafür Sorge [trägt], dass [dieser] Beschluss innerhalb von vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird“.

27 Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. a bis d des streitigen Beschlusses hat das Königreich Belgien innerhalb von zwei Monaten nach dessen Bekanntgabe der Kommission Folgendes vorzulegen: eine Liste der Empfänger, die die in Art. 1 Abs. 3 und 4 genannte Beihilfe erhalten haben, mit Angabe des Gesamtbeihilfebetrags jedes einzelnen Empfängers, den Gesamtbetrag (Hauptforderung zuzüglich Zinsen), der von den Empfängern zurückzufordern ist, eine detaillierte Beschreibung der Maßnahmen, die bereits getroffen wurden oder vorgesehen sind, um diesem Beschluss nachzukommen, sowie Dokumente, die nachweisen, dass die Empfänger aufgefordert wurden, die Beihilfe zurückzuzahlen. Nach Art. 4 Abs. 2 und 3 ist das Königreich Belgien verpflichtet, „die Kommission über den Fortgang der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung des vorliegenden Beschlusses [zu unterrichten], bis die Rückforderung der in Artikel 1 Absatz 3 … genannten Beihilfe abgeschlossen ist“, und „[n]ach Ablauf des in Absatz 1 genannten Zeitraums von zwei Monaten … auf formlosen Antrag der Kommission einen Bericht über die Maßnahmen vor[zulegen], die bereits getroffen wurden oder vorgesehen sind, um dem vorliegenden Beschluss nachzukommen“, wobei der Bericht „außerdem detaillierte Angaben zu den Beihilfebeträgen und den Zinsen [enthalten muss], die die Empfänger bereits zurückgezahlt haben“.

28 Das Königreich Belgien focht den streitigen Beschluss vor dem Gericht der Europäischen Union an, das die Klage abwies ( Schriftwechsel zwischen dem Königreich Belgien und der Kommission nach dem Erlass des streitigen Beschlusses

29 Am 27. September 2011 übermittelte das Königreich Belgien der Kommission seine Stellungnahme zu dem streitigen Beschluss.

30 Es wiederholte erstens seine Auffassung, dass die öffentliche Finanzierung der BSE-Tests mit keiner staatlichen Beihilfe verbunden sei.

31 Zweitens wies es darauf hin, dass die belgischen Wettbewerbsbehörden etwaige rechtswidrige Preisabsprachen zwischen Laboratorien im Rahmen der BSE-Tests untersuchten und dass die Ergebnisse dieser Untersuchung Auswirkungen auf die Berechnung der zu erstattenden Beihilfen hätten.

32 Drittens machte das Königreich Belgien geltend, Art. 2 des streitigen Beschlusses sei in der Praxis undurchführbar, soweit er die Rückforderung der fraglichen Beihilfen vorschreibe. Es sei unmöglich, einen objektiven Zusammenhang zwischen dem getesteten Tier und den verschiedenen Beihilfeempfängern auf allen Stufen des Herstellungs- und Verkaufsprozesses für das Endprodukt festzustellen.

33 Viertens war nach seiner Ansicht die De-minimis-Regel auf „die fraglichen Durchschnittsbeträge“ anwendbar. Um diesen Standpunkt zu verdeutlichen, wies es zunächst darauf hin, dass die in dem streitigen Beschluss bezeichneten Beihilfeempfänger in sechs Kategorien (Viehzüchter, Verkäufer lebender Tiere, Schlachthöfe, Herstellung und Verarbeitung von Produkten, Großhandel und Einzelhandel) eingeteilt werden könnten und dass sich der Gesamtbetrag der zurückzufordernden Beihilfe gleichmäßig auf diese sechs Kategorien aufteilen lasse, was zu einem Betrag von 1103301,79 Euro pro Kategorie führe. Es dividierte sodann diesen Betrag durch die Anzahl der in jeder einzelnen Kategorie vorhandenen Marktteilnehmer und kam so zu einem Durchschnittsbetrag pro Wirtschaftsteilnehmer, der unter der für die jeweilige Kategorie geltenden De-minimis-Schwelle lag.

34 Schließlich behauptete es, die in Art. 4 des streitigen Beschlusses aufgeführten Informationen nicht liefern zu können.

35 Auf die Einwände des Königreichs Belgien entgegnete die Kommission mit Telefax vom 18. Juli 2012, dass „unmittelbarer Beihilfeempfänger … der Wirtschaftsteilnehmer [ist], der die BSE-Tests durchführen lassen muss und dem der Schlachthof eine Vergütung für die Kosten der BSE-Tests in Rechnung stellt“. Daraus schloss sie, dass in dem betreffenden Zeitraum zu überprüfen sei, „ob die einzelnen Empfänger der Leistung, die in den BSE-Tests an ihrem Vieh bestand, eine unvereinbare (d. h. 40 Euro übersteigende), die De-minimis-Schwelle übersteigende Beihilfe erhalten hatten“. In diesem Zusammenhang verwies die Kommission zur Veranschaulichung auf ein Berechnungsverfahren, das darin bestand, den De-minimis-Betrag durch den Betrag zu dividieren, der den zulässigen Beihilfebetrag von 40 Euro überstieg, um so die Zahl der Tests pro Wirtschaftsteilnehmer zu erhalten, bei denen die Beihilfe über der De-minimis-Schwelle läge.

36 Mit Schreiben, das der Kommission am 29. August 2012 übersandt wurde, beharrte das Königreich Belgien auf seinem Standpunkt, dass im vorliegenden Fall keine staatlichen Beihilfen gegeben seien, und erklärte, die Untersuchung seitens der Wettbewerbsbehörden sei noch im Gang; es wies die Kommission darauf hin, dass das von ihr mit Telefax vom 18. Juli 2012 vorgeschlagene Berechnungsverfahren nur auf Beihilfeempfänger aus einem einzigen der in dem streitigen Beschluss genannten Wirtschaftszweige angewandt werden könne und dass es hingegen keine Angaben für die anderen Wirtschaftszweige gebe.

