Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.11.2017 – C-551/16

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS PAOLO MENGOZZI vom 29. November 2017 ( Rechtssache C‑551/16 J. Klein Schiphorst gegen Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Vorabentscheidungsersuchen des Centrale Raad van Beroep [Berufungsgericht in Sachen der sozialen Sicherheit und des öffentlichen Dienstes, Niederlande]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Abkommen EG–Schweiz über die Freizügigkeit – Freizügigkeit der Arbeitnehmer – Verordnung (EG) Nr. 883/2004 – Art. 7, 63 und 64 – Wanderarbeitnehmer – Leistungen bei Arbeitslosigkeit – Arbeitsuchender, der sich in einen anderen Mitgliedstaat begibt – Aufrechterhaltung des Anspruchs auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit – Zeitraum – Befugnis“ I. Einleitung

1 Darf ein Mitgliedstaat einem seiner Staatsangehörigen, der Arbeit sucht, grundsätzlich eine Verlängerung des Zeitraums für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit über drei Monate hinaus versagen?

2 Dies ist Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens des Centrale Raad van Beroep (Berufungsgericht in Sachen der sozialen Sicherheit und des öffentlichen Dienstes, Niederlande), das im Wesentlichen die Auslegung von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit ( II. Sachverhalt des Ausgangsrechtsstreits, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

3 Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn J. Klein Schiphorst, einem niederländischen Staatsangehörigen, und dem Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Verwaltungsrat des Durchführungsinstituts für Arbeitnehmerversicherungen, Niederlande, im Folgenden: Uwv), über die Ablehnung des Antrags von Herrn Klein Schiphorst, den in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Zeitraum von drei Monaten, während dessen der Anspruch auf Leistungen wegen Arbeitslosigkeit aufrechterhalten wird, zu verlängern. Diese Leistungen hatte ihm das Uwv vom 1. September bis zum 30. November 2012 im Rahmen seiner Arbeitsuche im Hoheitsgebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft gewährt, deren Staatsangehörigkeit seine Partnerin besitzt.

4 Nach den Angaben des vorlegenden Gerichts steht außer Zweifel, dass Herr Klein Schiphorst bei seiner Arbeitsuche in der Schweiz während der drei Monate vom 1. September bis zum 30. November 2012 Anspruch auf Aufrechterhaltung der Zahlung seiner Leistungen bei Arbeitslosigkeit hatte.

5 Erstens sieht Art. 64 Abs. 1 der Verordnung Nr. 883/2004 nämlich vor, dass eine vollarbeitslose Person, die die nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats erforderlichen Voraussetzungen für einen Leistungsanspruch erfüllt und sich zur Arbeitsuche in einen anderen Mitgliedstaat begibt, den Anspruch auf Geldleistungen bei Arbeitslosigkeit unter den Bedingungen und innerhalb der Grenzen behält, die in diesem Artikel aufgeführt sind. Zu diesen Bedingungen und Grenzen gehört nach Art. 64 Abs. 1 Buchst. c die Aufrechterhaltung der Leistungen „während drei Monaten von dem Zeitpunkt an …, ab dem der Arbeitslose der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats, den er verlassen hat, nicht mehr zur Verfügung gestanden hat, vorausgesetzt die Gesamtdauer der Leistungsgewährung überschreitet nicht den Gesamtzeitraum, für den nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats ein Leistungsanspruch besteht“ (

6 Zweitens ist unstreitig, dass die Verordnung Nr. 883/2004 gemäß dem am 21. Juni 1999 in Luxemburg unterzeichneten Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der Schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit (

7 Der Ausgangsrechtsstreit und die Fragen des vorlegenden Gerichts betreffen hingegen im Wesentlichen die Auslegung des letzten Satzteils von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004, wonach „der Zeitraum von drei Monaten … von der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger auf höchstens sechs Monate verlängert werden [kann]“.

8 Insoweit geht aus den Akten hervor, dass der von Herrn Klein Schiphorst gestellte Antrag auf Verlängerung des Exportzeitraums vom Uwv mit der Begründung abgelehnt wurde, dass es eine solche Verlängerung aufgrund einer Weisung des niederländischen Ministers für soziale Angelegenheiten und Beschäftigung vom Januar 2011 grundsätzlich ablehne, es sei denn, dass die Ablehnung unter den besonderen Umständen des Einzelfalls zu einem unangemessenen Ergebnis führe. Herr Klein Schiphorst könne nicht in den Genuss dieser Ausnahme kommen, da es trotz seiner Bemühungen, in der Schweiz eine Beschäftigung zu finden, in diesem Staat weder eine konkrete Aussicht auf Beschäftigung gegeben habe noch andere Umstände vorgelegen hätten, die Anlass hätten geben können, vom Erfordernis seiner Rückkehr in die Niederlande nach Ablauf von drei Monaten abzusehen.

