Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 18.05.2017 – C-225/16

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 18. Mai 2017 ( Rechtssache C‑225/16 Mossa Ouhrami (Vorlage zur Vorabentscheidung des Hoge Raad der Nederlanden [Oberster Gerichtshof der Niederlande]) „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger – Richtlinie 2008/115/EG – Art. 11 Abs. 2 – Vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot – Geltungsbeginn – Ausnahme von der Höchstdauer eines Einreiseverbots von fünf Jahren aus Gründen der öffentlichen Ordnung“

1 Mit der vorliegenden Vorlage zur Vorabentscheidung des Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof der Niederlande) ersucht das vorlegende Gericht um Klärung der Frage, wie die Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (

2 Das Ersuchen ist im Zusammenhang mit einem Rechtsmittel vorgelegt worden, das ein Drittstaatsangehöriger gegen seine strafrechtliche Verurteilung und Inhaftierung wegen einer Straftat eingelegt hat, die darin bestand, sich im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats (in den Niederlanden) aufgehalten zu haben, obwohl er wusste, dass er zu einem unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt worden war, gegen den eine Entscheidung ergangen war, wonach er das Hoheitsgebiet des betreffenden Staates zu verlassen hatte und einem zehnjährigen (Wieder‑)Einreiseverbot unterlag. Ob die strafrechtliche Verurteilung aufrechtzuerhalten oder aufzuheben ist, hängt davon ab, ob das „vor dem 24. Dezember 2010 verhängte Einreiseverbot“ (d. h. ein vor Inkrafttreten der Rückführungsrichtlinie verhängtes Einreiseverbot) ( Unionsrecht Schengen-Besitzstand

3 Der Schengen-Raum (

4 Das Schengener Informationssystem (im Folgenden: SIS) wurde nach Art. 92 des Übereinkommens zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen (im Folgenden: SDÜ) (

5 Art. 24 der Verordnung Nr. 1987/2006 betrifft die Voraussetzungen für Ausschreibungen zur Einreise- oder Aufenthaltsverweigerung. Er sieht Folgendes vor: „1. Die Daten zu Drittstaatsangehörigen, die zur Einreise- oder Aufenthaltsverweigerung ausgeschrieben sind, werden aufgrund einer nationalen Ausschreibung eingegeben, die auf einer Entscheidung der zuständigen Verwaltungsbehörden oder Gerichte beruht, … 2. Eine Ausschreibung wird eingegeben, wenn die Entscheidung nach Absatz 1 auf die Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder die nationale Sicherheit gestützt wird, die die Anwesenheit des betreffenden Drittstaatsangehörigen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats darstellt. … 3. Eine Ausschreibung kann auch eingegeben werden, wenn die Entscheidung nach Absatz 1 darauf beruht, dass der Drittstaatsangehörige ausgewiesen, zurückgewiesen oder abgeschoben worden ist, wobei die Maßnahme nicht aufgehoben oder ausgesetzt worden sein darf, ein Verbot der Einreise oder gegebenenfalls ein Verbot des Aufenthalts enthalten oder davon begleitet sein muss und auf der Nichtbeachtung der nationalen Rechtsvorschriften über die Einreise oder den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen beruhen muss. …“

6 Die Richtlinie 2001/40/EG des Rates vom 28. Mai 2001 über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen baut auf den Schengen-Besitzstand auf und hat eine größere Effizienz bei der Vollstreckung von Rückführungsentscheidungen zum Ziel ( Rückführungsrichtlinie

7 Die Ursprünge der Rückführungsrichtlinie gehen auf zwei Tagungen des Europäischen Rates zurück. Auf der ersten, vom 15. und 16. Oktober 1999 in Tampere, wurde ein kohärentes Konzept für Migration und Asyl festgelegt (

8 Ein übergeordnetes Ziel der Rückführungsrichtlinie ist die Einführung klarer, transparenter und fairer Vorschriften, mit denen „[e]ine wirksame Rückkehrpolitik als notwendiger Bestandteil einer gut geregelten Migrationspolitik … unterlegt werden muss“. Die Abschiebung eines illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats muss im Rahmen eines fairen und transparenten Verfahrens durchgeführt werden (

9 Von besonderer Bedeutung ist der 14. Erwägungsgrund. Er stellt Folgendes fest: „Die Wirkung der einzelstaatlichen Rückführungsmaßnahmen sollte durch die Einführung eines Einreiseverbots, das die Einreise in das Hoheitsgebiet sämtlicher Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt verbietet, europäischen Zuschnitt erhalten. Die Dauer des Einreiseverbots sollte in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt werden und im Regelfall fünf Jahre nicht überschreiten. In diesem Zusammenhang sollte der Umstand, dass die betreffenden Drittstaatsangehörigen bereits Gegenstand von mehr als einer Rückkehrentscheidung oder Abschiebungsanordnung gewesen oder während eines Einreiseverbots in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats eingereist sind, besonders berücksichtigt werden.“