37 Mit Telefax vom 19. Oktober 2012 erinnerte die Kommission das Königreich Belgien daran, dass es dem streitigen Beschluss unverzüglich und tatsächlich nachzukommen habe, wobei die von ihm geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Quantifizierung der Beihilfe keine völlige Unmöglichkeit der Durchführung darstellten. Sie forderte das Königreich Belgien außerdem auf, alle für die Rückforderung der Beihilfe notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und Informationen über den Beihilfebetrag spätestens bis zum 1. Dezember 2012 vorzulegen, widrigenfalls sie sich vorbehalte, den Gerichtshof gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV anzurufen.

38 Am 30. November 2012 übersandte das Königreich Belgien der Kommission seine Antwort zu dem Telefax vom 19. Oktober 2012. Darin führte es zunächst aus, es sei unmöglich, die fragliche Beihilfe tatsächlich zurückzufordern, solange die Untersuchung der Wettbewerbsbehörden andauere. Es beharrte sodann auf dem bereits in seiner Stellungnahme vom 27. September 2011 vorgeschlagenen Berechnungsverfahren, das darin bestand, den Gesamtbetrag der Beihilfe auf die in dem streitigen Beschluss aufgeführten sechs Wirtschaftszweige aufzuteilen, und folgerte daraus, dass angesichts des verhältnismäßig geringen Rückforderungsbetrags sowie der großen Zahl betroffener Wirtschaftsteilnehmer „eine Überschreitung der De-minimis-Schwellen praktisch ausgeschlossen ist“. Schließlich bat das Königreich Belgien die Kommission, den Vollzug des Beschlusses aufzuschieben, und wies zur Begründung u. a. auf die begrenzte wirtschaftliche und wettbewerbsverzerrende Bedeutung des Vorgangs sowie auf das vor dem Gericht anhängige Verfahren hin, in dem die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses beantragt worden sei.

39 Da die Kommission es für sachdienlich hielt, das vom Königreich Belgien vorgeschlagene Berechnungsverfahren genauer zu analysieren, bat sie die belgischen Behörden am 14. März 2013, ihr genaue Angaben u. a. zur Zahl der getesteten Tiere und der Anlagen, in denen die Tiere geschlachtet worden waren, zur Aufteilung der Beihilfen auf die sechs in Rede stehenden Wirtschaftszweige sowie zum Betrag der in dem betreffenden Zeitraum auf nationaler Ebene bereits gewährten De-minimis-Beihilfe zukommen zu lassen.

40 Mit Antwortschreiben auf die Bitte der Kommission, das dieser am 17. April 2013 übersandt wurde, teilte das Königreich Belgien zunächst mit, die nationalen Obergrenzen der De-minimis-Beihilfen für die Primärerzeugung seien bei Weitem nicht erreicht, da zwischen 2004 und 2006 von den zulässigen 22077000 Euro noch 18737738 Euro ausgezahlt werden könnten. Für die Beihilfeempfänger, die laut streitigem Beschluss einer anderen Kategorie als der Primärerzeugung angehörten, sei die De-minimis-Obergrenze jedenfalls viel höher: Sie betrage 200000 Euro für drei Jahre pro Wirtschaftsteilnehmer und nicht nur 3000 Euro. Das Königreich Belgien bemerkte sodann, der Betrag, um den die zulässigen 40 Euro pro Test im Durchschnitt überschritten worden seien, nämlich 12,34 Euro, erlaube – wenn man ihn auf die betroffenen sechs Wirtschaftszweige verteile (2,06 Euro pro Wirtschaftszweig) und auf die Zahl der im Durchschnitt pro Jahr geschlachteten Rinder, nämlich 380738 Tiere, beziehe – die Feststellung, dass die De-minimis-Schwelle unter keinen Umständen erreicht werde, da diese Schwelle nur von Betrieben überschritten werden könne, die mehr als 1458 Tiere in ein und demselben Jahr geschlachtet hätten. Schließlich wies das Königreich Belgien darauf hin, aus der letzten registrierten Verbindung zwischen einem getesteten Tier und einem Zuchtbetrieb könne nicht zwangsläufig geschlossen werden, dass dieser Betrieb auch ein Beihilfeempfänger sei, da das Tier innerhalb von acht Tagen vor seiner Schlachtung den Eigentümer wechseln könne, ohne dass dies in den Datenbanken vermerkt werden müsste.

41 Mit Schreiben vom 16. Oktober 2013 forderte die Kommission das Königreich Belgien auf, ihr spätestens bis zum 15. November 2014 eine vollständige Liste der einzelnen Empfänger von De-minimis-Beihilfen, die vollständige Liste der Beihilfeempfänger und ausreichende Nachweise dafür vorzulegen, dass an Letztere Rückforderungsbescheide ergangen waren, wobei sie daran erinnerte, dass sie beabsichtige, den Gerichtshof anzurufen. Sie legte weiter dar, dass ihre Dienststellen nicht die Auffassung teilten, wonach der Gesamtbetrag der zurückzufordernden Beihilfe proportional auf die sechs betroffenen Wirtschaftszweige aufgeteilt werden könne, und dass „es … in Ermangelung genauer Angaben [scheint], als ob in erster Linie die Produzenten der Agrarprimärerzeugung von der Beihilferegelung profitiert hätten“. Die Kommission erinnerte die belgischen Behörden im Übrigen daran, dass die von ihnen für die De-minimis-Beihilfe vorgeschlagene Rechenformel nicht der Anforderung genügte, wonach bei jedem einzelnen Beihilfeempfänger individuell nachgewiesen werden müsse, dass die De-minimis-Voraussetzungen erfüllt seien. Die Kommission schlug schließlich eine alternative Berechnungsmethode vor, nach der für das Jahr 2003 alle Herden mit mindestens 97 geschlachteten Tieren unterhalb der De-minimis-Schwelle blieben. Sie forderte das Königreich Belgien daher auf, die Herden zahlenmäßig zu erfassen, in denen 2003 gegebenenfalls mehr als 97 Tiere geschlachtet worden waren, und dieselbe Berechnung für das Jahr 2004 vorzunehmen.