9 Nachdem die Klage von Herrn Klein Schiphorst gegen den Bescheid des Uwv im ersten Rechtszug mit der Begründung abgelehnt worden war, dass diese Behörde hinreichend dargelegt habe, aus welchen Gründen sie von der Befugnis in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 keinen Gebrauch gemacht habe, legte er beim vorlegenden Gericht ein Rechtsmittel ein.

10 Das vorlegende Gericht hegt Zweifel an der Vereinbarkeit des Bescheids des Uwv mit dem Unionsrecht.

11 Es erkennt insoweit zwar an, dass es den Mitgliedstaaten nach Art. 63 der Verordnung Nr. 883/2004 freistehe, den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit von einer Wohnortklausel abhängig zu machen, weist jedoch darauf hin, dass nach dieser Vorschrift Art. 7 der Verordnung, der Wohnortklauseln verbiete, in den in ihren Art. 64 und 65 vorgesehenen Fällen und Grenzen gelte. Da nach Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung die Befugnis bestehe, den Zeitraum für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit um drei Monate zu verlängern, spiele somit die Anwendung von Art. 7 der Verordnung eine Rolle bei der Auslegung und Wahrnehmung dieser Befugnis. Das vorlegende Gericht möchte ferner wissen, ob die Anwendung der Bestimmungen des Vertrags über die Freizügigkeit von Personen und Arbeitnehmern auch Einfluss auf die Auslegung der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 festgelegten Befugnis haben könne.

12 Unter diesen Umständen hat der Centrale Raad van Beroep (Berufungsgericht in Sachen der sozialen Sicherheit und des öffentlichen Dienstes) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Darf die in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 eingeräumte Befugnis in Anbetracht ihrer Art. 63 und 7, des Ziels und des Inhalts der Verordnung sowie der Freizügigkeit von Personen und Arbeitnehmern in der Weise wahrgenommen werden, dass ein Antrag auf Verlängerung des Zeitraums für den Export einer Leistung bei Arbeitslosigkeit grundsätzlich abgelehnt wird, es sei denn, die Verlängerung des Exportzeitraums kann nach Ansicht des Uwv unter den besonderen Umständen des Einzelfalls – beispielsweise bei Bestehen einer konkreten und nachweisbaren Aussicht auf Beschäftigung – vernünftigerweise nicht verweigert werden? 2. Falls nein: Wie haben die Mitgliedstaaten die in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 eingeräumte Befugnis wahrzunehmen?

13 Zu diesen Fragen haben das Uwv, die niederländische, die tschechische, die dänische, die polnische, die schwedische und die norwegische Regierung sowie die Europäische Kommission schriftliche Erklärungen abgegeben. Mit Ausnahme der tschechischen und der polnischen Regierung haben diese Beteiligten an der Sitzung vom 20. September 2017 teilgenommen und mündliche Ausführungen gemacht. III. Würdigung

14 Wie die vorstehenden Erwägungen zeigen, verleiht Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004 arbeitslosen Arbeitnehmern eines Mitgliedstaats bei der Suche nach Arbeit in einem anderen Mitgliedstaat einen Anspruch auf Aufrechterhaltung ihrer Leistungen bei Arbeitslosigkeit für einen Zeitraum von drei Monaten, der gemäß dem letzten Satzteil dieser Bestimmung „von der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger auf höchstens sechs Monate verlängert werden [kann]“.

15 Richtet sich diese Befugnis, den Zeitraum für den Export der Leistungen bei Arbeitslosigkeit einer Person über drei Monate hinaus zu verlängern, an die Mitgliedstaaten, so dass diese auch berechtigt sind, davon keinen Gebrauch zu machen und damit der zuständigen Behörde jede Möglichkeit einer solchen Verlängerung zu versagen, wie die niederländische, die dänische, die schwedische und die norwegische Regierung meinen, oder richtet sie sich nur an die zuständigen Behörden, die stets die Möglichkeit haben müssen, jeden Einzelfall zu prüfen, wie die tschechische und die polnische Regierung sowie die Kommission geltend machen?

