Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.06.2017 – C-125/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 1. Juni 2017 ( Rechtssache C‑125/16 Malta Dental Technologists Association, John Salomone Reynaud gegen Superintendent tas-Saħħa Pubblika, Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (Vorabentscheidungsersuchen der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili [Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta]) „Vorabentscheidungsersuchen – Anerkennung von Berufsqualifikationen – Reglementierter Beruf – Klinischer Zahntechniker – Bedingungen für die Ausübung einer Berufstätigkeit – Verpflichtung, die Tätigkeit unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben – Niederlassungsfreiheit – Beschränkung – Rechtfertigung – Schutz der öffentlichen Gesundheit – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“ Einleitung

1 Klinische Zahntechniker (Clinical Dental Technologists oder Denturists, im Folgenden auch: CDT) sind Fachkräfte für Zahnapparaturen, zu deren Tätigkeiten die Anfertigung von Zahnersatz und künstlichen Zähnen sowie andere Nebenleistungen wie Reparaturen, Ergänzungen und Änderungen von Zahnersatz und Zahnprothesen gehören. In den Mitgliedstaaten, die diesen Beruf anerkennen (

2 In den Jahren 2009 bis 2012 stellten mindestens drei CDT den Antrag, ihnen die Erlaubnis zur Ausübung ihres Berufs in Malta zu erteilen. Diese Anträge wurden abgelehnt, da Malta nur den Beruf des Zahntechnikers als ergänzenden Heilberuf (

3 Unter diesen Umständen hat die Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und dem Gerichtshof mit Beschluss, der am 29. Februar 2016 bei der Kanzlei eingegangen ist, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist die Untersagung bzw. Weigerung durch die maltesischen Gesundheitsbehörden, den Beruf des CDT anzuerkennen, mit den Grundsätzen und Rechtsvorschriften, die die Schaffung des Binnenmarkts regeln, insbesondere denjenigen, die sich aus den Art. 49, 52 und 56 AEUV ergeben, unvereinbar, wenn keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit besteht, wobei zwar keine rechtliche Diskriminierung vorliegt, es Personen aus anderen Mitgliedstaaten, die einen entsprechenden Antrag gestellt haben, jedoch faktisch verwehrt ist, sich in Malta beruflich niederzulassen? 2. Ist die Richtlinie 2005/36 auf die CDT in Anbetracht der Tatsache anzuwenden, dass die Fehlerhaftigkeit eines Gebisses lediglich zur Folge hat, dass die fehlerhafte Zahnapparatur geändert oder ersetzt werden muss, ohne dass eine Gefahr für den Patienten besteht? 3. Kann die im vorliegenden Fall angefochtene Untersagung durch die maltesischen Gesundheitsbehörden dazu dienen, ein hohes Niveau an Schutz der öffentlichen Gesundheit zu gewährleisten, wenn fehlerhafte Gebisse ohne Gefahr für den Patienten ersetzt werden können? 4. Verstoßen die Art und Weise, in der die maltesischen Gesundheitsbehörden die Richtlinie 2005/36 in Bezug auf die CDT, die bei den maltesischen Gesundheitsbehörden ihre Anerkennung beantragt haben, auslegen und anwenden, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit? Verfahren vor dem Gerichtshof

4 Zum vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen sind von der Maltesischen Zahntechnikervereinigung, vom Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (Rat der ergänzenden Heilberufe), von der maltesischen, der tschechischen, der spanischen, der italienischen, der österreichischen und der polnischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht worden.

5 In der Sitzung vom 2. März 2017 haben die Kläger des Ausgangsverfahrens, die maltesische und die spanische Regierung sowie die Kommission mündliche Ausführungen gemacht. Würdigung

6 Die vier dem Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen, die meiner Ansicht nach zusammen behandelt werden können, zielen auf die Beurteilung ab, ob es mit Unionsrecht vereinbar ist, wenn ein Aufnahmemitgliedstaat die Registrierung in einem anderen Mitgliedstaat ausgebildeter CDT als Zahntechniker – dem einzigen in dem Aufnahmemitgliedstaat anerkannten Beruf – anbietet und damit die von diesem Mitgliedstaat für die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers vorgeschriebenen Bedingungen auf die CDT anzuwenden wären.

7 In einem ersten Prüfungsabschnitt ist zu bestimmen, welche unionsrechtliche Vorschrift Anwendung findet. Auf eine Frage des Gerichtshofs in der mündlichen Verhandlung haben die Kläger des Ausgangsverfahrens erklärt, bei ihrem Antrag gehe es um die Freiheit der CDT, sich in Malta niederzulassen und dort ihren Beruf auszuüben. Wenn in einem Mitgliedstaat ein Beruf existiere, müssten nicht nur dieser Beruf, sondern auch die Bedingungen, unter denen er in dem Ausbildungsmitgliedstaat ausgeübt werde, in den 27 anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden. Damit haben die Kläger ihr Vorbringen klar auf die Grundfreiheiten und nicht auf die Richtlinie 2005/36 gestützt. Dennoch sind angesichts der Formulierung der zweiten und der vierten Vorlagefrage vorab einige Ausführungen zu dieser Richtlinie angebracht. Zur Anwendbarkeit der Richtlinie 2005/36 – Ein reglementierter Beruf im Aufnahmemitgliedstaat?

