Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.11.2017 – C-541/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS EVGENI TANCHEV vom 23. November 2017 ( Rechtssache C‑541/16 Europäische Kommission gegen Königreich Dänemark „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Güterkraftverkehr – Verordnung (EG) Nr. 1072/2009 – Art. 2 Nr. 6 – Begriff der Kabotage – Art. 8 Abs. 2 – Höchstzahl von Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der eingeführten Lieferung – Nationale Regelung, nach der eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte haben kann, nicht jedoch beides -Rechtsverbindlichkeit der von der Kommission verabschiedeten und auf ihrer Webseite veröffentlichten ‚Fragen & Antworten‘, die dem Ausschuss für den Straßenverkehr nicht zur Abstimmung vorgelegt wurden“

1 Der grenzüberschreitende Straßengüterverkehr in der Europäischen Union unterliegt keinen Quoten oder Beschränkungen des Umfangs oder der Häufigkeit der Beförderungen (innerstaatlicher Straßengüterverkehrsdienstleistungen definieren lässt, Beschränkungen unterliegen, wenn sie von gebietsfremden Verkehrsunternehmern durchgeführt wird. Während für die Erbringung von Kabotagedienstleistungen durch gebietsfremde Güterkraftverkehrsunternehmer keine Quoten gelten, dürfen solche Verkehrsunternehmer nach Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland nur bis zu drei Kabotagebeförderungen durchführen. Diese drei Beförderungen sind außerdem innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung durchzuführen.

2 Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009, der als „3‑in‑7‑Regel“ bekannt ist (

3 Die in der vorliegenden Rechtssache zu prüfenden nationalen Bestimmungen sind die dänischen Regeln, die vorsehen, dass eine Kabotage entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen kann – nicht jedoch beides.

4 Die Europäische Kommission macht geltend, dass eine Kabotage mehrere Beladeorte und mehrere Entladungsorte umfassen könne. Daher hat sie nach Art. 258 Abs. 2 AEUV Klage beim Gerichtshof erhoben, mit der sie beantragt, festzustellen, dass das Königreich Dänemark durch die Weigerung, eine Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten als eine einzige Kabotage zu zählen, gegen seine Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe.

5 Hervorzuheben ist, dass Kabotage zwar einen sehr geringen Teil des nationalen Güterkraftverkehrs in Dänemark ausmacht ( I. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

6 Art. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt: „Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck … 6. ‚Kabotage‘ gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der im Einklang mit dieser Verordnung zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird; …“

7 Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt: „(1) Jeder Verkehrsunternehmer, der Inhaber einer Gemeinschaftslizenz ist und dessen Fahrer, wenn er Staatsangehöriger eines Drittlandes ist, eine Fahrerbescheinigung mit sich führt, ist unter den in diesem Kapitel festgelegten Bedingungen zur Durchführung von Kabotage berechtigt. (2) Die in Absatz 1 genannten Güterkraftverkehrsunternehmer sind berechtigt, im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung aus einem anderen Mitgliedstaat oder einem Drittland in den Aufnahmemitgliedstaat nach Auslieferung der Güter bis zu drei Kabotagebeförderungen mit demselben Fahrzeug oder im Fall von Fahrzeugkombinationen mit dem Kraftfahrzeug desselben Fahrzeugs durchzuführen. Bei Kabotagebeförderungen erfolgt die letzte Entladung, bevor der Aufnahmemitgliedstaat verlassen wird, innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung. Innerhalb der Frist gemäß Unterabsatz 1 können die Verkehrsunternehmer einige oder alle der Kabotagebeförderungen, zu denen sie gemäß Unterabsatz 1 berechtigt sind, in jedem Mitgliedstaat unter der Voraussetzung durchführen, dass sie auf eine Kabotagebeförderung je Mitgliedstaat innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt des unbeladenen Fahrzeugs in das Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats beschränkt sind. …“ B. Dänisches Recht