42 Am 13. November 2013 antwortete das Königreich Belgien, die im Schreiben der Kommission vom 16. Oktober 2013 vorgeschlagene Berechnungsmethode stehe im Widerspruch zu dem streitigen Beschluss, dem zufolge die angebliche Beihilfemaßnahme nicht nur den Landwirten, sondern auch anderen Wirtschaftsteilnehmern zugutegekommen sei, die in den verschiedenen Sektoren der Nahrungsmittelkette mit Erzeugnissen aus Rindern tätig seien. Obwohl die belgischen Behörden angesichts dieses Beschlusses die Aufteilung des Beihilfebetrags auf die verschiedenen Sektoren weiterhin für die einzige logische Option hielten, schlugen sie der Kommission kooperativ vor, „zunächst die anwendbaren Grundsätze klar und deutlich zu bestimmen“, bevor sie mit ihren begrenzten Ressourcen der möglicherweise sehr aufwändigen Aufgabe nachgingen, den Beihilfebetrag zu ermitteln, den jeder einzelne Beihilfebegünstigte erhalten habe. Schließlich teilte das Königreich Belgien der Kommission mit, dass die belgische Wettbewerbsbehörde ihre Untersuchung einer etwaigen Kartellabsprache zwischen Laboratorien über den Preis der BSE-Tests abgeschlossen habe und dass die Entscheidung dieser Behörde ohne Auswirkungen auf das Verfahren zur Rückforderung der Beihilfen bleibe. Verfahren vor dem Gerichtshof

43 Mit Klageschrift, die am 19. Dezember 2014 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat die Kommission die vorliegende Vertragsverletzungsklage erhoben. Die Parteien haben in der Sitzung vom 8. Dezember 2016 mündlich verhandelt. Zur Klage Vorbringen der Parteien

44 Die Kommission trägt vor, obwohl die belgischen Behörden die fragliche Beihilfe binnen vier Monaten ab Zustellung des streitigen Beschlusses, d. h. spätestens bis zum 28. November 2011, hätten zurückfordern müssen, sei zu diesem Zeitpunkt nicht nur keine Rückforderung erfolgt und kein Rückforderungsbescheid an die Beihilfeempfänger ergangen, sondern auch weder die Liste dieser Empfänger noch eine Aufstellung der von jedem einzelnen Empfänger geschuldeten Beträge erstellt worden.

45 Das Königreich Belgien sei im vorliegenden Fall nicht mit einer absoluten Unmöglichkeit, die fraglichen Beihilfen zurückzufordern, konfrontiert, was ein Mitgliedstaat als einzige Verteidigung gegen eine auf Art. 108 Abs. 2 AEUV gestützte Klage vorbringen könne.

46 Anders als von dem Königreich Belgien behauptet, würden nämlich in dem streitigen Beschluss die Identität der Beihilfeempfänger und die Art des ihnen verschafften Vorteils präzisiert: Es handle sich um Landwirte, Schlachthöfe und andere Unternehmen, die einem obligatorischen BSE-Test unterzogene Erzeugnisse aus Rindern verarbeitet, bearbeitet, verkauft oder vermarktet hätten, weil deren Kosten durch die fraglichen Beihilfemaßnahmen reduziert worden seien. Daher müsse in jedem Einzelfall ermittelt werden, welcher dieser Marktteilnehmer die Kosten für die Tests habe tragen müssen. Dies könne je nach Lage des Falles der Landwirt, der Schlachthof, der Tierverarbeitungs- bzw. ‑bearbeitungsbetrieb oder der Betrieb sein, der die Erzeugnisse aus Rindern verkauft oder vermarktet habe. Sie, die Kommission, habe während des gesamten Schriftwechsels mit dem Königreich Belgien praxisnahe Vorgehensweisen zur Durchführung des streitigen Beschlusses vorgeschlagen, die keine unüberwindlichen Schwierigkeiten bereitet hätten.

47 Soweit sich das Königreich Belgien auf die De-minimis-Verordnungen stützt, macht die Kommission geltend, die belgischen Behörden hätten sich nur dann auf Letztere berufen können, wenn sie folgende Maßnahmen getroffen hätten: Identifizierung der einzelnen Beihilfeempfänger, Ermittlung des jeweiligen Beihilfebetrags, Überprüfung der sonstigen De-minimis-Beihilfen, die diese Beihilfeempfänger im Laufe desselben Drei-Jahres-Zeitraums bezogen hätten, sowie Feststellung, dass die Kumulierung dieser Beihilfen nicht die nach diesen Verordnungen zulässige Obergrenze überstiegen und dass alle übrigen Voraussetzungen der Verordnungen erfüllt seien. Keine dieser Maßnahmen sei jedoch von den belgischen Behörden ergriffen worden. Außerdem beruhe die Behauptung des Königreichs Belgien, wonach die De-minimis-Schwellen nicht überschritten worden seien, auf einer doppelten Fiktion, nämlich ausschließlich darauf, dass die jedem Marktteilnehmer gewährte Beihilfe auf der Grundlage eines Durchschnitts zwischen den Wirtschaftszweigen und zwischen den Marktteilnehmern innerhalb jedes einzelnen Wirtschaftszweigs geschätzt worden sei. Da ein solches Schätzverfahren nicht akzeptiert werden könne, sei diese Behauptung zurückzuweisen.

48 Das Königreich Belgien stützt sich auf drei Verteidigungsgründe.

49 Es wendet sich erstens dagegen, dass die Finanzierung der BSE-Tests als Beihilfe gewertet wurde. Da die Kosten für diese Tests auf einer gesetzlichen Verpflichtung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit beruhten, könnten sie nicht als eine finanzielle Belastung angesehen werden, die normalerweise in der Unternehmensbilanz zu Buche schlage.