8 Die Richtlinie 2005/36 gilt „für alle Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die …, einschließlich der Angehörigen der freien Berufe, einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem, in dem sie ihre Berufsqualifikationen erworben haben, ausüben wollen“ (

9 Die Richtlinie 2005/36 errichtet im Wesentlichen ein System, das sich auf zwei Regelungen zur Anerkennung von Qualifikationen gründet, zum einen auf die über die automatische Anerkennung reglementierter Berufe, deren Mindestanforderungen an die Ausbildung auf Unionsebene harmonisiert sind (wie beispielsweise bei Zahnärzten (

10 Die dem Gerichtshof vorgelegten Akten enthalten keine eindeutigen Angaben, um endgültig entscheiden zu können, ob der Beruf des Zahntechnikers in Malta reglementiert ist oder nicht. Es ist nämlich nicht belegt, dass der Zugang zum Beruf des Zahntechnikers vom Besitz besonderer Berufsqualifikationen oder eines Ausbildungsnachweises abhängt, der speziell dazu dient, seine Inhaber auf die Ausübung dieses Berufs vorzubereiten. Dagegen steht fest, dass dieser Beruf als ergänzender Heilberuf angesehen wird und dass es den Beruf des CDT als solchen in Malta nicht gibt. Es handelt sich somit nicht um einen sowohl im Herkunftsmitgliedstaat als auch im Aufnahmemitgliedstaat „reglementierten Beruf“. Eine Voraussetzung für die Anwendung der Richtlinie 2005/36 ist daher offensichtlich nicht erfüllt.

11 Es gibt nur zwei Möglichkeiten.

12 Entweder zeichnet das Merkmal, dass die CDT ihren Beruf ohne die Aufsicht eines Zahnarztes und in direktem Kontakt mit den Patienten ausüben können, den Beruf des CDT derart aus, dass dieser als vom Beruf des Zahntechnikers verschieden anzusehen ist. In diesem Fall ist festzustellen, dass die Richtlinie 2005/36 nicht anwendbar ist und dass das Unionsrecht die Mitgliedstaaten nicht zur Anerkennung von Berufen verpflichtet, die sie nicht anerkennen möchten.

13 Oder, wenn erstens der Beruf des Zahntechnikers in Malta einen „reglementierten Beruf“ im Sinne der Richtlinie 2005/36 darstellen sollte und zweitens die Berufe des CDT und des Zahntechnikers als „derselbe Beruf“ (unter denselben Voraussetzungen wie Inländer auszuüben“ ( – Zur Frage eines partiellen Zugangs zum Beruf des Zahnarztes

14 Bei den Erörterungen vor dem Gerichtshof wurde die Frage nach einem möglicherweise partiellen Zugang der CDT zum Beruf des Zahnarztes aufgeworfen.

15 Zur Erinnerung: Die Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36 und der Verordnung Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems (

16 Könnte man, wie von der Kommission geltend gemacht, erwägen, klinischen Zahntechnikern einen solchen partiellen Zugang zuzuerkennen, soweit die Tätigkeit der CDT teilweise der von Zahnärzten entspricht (

17 Ich bin davon nicht überzeugt, da Art. 4f Abs. 6 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung vorsieht, dass dieser Artikel „nicht für Berufsangehörige [gilt], für die die automatische Anerkennung ihrer Berufsqualifikationen nach Titel III Kapitel II, III und IIIa gilt“. Titel III Kapitel III Abschnitt 4 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung betrifft die Zahnärzte. Ich verstehe diesen Artikel daher so, dass es bei Zahnärzten nur einen vollständigen Zugang zu den Tätigkeiten geben kann, und zwar zum einen aufgrund der von der Richtlinie 2005/36 geregelten Harmonisierung der Ausbildungsanforderungen (

18 Zwar bezieht sich Art. 4f Abs. 6 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung auf „die Berufsangehörigen“ und nicht auf „die Berufe“, doch deutet Art. 36 der Richtlinie 2005/36 darauf hin, dass die Tätigkeiten des Zahnarztes diesem Beruf vorbehalten sind (

19 Jedenfalls ist die Anerkennung eines partiellen Zugangs kein absolutes Recht, da der Aufnahmemitgliedstaat einen solchen unter den Voraussetzungen des Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der durch die Richtlinie 2013/55 geänderten Fassung verweigern kann. – Zwischenergebnis

20 Aus der vorangegangenen Würdigung folgt, dass grundsätzliche Zweifel bestehen, ob die Richtlinie 2005/36 auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar ist. Das vorlegende Gericht wird feststellen müssen, ob der Beruf des Zahntechnikers in Malta einen reglementierten Beruf im Sinne der Richtlinie 2005/36 darstellt.