8 In Nr. 3 der Leitlinien zu den in der Verordnung Nr. 1072/2009 des Europäischen Parlamentes und des Rates über gemeinsame Regeln für den Zugang zum Markt des grenzüberschreitenden Güterkraftverkehrs enthaltenen Regeln über die Kabotage im Güterkraftverkehr ( „Kabotage bezeichnet eine innerstaatliche Güterlieferung von der Abholung der Güter bis zu deren Auslieferung bei dem im Frachtbrief genannten Empfänger. Eine Lieferung kann entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen. …“ II. Vorverfahren

9 Mit Schreiben vom 9. September und 2. Oktober 2013 bat die Kommission das Königreich Dänemark im Rahmen des Verfahrens „EU Pilot“ (

10 Diese Antworten erachtete die Kommission als nicht zufriedenstellend und richtete daher am 11. Juli 2014 ein Aufforderungsschreiben an das Königreich Dänemark, in dem sie insbesondere geltend machte, dass dieser Mitgliedstaat gegen Art. 2 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe. Nach Ansicht der Kommission sind die Kabotage-Leitlinien, nach denen eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte haben könne, nicht jedoch beides, nicht mit diesen Bestimmungen vereinbar, die keine Höchstzahl von Belade- bzw. Entladeorten festlegten.

11 Mit Schreiben vom 9. September 2014 nahm das Königreich Dänemark zu dem Aufforderungsschreiben Stellung.

12 Am 25. September 2015 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an das Königreich Dänemark. Die Kommission führte insbesondere aus, dass die Definition einer Kabotage, wonach diese entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfasse, gegen Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoße.

13 Mit Schreiben vom 25. November 2015 hat sich das Königreich Dänemark zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme geäußert.

14 Da die Kommission die Argumente des Königreichs Dänemark für nicht überzeugend hielt, hat sie am 25. Oktober 2016 die vorliegende Klage erhoben. III. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge

15 Die Kommission beantragt, festzustellen, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat, und dem Königreich Dänemark die Kosten aufzuerlegen.

16 Das Königreich Dänemark beantragt, die Klage mit der Begründung abzuweisen, dass es nicht gegen die Kabotagebestimmungen der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat. Es beantragt ferner, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

17 Schriftliche Erklärungen wurden von der Kommission und dem Königreich Dänemark eingereicht. Beide haben in der Sitzung vom 11. Oktober 2017 mündlich verhandelt. IV. Würdigung A. Vorbringen der Parteien

18 Die Kommission trägt vor, dass das Königreich Dänemark dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen habe, dass es festgelegt habe, dass eine Kabotage entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfassen könne, nicht jedoch beides.

19 Erstens sehe Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 keine Höchstzahl von Belade- bzw. Entladeorten für ein- und dieselbe Kabotagebeförderung vor. Daher könne eine Beförderung eine beliebige Anzahl von Belade- bzw. Entladeorten umfassen. Folglich fügten die Kabotage-Leitlinien, nach denen eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfasse, nicht jedoch beides, eine neue Voraussetzung zu den in der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegten hinzu. Die Verordnung beschränke zwar die Anzahl der Kabotagebeförderungen, die nach einer grenzüberschreitenden Beförderung stattfinden dürften, nicht aber die Anzahl von Belade- bzw. Entladeorten einer Kabotagebeförderung.

20 Zweitens sei die Definition des Begriffs „Kabotagebeförderung“ in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 abschließend geregelt. Folglich hätten die Mitgliedstaaten diesbezüglich kein Ermessen. Es könne nur eine Lesart für diesen Begriff geben. Diese Auslegung sei in einem von der Kommission in Form von Fragen & Antworten angenommenen Dokument (

21 Drittens räumt die Kommission ein, dass der Ausschuss für den Straßenverkehr ursprünglich der Ansicht gewesen sei, dass eine Kabotagebeförderung nur „mehrere Ladeorte oder mehrere Entladeorte“ umfassen könne. Diese Ansicht habe er jedoch in seiner Sitzung vom 17. November 2009 vertreten, d. h., bevor die Verordnung Nr. 1072/2009 anwendbar geworden sei. Nachdem die Art. 8 und 9 der Verordnung Nr. 1072/2009 am 14. Mai 2010 in Kraft getreten seien (

22 Viertens lasse sich nicht vertreten, dass es dem Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 und der zeitlichen Begrenzung der Kabotage entgegenstehe, wenn erlaubt würde, dass eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfasse. Die zeitliche Begrenzung sei nämlich durch die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 aufgestellte „3‑in‑7‑Regel“ gewährleistet.