50 Zweitens macht das Königreich Belgien hilfsweise geltend, die fraglichen Beihilfen erfüllten alle Voraussetzungen für die Anwendung der De-minimis-Verordnungen. Was die Beihilfeempfänger betreffe, die keine in der Primärerzeugung von Agrarprodukten tätige Marktteilnehmer seien, so fielen die Beihilfen in den Geltungsbereich von Art. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel [107 und 108 AEUV] auf De-minimis-Beihilfen (De-minimis-Beihilfen im Agrar- und Fischereisektor (

51 Das Königreich Belgien trägt vor, der Beihilfebetrag für jeden einzelnen Beihilfeempfänger übersteige nicht die De-minimis-Schwelle, die für Landwirte bei 3000 Euro und für die in den anderen Wirtschaftszweigen tätigen Beihilfeempfänger bei 200000 Euro liege. In diesem Zusammenhang verweist es auf das in seinem Schreiben vom 26. September 2011 veranschaulichte und in seinen Schreiben vom 30. November 2012 sowie vom 15. April 2013 aufgegriffene Berechnungsverfahren. Nach diesem Verfahren, das auf einer „proportionalen Aufteilung des Gesamtbetrags der Beihilfe“ auf die sechs Wirtschaftszweige beruhe, lägen die Durchschnittsbeträge der Beihilfe für jedes Unternehmen so weit unterhalb der geltenden De-minimis-Schwelle, „dass mit hinreichender Gewissheit ausgeschlossen werden kann, dass ein einzelner Beihilfeempfänger [diese] Schwelle überschreitet“, ohne dass es erforderlich wäre, „den eventuellen hypothetischen Vorteil pro Unternehmen für jeden Wirtschaftszweig“ zu präzisieren. Diese Vorgehensweise sei „sachdienlich und vernünftig“, da vor allem „angesichts der wirtschaftlichen Realität … die Kosten für die BSE-Tests auf alle betroffenen Wirtschaftszweige verteilt werden müssten“.

52 Das Königreich Belgien wirft der Kommission vor, im Laufe des gesamten Schriftverkehrs mit den belgischen Behörden inkohärente und widersprüchliche Standpunkte eingenommen zu haben, die zudem mit dem streitigen Beschluss unvereinbar seien. Zum einen habe sie in ihrem Schreiben vom 14. März 2013 das vom Königreich Belgien vorgeschlagene Berechnungsverfahren „einer genaueren Analyse für würdig“ befunden, um sie in ihrem Schreiben vom 16. Oktober 2013 ohne Begründung zu verwerfen. Zum anderen habe sie in der Rechtssache, in der das Urteil vom 25. März 2015, Belgien/Kommission (T‑538/11, EU:T:2015:188), ergangen sei, in ihren Antworten auf Fragen des Gerichts anerkannt, dass die fragliche Beihilfe der gesamten Nahrungsmittelkette zugutegekommen sei, und die Schlachthöfe als unmittelbare Empfänger dieser Beihilfe bezeichnet, während sie in ihrem Schreiben vom 16. Oktober 2013 die Auffassung vertreten habe, dass von der Beihilfe in erster Linie die Landwirte profitiert hätten. Aus einigen Stellungnahmen der Kommission gehe auch hervor, dass diese das Eigentum an dem Tier für das entscheidende Kriterium halte, während der streitige Beschluss ein solches Kriterium nicht enthalte. In diesem Zusammenhang behauptet das Königreich Belgien, der streitige Beschluss erlaube nicht den Schluss, dass nur ein einziger Beihilfeempfänger pro getestetem Tier in Frage käme und dass z. B. ein Restaurant oder eine Metzgerei nur dann als Beihilfeempfänger qualifiziert werden könnten, wenn sie zum Zeitpunkt der Schlachtung Eigentümer der getesteten Tiere seien. Im Übrigen beruhe dieses Kriterium nur darauf, dass die Schlachthöfe die Kosten für die BSE-Tests „oft“ spontan an den Eigentümer des getesteten Tieres weitergäben. Zum einen könne jedoch aus dem Umstand, dass diese Weitergabe spontan erfolge, nicht geschlossen werden, dass dies in allen Fällen geschehe; wenn man zum anderen die Weitergabe der Kosten innerhalb der verschiedenen Produktions- und Vermarktungsstufen für Rindfleischerzeugnisse berücksichtigen sollte, um herauszufinden, wer tatsächlich von der Beihilfe profitiert habe, gelange man schließlich zum Endverbraucher, der freilich als solcher kein Beihilfeempfänger sein könne.

53 Das Königreich Belgien macht drittens äußerst hilfsweise geltend, dass es trotz der objektiven Probleme bei der Ermittlung der einzelnen Beihilfeempfänger und bei der Berechnung der Beträge, die jeder von ihnen erhalten habe, loyal und konstruktiv mit der Kommission zusammengearbeitet habe. Die Kommission habe sich dagegen unfair verhalten, da sie ihm keine klaren Vorgaben für die Rückforderung der in Rede stehenden Beihilfen an die Hand gegeben habe.

54 Abschließend trägt das Königreich Belgien vor, entweder folge man dem streitigen Beschluss, dem zufolge die fraglichen Beihilfen sämtlichen Marktteilnehmern zugutegekommen seien, die in den verschiedenen Sektoren der Nahrungsmittelkette mit Erzeugnissen aus Rindern tätig seien, mit der Folge, dass es ganz einfach unmöglich sei, die Beträge pro Beihilfeempfänger zu berechnen, oder man schließe sich der Auffassung an, die die Kommission in ihrem Schreiben vom 16. Oktober 2013 vertreten habe, der zufolge die Beihilfen allein von den Landwirten zurückzufordern seien, was dazu führe, dass der streitige Beschluss im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs als „mit besonders schweren und offensichtlichen Fehlern behaftet [anzusehen] wäre, so dass er als inexistenter Rechtsakt qualifiziert werden könnte“ ( Würdigung

55 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Königreich Belgien nicht bestreitet, keine Maßnahme zur Rückforderung der in Art. 1 Abs. 3 und 4 des streitigen Beschlusses als Beihilfen gewerteten Finanzierungen getroffen und die in Art. 4 dieses Beschlusses bezeichneten Informationen der Kommission nicht fristgemäß übermittelt zu haben.

56 Dagegen bringt es dreierlei Argumente vor, um den Vorwurf einer Vertragsverletzung zurückzuweisen. Dabei geht es um die angeblich unzutreffende Qualifizierung der Finanzierung der BSE-Tests als staatliche Beihilfen, um die Anwendung der De-minimis-Regeln im vorliegenden Fall und um die angebliche Unmöglichkeit, dem streitigen Beschluss nachzukommen. Zu dem Vorbringen, mit dem geltend gemacht wird, die Finanzierung der BSE-Tests sei zu Unrecht als staatliche Beihilfe qualifiziert worden

57 Das Königreich Belgien wendet sich hauptsächlich gegen die in dem streitigen Beschluss vorgenommene Qualifizierung der Finanzierung der BSE-Tests als staatliche Beihilfe.