10 Folgende Definitionen in Art. 3 sind relevant; danach bezeichnet der Ausdruck „… 1. ‚Drittstaatsangehörige‘: alle Personen, die nicht Unionsbürger im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags sind und die nicht das Gemeinschaftsrecht auf freien Personenverkehr nach Artikel 2 Absatz 5 des Schengener Grenzkodex genießen; 2. ‚illegaler Aufenthalt‘: die Anwesenheit von Drittstaatsangehörigen, die nicht oder nicht mehr die Einreisevoraussetzungen nach Artikel 5 des Schengener Grenzkodex oder andere Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats; 3. ‚Rückkehr‘: die Rückreise von Drittstaatsangehörigen – in freiwilliger Erfüllung einer Rückkehrverpflichtung oder erzwungener Rückführung – in – deren Herkunftsland oder – ein Transitland gemäß [gemeinschaftlichen] oder bilateralen Rückübernahmeabkommen oder anderen Vereinbarungen oder – ein anderes Drittland, in das der betreffende Drittstaatsangehörige freiwillig zurückkehren will und in dem er aufgenommen wird; 4. ‚Rückkehrentscheidung‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme mit der der illegale Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen festgestellt und eine Rückkehrverpflichtung auferlegt oder festgestellt wird; 5. ‚Abschiebung‘: die Vollstreckung der Rückkehrverpflichtung, d. h. die tatsächliche Verbringung aus dem Mitgliedsstaat; 6. ‚Einreiseverbot‘: die behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme, mit der die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten und der dortige Aufenthalt für einen bestimmten Zeitraum untersagt wird und die mit einer Rückkehrentscheidung einhergeht; …“

11 Den Mitgliedstaaten ist das Recht vorbehalten, günstigere Bestimmungen zu erlassen, vorausgesetzt, diese sind mit der Rückführungsrichtlinie vereinbar (

12 Nach Art. 6 Abs. 1 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, gegen alle illegal in ihrem Hoheitsgebiet aufhältigen Drittstaatsangehörigen eine Rückkehrentscheidung zu erlassen (

13 Art. 11 bestimmt Folgendes: „(1) Rückkehrentscheidungen gehen mit einem Einreiseverbot einher, a) falls keine Frist für eine freiwillige Ausreise eingeräumt wurde oder b) falls der Rückkehrverpflichtung nicht nachgekommen wurde. In anderen Fällen kann eine Rückkehrentscheidung mit einem Einreiseverbot einhergehen. (2) Die Dauer des Einreiseverbots wird in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls festgesetzt und überschreitet grundsätzlich nicht fünf Jahre. Sie kann jedoch fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt. (3) Die Mitgliedstaaten prüfen die Aufhebung oder Aussetzung eines Einreiseverbots, wenn Drittstaatsangehörige, gegen die ein Einreiseverbot nach Absatz 1 Unterabsatz 2 verhängt wurde, nachweisen können, dass sie das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats unter uneingeschränkter Einhaltung einer Rückkehrentscheidung verlassen haben. …“ Anwendbares nationales Recht

14 Nach Art. 67 Abs. 1 des Vreemdelingenwet 2000 (niederländisches Ausländergesetz 2000, im Folgenden: Ausländergesetz) kann ein Drittstaatsangehöriger (

15 Nach Art. 68 Ausländergesetz wird die Unerwünschterklärung auf Antrag des Drittstaatsangehörigen aufgehoben, wenn er sich zehn Jahre ununterbrochen außerhalb der Niederlande aufgehalten hat und in diesem Zeitraum keiner der Gründe nach Art. 67 Abs. 1 Ausländergesetz eingetreten ist.

16 Das Ausländergesetz wurde zwecks Umsetzung der Rückführungsrichtlinie in die nationale Rechtsordnung geändert. Nach Art. 61 Abs. 1 Ausländergesetz muss ein Drittstaatsangehöriger, der sich nicht oder nicht mehr rechtmäßig in den Niederlanden aufhält, diese innerhalb der Frist des Art. 62 oder des Art. 62c Ausländergesetz von sich aus verlassen. Ferner muss ein Drittstaatsangehöriger, nachdem eine Rückkehrentscheidung gegen ihn ergangen ist, die Niederlande nach Art. 62 Abs. 1 Ausländergesetz von sich aus binnen vier Wochen verlassen.

17 Die Art. 66a Abs. 1 Ausländergesetz und 6.5a Abs. 5 des Vreemdelingenbesluit 2000 (niederländische Ausländerverordnung 2000, im Folgenden: Ausländerverordnung) wurden speziell in das Gesetz eingefügt, um Art. 11 der Rückführungsrichtlinie in nationales Recht umzusetzen.

18 Nach Art. 66a Abs. 1 Ausländergesetz wird, soweit hier von Belang, ein Einreiseverbot gegen einen Drittstaatsangehörigen verhängt, der die Niederlande nicht von sich aus innerhalb der dafür geltenden Frist verlassen hat. Nach Art. 66a Abs. 4 Ausländergesetz wird das Einreiseverbot für einen bestimmten Zeitraum von höchstens fünf Jahren verhängt, es sei denn, der Drittstaatsangehörige stellt eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit dar. Der Zeitraum wird ab dem Zeitpunkt berechnet, zu dem der Drittstaatsangehörige die Niederlande tatsächlich verlassen hat.

19 Nach Art. 66a Abs. 7 Ausländergesetz kann ein Drittstaatsangehöriger, gegen den ein Einreiseverbot verhängt wurde, nicht legal aufhältig sein, wenn er (i) wegen einer Straftat durch Urteil rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren oder mehr verurteilt worden ist, ii) eine Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die nationale Sicherheit darstellt oder iii) eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt.