23 Fünftens verstoße – entgegen dem Vorbringen des Königreichs Dänemark – die in den Kabotage-Leitlinien niedergelegte Auslegung des Kabotagebegriffs gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Es schränke die Möglichkeiten für Verkehrsunternehmer, Kabotagebeförderungen durchzuführen, unangemessen ein, wenn gebietsfremde Verkehrsunternehmer daran gehindert würden, Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten durchzuführen. Werde demgegenüber gebietsfremden Verkehrsunternehmern gestattet, Beförderungen mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten durchzuführen, würden Leerfahrten vermieden und die Transporteffizienz verbessert.

24 Das Königreich Dänemark macht geltend, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht verletzt würden, wenn festgelegt werde, dass eine Kabotagebeförderung entweder mehrere Belade- oder mehrere Entladeorte umfasse, nicht aber beides.

25 Die Verordnung Nr. 1072/2009 regele Kabotagebeförderungen nicht abschließend, da die Kabotagebestimmungen dieser Verordnung nicht klar seien. Folglich könnten die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung dieser Bestimmungen ergreifen, sofern diese Maßnahmen mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang stünden.

26 Erstens sei die Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Definition des Begriffs der Kabotage nicht klar. Die Verordnung spezifiziere nicht, wie viele Belade- bzw. Entladeorte eine Kabotagebeförderung umfassen dürfe. Daher könne nicht festgestellt werden, wann die in Art. 8 Abs. 2 dieser Verordnung festgelegte Grenze von drei Beförderungen erreicht sei. Diese Unklarheit zeige sich auch daran, dass die Kommission ursprünglich der gleichen Meinung gewesen sei wie das Königreich Dänemark und ihre Auffassung erst bei der Sitzung des Ausschusses für den Straßenverkehr am 25. Oktober 2010 geändert habe, dass die Kommission selbst in einem Bericht von 2014 (

27 Zweitens seien die Kabotage-Leitlinien geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 angestrebte Ziel zu erreichen. Ziel dieser Verordnung sei es, gebietsfremde Verkehrsunternehmen daran zu hindern, im Aufnahmemitgliedstaat dauerhaft Kabotagebeförderungen durchzuführen. Könnte eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen, dann könnte eine große Anzahl von Fahrten als eine einzige Kabotagebeförderung betrachtet werden. Die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegte Begrenzung auf drei Beförderungen würde ausgehöhlt. Kabotage wäre nicht mehr „zeitweilig“, wie von Art. 2 Nr. 6 dieser Verordnung gefordert.

28 Drittens gingen die Kabotage-Leitlinien nicht über das hinaus, was zur Erreichung des Ziels der Verordnung Nr. 1072/2009 erforderlich sei. Insbesondere setzten sie nicht voraus, dass eine Kabotagebeförderung einen Belade- und einen Entladeort habe. Ferner sehe das dänische Recht keine Begrenzung der Anzahl der Absender und Auftraggeber vor. Folglich stünden die Kabotage-Leitlinien im Einklang mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. B. Würdigung

29 Ich werde zunächst darlegen, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht die Frage betreffen, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen kann. Danach werde ich prüfen, ob diese Bestimmungen den Mitgliedstaaten ein Ermessen einräumen, Durchführungsmaßnahmen zu ihrer Umsetzung zu erlassen. Da dies meiner Meinung nach der Fall ist, werde ich im nächsten Schritt die Verhältnismäßigkeit der Kabotage-Leitlinien prüfen. Zuletzt werde ich die Frage der Rechtsverbindlichkeit der auf der Webseite der Kommission veröffentlichten Fragen & Antworten ansprechen, in denen dargelegt ist, wie die Kommission den Begriff der Kabotage auslegt. 1. Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 spezifizieren nicht, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfassen darf

30 Anzumerken ist, dass Belade- oder Entladeorte in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 keine Erwähnung finden. Diese Bestimmung betont lediglich den „zeitweiligen“ Charakter der Kabotagebeförderungen.

