Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.09.2017 – C-267/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 12. September 2017 ( Rechtssache C‑267/16 Albert Buhagiar, Wayne Piri, Stephanie Piri, Arthur Taylor, Henry Bonifacio, Colin Tomlinson, Darren Sheriff gegen The Hon. Gilbert Licudi QC MP Minister for Justice (Vorabentscheidungsersuchen des Supreme Court of Gibraltar [Oberster Gerichtshof von Gibraltar, Vereinigtes Königreich]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Zuständigkeit – Begriff ‚Gericht eines Mitgliedstaats‘ – Gibraltar – Art. 29 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Vereinigten Königreichs – Zollunion – Richtlinie über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen – Richtlinie 91/477 – Auslegung der Vorschriften über Jäger und Sportschützen – Europäischer Feuerwaffenpass – Freier Warenverkehr – Freier Dienstleistungsverkehr – Freizügigkeit“ I. Einführung

1 In der vorliegenden Rechtssache hat der Supreme Court of Gibraltar (Oberster Gerichtshof von Gibraltar) dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt, mit denen er wissen will, ob die Richtlinie 91/477/EWG des Rates vom 18. Juni 1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen (

2 Im Hinblick auf den besonderen Status von Gibraltar, das nicht zum Zollgebiet der Union gehört, möchte das vorlegende Gericht insbesondere wissen, ob bestimmte Vorschriften der Richtlinie 91/477 bezüglich des Europäischen Feuerwaffenpasses (im Folgenden: EFP), der Jägern und Sportschützen ausgestellt wird, damit diese mit ihren Waffen zwischen mehreren Mitgliedstaaten reisen können, auf Gibraltar anwendbar sind, obwohl die Richtlinie unter die unionsrechtlichen Vorschriften über den Warentausch fällt und damit in Gibraltar nicht angewandt werden muss.

3 Wie ich in diesen Schlussanträgen erläutern werde, ist dies nicht der Fall. II. Rechtlicher Rahmen

4 Art. 355 AEUV bestimmt: „Zusätzlich zu den Bestimmungen des Artikels 52 des Vertrags über die Europäische Union über den räumlichen Geltungsbereich der Verträge gelten folgende Bestimmungen: … (3) Die Verträge finden auf die europäischen Hoheitsgebiete Anwendung, deren auswärtige Beziehungen ein Mitgliedstaat wahrnimmt. …“

5 Art. 28 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland und die Anpassungen der Verträge ( „Die Rechtsakte der Organe der Gemeinschaft betreffend die Erzeugnisse des Anhangs II des EWG-Vertrags und die Erzeugnisse, die bei der Einfuhr in die Gemeinschaft infolge der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik einer Sonderregelung unterliegen, sowie die Rechtsakte betreffend die Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Umsatzsteuer sind auf Gibraltar nicht anwendbar, sofern der Rat nicht einstimmig auf Vorschlag der Kommission etwas anderes bestimmt.“

6 Nach Art. 29 in Verbindung mit Anhang I Teil I Nr. 4 der Beitrittsakte 1972 ist Gibraltar vom Zollgebiet der Gemeinschaft ausgeschlossen.

7 Die Erwägungsgründe 3 bis 7 der Richtlinie 91/477 lauten: „… Die Kommission hat in ihrem Weißbuch ‚Die Vollendung des Binnenmarktes‘ ausgeführt, dass die Abschaffung der Personenkontrollen und der Sicherheitskontrollen der beförderten Gegenstände unter anderem eine Angleichung des Waffenrechts voraussetzt. Die Aufhebung der Kontrollen des Waffenbesitzes an den innergemeinschaftlichen Grenzen erfordert eine wirksame Regelung, die innerhalb der Mitgliedstaaten die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Feuerwaffen sowie ihres Verbringens in einen anderen Mitgliedstaat ermöglicht. … Diese Regelung wird unter den Mitgliedstaaten ein größeres gegenseitiges Vertrauen hinsichtlich der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit schaffen, sofern sie sich auf teilweise harmonisierte Rechtsvorschriften gründet. Hierfür sind Feuerwaffen in Kategorien einzuteilen, bei denen Erwerb und Besitz durch Privatpersonen entweder verboten oder aber erlaubnis- oder meldepflichtig sind. Es empfiehlt sich, das Mitnehmen von Waffen beim Überschreiten der Grenze zwischen zwei Mitgliedstaaten grundsätzlich zu untersagen; Ausnahmen von diesem Verbot sollen nur dann zulässig sein, wenn es ein Verfahren gibt, aufgrund dessen die Mitgliedstaaten darüber unterrichtet sind, dass eine Feuerwaffe in ihr Gebiet eingeführt wird. Für Jagd und Sportwettkämpfe erscheinen jedoch weniger strenge Vorschriften angezeigt, damit die Freizügigkeit nicht stärker als nötig behindert wird.“

8 Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 91/477 lautet: „Im Sinne dieser Richtlinie gilt als ‚Feuerwaffe‘ jede tragbare Waffe, die Schrot, eine Kugel oder ein anderes Geschoss mittels Treibladung durch einen Lauf verschießt, die für diesen Zweck gebaut ist oder die für diesen Zweck umgebaut werden kann, es sei denn, sie ist aus einem der in Anhang I Abschnitt III genannten Gründe ausgenommen. Die Einteilung der Feuerwaffen ist in Anhang I Abschnitt II geregelt. …“