58 Dazu möchte ich daran erinnern, dass sich ein Mitgliedstaat nach gefestigter Rechtsprechung zur Verteidigung gegenüber einer Vertragsverletzungsklage wegen Nichtdurchführung einer an ihn gerichteten Entscheidung nicht mit Erfolg auf die Rechtswidrigkeit dieser Entscheidung berufen kann (

59 Im vorliegenden Fall wurden, wie in Nr. 28 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt, die Klage, mit der das Königreich Belgien die Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses beantragt hatte, durch Urteil des Gerichts abgewiesen und das vor dem Gerichtshof gegen dieses Urteil eingelegte Rechtsmittel zurückgewiesen. Ergänzend sei darauf hingewiesen, dass das Königreich Belgien in beiden Verfahren in Bezug auf die in dem streitigen Beschluss vorgenommene Qualifizierung der Finanzierung der BSE-Tests als Beihilfe dieselben Argumente wie in seiner Klagebeantwortung im vorliegenden Fall vorgebracht hat. Diese Argumente wurden folglich bereits vom Gericht wie auch vom Gerichtshof geprüft und verworfen.

60 Die einzige Ausnahme von der in Nr. 58 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten Regel betrifft den Fall, dass die Entscheidung, deren Nichtdurchführung gerügt wird, als inexistenter Rechtsakt zu qualifizieren ist (

61 Daraus folgt, dass das Königreich Belgien dem Kommissionsantrag auf Feststellung einer Vertragsverletzung nicht mit Erfolg entgegenhalten kann, die fraglichen Maßnahmen seien zu Unrecht als staatliche Beihilfen qualifiziert worden. Zu dem auf eine Anwendung der De-minimis-Regeln gestützten Vorbringen

62 Das Königreich Belgien trägt zweitens, hilfsweise, vor, es sei „mit hinreichender Sicherheit“ anzunehmen, dass die De-minimis-Schwellen bei den fraglichen Beihilfen nicht überschritten worden seien.

63 Wie in den Nrn. 29 und 50 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, besteht das Berechnungsverfahren, auf dessen Grundlage das Königreich Belgien zu dieser Schlussfolgerung gelangt, in der proportionalen Aufteilung des Gesamtbetrags der fraglichen Beihilfen auf sechs Wirtschaftszweige, die in seinen Schreiben an die Kommission vom 26. September 2011,30. November 2012 und 17. April 2013 (

64 Aus mehreren Gründen, die ich darlegen werde, teile ich diese Auffassung nicht. Dieses Berechnungsverfahren scheint mir vielmehr sowohl dem Buchstaben als auch dem Geist dieses Beschlusses zu widersprechen.

65 Der in dem streitigen Beschluss vorgenommenen Qualifizierung der staatlichen Finanzierung der BSE-Tests als Beihilfe liegt der Gedanke zugrunde, dass eine solche Finanzierung die Belastung reduziert, die ein gegebenes Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und diesem somit einen selektiven Vorteil verschafft (potenzieller Empfänger der mit dieser Finanzierung verbundenen Beihilfe gehören, dass der tatsächliche Empfänger der Beihilfe aber ein einzelnes Unternehmen ist, das verpflichtet ist, diesen Test durchführen zu lassen und die damit verbundenen Kosten unmittelbar oder mittelbar zu tragen (

66 Der streitige Beschluss ist insoweit Bestandteil einer ständigen Verwaltungspraxis der Kommission, die ihren Niederschlag nicht nur in der Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens (

67 In der letztgenannten Entscheidung unterscheidet die Kommission u. a. zwischen Finanzierung der „globalen Zufallskontrollen“, die „nicht einem einzelnen Unternehmen in Rechnung gestellt werden können, da sie der Überwachung der gesamten Nahrungsmittelkette dienen“, und Finanzierung der „Kosten für die obligatorischen Kontrollen der Erzeugung oder Vermarktung der Produkte“. Während die Erstere „mit keinem besonderen wirtschaftlichen Vorteil für die Marktteilnehmer verbunden ist“, verschaffe die Letztere den betroffenen Unternehmen einen selektiven Vorteil (

68 Denselben Standpunkt hatte die Kommission schon in der Entscheidung von 2002 eingenommen (

69 In dieselbe Richtung geht schließlich der TSE-Gemeinschaftsrahmen. In dessen Ziff. 25 heißt es, dass „[s]taatliche Beihilfen zu den Kosten für TSE-Tests … dem Marktteilnehmer zu zahlen [sind], bei dem die Proben für die Tests entnommen werden müssen“, und dass sich diese Beihilfen „in entsprechend niedrigeren Preisen widerspiegeln [müssen], die [der Marktteilnehmer] in Rechnung stellt“. Mit anderen Worten: Die Beihilfe wird in der Regel an den Schlachthof ausgezahlt (

70 Die Gründe, aus denen die öffentliche Finanzierung der BSE-Tests in dem streitigen Beschluss als Beihilfe qualifiziert wurde, machen somit deutlich, dass – worauf die Kommission in ihrem Schreiben vom 18. Juli 2012 eindeutig hingewiesen hat – Empfänger der Beihilfe das Unternehmen ist, das den Test hätte bezahlen müssen, wenn die damit verbundenen Kosten nicht vom Staat übernommen worden wären, und nicht – wie das Königreich Belgien zu Unrecht behauptet – die Gesamtheit der Unternehmen, die an dem Prozess der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung der aus dem getesteten Tier gewonnenen Produkte beteiligt waren.