31 Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 enthält ebenfalls nichts zu Belade- oder Entladeorten. Nach dieser Bestimmung dürfen höchstens drei Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der eingeführten Lieferung durchgeführt werden (und mehrere Entladeorte haben kann.

32 Mit anderen Worten befassen sich Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nicht mit der Frage, ob eine Kabotagebeförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben kann.

33 Dagegen legen die Kabotage-Leitlinien eindeutig fest, dass „eine Beförderung … entweder mehrere Beladeorte oder mehrere Entladeorte umfassen … [kann]“ (und mehrere Entladeorte umfassen. Durch den Erlass der Kabotage-Leitlinien hat sich das Königreich Dänemark eindeutig mit dem Problem auseinandergesetzt und eine Entscheidung dazu getroffen.

34 Daher ist zu prüfen, ob die Verordnung Nr. 1072/2009 dem Königreich Dänemark ein Ermessen eingeräumt hat, die Kabotage-Leitlinien zu erlassen, um die Definition des Kabotagebegriffs und der „3‑in‑7‑Regel“ in Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung zu klären. 2. Ist der Erlass innerstaatlicher Vorschriften zur Umsetzung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erforderlich?

35 Hervorzuheben ist, dass es sich bei dem Unionsrechtsakt, den das Königreich Dänemark verletzt haben soll, um eine Verordnung handelt, nicht um eine Richtlinie.

36 Im Gegensatz zu Richtlinien ist die Verordnung nach Art. 288 Abs. 2 AEUV in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Folglich ist es den Mitgliedstaaten verwehrt, innerstaatliche Vorschriften zu erlassen, die den Wortlaut einer Verordnung wiedergeben (

37 Dies bedeutet jedoch nicht, dass Mitgliedstaaten daran gehindert wären, Maßnahmen zur Durchführung von Verordnungen zu erlassen. Es kann nämlich vorkommen, dass manche Verordnungsbestimmungen zu ihrer Durchführung des Erlasses von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten bedürfen ( a) Verordnungen können den Erlass von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten erfordern, auch wenn sie dies nicht ausdrücklich vorsehen

38 Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung einer Verordnung dann erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren Natur als Unionsrechtsakt nicht verbergen und die Ausübung des durch die betreffende Verordnung verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (

39 Daher ist unter Bezugnahme auf die einschlägigen, anhand objektiver Kriterien ausgelegten Bestimmungen der fraglichen Verordnung festzustellen, ob diese Bestimmungen es den Mitgliedstaaten verbieten, gebieten oder gestatten, bestimmte Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, und, insbesondere im letztgenannten Fall, ob sich die betreffende Maßnahme in den Rahmen des den einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumten Wertungsspielraums einfügt (

40 In der vorliegenden Rechtssache nehmen weder Art. 2 Nr. 6 noch Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 Bezug auf nationales Recht. Keine dieser Vorschriften räumt den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Befugnis ein, Durchführungsmaßnahmen im Hinblick auf die Definition des Begriffs der Kabotage oder der „3‑in‑7‑Regel“ zu erlassen. Das ist auch bei keiner anderen Vorschrift der Verordnung Nr. 1072/2009 der Fall (

41 Die Mitgliedstaaten können jedoch Maßnahmen zur Durchführung von Verordnungen erlassen, auch wenn sie dazu nicht ausdrücklich ermächtigt sind (