9 Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie 91/477 bestimmt: „Ein [EFP] wird einer Person auf Antrag von den Behörden eines Mitgliedstaats ausgestellt, wenn sie berechtigter Besitzer einer Feuerwaffe ist. Seine Gültigkeit beträgt höchstens fünf Jahre und kann verlängert werden; der Feuerwaffenpass enthält die in Anhang II vorgesehenen Angaben. Er ist nicht übertragbar und enthält die Eintragungen der Feuerwaffe(n), die sein Inhaber besitzt bzw. benutzt. Der Besitzer der Feuerwaffe muss den Feuerwaffenpass stets mit sich führen, wenn er die Waffe bei sich hat; Änderungen des Besitzverhältnisses oder der Merkmale der Waffe sowie deren Verlust oder Entwendung werden im Feuerwaffenpass vermerkt.“

10 Art. 3 der Richtlinie 91/477 bestimmt : „Vorbehaltlich der Rechte, die den Ansässigen der Mitgliedstaaten nach Artikel 12 Absatz 2 zustehen, können die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer waffenrechtlichen Regelungen strengere Vorschriften erlassen, als in dieser Richtlinie vorgesehen.“

11 Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 91/477 bestimmt: „(3) Falls ein Mitgliedstaat Erwerb und Besitz einer Feuerwaffe der Kategorien B, C oder D in seinem Gebiet untersagt oder von einer Zulassung abhängig macht, so unterrichtet er die übrigen Mitgliedstaaten davon; diese bringen bei der Erteilung eines [EFP] für eine solche Waffe im Hinblick auf Artikel 12 Absatz 2 einen ausdrücklichen Vermerk an.“

12 In Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 91/477 heißt es: „(1) Unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 12 dürfen Feuerwaffen nur dann von einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat verbracht werden, wenn das Verfahren der nachstehenden Absätze eingehalten wird. Diese Bestimmungen gelten auch im Falle der Verbringung von Feuerwaffen im Versandhandel.“

13 Art. 12 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 91/477 lautet: „(1) Der Besitz einer Feuerwaffe während einer Reise durch zwei oder mehrere Mitgliedstaaten ist nur zulässig, wenn der Betreffende von allen diesen Mitgliedstaaten eine Genehmigung erhalten hat, es sei denn, das Verfahren nach Artikel 11 findet Anwendung. Die Mitgliedstaaten können diese Genehmigung für eine verlängerbare Höchstdauer von einem Jahr für eine oder mehrere Reisen erteilen. Sie wird in den [EFP] eingetragen, den der Reisende auf Verlangen der Behörden der Mitgliedstaaten vorzeigen muss. (2) Abweichend von Absatz 1 können Jäger für Feuerwaffen der Kategorien C und D und Sportschützen für Feuerwaffen der Kategorien B, C und D, die durch zwei oder mehr Mitgliedstaaten reisen, um an einer Jagd teilzunehmen oder ihrem Sport nachzugehen, ohne vorherige Erlaubnis eine oder mehrere Feuerwaffen mitführen, sofern sie den für diese Waffe(n) ausgestellten [EFP] besitzen und den Grund ihrer Reise nachweisen können, z. B. durch Vorlage einer Einladung oder eines sonstigen Nachweises für ihre Jagdteilnahme oder für ihre Ausübung von Schießsport im Zielmitgliedstaat. Die Mitgliedstaaten dürfen die Anerkennung eines [EFP] nicht von der Entrichtung einer Gebühr oder Abgabe abhängig machen. Diese Ausnahmeregelung gilt nicht, wenn das Reiseziel ein Mitgliedstaat ist, der gemäß Artikel 8 Absatz 3 den Erwerb und den Besitz der betreffenden Waffe untersagt oder von einer Zulassung abhängig macht; in diesem Fall ist ein besonderer Vermerk in den [EFP] einzutragen. …“

14 In Anhang I werden die Begriffe der Feuerwaffen definiert und in folgende Kategorien unterteilt: Kategorie A – Verbotene Feuerwaffen, Kategorie B – Genehmigungspflichtige Feuerwaffen, Kategorie C – Meldepflichtige Feuerwaffen und Kategorie D – Sonstige Feuerwaffen.

15 Anhang II nennt die Angaben, die der EFP enthalten muss. Unter Buchst. f verlangt der Anhang folgenden Vermerk: „‚Dieser Pass erlaubt Reisen mit einer darin genannten Waffe bzw. mehreren Waffen der Kategorien B, C oder D in einen anderen Mitgliedstaat nur, wenn die Behörden dieses Mitgliedstaates dafür die Erlaubnis bzw. jeweils eine Erlaubnis erteilt haben. Die jeweilige Erlaubnis kann in den Pass eingetragen werden. Eine solche Erlaubnis ist jedoch grundsätzlich nicht erforderlich, wenn eine Reise mit einer Waffe der Kategorie C oder D zur Ausübung der Jagd oder mit einer Waffe der Kategorie B, C oder D zur Teilnahme an einem sportlichen Wettkampf unternommen wird; Voraussetzung ist, dass der Betreffende im Besitz des Waffenpasses ist und den Grund der Reise nachweisen kann.‘ Hat ein Mitgliedstaat den übrigen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 Absatz 3 mitgeteilt, dass der Besitz bestimmter Feuerwaffen der Kategorien B, C oder D untersagt oder genehmigungspflichtig ist, so ist einer der folgenden Vermerke anzubringen: ‚Es ist verboten, mit dieser Waffe … [Identifizierung] nach … [betreffende Mitgliedstaaten] zu reisen.‘ ‚Vor einer Reise nach … [betreffende Mitgliedstaaten] mit dieser Waffe [Identifizierung] ist eine Erlaubnis einzuholen.‘“ III. Ausgangsverfahren, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

16 Die Kläger des Ausgangsverfahrens sind Mitglieder der Gibraltar Target Shooting Association (Sportschützenvereinigung von Gibraltar). Mit Schreiben vom 19. Mai 2015 sandte Herr Albert Buhagiar, der Vorsitzende dieser Vereinigung, an den Beklagten des Ausgangsverfahrens, den Justizminister von Gibraltar (im Folgenden: Justizminister), ein Schreiben, in dem er beantragte, für jeden der Kläger des Ausgangsverfahrens einen EFP auszustellen.