16 Angesichts der Umstände des Ausgangsverfahrens wäre es denkbar, sich nicht unmittelbar für eine der vorstehend dargelegten Alternativen zu entscheiden. Aus den Akten und den Erläuterungen der niederländischen Regierung geht nämlich hervor, dass sich das Königreich der Niederlande zwar zunächst im Einklang mit der Weisung des Ministers für soziale Angelegenheiten vom Januar 2011 weigerte, von der durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 verliehenen Befugnis Gebrauch zu machen, doch hielt sich dieser Mitgliedstaat sodann, unter Beibehaltung des Grundsatzes, Anträge auf Verlängerung generell abzulehnen, infolge eines Urteils der Rechtbank Amsterdam (Bezirksgericht Amsterdam, Niederlande) vom 2. Oktober 2011 für „verpflichtet“ – wie es der Vertreter der niederländischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof ausgedrückt hat –, das Uwv mit der Prüfung der individuellen Anträge auf Verlängerung zu betrauen und ihm aufzugeben, Bescheide, mit denen die Verlängerung abgelehnt wird, zu begründen.

17 Das Königreich der Niederlande hat somit letztlich von der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Befugnis Gebrauch gemacht, und zwar, um den von der Kommission verwendeten Ausdruck aufzugreifen, nach der Formel „nein, außer wenn“. Man könnte daher von dieser Prämisse ausgehen, um die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu beantworten.

18 Ich halte es jedoch für wichtig, dass der Gerichtshof zu der in Nr. 15 der vorliegenden Schlussanträge aufgeführten grundsätzlichen Frage nach der Tragweite von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 klar Stellung nimmt, wie es die Beteiligten wünschen. Ich bin jedenfalls der Ansicht, dass es Aufgabe des Generalanwalts ist, diese Frage zu beantworten, indem er dem Gerichtshof einige, wenn auch nicht erschöpfende Erwägungen zur Problematik der den nationalen Behörden durch die Vorschriften des abgeleiteten Unionsrechts übertragenen Befugnisse unterbreitet.

19 Zwar hatte der Gerichtshof bislang keine Gelegenheit, Art. 64 der Verordnung Nr. 883/2004 auszulegen, doch sah er sich veranlasst, die Tragweite seines Vorläufers, des Art. 69 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (

20 Diese Rechtsprechung enthält nützliche Anhaltspunkte für die Lösung des vorliegenden Falles, die allerdings meiner Meinung nach nicht entscheidend sind, weil der streitige Satzteil („der Zeitraum von drei Monaten kann von der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger auf höchstens sechs Monate verlängert werden“) neu in die Verordnung Nr. 883/2004 aufgenommen wurde. Die Rechtsprechung zur Verordnung Nr. 1408/71 stellt daher einen ausgezeichneten Ausgangspunkt dar, aber es wäre meines Erachtens müßig, daraus eine eindeutige Antwort auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts ableiten zu wollen, wie es die Kommission in ihren Erklärungen versucht hat.

21 Zunächst liegt auf der Hand, dass die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 69 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1408/71 voll und ganz relevant bleibt, soweit es um den Zeitraum von drei Monaten geht, der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c ab initio der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehen ist.

22 So kann man ohne Weiteres sagen, dass nach diesem Artikel ein arbeitsuchender Arbeitnehmer für den genannten Zeitraum zum Zweck der Arbeitsuche in einem anderen Mitgliedstaat von der nach den nationalen Rechtsvorschriften bestehenden Verpflichtung befreit ist, sich zur Verfügung der Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates zu halten, ohne dass er deshalb seinen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit gegen diesen Staat verliert (

23 Es handelt sich dabei um eine dem arbeitsuchenden Arbeitnehmer eingeräumte „Erleichterung“, die die Freizügigkeit fördern soll und ihm einen Vorteil gegenüber einem Arbeitnehmer verschafft, der im zuständigen Staat verbleibt, denn er ist während eines Zeitraums von drei Monaten von der Verpflichtung befreit, sich zur Verfügung der Arbeitsverwaltung dieses Staates zu halten und sich der dort stattfindenden Kontrolle zu unterwerfen, wobei er sich allerdings bei der Arbeitsverwaltung des Staates, in den er sich begibt, melden muss (