20 Nach Art. 197 des Wetboek van Strafrecht (niederländisches Strafgesetzbuch) in seiner hier anwendbaren Fassung ist ein Drittstaatsangehöriger, der in den Niederlanden verbleibt, obwohl ihm bekannt ist oder nach Sachlage bekannt sein muss, dass er aufgrund einer Gesetzesvorschrift zu einem unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt worden ist, mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten bedroht. Nach der derzeit geltenden Fassung des besagten Artikels ist ein Drittstaatsangehöriger, der in den Niederlanden verbleibt, obwohl ihm bekannt ist oder nach Sachlage bekannt sein muss, dass er aufgrund einer Gesetzesvorschrift zu einem unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt worden oder dass gegen ihn nach Art. 66a Abs. 7 Ausländergesetz ein Einreiseverbot verhängt worden ist, ebenfalls mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Monaten bedroht.

21 Nach Art. 6.6 Abs. 1 Ausländerverordnung wird die Unerwünschterklärung auf Antrag aufgehoben, wenn der Drittstaatsangehörige nicht wegen Gewalt- oder Drogendelikten strafrechtlich verfolgt und zum unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt wurde und er die Niederlande nach der Unerwünschterklärung verlassen und sich seit dieser für zehn Jahre ununterbrochen außerhalb der Niederlande aufgehalten hat. Sachverhalt, Verfahren und Vorlagefragen

22 Herr Ouhrami ist vermutlich algerischer Staatsangehöriger. Er reiste 1999 in die Niederlande ein, verfügte jedoch zu keinem Zeitpunkt über einen Aufenthaltstitel. Im Zeitraum der Jahre 2000 bis 2002 wurde er in fünf Fällen wegen schweren Diebstahls, Hehlerei und wegen des Besitzes harter Drogen strafrechtlich verfolgt und zu Freiheitsstrafen von insgesamt ungefähr 13 Monaten verurteilt.

23 Durch Entscheidung vom 22. Oktober 2002 (im Folgenden: Ministerentscheidung) stellte der Minister voor Vreemdelingenzaken en Immigratie (Minister für Ausländer- und Integrationsangelegenheiten) aus diesem Grunde fest, dass Herr Ouhrami eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstelle, und erklärte ihn daher zum unerwünschten Drittstaatsangehörigen. Die Ministerentscheidung hat folgenden Wortlaut: „Die betroffene Person ist zu insgesamt mehr als sechs Monaten unbedingter Freiheitsstrafe verurteilt worden. Aufgrund dessen ist davon auszugehen, dass die betroffene Person eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt, zumal sie keinen rechtmäßigen Aufenthalt in den Niederlanden nach Art. 8 Buchst. a bis e sowie Art. 1 Ausländergesetz hat. … Rechtsfolgen dieser Entscheidung … Gemäß Art. 6.6 Abs. 1 Ausländerverordnung muss sich die betroffene Person, da sie u. a. aufgrund eines Drogendelikts auf der Grundlage von Art. 67 Ausländergesetz für unerwünscht erklärt wurde, zehn aufeinanderfolgende Jahre ab der Unerwünschterklärung und der Ausreise außerhalb der Niederlande aufhalten“.

24 Die Ministerentscheidung wurde Herrn Ouhrami am 17. April 2003 zugestellt. Er focht sie nicht an. Die Ministerentscheidung wurde daher am 15. Mai 2003 bestandskräftig.

25 Obwohl er wusste, dass er zum unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt worden war, hielt Herr Ouhrami sich entgegen der Ministerentscheidung in den Jahren 2011 und 2012 weiterhin in Amsterdam auf (

26 Zur Begründung der von ihm eingelegten Berufung machte Herr Ouhrami im Berufungsverfahren vor dem Gerechtshof Amsterdam (Berufungsgericht Amsterdam, Niederlande) geltend, das in der Rückführungsrichtlinie vorgesehene Rückkehrverfahren sei nicht vollständig durchlaufen worden.

27 Der Gerechtshof Amsterdam (Berufungsgericht Amsterdam) prüfte das im Fall des Herrn Ouhrami durchgeführte Rückkehrverfahren. Er wies auf Folgendes hin: i) der Dienst Terugkeer en Vertrek (Amt für Rückführung und Ausreise) habe 26 Ausreisegespräche mit Herrn Ouhrami durchgeführt, ii) er sei den Behörden Algeriens, Marokkos und Tunesiens mehrfach präsentiert worden, aber keines dieser Länder habe positiv geantwortet, iii) über Interpol seien verschiedene Untersuchungen, insbesondere von Fingerabdrücken, durchgeführt worden, iv) es sei versucht worden, bei ihm eine Sprachanalyse durchzuführen, v) die Verfahren des Amts für Rückführung und Ausreise in Bezug auf die Ausweisung seien vollständig durchlaufen worden, aber vi) all dies habe nicht zur Ausweisung von Herrn Ouhrami geführt, da er in keiner Weise kooperativ gewesen sei. Aufgrund dessen entschied der Gerechtshof Amsterdam (Berufungsgericht Amsterdam) in seinem Urteil vom 22. November 2013, dass das Rückkehrverfahren vollständig durchlaufen worden sei und dass die gegen Herrn Ouhrami verhängte Freiheitsstrafe aus diesem Grunde nicht gegen die Rückführungsrichtlinie verstoße. Dabei setzte er die Freiheitsstrafe jedoch auf zwei Monate herab.