17 Am 2. Juni 2015 erwiderte der Justizminister, die Regierung von Gibraltar habe beschlossen, die Richtlinie nicht umzusetzen, da die Europäische Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs der Auffassung seien, dass die Richtlinie 91/477 nicht auf Gibraltar anwendbar sei. Der Justizminister könne daher den Klägern des Ausgangsverfahrens die beantragten EFP nicht ausstellen. Wegen dieser ablehnenden Entscheidung haben die Kläger des Ausgangsverfahrens das vorlegende Gericht angerufen.

18 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass nach Art. 355 Abs. 3 AEUV das Unionsrecht auf Gibraltar Anwendung finde, sofern nicht die Ausnahmen nach den Art. 28 bis 30 der Beitrittsakte 1972 greifen würden. Art. 29 dieser Beitrittsakte in Verbindung mit Anhang I Teil I Nr. 4 der Beitrittsakte bestimme, dass Gibraltar nicht zum Zollgebiet der Union gehöre.

19 Das vorlegende Gericht führt aus, der Gerichtshof habe die Auswirkungen dieses Ausschlusses in seinem Urteil vom 23. September 2003, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑30/01, EU:C:2003:489, Rn. 59), erläutert. Dort habe er festgestellt, dass die Richtlinien, deren Rechtsgrundlage die Art. 114 und 115 AEUV seien und deren Hauptziel der freie Warenverkehr sei, von der Anwendung im Hoheitsgebiet von Gibraltar ausgeschlossen seien.

20 Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts bringen die Kläger des Ausgangsverfahrens jedoch neue Argumente vor.

21 Als Erstes tragen sie vor, dass in Anbetracht des Ziels der in der Beitrittsakte 1972 vorgesehenen Ausnahmen sowie des Grundsatzes der restriktiven Auslegung der Ausnahmeregelungen die Rechtsakte des Unionsrechts zum freien Warenverkehr, die dem Zweck der in der Beitrittsakte 1972 vorgesehenen Ausnahmen nicht zuwiderliefen, auf Gibraltar anwendbar sein müssten. Dies müsse für die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP gelten, die den Jägern und Sportschützen zugutekommen sollten. Der EFP werde allein für Reisen nach und von Mitgliedstaaten ausgestellt, um an Sportveranstaltungen teilnehmen zu können, beinhalte aber kein Handelsgeschäft bezüglich der betreffenden Waren.

22 Als Zweites tragen die Kläger des Ausgangsverfahrens vor, die Bestimmungen über den EFP fielen unter den freien Dienstleistungsverkehr. Als solche seien sie auf Gibraltar anwendbar und müssten daher in diesem Hoheitsgebiet umgesetzt werden. Die fehlende Umsetzung stelle eine Benachteiligung der in Gibraltar ansässigen Jäger und Sportschützen im Sinne von Art. 56 AEUV dar, die zusätzliche Kosten zu tragen und unter verwaltungsbedingten Verzögerungen zu leiden hätten, wenn sie in der Union mit ihren Feuerwaffen reisten, um an Jagden oder Sportschützenveranstaltungen und ‑wettkämpfen teilzunehmen. Diese Feuerwaffen stellten keine Waren im Kontext von Warenaustausch, sondern vielmehr ein für ihre Tätigkeit erforderliches Sportgerät dar.

23 Als Drittes schließlich machen die Kläger des Ausgangsverfahrens hilfsweise geltend, dass die Richtlinie 91/477 nicht gültig sei. Sie sind der Auffassung, dass die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP die Freizügigkeit beträfen. Dies werde durch den siebten Erwägungsgrund der Richtlinie bestätigt. Die Richtlinie beruhe daher auf einer falschen Rechtsgrundlage. Die Richtlinie sei auf Art. 100a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (später Art. 95 Abs. 1 EG, jetzt Art. 114 AEUV) gestützt, obwohl Art. 100a Abs. 2 EWG-Vertrag die Möglichkeit, Rechtsakte betreffend die Freizügigkeit zu erlassen, ausschließe.

24 Das vorlegende Gericht hat daher das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Falls die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP nur den freien Warenverkehr betreffen, können sie dann trotzdem auf Gibraltar Anwendung finden, und zwar deshalb, weil sie sich nicht auf ein Warenaustausch- oder Handelsgeschäft beziehen und daher nicht in den Anwendungsbereich der Gibraltar nach der Beitrittsakte 1972 gewährten Ausnahmen fallen? 2. Sind die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP in Bezug auf Jäger und Sportschützen deshalb auf Gibraltar anwendbar, weil sie den freien Dienstleistungsverkehr betreffen? 3. Sind die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP in Bezug auf Jäger und Sportschützen deshalb ungültig, weil sie die Freizügigkeit betreffen und somit auf der falschen Rechtsgrundlage erlassen wurden?