71 Zwar bezeichnet der streitige Beschluss „Landwirte, Schlachthöfe und andere Unternehmen, die Erzeugnisse aus Rindern, die … einem BSE-Test unterzogen werden müssen, verarbeiten, bearbeiten, verkaufen oder vermarkten“ als Beihilfeempfänger. Wie ich jedoch bereits in Nr. 65 der vorliegenden Schlussanträge hervorgehoben habe, geht aus diesem Beschluss klar hervor, dass bei einem auf einer dieser verschiedenen Stufen des Rindfleischsektors tätigen Unternehmen nur insoweit, als es für die Durchführung des BSE-Tests verantwortlich war und die damit verbundenen Kosten zu tragen hatte, davon ausgegangen werden kann, dass es einen Vorteil im Sinne von Art. 107 AEUV in Form einer Reduzierung seiner Belastungen erhalten hat und somit als tatsächlicher Empfänger der fraglichen Beihilfe angesehen werden kann.

72 Das hat zwei Konsequenzen für die Durchführung des streitigen Beschlusses. Erstens ist es im Gegensatz zu dem Vorbringen des Königreichs Belgien in dessen Schreiben vom 27. September 2011 mitnichten erforderlich, zur Identifizierung der Empfänger der fraglichen Beihilfen einen objektiven Zusammenhang zwischen jedem getesteten Tier und allen Marktteilnehmern herzustellen, die von seiner Schlachtung an bis zum Verkauf des Endprodukts einen Beitrag geleistet haben. Das Verteidigungsvorbringen, mit dem das Königreich Belgien die Unmöglichkeit eines solchen Unterfangens geltend macht, kann mithin nicht durchgreifen.

73 Von grundlegenderer Bedeutung ist die zweite Konsequenz: Eine Methode der „globalisierten Rückforderung“, die darin besteht, dass der Gesamtbetrag der Beihilfe auf die verschiedenen Wirtschaftszweige des Rindfleischsektors und innerhalb jedes einzelnen Wirtschaftszweigs auf alle darin tätigen Unternehmen aufgeteilt wird, kann nicht den Anforderungen einer ordnungsgemäßen Durchführung des streitigen Beschlusses genügen, da sie nicht sicherstellt, dass die Beihilfe von dem Unternehmen zurückgefordert wird, dem sie tatsächlich zugutegekommen ist.

74 Eine solche Methode widerspricht nicht nur dem Grundgedanken, auf dem die in dem streitigen Beschluss vorgenommene Qualifizierung der Finanzierung der BSE-Tests als Beihilfe beruht, sondern sogar dem Wortlaut dieses Beschlusses.

75 In dessen Erwägungsgründen 126 bis 129 hat die Kommission nämlich die vom Königreich Belgien vorgeschlagene Methode der Beihilferückforderung über die zur Finanzierung der FASNK erhobenen Abgaben mit der Begründung verworfen, sie entspreche „nicht den Anforderungen an die Rückforderung rechtswidriger und nicht mit dem Binnenmarkt zu vereinbarender Beihilfen“. Im Gegensatz zur Ansicht des Königreichs Belgien besteht eine eindeutige Analogie zwischen der in dem streitigen Beschluss abgelehnten Methode und der Methode, die dieser Mitgliedstaat in seinem Schriftwechsel mit der Kommission vorgeschlagen hat. Beide Methoden führen nämlich zu dem Ergebnis, dass die Beihilfen nicht individuell von den tatsächlichen Beihilfeempfängern, sondern in einem „globalen Ansatz“ von allen Unternehmen des Rindfleischsektors zurückgefordert werden.

76 Um dem streitigen Beschluss nachzukommen und die Prinzipien zu beachten, die für die Rückforderung mit dem Binnenmarkt unvereinbarer Beihilfen gelten, hat das Königreich Belgien folglich die fraglichen Beihilfen bei den tatsächlichen Beihilfeempfängern individuell zurückzufordern. Dies entspricht übrigens dem Grundsatz, wonach mit der Rückforderung einer Beihilfe die Wettbewerbsverzerrung beseitigt werden soll, die durch den Wettbewerbsvorteil bewirkt wird, den der Empfänger dieser Beihilfe gegenüber seinen Mitbewerbern besaß, damit so die Lage, die vor der Zahlung der Beihilfe bestanden hat, wiederhergestellt wird (

77 Da es sich im vorliegenden Fall um eine Beihilferegelung handelt, ist es durchaus möglich, dass im Einzelfall der aufgrund dieser Regelung gewährte Betrag von den De-minimis-Regeln erfasst wird und deshalb nicht unter das Verbot des Art. 107 Abs. 1 AEUV fällt. Die belgischen Behörden können allerdings nur dann zu einer solchen Schlussfolgerung gelangen, wenn sie zuvor den dem betreffenden Unternehmen gewährten Beihilfebetrag festgestellt und geprüft haben, ob dieses Unternehmen alle Voraussetzungen nach der einschlägigen De-minimis-Regelung erfüllt. Außerdem haben diese Behörden die Kommission über alle Umstände zu informieren, die in jedem Einzelfall möglicherweise die Anwendung der De-minimis-Regel rechtfertigen (

78 Die bloße Behauptung, es könne „mit hinreichender Gewissheit ausgeschlossen werden …, dass ein einzelner Beihilfeempfänger die De-minimis-Schwelle überschreitet“, ist daher nicht ausreichend, vor allem nicht unter den Umständen des vorliegenden Falles, in dem diese Behauptung auf der Anwendung einer Berechnungsmethode beruht, die – wie ich soeben dargelegt habe – im Widerspruch zu Buchstaben und Geist des streitigen Beschlusses sowie zu den für die Rückforderung von Beihilfen geltenden Grundsätzen steht.

79 Das auf eine Anwendung der De-minimis-Regeln gestützte Vorbringen des Königreichs Belgien ist daher meines Erachtens zurückzuweisen. Zu dem Vorbringen, mit dem geltend gemacht wird, es sei unmöglich, den streitigen Beschluss durchzuführen

80 Das Königreich Belgien bringt drittens, äußerst hilfsweise, eine Reihe von Argumenten vor, mit denen es geltend macht, es sei unmöglich, den streitigen Beschluss durchzuführen, weil dieser zum einen unklar sei sowie widersprüchliche Angaben der Kommission enthalte und weil zum anderen praktische Schwierigkeiten bestünden. Das Königreich Belgien beruft sich auch darauf, mit der Kommission loyal kooperiert zu haben.