28 Herr Ouhrami legte hiergegen Revision zum vorlegenden Gericht ein. Ohne das Urteil in dem Punkt anzugreifen, dass das Rückkehrverfahren vollständig durchlaufen worden sei, machte er geltend, die im Jahr 2002 erlassene Ministerentscheidung, mit der er zum unerwünschten Drittstaatsangehörigen erklärt worden war, sei als ein Einreiseverbot anzusehen, das zum Zeitpunkt des Erlasses oder aber doch spätestens mit seiner Kenntnisnahme hiervon wirksam geworden sei. Da Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie vorsehe, dass ein Einreiseverbot die Dauer von fünf Jahren grundsätzlich nicht überschreiten solle, sei davon auszugehen, dass das Einreiseverbot in den Jahren 2011/2012 nicht mehr gegolten habe.

29 Das vorlegende Gericht führt aus, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei eine vor dem Inkrafttreten der Rückführungsrichtlinie erlassene Unerwünschterklärung einem Einreiseverbot im Sinne von Art. 3 Abs. 6 der Rückführungsrichtlinie gleichwertig, und nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie dürfe seine (Höchst‑)Dauer fünf Jahre grundsätzlich nicht überschreiten (

30 Vor diesem Hintergrund stellt das vorlegende Gericht die Frage, ob Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie nicht nur eine Bestimmung hinsichtlich der Geltungsdauer eines Einreiseverbots enthalte, sondern auch den Beginn dieses Zeitraums betreffe. Es vertritt den Standpunkt, dass einem Einreiseverbot seiner Natur nach erst dann Bedeutung zukommen könne, nachdem der Drittstaatsangehörige das Land verlassen habe.

31 Das vorlegende Gericht führt aus, dass, wenn der Geltungsbeginn des Einreiseverbots vom Zeitpunkt der Ausreise aus dem nationalen Hoheitsgebiet abweiche, die Frage entstünde, ob die Ministerentscheidung zum Zeitpunkt der Verurteilung des Herrn Ouhrami zu einer Freiheitsstrafe noch rechtlich wirksam war.

32 Unter diesen Umständen hat der Hoge Raad (Oberster Gerichtshof) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und folgende Vorabentscheidungsfragen zu stellen:

33 Im Namen von Herrn Ouhrami sowie von Dänemark, den Niederlanden, der Schweiz und von der Europäischen Kommission wurden schriftliche Erklärungen eingereicht. Mit Ausnahme der Schweiz haben alle obigen Beteiligten in der Sitzung vom 16. März 2017 mündliche Ausführungen gemacht. Würdigung Vorbemerkungen

34 Die Rückführungsrichtlinie stellt eine Weiterentwicklung von Bestimmungen des Schengen-Besitzstands im Verhältnis zu Drittstaatsangehörigen dar, die die Einreisevoraussetzungen nach dem Schengener Grenzkodex nicht oder nicht mehr erfüllen (

35 In diesem Zusammenhang legt die Rückführungsrichtlinie gemeinsame Normen, Verfahren und rechtliche Garantien fest, die in den Mitgliedstaaten bei der Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger unter vollständiger Achtung der Grundrechte auf menschenwürdige Weise anzuwenden sind (

36 Aus der in Art. 3 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie niedergelegten Definition des Begriffs „illegaler Aufenthalt“ geht hervor, dass „jeder Drittstaatsangehörige, der sich, ohne die Voraussetzungen für die Einreise in einen Mitgliedstaat oder den dortigen Aufenthalt zu erfüllen, im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats befindet, schon allein deswegen dort illegal aufhältig ist, ohne dass Voraussetzungen für die Mindestdauer einer solchen Anwesenheit oder hinsichtlich der Absicht zum Verbleib in diesem Hoheitsgebiet bestünden“ (

37 Rückkehrentscheidungen verpflichten illegal auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten (

38 Ein Einreiseverbot darf nicht isoliert erlassen werden, sondern geht mit einer Rückkehrentscheidung einher (

39 Aus dem oben Ausgeführten folgt, dass Einreiseverbote nationaler Behörden ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Rückführungsrichtlinie einen europäischen Zuschnitt erhalten haben und daher den Bestimmungen dieser Richtlinie genügen müssen.

40 Die vorliegende Rechtssache betrifft ein „vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot“, d. h. eine einem Einreiseverbot gleichwertige nationale Maßnahme, die von einem Mitgliedstaat vor der Umsetzung der Rückführungsrichtlinie erlassen wurde.

41 Der Gerichtshof hat sich in seiner Rechtsprechung bereits mit der Thematik der zeitlichen Wirkungen der Rückführungsrichtlinie befasst. Im Urteil Filev und Osmani hat der Gerichtshof es als ständige Rechtsprechung angesehen, dass neue Vorschriften, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist, unmittelbar für die künftigen Auswirkungen eines Sachverhalts, der unter der Geltung der alten Vorschrift entstanden ist, gelten (

42 Demgemäß hat der Gerichtshof im Fall eines vor dem 24. Dezember 2010 verhängten unbefristeten Einreiseverbots, das die Rechtssache Filev und Osmani betraf, entschieden, dass die Rückführungsrichtlinie es verbiete, die Wirkungen dieses Einreiseverbots über die in Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie vorgesehene Höchstdauer des Verbots von fünf Jahren hinaus aufrechtzuerhalten, es sei denn, dieses Einreiseverbot ist gegen Drittstaatsangehörige verhängt worden, die eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellen (

43 Diese Rechtsprechung ist offensichtlich der Ausgangspunkt für die Prüfung der durch die vorliegende Rechtssache aufgeworfenen Fragen, nämlich die Frage nach dem Geltungsbeginn eines Einreiseverbots und nach den Voraussetzungen, unter denen ein vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot die Dauer von fünf Jahren überschreiten darf. Durch diese Rechtsprechung werden die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen jedoch nicht bereits selbst beantwortet. Zur ersten Frage

44 Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen klären lassen, wie Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie betreffend den Geltungsbeginn des Einreiseverbots auszulegen ist.