25 Zu diesen Fragen haben die Kläger des Ausgangsverfahrens, der Justizminister, die Regierung des Vereinigten Königreichs, das Europäische Parlament, der Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben. Außerdem haben diese Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 16. Mai 2017 mündliche Ausführungen gemacht. IV. Zur Zuständigkeit des Gerichtshofs

26 Es ist das erste Mal, dass der Gerichtshof vom Supreme Court of Gibraltar (Oberster Gerichtshof von Gibraltar) befragt wird. Trotz des besonderen unionsrechtlichen Status haben weder das vorlegende Gericht noch die Verfahrensbeteiligten die Eigenschaft des Supreme Court of Gibraltar (Oberster Gerichtshof von Gibraltar) als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV in Frage gestellt.

27 Auch ich teile diese Auffassung.

28 Zunächst ist unstreitig, dass die Bestimmungen der Verträge gemäß Art. 355 Abs. 3 AEUV auf Gibraltar Anwendung finden, da das Vereinigte Königreich die auswärtigen Beziehungen dieses europäischen Hoheitsgebiets wahrnimmt.

29 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 1 Abs. 3 der Beitrittsakte 1972 die Bestimmungen über die Befugnisse und Zuständigkeiten der Organe der Gemeinschaft für diesen Vertrag gelten. Folglich erstreckt sich die dem Gerichtshof durch Art. 267 AEUV verliehene Zuständigkeit für Vorabentscheidungsverfahren auf die Beitrittsakte von 1972 (

30 Sodann ist festzustellen, dass der Gerichtshof die Gerichtseigenschaft im Sinne von Art. 267 AEUV Rechtsprechungsorganen anderer europäischer Hoheitsgebiete zuerkannt hat, für die die einzelnen Absätze des Art. 355 AEUV gelten. So hat der Gerichtshof bezüglich der Kanalinseln und der Insel Man, für die Art. 355 Abs. 5 Buchst. c AEUV klarstellt, dass die Verträge auf sie nur insoweit Anwendung finden, als dies erforderlich ist, um die Anwendung der für diese Inseln durch die Beitrittsakte 1972 vorgesehenen Regelung sicherzustellen, anerkannt, dass die in diesen Hoheitsgebieten bestehenden Gerichte berechtigt sind, ihm zur Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung des Unionsrechts, wie es in den genannten Hoheitsgebieten anwendbar ist, Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen (

31 In der vorliegenden Rechtssache möchte das vorlegende Gericht wissen, inwieweit die Richtlinie 91/477 im Hoheitsgebiet von Gibraltar unter Berücksichtigung des Status von Gibraltar angewandt werden kann.

32 Es liegt auf der Hand, dass diese Frage die einheitliche Anwendung des Unionsrechts im Sinne der vorstehend in Nr. 30 angeführten Rechtsprechung betrifft. Ich bin daher der Ansicht, dass der Supreme Court of Gibraltar (Oberster Gerichtshof von Gibraltar) als Gericht anzusehen ist, das berechtigt ist, dem Gerichtshof nach Art. 267 AEUV eine Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen. V. Zu den Vorlagefragen

33 Art. 355 Abs. 3 AEUV erweitert die Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Vorschriften auf das Hoheitsgebiet von Gibraltar, vorbehaltlich der Ausnahmeregelungen, die ausdrücklich von der Beitrittsakte 1972 vorgesehen werden.

34 Diese Ausnahmeregelungen betreffen die unionsrechtlichen Vorschriften über den freien Warenverkehr (

35 Wie die Begründung des Vorlagebeschlusses und der Wortlaut der Vorlagefragen erkennen lassen, zweifelt das vorlegende Gericht nicht daran, dass die Richtlinie 91/477 zumindest grundsätzlich dem freien Warenverkehr zuzurechnen ist, was a priori gemäß Art. 29 der Beitrittsakte 1972 ihre Unanwendbarkeit im Hoheitsgebiet von Gibraltar nach sich ziehen müsste.

36 Ich teile völlig den Ausgangspunkt in den Erwägungen des vorlegenden Gerichts, wonach die Richtlinie 91/477 im Zusammenhang mit den unionsrechtlichen Vorschriften über den freien Warenverkehr steht.

37 Diese Auslegung ergibt sich bereits aus den Feststellungen des Gerichtshofs in dem Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143). Der Gerichtshof leitete aus dem verfolgten Ziel, der Systematik und dem allgemeinen Zusammenhang der Richtlinie 91/477 ab, dass dieser Rechtsakt eine wirksame Regelung einführt, die die Harmonisierung bestimmter administrativer Voraussetzungen für den Erwerb, den Besitz und den grenzüberschreitenden Verkehr von Feuerwaffen gewährleistet (

38 Diese Feststellung gibt jedoch keine Antwort auf die Fragen des vorlegenden Gerichts.

39 Das vorlegende Gericht fragt sich nämlich im Kern, inwieweit Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie, der das Verfahren für den Besitz von Feuerwaffen bei einer Reise von Jägern oder Sportschützen, die den EFP besitzen, durch zwei oder mehr Mitgliedstaaten regelt, vom allgemeinen Charakter der Richtlinie 91/477 als einer mit dem freien Warenverkehr verbundenen Regelung getrennt werden und damit im Hoheitsgebiet von Gibraltar angewandt werden kann. Das vorlegende Gericht zieht insoweit drei verschiedene Möglichkeiten in Betracht.

40 Die erste Möglichkeit besteht darin, dass Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 nicht unter die Ausnahmeregelung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 fällt, weil der letztgenannte Artikel eng auszulegen ist und nur die Maßnahmen, die sich auf ein Warenaustausch- oder Handelsgeschäft beziehen, nicht auf Gibraltar anwendbar sind. Diese Möglichkeit beruht auf der Annahme, dass sich das Verfahren nach Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 nicht auf diese Warenaustausch- oder Handelsgeschäfte bezieht.