24 Die Beschränkung einer solchen Erleichterung auf drei Monate bedeutet, dass der Arbeitnehmer, der in dem Staat, in den er sich begeben hat, keine Beschäftigung gefunden hat, grundsätzlich nach Ablauf dieses Zeitraums in das Gebiet des zuständigen Staates zurückkehren muss, um im Einklang mit den Rechtsvorschriften dieses Staates weiterhin in den Genuss der Leistungen bei Arbeitslosigkeit kommen zu können; andernfalls verliert er jeden Anspruch auf diese Leistungen (

25 Mit anderen Worten ist der zuständige Staat nach Ablauf des Zeitraums von drei Monaten erneut berechtigt, die Zahlung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit an die Bedingung zu knüpfen, dass sich der Wohnsitz in seinem Hoheitsgebiet befindet.

26 Der Gerichtshof hat festgestellt, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber, indem er die durch Art. 69 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 1408/71 eingeräumte Erleichterung an Bedingungen und Grenzen knüpfte, nicht gegen die Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft verstoßen hat (

27 Er hat auch anerkannt, dass in Fällen, die nicht unter die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71 und insbesondere ihres Art. 69 fallen, die im nationalen Recht mit der Notwendigkeit, die Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Leistungen an Arbeitslose zu überprüfen, gerechtfertigte Residenzpflicht in dem Mitgliedstaat, in dem sich der leistungspflichtige Träger befindet, mit der Freizügigkeit und der Aufenthaltsfreiheit der Bürger der Europäischen Union vereinbar ist (

28 Diese Grundsätze bleiben auch im Rahmen der Verordnung Nr. 883/2004 relevant.

29 Zum einen gewährleistet Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004 nämlich, wie bereits dargelegt, das Recht auf Aufrechterhaltung der Leistungen für die Dauer von drei Monaten ab dem Zeitpunkt, zu dem der Arbeitslose der Arbeitsverwaltung des Mitgliedstaats nicht mehr zur Verfügung gestanden hat, während Art. 64 Abs. 2 der Verordnung grundsätzlich vorsieht, dass der Arbeitslose „jeden Leistungsanspruch nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Mitgliedstaats [verliert], wenn [er] nicht bei Ablauf oder vor Ablauf dieses Zeitraums dorthin zurückkehrt“.

30 Zum anderen ist Art. 64 der Verordnung Nr. 883/2004, wie alle Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof anerkannt haben, eine lex specialis zu Art. 7 der Verordnung, der die „Aufhebung der Wohnortklauseln“ vorschreibt, wobei dies nach Art. 63 der Verordnung aber nur „in den in [Artikel 64] vorgesehenen Fällen und Grenzen“ gilt.

31 Daher ist einem Arbeitslosen, der alle in Art. 64 der Verordnung Nr. 883/2004 aufgeführten Bedingungen erfüllt, der Export seiner Leistungen bei Arbeitslosigkeit für die Dauer von drei Monaten nach Art. 64 Abs. 1 Buchst. c zu gewähren, ohne dass, im Einklang mit Art. 7 der Verordnung, die während dieses Zeitraums gewährten Leistungen „aufgrund der Tatsache gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden [dürfen], dass der Berechtigte oder seine Familienangehörigen in einem anderen als dem Mitgliedstaat wohnt bzw. wohnen, in dem der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat“.

32 Hingegen kann die Anwendung von Art. 7 der Verordnung Nr. 883/2004 nicht dazu dienen, über die in Art. 64 der Verordnung selbst festgelegten Bedingungen und Grenzen hinauszugehen, insbesondere soweit sie die Dauer des Exports der Leistungen betreffen. Art. 7 der Verordnung kann auch nicht bewirken, dass aus einer in ihrem Art. 64 vorgesehenen Befugnis eine Verpflichtung wird.

33 Daher besteht nicht der geringste Zweifel daran, dass ein Arbeitsuchender über einen Zeitraum von drei bis höchstens sechs Monaten hinaus keinen Anspruch auf Export seiner Leistungen bei Arbeitslosigkeit erheben kann.

34 Dies geht bereits aus dem Wortlaut von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 hervor, wonach der Zeitraum von drei Monaten „auf höchstens sechs Monate verlängert werden [kann]“ (

35 Aufgrund dessen lässt sich jedoch nicht die Frage beantworten, ob sich die Befugnis zur Verlängerung des Zeitraums für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit über drei Monate hinaus – die von allen Beteiligten übereinstimmend als Befugnis eingestuft wird – nur an die Arbeitsverwaltung des zuständigen Staates richtet, so dass diese Behörde immer in die Lage versetzt werden muss, von dieser Möglichkeit in jedem Einzelfall Gebrauch zu machen, oder ob es den Mitgliedstaaten freisteht, von dieser Befugnis keinen Gebrauch zu machen.