45 Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung darf die Dauer von Einreiseverboten fünf Jahre grundsätzlich nicht überschreiten. Die Bestimmung gibt den Anfangszeitpunkt dieses Zeitraums jedoch nicht ausdrücklich an. Die dänische Regierung vertritt daher die Ansicht, dieser Zeitpunkt sei von den Mitgliedstaaten in ihrem jeweiligen einzelstaatlichen Recht festzulegen.

46 Diese Auffassung teile ich nicht.

47 Sowohl aus dem europäischen Zuschnitt der Rückkehrpolitik (

48 Dieses kohärente Konzept ist insbesondere im Zusammenhang mit dem Schengen-Raum, durch den eine einzige gemeinsame Außengrenze geschaffen wird, von großer Bedeutung. Daraus folgt, dass bei der Einstufung eines Rechtsakts als zu einem Bereich des Schengen-Besitzstands gehörend oder als eine Weiterentwicklung desselben die erforderliche Kohärenz dieses Besitzstands und die Notwendigkeit, diese Kohärenz bei dessen möglicher Entwicklung zu wahren, zu berücksichtigen sind (

49 In diesem Zusammenhang geht aus dem Wortlaut der Rückführungsrichtlinie außerdem eindeutig hervor, dass durch die Richtlinie die Dauer von Einreiseverboten harmonisiert werden soll. Deshalb ist mit Ausnahme der Fälle, in denen der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt, eine Höchstdauer von fünf Jahren festgelegt. Uneinheitliches Handeln in diesem Punkt würde die Erreichung der angegebenen Ziele der Rückführungsrichtlinie, die unionsweite Wirkung von Einreiseverboten und die Verwaltung des Schengen-Raumes, gefährden. Hinzunehmen, dass ein Einreiseverbot, dessen Rechtsgrundlage durch ein auf Unionsebene harmonisiertes Regelwerk gebildet wird, je nach den von den Mitgliedstaaten durch ihre nationalen Gesetzgebungsorgane getroffenen Entscheidungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten seine Wirkung entfaltet, würde das effiziente Funktionieren des Schengen-Raumes unterminieren.

50 An dieser Stelle möchte ich hervorheben, dass Art. 3 Abs. 6 und Art. 11 der Rückführungsrichtlinie, in denen der Begriff eines „Einreiseverbots“ definiert ist, nicht auf das Recht der Mitgliedstaaten verweisen. Ein Einreiseverbot ist daher eindeutig ein autonom auszulegender Begriff des Unionsrechts. Aus den Erfordernissen einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts und „des Gleichheitsgrundsatzes folgt nämlich, dass die Begriffe einer Bestimmung des Unionsrechts, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen, die unter Berücksichtigung des Kontexts der Vorschrift und des mit der Regelung verfolgten Ziels gefunden werden muss“ (

51 Dieser Grundsatz gilt auch für die konstitutiven Bestandteile eines Einreiseverbots, nämlich seine zeitliche Dimension (Geltungsbeginn und Dauer), seine räumliche Dimension (Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats) und seine rechtliche Dimension (Verbot der Einreise und des Aufenthalts im Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats).

52 Daher erachte ich das Schweigen des Unionsgesetzgebers zu diesem Punkt nicht als eine absichtlich und ausdrücklich so getroffene Entscheidung. Vielmehr handelt es sich um eine Lücke, die der Gerichtshof unter Berücksichtigung des Wortlauts, der Systematik und des Zwecks der Rückführungsrichtlinie füllen darf. Dem Unionsgesetzgeber bleibt es selbstverständlich unbenommen, die vom Gerichtshof gefundene Lösung abzuändern, sollte er dies z. B. als wünschenswert erachten, um die Effizienz des SIS II zu steigern und damit den Schengen-Besitzstand zu stärken.