41 Die zweite und die dritte Möglichkeit – die der zweiten bzw. dritten Vorlagefrage entsprechen – betreffen jeweils nachgeordnete Alternativen. Zum einen fragt sich das vorlegende Gericht, ob Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 zum freien Dienstleistungsverkehr gehören kann und damit im Hoheitsgebiet von Gibraltar anwendbar ist. Zum anderen formuliert das vorlegende Gericht seine Frage unter dem Aspekt der Gültigkeit der Richtlinie 91/477, möchte jedoch im Grunde wissen, ob Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 unter die Freizügigkeit fällt und was hieraus folgt.

42 Keine dieser Möglichkeiten kann mich überzeugen.

43 Für die Beantwortung der drei Vorlagefragen des vorlegenden Gerichts muss meines Erachtens vor allem das Wesen der Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP geprüft werden, insbesondere aber ihr Art. 12 Abs. 2. Anhand dieser Prüfung wird es möglich sein, die zweite und die dritte Vorlagefrage zu beantworten, und zwar dahin, dass Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 ein zweifaches Ziel verfolgt, das Hauptziel jedoch den Warenverkehr betrifft. Sodann wird die erste Vorlagefrage zu beantworten sein, mit der anhand einer engen Auslegung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 zu klären sein wird, ob der freie Warenverkehr in den Beziehungen zu Gibraltar eine eingeschränkte Bedeutung hat. Ich weise schon jetzt darauf hin, dass diese Möglichkeit meines Erachtens auszuschließen ist. Für den Fall schließlich, dass der Gerichtshof meine Analyse nicht teilen und der Auffassung sein sollte, dass Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 ein zweifaches Ziel verfolgt (freier Warenverkehr und Freizügigkeit), ohne dass ein Ziel den Vorrang vor dem anderen hat, werde ich hilfsweise einige Anmerkungen zu den Konsequenzen vortragen, die aus einer solchen Annahme zu ziehen sind. A. Zum Wesen des Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 und zum freien Dienstleistungs- oder Personenverkehr

44 Die Kläger des Ausgangsverfahrens machen im Wesentlichen geltend, Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 diene einem Ziel, das unabhängig von dem Ziel des freien Warenverkehrs bestehe. Zum einen solle es dieser Artikel den Jägern und Sportschützen einzig und allein ermöglichen, mit ihren Waffen zu reisen, um in der Union Dienstleistungen zu erbringen und zu empfangen. Zum anderen solle Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 zusätzlich den Verkehr der Jäger und Sportschützen mit ihren Feuerwaffen innnerhalb der Union erleichtern. Zur Stützung ihres Vorbringens beziehen sich die Kläger des Ausgangsverfahrens auf das Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143).

45 Ich erinnere daran, dass Art. 12 der Richtlinie 91/477 ein Verfahren für den Verkehr von Feuerwaffen vorsieht, die eine Person bei einer Reise zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten mit sich führt.

46 Nach Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 91/477 muss der Betreffende zuvor eine Genehmigung der genannten Mitgliedstaaten erhalten haben, die in dem in Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie bezeichneten EFP eingetragen wird.

47 Abweichend von diesem Verfahren gewährt Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 Jägern und Sportschützen das Recht, in der Union ohne vorherige Genehmigung mit Feuerwaffen der in diesem Artikel aufgeführten Kategorien zu reisen, sofern sie den für diese Waffe(n) ausgestellten EFP besitzen und den Grund ihrer Reise nachweisen können.

48 Auf die Frage nach der Tragweite der Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP in Bezug auf Jäger und Sportschützen hat der Gerichtshof im Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), anerkannt, dass diese Bestimmungen zwar das Ziel verfolgen, grenzüberschreitende Reisen der Jäger und Sportschützen, die ihre Waffen mit sich führen, zu erleichtern, dieses Ziel jedoch nicht dem Hauptziel der Richtlinie vorgeht, das sich auf den Erwerb, den Besitz und den Verkehr von Waffen richtet.

49 Zwar heißt es nämlich in den Rn. 53 und 57 des Urteils vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), dass Jägern und Sportschützen nach der Richtlinie 91/477 ausdrücklich ein Recht zuerkannt wird und dass „durch die Einführung des [EFP] die Freizügigkeit der Jäger und Sportschützen im Besitz ihrer Waffen von einem Mitgliedstaat in einen anderen in dem für die Verwirklichung dieses Ziels unbedingt erforderlichen Umfang ermöglicht werden sollte“. In Rn. 52 wird jedoch ausgeführt, dass „Art. 1 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie [91/477] vor allem den Verkehr von Waffen erleichtern soll, die zur Ausübung der Jagd oder von Sport bestimmt sind“ (

50 Diese Ausführungen werden durch den siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 91/477 sowie durch den Zusammenhang der Richtlinie gestützt. Zum einen nämlich stellt der siebte Erwägungsgrund klar, dass die für Jagd und Sportwettkämpfe erlassenen weniger strengen Vorschriften die Freizügigkeit nicht stärker als nötig behindern dürfen. Zum anderen ist Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 in Kapitel 3 der Richtlinie mit der Überschrift „Formalitäten für den Verkehr mit Waffen in der Gemeinschaft“ enthalten (

51 Die im Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), vorgenommene Analyse widerspricht somit einem der Argumente der Kläger des Ausgangsverfahrens, wonach die Prüfung des Schwerpunkts eines sekundären Rechtsakts der Union auf Streitsachen mit konkurrierenden Rechtsgrundlagen beschränkt ist.