81 Alle diese Argumente sind nach meiner Meinung in vollem Umfang zurückzuweisen.

82 Zunächst verfügte das Königreich Belgien entgegen seiner Behauptung über hinreichend klare Angaben dazu, wie der streitige Beschluss durchzuführen war, insbesondere, von welchen Marktteilnehmern die Beihilfen zurückzufordern waren.

83 Wie ich schon in den Nrn. 65 bis 75 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, waren diese Angaben nicht nur eindeutig in dem streitigen Beschluss enthalten gewesen und später von der Kommission in ihrem Schriftwechsel mit dem Königreich Belgien präzisiert worden, sondern sie gingen auch aus früheren Entscheidungen der Kommission über die belgische Regelung zur Finanzierung der BSE-Tests sowie aus den einschlägigen Rechtsvorschriften hervor.

84 So war nicht nur in dem streitigen Beschluss und in den späteren Erläuterungen der Kommission als Empfänger der fraglichen Beihilfen für jedes getestete Tier klar der Marktteilnehmer bezeichnet worden, der den Test durchführen lassen musste und dem die damit verbundenen Kosten in Rechnung gestellt worden wären, sondern dies ergab sich ebenso klar auch aus dem TSE-Gemeinschaftsrahmen, aus der Entscheidung von 2002 und der Entscheidung von 2005 sowie aus der Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens. Außerdem zeigen verschiedene Passagen des streitigen Beschlusses, dass das Königreich Belgien den Standpunkt der Kommission sehr wohl verstanden hatte, wonach die Kosten für die BSE-Tests einzelnen Marktteilnehmern, zumeist Landwirten, in Rechnung zu stellen waren und der Betrag der fraglichen Beihilfen von diesen Marktteilnehmern hätte zurückgefordert werden müssen (

85 Alle diese unmissverständlichen Angaben hat das Königreich Belgien ignoriert. In seinem Schriftwechsel mit der Kommission und danach in seinen Schriftsätzen vor dem Gerichtshof hat es sich darauf beschränkt, seine Auffassung zu wiederholen, der zufolge „angesichts der wirtschaftlichen Realität“ und der Tatsache, dass „das Problem der BSE-Seuche die Nahrungsmittelkette insgesamt betraf“, „die Kosten für die BSE-Tests auf alle betroffenen Wirtschaftszweige verteilt“ und von sämtlichen Unternehmen des Rindfleischsektors zu gleichen Teilen getragen werden müssten (

86 Diese These ist nicht nur entgegen der Behauptung des Königreichs Belgien mit dem streitigen Beschluss unvereinbar, da sie im Widerspruch zu ihm steht, sondern stellt letztlich sogar – und dies ist von grundlegenderer Bedeutung –, die in diesem Beschluss vorgenommene Qualifizierung der Finanzierung der BSE-Tests als staatliche Beihilfe in Frage. Im Übrigen wurde sie sowohl vom Gericht mit Urteil vom 25. März 2015, Belgien/Kommission (T‑538/11, EU:T:2015:188), als auch im Rechtsmittelverfahren vom Gerichtshof mit Urteil vom 30. Juni 2016, Belgien/Kommission (C‑270/15 P, EU:C:2016:489), ausdrücklich zurückgewiesen: Beide haben bestätigt, dass die BSE-Screening-Tests eine „Belastung, die ein Unternehmen zu tragen hat“, darstellten (

87 Was sodann das Vorbringen betrifft, der streitige Beschluss könne wegen unüberwindlicher praktischer Schwierigkeiten unmöglich durchgeführt werden, bin ich der Auffassung, dass die Ermittlung der einzelnen Beihilfeempfänger und die Berechnung des individuellen Beihilfebetrags entgegen der Behauptung des Königreichs Belgien keinesfalls zu schwierig sind.

88 Erstens ist das Argument, es sei unmöglich, einen objektiven Zusammenhang zwischen jedem getesteten Tier und allen involvierten Marktteilnehmern von der Schlachtung bis zum Verkauf des Endprodukts herzustellen, als völlig irrelevant zurückzuweisen, wie ich bereits in Nr. 72 der vorliegenden Schlussanträge bemerkt habe, da der streitige Beschluss dies nicht verlangt.

89 Zweitens hatte das Königreich Belgien mehrere Jahre, bevor der streitige Beschluss erlassen wurde, bereits ein System von Vergütungen für geleistete Dienste eingeführt, in dessen Rahmen die Vergütungen zwar vom Schlachthof an die FASNK gezahlt wurden, dies jedoch zulasten des Marktteilnehmers erfolgte, für den der BSE-Test durchgeführt wurde (

90 Drittens erlaubt der – vom Königreich Belgien zur Begründung der angeblichen Unmöglichkeit, den tatsächlichen Empfänger der fraglichen Beihilfe zu identifizieren, ebenfalls geltend gemachte – Umstand, dass die Kosten für den BSE-Test je nach den Marktbedingungen auf die nachgelagerten Marktteilnehmer bis hin zum Endverbraucher abgewälzt werden können, für sich allein nicht die Annahme, dass Letzterer im Fall der Übernahme dieser Kosten durch den Staat, nicht aber der ganz oder teilweise von ihrer Zahlung befreite Marktteilnehmer durch die Beihilfemaßnahme begünstigt worden ist (

91 Viertens kann sich das Königreich Belgien nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Ermittlung der tatsächlichen Beihilfeempfänger für seine damit befassten Dienststellen möglicherweise zu langwierig und zu aufwändig wäre, da diese u. a. nur über begrenzte Ressourcen verfügten und die betroffenen Unternehmen zum Teil nicht mehr auf dem Markt tätig seien. Nach ständiger Rechtsprechung reichen nämlich bloße praktische Schwierigkeiten, die die Durchführung einer Entscheidung nicht völlig unmöglich machen, als Rechtfertigung nicht dafür aus, diese nicht durchzuführen.