53 Dem Gerichtshof sind mehrere mögliche Anfangszeitpunkte vorgeschlagen worden. Herr Ouhrami macht geltend, Geltungsbeginn eines Einreiseverbots sollte der Zeitpunkt sein, an dem es der betroffenen Person bekannt gegeben werde. Die Niederlande, die Schweiz und die Kommission machen geltend, dass Geltungsbeginn der Zeitpunkt sein sollte, an dem der Drittstaatsangehörige tatsächlich aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreise. Dänemark hat in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass ein Einreiseverbot nach dänischem Recht wirksam werde, sobald der Drittstaatsangehörige tatsächlich das Land verlasse, aber der Anfangszeitpunkt für die Berechnung der Dauer des Einreiseverbots der erste Tag des ersten Monats nach der Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Land sei. Es ließen sich nahezu unendlich viele weitere Anknüpfungspunkte denken: der Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung, der Zeitpunkt des Eintritts der Unanfechtbarkeit der Entscheidung, der Zeitpunkt der tatsächlichen Ausreise des Drittstaatsangehörigen, der Zeitpunkt seiner Inhaftierung zu Zwecken der Abschiebung, der Zeitpunkt seines nachweislichen Eintreffens in einem Drittstaat usw. Ein weiterer möglicher Zeitpunkt wäre der Zeitpunkt der Eingabe einer Ausschreibung zur Einreise- oder Aufenthaltsverweigerung in das SIS II (

54 Die Ergebnisse meiner eigenen informellen Recherche, die in der mündlichen Verhandlung von der Kommission bestätigt worden sind, gehen dahin, dass die von den Mitgliedstaaten diesbezüglich gefundenen Lösungen erheblich voneinander abweichen. In der Rechtsetzung der Mitgliedstaaten finden sich folgende drei immer wieder gewählte Anknüpfungspunkte, nämlich i) der Zeitpunkt der Bekanntgabe des Einreiseverbots, ii) der Zeitpunkt des Eintritts der Unanfechtbarkeit des Einreiseverbots und iii) der Zeitpunkt der tatsächlichen Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet des fraglichen Mitgliedstaats.

55 Alle gewählten Anknüpfungspunkte haben den Vorteil der Festlegung eines konkreten Zeitpunkts, zu dem das Einreiseverbot seine Wirkungen entfaltet. Meines Erachtens hat die Wahl des Zeitpunkts der Bekanntgabe den Nachteil, dass die Rechtswirkungen des Einreiseverbots an einen Zeitpunkt geknüpft werden, an dem die betreffende Maßnahme noch nicht unanfechtbar ist (und daher wenigstens theoretisch noch abgeändert oder sogar für nichtig erklärt werden könnte). Wählt man den Zeitpunkt des Eintritts der Unanfechtbarkeit als maßgeblich aus, werden die Rechtswirkungen einer Maßnahme europäischem Zuschnitts, die das Hoheitsgebiet sämtlicher Mitgliedstaaten betrifft, mit einem Zeitpunkt verknüpft, der von nationalen Verfahrensvorschriften abhängt. Diese können sich von Rechtssystem zu Rechtssystem erheblich unterscheiden.

56 Außerdem bleibt bei den obigen beiden Anknüpfungspunkten unberücksichtigt, dass Einreiseverbote keine isolierten Maßnahmen darstellen, sondern stets mit einer Rückkehrentscheidung einhergehen, wie sich aus dem Wortlaut der Art. 3 Abs. 6 und 11 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie ergibt. Demnach besteht der erste Verfahrensschritt im Erlass einer Rückkehrentscheidung, die den Drittstaatsangehörigen rechtlich zur „Rückkehr“ verpflichtet. Die zweite Maßnahme, der Erlass eines Einreiseverbots, erfolgt nur wahlweise. Sie kann nach Art. 6 Abs. 6 der Rückführungsrichtlinie zu demselben Zeitpunkt wie die erste Maßnahme erlassen werden. Von dem Einreiseverbot geht eine doppelte Rechtswirkung aus: i) ein Verbot der Einreise und ii) ein Verbot des Aufenthalts nach einer erfolgten zweiten illegalen Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten. Die Rechtswirkungen des Einreiseverbots können erst dann eintreten, wenn die Rückkehrentscheidung befolgt wurde. Bis dahin bestimmt sich der illegale Aufenthalt des Drittstaatsangehörigen nach den Wirkungen der Rückkehrentscheidung.

57 Demnach würde eine Festlegung dahin gehend, dass ein Einreiseverbot zum Zeitpunkt seiner Bekanntgabe oder des Eintritts seiner Unanfechtbarkeit wirksam wird, die Logik der europäischen Rückkehrpolitik auf den Kopf stellen. Außerdem würde eine solche Festlegung die Effizienz der Rückkehrpolitik beeinträchtigen, da ein illegal im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhältiger Drittstaatsangehöriger sich den Rechtswirkungen eines Einreiseverbots schlicht dadurch entziehen könnte, dass er es unterließe, die Rückkehrentscheidung während der Dauer des Einreiseverbots zu befolgen. Dies würde Drittstaatsangehörige dazu ermuntern, Rückkehrentscheidungen keine Folge zu leisten, wogegen es doch eines der erklärten Ziele der Rückführungsrichtlinie ist, die freiwillige Rückkehr der Rückführung vorzuziehen (

58 Der dritte denkbare Anknüpfungspunkt besteht darin, den Zeitpunkt der tatsächlichen Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten als den Geltungsbeginn des Einreiseverbots zu behandeln. Im Folgenden gehe ich von der Annahme aus, dass die Rückkehrentscheidung und das einhergehende Einreiseverbot dem Drittstaatsangehörigen ordnungsgemäß bekannt gegeben wurden und nach nationalem Recht unanfechtbar geworden sind.