52 In der Tat wird diese Prüfung regelmäßig bei der Bestimmung der geeigneten Rechtsgrundlage eines sekundären Rechtsakts der Union vorgenommen. Aufgrund dieser Prüfung muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören. Ergibt die Prüfung einer Maßnahme, dass er zwei Zielsetzungen hat oder zwei Komponenten umfasst, und lässt sich eine von diesen Zielsetzungen oder Komponenten als die hauptsächliche ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Zu einer Maßnahme, die mehrere Zielsetzungen zugleich hat oder mehrere Komponenten umfasst, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist, hat der Gerichtshof entschieden, dass sie, wenn somit verschiedene Bestimmungen der Verträge anwendbar sind, ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen gestützt werden muss (

53 Die Rechtsprechung zeigt jedoch, dass der Gerichtshof diese Prüfung im Wesentlichen auch dann vornimmt, wenn es z. B. darum geht, zu bestimmen, an welcher bzw. welchen vom Unionsrecht garantierten Grundfreiheit(en) eine nationale Regelung gemessen werden muss, die sich auf mehrere dieser Freiheiten bezieht (

54 Lange vor dem Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), wurde diese Prüfung ferner im Urteil vom 23. September 2003, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑30/01, EU:C:2003:489), im Zusammenhang mit einer angeblich fehlenden Umsetzung einer Reihe von Richtlinien im Hoheitsgebiet von Gibraltar vorgenommen, wobei die Rechtsgrundlage dieser Rechtsakte nicht in Frage stand, was verdeutlicht, dass die Prüfung des Schwerpunkts nicht ausschließlich bei der Suche nach der geeigneten Rechtsgrundlage eines sekundären Rechtsakts der Union durchgeführt wird.

55 Darüber hinaus hat der Gerichtshof im Urteil vom 23. September 2003, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑30/01, EU:C:2003:489), festgestellt, dass das Hauptziel dieser Richtlinien in der Beseitigung der Beschränkungen des Warenaustauschs zwischen den Mitgliedstaaten liegt und somit unter die Regelung fällt, nach der die Anwendung des freien Warenverkehrs im Hoheitsgebiet von Gibraltar gemäß Art. 29 der Beitrittsakte 1972 ausgeschlossen ist. Obwohl die genannten Richtlinien auch Ziele des Umweltschutzes verfolgen, wurden diese als bloße Nebenziele gewertet (was nicht genügte, um ihre Anwendung im Hoheitsgebiet von Gibraltar zuzulassen). Der Gerichtshof verneinte daher die dem Vereinigten Königreich vorgeworfene Vertragsverletzung.

56 Entsprechende Überlegungen können in der vorliegenden Rechtssache angestellt werden, wie sowohl die Regierung des Vereinigten Königreichs als auch die drei Organe, die Erklärungen vor dem Gerichtshof abgegeben haben, zu Recht vorgeschlagen haben. Was Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 anbelangt, ist in Übereinstimmung mit der Beurteilung in den Nrn. 48 bis 50 der vorliegenden Schlussanträge das Ziel bezüglich der Freizügigkeit im Verhältnis zum hauptsächlichen oder überwiegenden Ziel des genannten Artikels, das sich auf den Verkehr mit Feuerwaffen bezieht, von nebensächlicher Bedeutung.

57 Aufgrund dieser Beurteilung können bereits die zweite und die dritte Vorlagefrage beantwortet werden.

58 Erstens stelle ich entgegen den Ausführungen der Kläger des Ausgangsverfahrens bezüglich des freien Dienstleistungsverkehrs fest, dass keine Vorschrift der Richtlinie 91/477 darauf gerichtet ist, die Erbringung oder Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Schießsportzentren oder Jagddomänen zu regeln oder einzugrenzen, was sich implizit aus dem Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143), ergibt. Obwohl die den Jägern und Sportschützen eröffnete Möglichkeit, mit ihren Feuerwaffen zu reisen, die Erbringung dieser Dienstleistungen selbstverständlich erleichtern kann, handelt es sich hierbei nur um eine indirekte Folge des Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477.

59 Der EFP ist zudem ein Reisedokument, nicht aber eine Erlaubnis für die Teilnahme an Wettkämpfen oder eine Jagdlizenz (C‑97/98, EU:C:1999:515, Rn. 36), zugrunde lag, auf das sich die Kläger des Ausgangsverfahrens meines Erachtens zu Unrecht berufen.

60 Die zweite Frage des vorlegenden Gerichts ist somit dahin zu beantworten, dass die Richtlinie 91/477 nicht den freien Dienstleistungsverkehr betrifft.

61 Was die dritte Vorlagefrage betrifft, kann aufgrund der vorstehenden Würdigung festgestellt werden, dass, da das Hauptziel der Richtlinie 91/477 einschließlich des Art. 12 Abs. 2 in den Bereich des freien Warenverkehrs fällt, dieser Rechtsakt nach Maßgabe der oben in Nr. 52 angeführten Rechtsprechung wirksam auf Art. 100a Abs. 1 EWG-Vertrag (jetzt Art. 114 Abs. 1 AEUV) gestützt werden konnte, weil die Richtlinie 91/477 eine Maßnahme zur Harmonisierung der Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten bezüglich des Erwerbs, des Besitzes und des grenzüberschreitenden Verkehrs von Feuerwaffen ist, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarkts zum Gegenstand hat.