42 So legt etwa Art. 3 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates (

43 Dem vergleichbar führt Art. 5 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 des Rates (

44 Hervorzuheben ist, dass – wie vom Königreich Dänemark vorgebracht – die Tatsache, dass eine Bestimmung einer Verordnung allgemein oder ungenau formuliert ist, ein Hinweis darauf ist, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind. Wie der Gerichtshof im Urteil Zerbone entschieden hat, „[kann sich] eine einzelstaatliche Verwaltung im Falle von Auslegungsschwierigkeiten … veranlasst sehen …, Maßnahmen zur Durchführung einer Unionsverordnung zu ergreifen und bei dieser Gelegenheit entstandene Zweifel zu beheben“ (nicht genau“ festlegt, d. h., sie selbst macht keine bezifferte Vorgaben (lediglich allgemeine Regeln … aufstellen“ und sie weder genau festlegen, welche der in Art. 5 … aufgeführten Sanktionen … anzuwenden ist … noch, gegen welche Kategorie von Handelnden sie zu verhängen ist“ ( b) Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erfordern den Erlass von Durchführungsmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten

45 Im vorliegenden Fall erfordern Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 meines Erachtens aus den nachstehend genannten Gründen den Erlass innerstaatlicher Durchführungsmaßnahmen, auch wenn sie dies nicht ausdrücklich vorsehen.

46 Erstens muss, um feststellen zu können, ob die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 festgelegte Grenze von drei Beförderungen erreicht ist, entschieden werden, ob eine Wegstrecke, die mehrere Belade- und mehrere Entladeorte umfasst, als eine, zwei oder mehr Kabotagebeförderungen zu zählen ist. Fehlt eine solche Klarstellung durch die Mitgliedstaaten, kann die Begrenzung auf drei Beförderungen nicht angewendet werden.

47 Zweitens ist die Definition des Begriffs „Kabotage“ in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 allgemein gehalten, da dort lediglich bestimmt ist, dass es sich um „innerstaatlichen Verkehr“ handelt und dass sie „zeitweilig“ durchgeführt wird. Wie in Nr. 44 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, ist die Tatsache, dass eine Bestimmung „nicht genau“ formuliert ist, ein Hinweis darauf, dass innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen erforderlich sind.

48 Drittens zeigt sich die fehlende Klarheit und die Ungenauigkeit von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 daran, dass die Mitgliedstaaten den Kabotagebegriff unterschiedlich auslegen (

49 Einige Mitgliedstaaten, wie die Niederlande (

50 Viertens hat die Kommission in ihrem Bericht über den Stand des Kraftverkehrsmarkts in der Union selbst eingeräumt, dass eine Klarstellung des Kabotagebegriffs erforderlich sei, und ausgeführt, dass „[d]ie Überarbeitung [der Verordnung Nr. 1072/2009] … darauf abzielen [sollte], [ihre] problematischen Begriffe … klarzustellen, darunter insbesondere die Definition … der Kabotage“ (

51 Somit kann ich nicht nachvollziehen, warum das Königreich Dänemark dafür kritisiert werden sollte, dass es innerstaatliche Regeln zur Durchführung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 erlassen hat. c) Der Vorschlag der Kommission von 2017 zur Änderung von Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 ist für die vorliegende Rechtssache nicht entscheidend

52 Schließlich ist zu betonen, dass dieses Ergebnis nicht dadurch in Frage gestellt wird, dass die Kommission 2017 vorgeschlagen hat, die Definition des Kabotagebegriffs dahin zu ändern, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladeorte haben kann (

53 Nach Art. 2 Abs. 2 des Vorschlags der Kommission von 2017 würde Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 durch Folgendes ersetzt: „,Kabotage‘ [umfasst] gewerblichen innerstaatlichen Verkehr, der zeitweilig in einem Aufnahmemitgliedstaat durchgeführt wird und der die Beförderung von der Abholung der Güter bei einer oder mehreren Beladestellen bis zu ihrer Auslieferung bei einer oder mehreren Entladestellen gemäß Frachtbrief umfasst“ (