59 Dieser Ansatz findet im Zweck, in der Systematik und im Wortlaut der Rückführungsrichtlinie sowie in der Rechtsnatur von Einreiseverboten eine Stütze. Wie ich bereits dargelegt habe, handelt es sich bei Einreiseverboten nicht um isolierte Maßnahmen; vielmehr gehen sie stets mit einer Rückkehrentscheidung einher (

60 Die Rechtsetzungsgeschichte der Rückführungsrichtlinie bestätigt diese Beurteilung. In der englischen, französischen, deutschen und einigen weiteren Sprachfassungen wird im Vorschlag der Kommission (

61 Die nach dem Erlass der Rückführungsrichtlinie im Bereich der europäischen Rückkehrpolitik verabschiedeten Texte bestätigen, dass der Unionsgesetzgeber als Geltungsbeginn von Einreiseverboten den Zeitpunkt festlegen wollte, an dem der Drittstaatsangehörige aus dem Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats tatsächlich ausreist. Die jüngste Empfehlung bestätigt, dass die Mitgliedstaaten die Einreiseverbote voll ausschöpfen und sicherstellen sollten, dass „die Einreiseverbote ab dem Tag gelten, an dem die Drittstaatsangehörigen die EU verlassen, damit ihre tatsächliche Dauer nicht über Gebühr verkürzt wird“ (

62 Zweck der Rückführungsrichtlinie ist es, eine wirksame Rückkehrpolitik, die auf gemeinsamen, klaren und transparenten Normen beruht, festzulegen und den Rückkehrmaßnahmen einen europäischen Zuschnitt zu geben, indem ein Einreiseverbot verhängt wird, das die Einreise in das Hoheitsgebiet aller Mitgliedstaaten und den dortigen Aufenthalt verbietet. Dies legt auch nahe, dass Geltungsbeginn eines Einreiseverbots der Zeitpunkt der Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten sein sollte. Ein solcher Ansatz verwendet einen Zeitpunkt, der an einen objektiv feststellbaren tatsächlichen Umstand (die Ausreise) und nicht an Verfahrensvorschriften des jeweiligen Mitgliedstaats anknüpft (

63 Ich gelange daher zu dem Ergebnis, dass Geltungsbeginn der Dauer eines Einreiseverbots im Sinne des Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie der Zeitpunkt sein sollte, an dem der Drittstaatsangehörige tatsächlich aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ausreist. Zur zweiten Frage

64 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts ist nur dann von Belang, wenn der Gerichtshof dahin entscheiden sollte, dass der Geltungsbeginn eines Einreiseverbots ein anderer als der der Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten ist. Ich habe soeben ausgeführt, dass dies meines Erachtens nicht der Fall ist. Der Vollständigkeit halber werde ich die zweite Frage dennoch prüfen.

65 Mit der zweiten Frage soll im Wesentlichen geklärt werden, ob ein vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot die in Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie niedergelegte Höchstdauer von fünf Jahren überschreiten darf, wenn es befristet ist, unanfechtbar geworden ist und mit der Begründung erlassen wurde, dass der Drittstaatsangehörige eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstelle.

66 Nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie darf die Dauer eines Einreiseverbots fünf Jahre überschreiten, wenn der Drittstaatsangehörige „eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellt“.

67 Im Urteil Filev und Osmani hat der Gerichtshof diese Regel auf vor dem 24. Dezember 2010 verhängte Einreiseverbote ausgedehnt. Er entschied, dass Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie einer Ausdehnung der Wirkungen von vor dem 24. Dezember 2010 verhängten Einreiseverboten über die in dieser Bestimmung festgelegte Höchstdauer hinaus entgegensteht, es sei denn, ein solches Einreiseverbot ist gegen einen Drittstaatsangehörigen verhängt worden, der eine „schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit“ darstellt (

68 Daher geht sowohl aus dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie als auch aus der Rechtsprechung eindeutig hervor, dass ein vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot die in dieser Vorschrift grundsätzlich festgelegte Höchstdauer von fünf Jahren überschreiten darf. Es ist jedoch zu untersuchen, unter welchen Voraussetzungen eine solche Überschreitung möglich ist.

69 Ein Mitgliedstaat darf von dieser Möglichkeit Gebrauch machen, wenn der Drittstaatsangehörige eine „Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit“ darstellt. In der vorliegenden Rechtssache ist die „öffentliche Ordnung“ der einschlägige und maßgebende Begriff (

70 Den Mitgliedstaaten steht es im Wesentlichen weiterhin frei, nach ihren nationalen Bedürfnissen, die je nach Mitgliedstaat und Zeitpunkt unterschiedlich sein können, zu bestimmen, was die öffentliche Ordnung erfordert (

71 Alle Strafvorschriften gehören in dem Sinne zur öffentlichen Ordnung, dass sie zwingendes Recht darstellen. Ein Verstoß gegen diese Vorschriften führt somit zu einer Störung der öffentlichen Ordnung der Mitgliedstaaten. Das Ausmaß dieser Störung wird je nach Art der begangenen Handlung mehr oder weniger schwer wiegen. Der Schweregrad der Strafe, die der nationale Gesetzgeber als Sanktion für das verbotene Verhalten vorgesehen hat, spiegelt normalerweise die der Störung zugemessenen Auswirkungen auf die öffentliche Ordnung wider. Der Verstoß gegen das Strafrecht eines Mitgliedstaats ist daher mit einem Verstoß gegen die öffentliche Ordnung gleichzusetzen (

72 Die bloße Tatsache jedoch, dass ein solches Handeln per definitionem gegen die öffentliche Ordnung verstößt, reicht nicht aus, die Verhängung eines die Dauer von fünf Jahren überschreitenden Einreiseverbots zu rechtfertigen. Zwei zusätzliche Voraussetzungen müssen erfüllt sein. Erstens muss eine „schwerwiegende Gefahr“ für die öffentliche Ordnung vorliegen. Zweitens ist die Dauer des Einreiseverbots, wie sich aus dem 14. Erwägungsgrund der Rückführungsrichtlinie eindeutig ergibt, unter angemessener Berücksichtigung aller relevanten Umstände des Einzelfalls festzulegen.