62 Da das Hauptziel der Richtlinie 91/477 einschließlich ihres Art. 12 Abs. 2 der Verkehr mit Feuerwaffen ist, ist nunmehr zu prüfen, ob, wie die Kläger des Ausgangsverfahrens meinen, die Tragweite des freien Warenverkehrs durch die erforderliche enge Auslegung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 eingeschränkt wird. B. Zur engen Auslegung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 und zu ihren Auswirkungen auf die Tragweite des freien Warenverkehrs in den Beziehungen zu Gibraltar

63 Die Kläger des Ausgangsverfahrens vertreten die Auffassung, dass Art. 29 der Beitrittsakte 1972 eng auszulegen sei.

64 Diese Auffassung stimmt mit der Auslegung überein, die der Gerichtshof diesem Artikel in seinem Urteil vom 21. Juli 2005, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑349/03, EU:C:2005:488), gegeben hat. Der Gerichtshof hat dort festgestellt, dass Gibraltar nach Art. 29 der Beitrittsakte 1972 zwar vom Zollgebiet der Gemeinschaft ausgeschlossen ist, diese Ausnahmeregelung jedoch eng auszulegen ist (

65 Ich will einräumen, dass eine Regelung, die eine Ausnahme von der Anwendung des Unionsrechts auf das Hoheitsgebiet von Gibraltar vorsieht, eng auszulegen ist. Gleichwohl wird das Zollgebiet der Gemeinschaft durch diese enge Auslegung nicht eingeschränkt.

66 Dies besagt mit anderen Worten, dass, wie der Gerichtshof festgestellt hat, die Ausnahme des Art. 29 der Beitrittsakte 1972, also „der Ausschluss Gibraltars vom Zollgebiet der Gemeinschaft bedeutet, dass auf es weder die Normen des Vertrages über den freien Warenverkehr noch die des abgeleiteten Rechts anwendbar sind, die für den freien Warenverkehr darauf abzielen, gemäß den Artikeln [114 und 115 AEUV] eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten sicherzustellen“ (

67 Diese Feststellung weist somit keinen Widerspruch zum Urteil vom 21. Juli 2005, Kommission/Vereinigtes Königreich (C‑349/03, EU:C:2005:488, Rn. 52 und 53), auf, da der Gerichtshof in diesem Urteil allein über die Frage entschieden hat, ob ein sekundärer Rechtsakt auf das Hoheitsgebiet von Gibraltar anwendbar ist, der nicht darauf abzielt, die materiellen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten im Bereich der Verbrauchsteuern anzugleichen.

68 Im vorliegenden Fall jedoch ist unbestreitbar, dass Gegenstand der Richtlinie 91/477 die Harmonisierung bestimmter administrativer Voraussetzungen für den Erwerb, den Besitz und den grenzüberschreitenden Verkehr von Feuerwaffen gemäß Art. 100a Abs. 1 EWG-Vertrag (jetzt Art. 114 Abs. 1 AEUV) ist, worauf der Gerichtshof im Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, Rn. 47), hingewiesen hat.

69 Entgegen den Ausführungen der Kläger des Ausgangsverfahrens beinhaltet die enge Auslegung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 nicht, dass der freie Warenverkehr eine Auslegung erfahren muss, die in den Beziehungen zu Gibraltar eingeschränkter ist als die, die aus den Bestimmungen des AEU-Vertrags folgt.

70 Insbesondere sehe ich nicht, wie diese Freiheit auf Warenaustausch- oder Handelsgeschäfte reduziert werden könnte, so dass Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 auf Gibraltar Anwendung finden könnte.

71 Selbst wenn man nämlich die Auffassung der Kläger des Ausgangsverfahrens gelten ließe, wonach die Reise eines Jägers oder Sportschützen mit seiner Feuerwaffe kein Warenaustausch- oder Handelsgeschäft beinhaltet, würde dieser Sachverhalt gleichwohl in den Anwendungsbereich des freien Warenverkehrs fallen. Demgemäß hat der Gerichtshof in dem Urteil vom 3. Dezember 2015, Pfotenhilfe-Ungarn (C‑301/14, EU:C:2015:793, Rn. 46 und 47), festgestellt, dass sich die Zollunion auf den gesamten Warenaustausch erstreckt und die Bestimmungen des AEU-Vertrags über den freien Warenverkehr grundsätzlich unabhängig davon Anwendung finden, ob die betreffenden Waren zu Zwecken des Verkaufs oder Weiterverkaufs über nationale Grenzen hinweg befördert werden oder zur persönlichen Verwendung bzw. zum persönlichen Verbrauch.

72 Daher fallen die von der Richtlinie 91/477 erfassten Feuerwaffen sämtlich unter den freien Warenverkehr, unabhängig von der Frage, ob ihre Verbringung innerhalb der Union z. B. im Rahmen des Versandhandels oder der Reise eines Jägers oder eines Sportschützen erfolgt.

73 Wollte man eine unterschiedliche rechtliche Regelung im Unionsrecht je nachdem in Betracht ziehen, ob die Waren verkauft oder zu persönlichen Zwecken verwendet werden sollen, würde dies zu unüberwindlichen praktischen Schwierigkeiten führen. Ein und dieselbe Ware würde nämlich je nach ihrer geschäftlichen oder persönlichen Verwendung entweder in den Anwendungsbereich des freien Warenverkehrs fallen oder nicht, d. h. ausgehend von einem subjektiven Kriterium, das von Fall zu Fall festgestellt werden müsste.