54 Dass die Kommission vorschlägt, Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 dahin zu ändern, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladestellen haben kann, bedeutet nicht, dass die Mitgliedstaaten vor oder ohne diese Änderung nicht zulassen dürften, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann. Ebenso wenig bedeutet es, dass die Mitgliedstaaten vor oder ohne diese Änderung zulassen müssten, dass eine Beförderung mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann. Wie ich bereits ausgeführt habe, befasst sich Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 gar nicht mit diesem Punkt. In dem Vorschlag der Kommission von 2017 wird eine bestimmte Auslegung vertreten. Dieser Vorschlag ändert aber nichts daran, dass die derzeitige Definition der Kabotage sehr allgemein gehalten ist und somit den Mitgliedstaaten Ermessen einräumt, die eine oder die andere Auslegung zu wählen.

55 Ferner ist zu bemerken, dass die Kommission 2017 außerdem vorgeschlagen hat, die „3‑in‑7‑Regel“ aufzugeben. Während gebietsfremde Verkehrsunternehmer derzeit berechtigt sind, drei Kabotagebeförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung durchzuführen, wären sie nach dem Vorschlag der Kommission von 2017 berechtigt, eine unbegrenzte Anzahl von Beförderungen innerhalb eines kürzeren Zeitraums, nämlich innerhalb von fünf Tagen nach der letzten Entladung der in den Aufnahmemitgliedstaat eingeführten Lieferung, durchzuführen (

56 Würde Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 entsprechend dem Vorschlag der Kommission geändert, wäre es nicht mehr notwendig, die Kabotagebeförderungen zu zählen, da die Begrenzung der Anzahl der erlaubten Beförderungen innerhalb des maßgeblichen Zeitraums wegfiele. Daher würde die Frage, ob eine Beförderung aus mehreren Belade- und mehreren Entladeorten bestehen kann, hinfällig und der Vorschlag zur Änderung von Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 gegenstandslos.

57 Jedenfalls ist festzustellen, dass der Vorschlag der Kommission von 2017 derzeit diskutiert wird und dass sich mehrere Mitgliedstaaten dagegen ausgesprochen haben (der Kommission, dass Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 entsprechend der angeführten Formulierung geändert werden sollte.

58 Folglich sollten aus dem Vorschlag der Kommission von 2017, Art. 2 Nr. 6 der Verordnung 1072/2009 dahin zu ändern, dass eine Kabotage mehrere Belade- und mehrere Entladestellen umfassen kann, keine Schlüsse gezogen werden.

59 Ich gelange zu dem Ergebnis, dass Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 den Mitgliedstaaten ein Ermessen einräumt, Durchführungsmaßnahmen zu erlassen, die den Begriff der Kabotage präzisieren. 3. Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Kabotage-Leitlinien

60 Die von den Mitgliedstaaten erlassenen Maßnahmen zur Durchführung von Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 müssen allerdings mit den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts im Einklang stehen, insbesondere mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz (

61 Dieser Grundsatz, den insbesondere die gesetz- und verordnungsgebenden Stellen der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts befolgen müssen, verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu erreichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen (

62 Meiner Meinung nach stehen die Kabotage-Leitlinien mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang.

63 Erstens sind sie geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage angestrebte Ziel zu erreichen.

64 Das Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage ist es, eine „Übergangsregelung“ festzulegen (

65 Mit anderen Worten ist das Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage nicht, die inländischen Märkte vollständig für gebietsfremde Verkehrsunternehmer zu öffnen. Deshalb ist die Kabotage gemäß Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 nur nach einer grenzüberschreitenden Beförderung erlaubt und auf drei Beförderungen innerhalb von sieben Tagen nach der Entladung der eingeführten Lieferung begrenzt. Insoweit weise ich darauf hin, dass die Kommission im Zuge der Erarbeitung des Vorschlags, der später zur Verordnung Nr. 1072/2009 werden sollte, die Option in Betracht gezogen – und verworfen – hat, dass gebietsfremde Verkehrsunternehmern innerhalb eines Monats eine unbegrenzte Anzahl von Kabotagebeförderungen durchführen dürfen (