73 Ich lege den Begriff „Gefahr für die öffentliche Ordnung“ so aus, dass die öffentliche Ordnung durch einen möglichen zukünftigen Verstoß des Drittstaatsangehörigen bedroht ist (

74 Die Prüfung muss konkret erfolgen, d. h. „in Anbetracht der jeweiligen Umstände des Einzelfalls“, mithin „auf Grundlage des Einzelfalls und anhand objektiver Kriterien“ durchgeführt werden, „was bedeutet, dass die Erwägungen über den bloßen Tatbestand des illegalen Aufenthalts hinausreichen sollten“ (

75 Ein weiterer Aspekt ist die Frage, ob die Dauer eines fünf Jahre überschreitenden Einreiseverbots, das mit der Begründung einer „schwerwiegenden Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit und die nationale Sicherheit“ verhängt wird, einer Begrenzung unterliegt.

76 Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie schweigt hierzu. Der Gerichtshof scheint die Möglichkeit der Verhängung eines unbefristeten Einreiseverbots nach seiner Rechtsprechung zu akzeptieren. Im Urteil Filev und Osmani hat der Gerichtshof entschieden, dass „Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 es verbietet, die Wirkungen unbefristeter Einreiseverbote …, die vor dem Zeitpunkt der Anwendbarkeit der Richtlinie 2008/115 verhängt wurden, über die in dieser Bestimmung vorgesehene Höchstdauer des Verbots hinaus aufrechtzuerhalten, es sei denn, diese Verbote wurden gegen Drittstaatsangehörige verhängt, die eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder die nationale Sicherheit darstellen“ (argumentum e contrario) würde dies jedenfalls in Bezug auf vor dem 24. Dezember 2010 verhängte Einreiseverbote nahelegen, dass dann, wenn ein Drittstaatsangehöriger eine solche Gefahr darstellt, die Aufrechterhaltung der Wirkungen eines unbefristeten Einreiseverbots möglich ist.

77 Ich teile diese Auffassung nicht. Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie ist im Licht ihres Art. 3 Nr. 6 auszulegen, der ein Einreiseverbot als eine behördliche oder richterliche Entscheidung oder Maßnahme definiert, die für einen „bestimmten Zeitraum“ erlassen wird. Damit ist die Möglichkeit des Erlasses unbefristeter Einreiseverbote meines Erachtens ausgeschlossen (

78 Ich gelange zu dem Ergebnis, dass es Sache des nationalen Gerichts ist, nach Maßgabe der nationalen Verfahrensvorschriften festzustellen, ob die nationalen Behörden zum Zeitpunkt des Erlasses des vor dem 24. Dezember 2010 verhängten Einreiseverbots das persönliche Verhalten des betreffenden Drittstaatsangehörigen geprüft haben und auf dieser Grundlage zu dem Ergebnis gelangt sind, dass der Drittstaatsangehörige eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt. In diesem Zusammenhang kann das Vorliegen mehrerer Vorstrafen ausreichen, um sich auf die Ausnahme des Art. 11 Abs. 2 der Rückführungsrichtlinie berufen zu können, sofern diese Vorstrafen die Verfestigung eines bestimmten Verhaltensmusters bei der betroffenen Person belegen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, dass das Verfahren im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts durchgeführt wurde. Ergebnis

79 Nach alledem bin ich der Auffassung, dass der Gerichtshof die vom Hoge Raad der Nederlanden (Oberster Gerichtshof der Niederlande) vorgelegten Fragen wie folgt beantworten sollte: – Als Anfangszeitpunkt der Geltungsdauer eines Einreiseverbots im Sinne des Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger sollte der Zeitpunkt der tatsächlichen Ausreise des Drittstaatsangehörigen aus dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten angesehen werden. – Art. 11 Abs. 2 Satz 2 der Richtlinie 2008/115 ist dahin auszulegen, dass ein vor dem 24. Dezember 2010 verhängtes Einreiseverbot die Höchstdauer von fünf Jahren überschreiten darf, wenn die dort genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Es ist Sache des nationalen Gerichts, gemäß den nationalen Verfahrensvorschriften festzustellen, ob die nationalen Behörden zum Zeitpunkt des Erlasses des vor dem 24. Dezember 2010 verhängten Einreiseverbots das persönliche Verhalten des betreffenden Drittstaatsangehörigen geprüft haben und zu der Feststellung gelangt sind, dass er eine schwerwiegende Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt. In diesem Zusammenhang kann eine Mehrheit von Vorstrafen ausreichen, um sich auf die Ausnahme des Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2008/115 berufen zu können, sofern diese Vorstrafen ein verfestigtes Verhaltensmuster bei der betroffenen Person belegen. Es ist Sache des nationalen Gerichts, zu überprüfen, dass das Verfahren im Einklang mit den Grundrechten als allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts durchgeführt wurde.