21 Sollte die Richtlinie anwendbar sein, zeichnen sich zwei verschiedene Wege einer Prüfung ab. Nach der Prüfung auf der Grundlage von Art. 4 der Richtlinie 2005/36 bin ich zu dem Schluss gekommen, dass die Bedingung für die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers, nämlich unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, als mit dieser Richtlinie vereinbar erachtet werden kann, sofern sie nicht diskriminierend ist – was vorliegend der Fall ist – und sofern sie objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist – was noch zu prüfen ist. Auch die Prüfung der Frage eines partiellen Zugangs zum Beruf des Zahnarztes hat mich zu dem Schluss gebracht, dass ein partieller Zugang jedenfalls verweigert werden kann, sofern diese Verweigerung auf einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses beruht, sofern sie geeignet ist, die Verwirklichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten und sofern sie nicht über das hinaus geht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

22 Diese beiden Prüfungen sind mit der vergleichbar, die der Gerichtshof durchführen muss, wenn er den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens anhand des Primärrechts prüft. Dies schlage ich nunmehr vor, weil die maltesischen Behörden – wie die spanische Regierung in der mündlichen Verhandlung betont hat – den CDT nicht vorwerfen, für die Ausübung eines reglementierten Berufs in Malta nicht hinreichend qualifiziert zu sein oder eine unzureichende oder zu abweichende Ausbildung durchlaufen zu haben. Tatsächlich geht es im Ausgangsverfahren um die Möglichkeit der CDT, ihren Beruf, gegebenenfalls als Zahntechniker, selbständig auszuüben, d. h. ohne die Aufsicht eines Zahnarztes, was unter die Niederlassungsfreiheit fällt. Würdigung nach Primärrecht

23 Aus den dem Gerichtshof vorgelegten Akten geht hervor, dass die betreffenden CDT bei den maltesischen Behörden die Erteilung einer Erlaubnis zur Ausübung ihres Berufs in Malta beantragt haben. Da dieser Beruf den Klägern des Ausgangsverfahrens zufolge durch die Möglichkeit eines direkten Kontakts mit den Patienten gekennzeichnet ist, dürfte die Ausübung des Berufs eines CDT in Malta bei verständiger Betrachtung die Niederlassung des CDT in Malta voraussetzen. Die folgende Würdigung basiert daher, wie bereits angekündigt, auf Art. 49 AEUV (

24 Es ist unstreitig, dass die Ausübung des Berufs des Zahntechnikers der Bedingung unterliegt, unter der Aufsicht eines Zahnarztes zu arbeiten, so dass Zahntechniker keinen direkten Kontakt zu den Patienten haben. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass „nach Art. 49 Abs. 2 AEUV die Niederlassungsfreiheit nach den Bestimmungen des Aufnahmestaats für seine eigenen Angehörigen ausgeübt wird. Ist folglich die Aufnahme oder Ausübung einer bestimmten Tätigkeit im Aufnahmemitgliedstaat geregelt, muss der Angehörige eines anderen Mitgliedstaats, der diese Tätigkeit ausüben will, die Bedingungen dieser Regelung grundsätzlich erfüllen“ (

25 Die maltesische Regierung beruft sich auf den Schutz der öffentlichen Gesundheit als Rechtfertigungsgrund. Da es sich hierbei um ein auch von der Union selbst verfolgtes Ziel handelt, kann seine Berechtigung nicht in Frage gestellt werden (

26 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Vorrangs der öffentlichen Gesundheit im Vertrag und des Ermessens, das der Vertrag den Mitgliedstaaten einräumt, „der Umstand allein, dass ein Mitgliedstaat andere Schutzregelungen als ein anderer Mitgliedstaat erlassen hat, für die Beurteilung der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen ohne Belang [ist]“ (

27 Des Weiteren müssen die wiederholten Feststellungen in den Vorlagefragen, denen zufolge keine Gefahr für die Gesundheit der Patienten und mithin für die öffentliche Gesundheit bestehe, wenn die CDT ihren Beruf im direkten Kontakt mit den Patienten und vollkommen selbständig ausübten, relativiert werden (