66 Die in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 niedergelegte Begrenzung auf drei Beförderungen könnte ausgehöhlt werden, wenn gebietsfremden Verkehrsunternehmern erlaubt würde, drei Kabotagebeförderungen mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und einer unbegrenzten Anzahl von Entladeorten durchzuführen. So könnte beispielsweise ein gebietsfremder Verkehrsunternehmer Güter am Ort A laden, einige Güter am Ort B entladen, weitere Güter am Ort C laden, einige Güter am Ort D entladen, weitere Güter am Ort E laden, dann sämtliche Güter am Ort F entladen und hätte noch immer nur eine einzige Kabotage ausgeführt. Die zeitweilige Natur der Kabotage wäre damit nur durch die 7‑Tage‑Frist sichergestellt.

67 Wie in Nr. 65 der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt, hat die Kommission die Option, dass innerhalb eines bestimmten Zeitraums (zugegebenermaßen ein Monat, nicht sieben Tage) eine unbegrenzte Anzahl von Kabotagebeförderungen erlaubt wäre, in ihrem Vorschlag, der später zur Verordnung Nr. 1072/2009 werden sollte, verworfen. Diese Option ist erst vor Kurzem in ihrem Vorschlag von 2017 (mit einer kürzeren, fünftägigen Frist) vorgelegt worden (

68 Daher läuft es meines Erachtens der in Art. 2 Nr. 6 der Verordnung Nr. 1072/2009 vorgesehenen zeitweiligen Natur der Kabotage, der in Art. 8 Abs. 2 festgelegten Begrenzung auf drei Beförderungen und dem Ziel der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf Kabotage zuwider, Beförderungen mit einer unbegrenzten Anzahl von Beladeorten und einer unbegrenzten Anzahl von Entladeorten zuzulassen.

69 Dagegen soll der Ausschluss gebietsfremder Verkehrsunternehmer von der Ausübung der Kabotage mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten die zeitweilige Natur der Kabotage sicherstellen und eine beschränkte Liberalisierung des Kabotagemarkts erreichen.

70 Daher sind die Kabotage-Leitlinien geeignet, das mit der Verordnung Nr. 1072/2009 im Hinblick auf die Kabotage angestrebte Ziel zu erreichen.

71 Zweitens gehen die Kabotage-Leitlinien nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.

72 Denn sie schließen, wie vom Königreich Dänemark vorgetragen, nicht Beförderungen aus, die mehrere Beladeorte und einen Entladeort oder einen Beladeort und mehrere Entladeorte umfassen. Sie schließen nur Beförderungen mit mehreren Belade- und mehreren Entladeorten aus. Dies ist dem Königreich Dänemark zufolge u. a. deshalb der Fall, weil die die Anzahl der Versender und Auftraggeber nicht begrenzt werde.

73 Ich gelange zu dem Schluss, dass das Königreich Dänemark die Kabotage-Leitlinien erlassen durfte, dass diese Leitlinien mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Einklang stehen und dass das Königreich Dänemark mit ihrem Erlass folglich nicht gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat. 4. Die auf der Website der Kommission veröffentlichten Fragen & Antworten sind für die Mitgliedstaaten nicht verbindlich

74 Dieses Ergebnis wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Kommission Fragen & Antworten verabschiedet hat (oder auch mehrere Beladeorte und mehrere Entladeorte haben [kann]“ (

75 Insoweit macht die Kommission geltend, dass ihre Auslegung des Kabotagebegriffs, wie sie in den Fragen & Antworten niedergelegt sei, für die Mitgliedstaaten verbindlich sei, da deren Vertreter diese Auslegung in der Sitzung des Ausschusses für Straßenverkehr vom 25. Oktober 2010 erörtert hätten und zu einer Einigung gelangt seien und die Auslegung auf ihrer Website veröffentlicht sei (

76 Dieses Vorbringen ist meines Erachtens zurückzuweisen. Die Fragen & Antworten können aus folgenden Gründen nicht als für die Mitgliedstaaten verbindlich angesehen werden.