74 In Anbetracht der vorstehenden Würdigung beinhaltet die enge Auslegung des Art. 29 der Beitrittsakte 1972 nicht, dass der freie Warenverkehr auf Waren beschränkt ist, die Gegenstand eines Warenaustausch- oder Handelsgeschäfts sind. Die Vorschriften der Richtlinie 91/477 gehören daher sämtlich zum Bereich dieser Grundfreiheit und sind gemäß Art. 29 der Beitrittsakte 1972 insgesamt nicht auf das Hoheitsgebiet von Gibraltar anwendbar. C. Hilfserwägungen zu der Antwort auf die dritte Vorlagefrage

75 Sollte der Gerichtshof die vorstehende Würdigung nicht teilen und die Auffassung vertreten, dass Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 in nicht voneinander trennbarer Weise sowohl das Ziel des freien Warenverkehrs als auch das der Freizügigkeit verfolgt, ohne dass das erste dem zweiten vorgeht, wäre die Richtlinie natürlich ungültig. Die Richtlinie 91/477 wäre dann auf eine unzureichende Rechtsgrundlage gestützt, da Art. 100a Abs. 2 EWG-Vertrag bestimmt, dass Abs. 1 dieses Artikels nicht für die Bestimmungen über die Freizügigkeit gilt.

76 In diesem Fall wäre nicht zu fragen, ob die Bestimmungen der Richtlinie 91/477 über den EFP von den sonstigen Vorschriften der Richtlinie losgelöst oder getrennt werden könnten. Auch wenn die Parteien des Ausgangsverfahrens in ihren Erklärungen einen Teil ihrer Ausführungen dieser Thematik gewidmet haben, handelt es sich um ein Vorbringen praktischer und subsidiärer Art, das die Umsetzung des zu erlassenden Urteils betrifft. Es bestehen nämlich zwei Möglichkeiten: Entweder die Richtlinie 91/477 verfolgt, wie oben ausgeführt, ein Hauptziel (Warenverkehr) und ein Nebenziel (Freizügigkeit) – in diesem Fall ist die Richtlinie auf die zutreffende Rechtsgrundlage gestützt und damit nicht auf Gibraltar anwendbar –, oder die Richtlinie 91/477 verfolgt zwei gleichrangige Ziele – in diesem Fall ist die Rechtsgrundlage unzureichend, die Richtlinie 91/477 ist folglich ungültig, und die zuständigen Behörden haben die Konsequenzen aus dem zu erlassenden Urteil zu ziehen, indem sie nur die Vorschriften der Richtlinie umsetzen, die für die Einführung des EFP erforderlich sind (

77 Bis zum Erlass dieser Umsetzungsmaßnahmen würde sich jedoch die weitere – vom nationalen Gericht selbst nicht vorgelegte – Frage stellen, ob sich die Jäger und Sportschützen von Gibraltar, insbesondere die Kläger des Ausgangsverfahrens, unmittelbar auf Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 berufen können und verlangen können, dass ihnen die beim Justizminister beantragten EFP ausgestellt werden.

78 Insoweit erinnere ich daran, dass sich nach ständiger Rechtsprechung der Einzelne in allen Fällen, in denen Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt sind, vor den nationalen Gerichten gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen kann, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat (

79 Wie bereits ausgeführt, gewährt Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 Jägern und Sportschützen das Recht, in der Union ohne vorherige Genehmigung mit Feuerwaffen der in dem Artikel aufgeführten Kategorien zu reisen, sofern sie den für diese Waffe(n) ausgestellten und in Art. 1 Abs. 4 der Richtlinie beschriebenen EFP besitzen und den Grund ihrer Reise nachweisen können.

80 Im Urteil vom 4. September 2014, Zeman (C‑543/12, EU:C:2014:2143, Rn. 52 bis 54), hat der Gerichtshof aus Art. 1 Abs. 4 und Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 abgeleitet, dass die Mitgliedstaaten Jägern und Sportschützen einen EFP ausstellen müssen, da diese Personengruppen, wenn sie keinen solchen Pass erhielten, das ihnen nach der Richtlinie ausdrücklich zustehende Recht nicht ausüben könnten, wobei Art. 3 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten dieses Recht nicht durch den Erlass engerer nationaler Vorschriften einschränken können.

81 Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477 ist daher inhaltlich hinreichend bestimmt und unbedingt im Sinne der in Nr. 78 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung, so dass die Kläger des Ausgangsverfahrens sich gegenüber dem Justizminister unmittelbar auf diese Vorschrift berufen können (

82 Wie bereits erwähnt, sind diese Erwägungen allerdings nur von Bedeutung, wenn die Richtlinie 91/477 auf Gibraltar anwendbar wäre, was meines Erachtens aus den vorstehend dargelegten Gründen nicht der Fall ist. VI. Ergebnis

83 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Supreme Court of Gibraltar (Oberster Gerichtshof von Gibraltar, Vereinigtes Königreich) vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten: 1. Art. 12 Abs. 2 der Richtlinie 91/477/EWG des Rates vom 18. Juni 1991 über die Kontrolle des Erwerbs und des Besitzes von Waffen in der Fassung der Richtlinie 2008/51/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 betrifft hauptsächlich den Warenverkehr, ohne dass danach zu unterscheiden ist, ob die Feuerwaffen Gegenstand von Warenaustausch- oder Handelsgeschäften sind oder nicht, so dass diese Richtlinie insgesamt nicht auf das Hoheitsgebiet von Gibraltar anwendbar ist. 2. Keine Vorschrift der Richtlinie 91/477 betrifft den freien Dienstleistungsverkehr. 3. Soweit die Richtlinie 91/477 bestimmte administrative Voraussetzungen für den Erwerb, den Besitz und den grenzüberschreitenden Verkehr von Feuerwaffen harmonisiert, ist sie zu Recht auf Art. 100a Abs. 1 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (später Art. 95 Abs. 1 EG, jetzt Art. 114 AEUV) gestützt.