28 Die CDT tragen in diesem Zusammenhang im Wesentlichen vor, dass ihr Ausbildungsniveau ihnen ohne einen Vorbehalt erlaube, ihren Beruf selbständig und ohne Gefahr auszuüben, da ein CDT im Mund der Patienten kein invasives Verfahren durchführe, sondern lediglich die Zahnapparaturen bei den Patienten präpariere, repariere und anpasse. Eine schlecht angepasste oder mangelhafte Prothese sei lediglich unangenehm und könne einfach vom Patienten selbst herausgenommen oder vom CDT ersetzt werden. Klinische Zahntechniker stellten keine Diagnose, verschrieben keine medizinische Behandlung, und bei einem Krankheitsverdacht gehöre es zu ihrer Verantwortlichkeit, die Patienten an einen Zahnarzt zu verweisen. Des Weiteren sei nicht wissenschaftlich bewiesen, dass Zahnapparaturen oder Prothesen großen Schaden im Mund des Patienten anrichten könnten. Würde klinischen Zahntechnikern erlaubt, in direktem Kontakt mit den Patienten zu arbeiten, könnten die bedürftigsten Patienten schließlich zu geringeren Kosten Zugang zu einer Zahnbehandlung erhalten.

29 Die maltesische Regierung widerspricht diesen Ausführungen und macht geltend, dass die Tätigkeiten eines CDT und seine Sachkunde sich nur auf die mechanischen Aspekte der Behandlung bestimmter die Zähne und die Mundhöhle betreffender Anomalien und Erkrankungen erstreckten. Klinische Zahntechniker seien nicht befähigt, die Diagnose für die Planung einer solchen Behandlung zu erstellen, und hätten auch nicht die Sachkunde, die Durchführung der Gebisssanierung zu begleiten, die nur von einem voll ausgebildeten Zahnarzt überwacht werden könne, zumal große Unterschiede bei der Ausbildung zum klinischen Zahntechniker bestünden (

30 Da die von der maltesischen Regierung zum Ausdruck gebrachten Zweifel zumindest teilweise auf wissenschaftlichen Studien beruhen, die dafür sprechen, dass ihre Argumente keine bloßen Behauptungen sind, und angesichts des Ermessensspielraums, den der Gerichtshof selbst in seiner u. a. in Nr. 26 dieser Schlussanträge angeführten Rechtsprechung anerkannt hat, ist die Voraussetzung, dass die CDT, die sich in einem anderen Mitgliedstaat qualifiziert haben, im Aufnahmemitgliedstaat, der diesen Beruf als solchen nicht anerkennt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, zur Verwirklichung des Ziels des Schutzes der öffentlichen Gesundheit geeignet und geht nicht über das hinaus, was hierfür erforderlich ist (

31 Somit ist Art. 49 AEUV dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Zahntechniker zwingt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben, das legitime Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit verfolgt, zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, auch wenn durch sie die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für diese Berufsgruppe an Attraktivität verlieren kann. Folgerungen aus der Prüfung anhand des Primärrechts für die Prüfung der Richtlinie 2005/36

32 Wie oben erwähnt (

33 In diesem Fall schlage ich dem Gerichtshof hilfsweise vor, Art. 4 der Richtlinie 2005/36 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung einer Bedingung für die Berufsausübung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die von Zahntechnikern verlangt, dass sie ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, nicht entgegensteht, da diese Bedingung objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist.

34 Schließlich schlage ich dem Gerichtshof höchst hilfsweise vor, Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55 dahin auszulegen, dass diese Bestimmung nicht verbietet, dass im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits klinischen Zahntechnikern der partielle Zugang zum Zahnarztberuf verweigert wird. Ergebnis

35 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die von der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: In erster Linie: – Art. 49 AEUV ist dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende, die Zahntechniker zwingt, ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes auszuüben, das legitime Ziel des Schutzes der öffentlichen Gesundheit verfolgt, zur Verwirklichung des verfolgten Ziels geeignet ist und nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, auch wenn durch sie die Ausübung der Niederlassungsfreiheit für diese Berufsgruppe an Attraktivität verlieren kann. Hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass der Sachverhalt unter die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen fällt: — Art. 4 der Richtlinie 2005/36 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung einer Bedingung für die Berufsausübung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die von Zahntechnikern verlangt, dass sie ihren Beruf unter der Aufsicht eines Zahnarztes ausüben, nicht entgegensteht, da diese Bedingung objektiv gerechtfertigt und verhältnismäßig ist. Höchst hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass der Sachverhalt unter die Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. November 2013 zur Änderung der Richtlinie 2005/36 und der Verordnung (EU) Nr. 1024/2012 über die Verwaltungszusammenarbeit mit Hilfe des Binnenmarkt-Informationssystems fällt: — Art. 4f Abs. 2 der Richtlinie 2005/36 in der Fassung der Richtlinie 2013/55 ist dahin auszulegen, dass diese Bestimmung nicht verbietet, dass im Rahmen des Ausgangsrechtsstreits klinischen Zahntechnikern der partielle Zugang zum Zahnarztberuf verweigert wird.