77 Zunächst sind die Fragen & Antworten, wie die Kommission vorträgt, zwar auf der Website der Generaldirektion für Mobilität und Verkehr veröffentlicht worden, nicht aber im Amtsblatt.

78 Zweitens haben sich die Vertreter der Mitgliedstaaten entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht auf eine Auslegung des Begriffs der Kabotage im Sinne der Fragen & Antworten geeinigt.

79 Insoweit ist hervorzuheben, dass weder Art. 2 Nr. 6 noch Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 die Kommission ermächtigen, einen Rechtsakt zu erlassen, der den Kabotagebegriff oder die „3‑in‑7‑Regel“ präzisiert. Das ist auch bei keiner anderen Bestimmung dieser Verordnung der Fall.

80 Dagegen sieht Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor, dass die Kommission die Gültigkeitsdauer der dem Verkehrsunternehmer erteilten Unionslizenz an den technischen Fortschritt „an[passt]“. Ebenso sieht Art. 4 Abs. 4 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1072/2009 vor, dass die Kommission Anhang I und II an den technischen Fortschritt „anpasst“, und Art. 5 Abs. 4 der Verordnung Nr. 1072/2009 bestimmt, dass die Kommission Anhang III an den technischen Fortschritt „anpasst“ (

81 Da es keine Bestimmung der Verordnung Nr. 1072/2009 gibt, die die Kommission ermächtigen würde, Rechtsakte zur Präzisierung des Kabotagebegriffs oder der „3‑in‑7‑Regel“ zu erlassen, verlangt keine Bestimmung der Verordnung, dass über diese Rechtsakte im Ausschuss für den Straßenverkehr abgestimmt wird. Es steht außer Zweifel, dass das Regelungsverfahren mit Kontrolle oder irgendein anderes Verfahren, bei dem eine Abstimmung dieses Ausschusses erforderlich ist (

82 Darüber hinaus heißt es in Art. 2 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Ausschusses für den Straßenverkehr (

83 Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich, dass die Auslegung des Kabotagebegriffs bei zwei Sitzungen des Ausschusses für den Straßenverkehr auf der Tagesordnung stand. Diese Sitzungen fanden am 17. November 2009 und am 25. Oktober 2010 statt. In beiden Sitzungen wurde diese Frage lediglich erörtert (

84 Folglich handelt es sich bei der in den Fragen & Antworten niedergelegten Definition des Kabotagebegriffs nicht um eine Definition, auf die sich eine Mehrheit der Mitgliedstaaten geeinigt hätte, sondern lediglich um die von der Kommission vertretene Auslegung dieses Begriffs.

85 Darüber hinaus hätte in dem Fall, dass das Regelungsverfahren mit Kontrolle anwendbar gewesen wäre, eine Abstimmung des Ausschusses für den Straßenverkehr zugunsten der von der Kommission vertretenen Auslegung des Kabotagebegriffs für sich genommen nicht dazu geführt, dass die Auslegung für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Hierfür müssen nämlich nach Art. 5a Abs. 3 des Beschlusses 1999/468 in der Fassung des Beschlusses 2006/512 noch weitere Schritte erfolgen (

86 Drittens hat die Kommission in der Folgenabschätzung für ihren Vorschlag von 2017 selbst eingeräumt, dass die Fragen & Antworten „nicht rechtsverbindlich sind“ (

87 Daher können die Fragen & Antworten meines Erachtens nicht als für die Mitgliedstaaten verbindlich angesehen werden.

88 Daraus folgt, dass die Kommission nicht nachgewiesen hat, dass das Königreich Dänemark gegen seine Verpflichtungen aus Art. 2 Nr. 6 und Art. 8 der Verordnung Nr. 1072/2009 verstoßen hat. V. Ergebnis

89 Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, 1. die Klage abzuweisen und 2. der Europäischen Kommission die Kosten aufzuerlegen.