92 Fünftens kann meines Erachtens auch das Argument des Königreichs Belgien, wonach die zuständigen Behörden – unterstellt, sie hätten die Beihilfeempfänger anhand des Kriteriums des Eigentums an dem getesteten Tier zu identifizieren – nicht in der Lage seien, die Fälle zu ermitteln, in denen ein Eigentumswechsel innerhalb von acht Tagen vor der Schlachtung erfolgt sei, weil ein solcher Wechsel nicht registriert werden müsse, nicht mit Erfolg vorgebracht werden, um darzutun, dass die Durchführung des streitigen Beschlusses unmöglich ist. Zum einen scheinen nämlich die vom Königreich Belgien angesprochenen Fälle verhältnismäßig selten zu sein; zum anderen hätte der zu Unrecht als Eigentümer des Tieres identifizierte Marktteilnehmer auf jeden Fall die Möglichkeit, sich dem Rückzahlungsbescheid durch Nachweis des Eigentumsübergangs zu widersetzten. Ich entnehme diesem Argument vielmehr, dass die Identifizierung des Eigentümers des getesteten Tieres, abgesehen von den erwähnten Fällen, den belgischen Behörden keine größeren Probleme bereitet. Das Eigentum an dem Tier zum Zeitpunkt der Schlachtung könnte in der Tat, was auch die Kommission anerkennt, ein taugliches Kriterium darstellen, um den Marktteilnehmer zu identifizieren, für den der Test vorgenommen wurde und der die damit zusammenhängenden Kosten zu tragen hatte.

93 Aus alledem folgt, dass der streitige Beschluss weder wegen seines angeblich „nebulösen“ oder widersprüchlichen Charakters ein nicht vollziehbarer, geschweige denn inexistenter Rechtsakt ist, noch wegen praktischer Hindernisse unmöglich durchgeführt werden kann.

94 Soweit das Königreich Belgien schließlich argumentiert, es habe mit der Kommission loyal zusammengearbeitet, so ist dieses Argument nach meiner Ansicht – selbst wenn es an sich ausreichen sollte, um ein vollständiges Fehlen von Maßnahmen zur Durchführung des streitigen Beschlusses zu rechtfertigen – ebenfalls aus den vorstehenden Überlegungen zurückzuweisen.

95 Ich bin vielmehr im Gegensatz zum Königreich Belgien der Ansicht, dass der Kommission keine mangelnde Kooperation zur Last gelegt werden kann: Sie hat ihre Auffassung zu den praktischen Modalitäten einer Durchführung des streitigen Beschlusses schon in ihrem Telefax vom 18. Juli 2012 klargestellt und sich gleichzeitig bereit erklärt, die vom Königreich Belgien geltend gemachten Schwierigkeiten zu berücksichtigen und dessen Alternativvorschläge zu prüfen. Zu der Vertragsverletzung

96 Es ist unbestritten, dass das Königreich Belgien bei Erhebung der vorliegenden Klage, d. h. mehr als drei Jahre nach Erlass des streitigen Beschlusses, nicht die erforderlichen Maßnahmen ergriffen hatte, um die in Art. 1 Abs. 3 und 4 dieses Beschlusses bezeichneten rechtswidrigen und mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen zurückzufordern. Zu diesem Zeitpunkt hatten die belgischen Behörden nicht nur keinen Rückzahlungsbescheid erlassen, sondern immer noch weder die einzelnen Beihilfeempfänger ermittelt, noch die Beträge berechnet, die jeder von ihnen erhalten hatte. Das Königreich Belgien hatte der Kommission auch nicht ihren Verpflichtungen aus Art. 4 des streitigen Beschlusses gemäß die in Abs. 1 Buchst. a bis d dieses Artikels aufgeführten Informationen vorgelegt.

97 Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Mitgliedstaat zur Verteidigung gegen eine von der Kommission nach Art. 108 Abs. 2 AEUV erhobene Vertragsverletzungsklage nur geltend machen, dass es völlig unmöglich gewesen sei, die Entscheidung durchzuführen (

98 Aus allen vorstehenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass dem Königreich Belgien der Nachweis einer solchen Unmöglichkeit, den streitigen Beschluss durchzuführen, nicht gelungen ist.

99 In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs die Voraussetzung einer absoluten Unmöglichkeit der Durchführung nicht erfüllt ist, wenn sich der beklagte Mitgliedstaat darauf beschränkt, die Kommission über die mit der Durchführung der Entscheidung verbundenen rechtlichen, politischen oder praktischen Schwierigkeiten zu unterrichten, ohne gegenüber den betroffenen Unternehmen echte Schritte zur Rückforderung der Beihilfe zu unternehmen und ohne der Kommission andere Modalitäten zur Durchführung der Entscheidung vorzuschlagen, die es ermöglicht hätten, die Schwierigkeiten zu überwinden (

100 Im vorliegenden Fall hat das Königreich Belgien der Kommission zwar eine alternative Methode zur Durchführung des streitigen Beschlusses vorgeschlagen; diese Methode hat jedoch der individuellen Natur der fraglichen Beihilfen keine Rechnung getragen und ist daher zu Recht von der Kommission abgelehnt worden. Im Übrigen beschränkt sich das Königreich Belgien darauf, die unterlassene Rückforderung der fraglichen Beihilfen mit praktischen Schwierigkeiten bei der Durchführung des streitigen Beschlusses zu rechtfertigen, die allerdings, wie ich vorstehend aufgezeigt habe, nicht so groß waren, dass sie dessen Durchführung unmöglich gemacht hätten. Ergebnis

101 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, – festzustellen, dass das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 288 Abs. 4 AEUV und aus den Art. 2 bis 4 des Beschlusses 2011/678/EU der Kommission vom 27. Juli 2011 über die von Belgien gewährte staatliche Beihilfe zur Finanzierung von Untersuchungen auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (TSE) bei Rindern (Staatliche Beihilfe C 44/08 [ex NN 45/04]) verstoßen hat, dass es nicht fristgemäß alle erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, um die durch Art. 1 Abs. 3 und 4 dieses Beschlusses für rechtswidrig und für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärten staatlichen Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern, und die Europoäische Kommission nicht fristgemäß über die Maßnahmen unterrichtet hat, die getroffen wurden, um diesem Beschluss nachzukommen; – dem Königreich Belgien die Kosten aufzuerlegen.