36 Mit dieser Frage hat sich der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung aus dem einfachen Grund noch nicht befasst, dass es die fakultative Regelung in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 im Rahmen der Verordnung Nr. 1408/71 nicht gab.

37 Es ist richtig, dass nach dem Wortlaut von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004, wie die Kommission u. a. ausgeführt hat, die Befugnis zur Verlängerung der Zahlung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit über drei Monate hinaus nicht dem zuständigen (Mitglied‑)Staat eingeräumt wird, sondern „der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger“.

38 Die Kommission sowie die tschechische und die polnische Regierung ziehen daraus den Schluss, dass die Mitgliedstaaten nicht in das Ermessen eingreifen dürften, das der zuständigen Arbeitsverwaltung oder dem zuständigen Träger bei der Prüfung der Möglichkeit einer Verlängerung des Exportzeitraums über drei Monate hinaus in jedem Einzelfall zustehe.

39 Diese Argumentation überzeugt mich nicht.

40 Erstens hätte der Unionsgesetzgeber, wenn dem so wäre, einer grundsätzlichen Aufhebung der Wohnortklauseln für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten bis höchstens sechs Monate zugestimmt.

41 Eine solche Grundsatzentscheidung müsste meines Erachtens insbesondere wegen der administrativen Folgen – vor allem im Hinblick auf die Schwierigkeiten, im Ausland eine anhaltende Kontrolle der Maßnahmen der Betreffenden zur Arbeitsuche zu gewährleisten – sowie der erheblichen finanziellen Folgen für die Mitgliedstaaten, die Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach ihrem nationalen Recht gewähren, unzweifelhaft aus den Vorschriften der Verordnung Nr. 883/2004 hervorgehen. Insoweit hat die schwedische Regierung zutreffend darauf hingewiesen, dass nach Art. 64 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung die Leistungen vom zuständigen Träger „nach den für ihn geltenden Rechtsvorschriften und für seine Rechnung“ gewährt werden. Im Kontext der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung vorgesehenen Befugnis kann sich der zuständige Träger daher nicht von den gesetzlichen Voraussetzungen für die Zahlung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit frei machen. Zu diesen Voraussetzungen gehören notwendigerweise etwaige nationale Rechts- oder Verwaltungsvorschriften in Bezug auf das Recht der nationalen Behörden, diese Leistungen einem Arbeitsuchenden, der sich in einen anderen an die Bestimmungen der Verordnung Nr. 883/2004 gebundenen Staat begeben hat, für einen Zeitraum von mehr als drei Monaten zu gewähren.

42 Zweitens wird zwar in Art. 1 Buchst. q Ziff. i der Verordnung Nr. 883/2004 der „zuständige Träger“ definiert als „der Träger, bei dem die betreffende Person zum Zeitpunkt der Stellung des Antrags auf Leistungen versichert ist“, doch ist in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung auch von der „zuständigen Arbeitsverwaltung“ die Rede, wobei unter diesem Begriff, der in der Verordnung nicht definiert wird, aufgrund seines allgemeinen Charakters jede Art von Behörde oder Einrichtung verstanden werden kann, die nach der Rechtsordnung des jeweiligen Mitgliedstaats für Systeme der sozialen Sicherheit zuständig oder mit der Anwendung der einschlägigen Rechtsvorschriften betraut ist.

43 Aus dem Wortlaut von Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 lässt sich daher nicht ableiten, dass der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten untersagt hätte, den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf drei Monate zu begrenzen, indem er sie verpflichtet hätte, die Befugnis ihrer Behörden zur Verlängerung dieses Zeitraums auf bis zu sechs Monate nicht auszuschließen, einzuschränken oder an Bedingungen zu knüpfen.

44 Drittens wird die getroffene Feststellung nicht durch das Zusatzargument in Frage gestellt, das die Kommission im Wege der Analogie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Auslegung von Art. 69 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 ableitet und das dahin geht, dass die zuständigen Arbeitsverwaltungen stets die Möglichkeit haben müssten, die besonderen Umstände jedes Einzelfalls zu prüfen.

45 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Arbeitslose nach Art. 69 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 jeden Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach den Rechtsvorschriften des zuständigen Staates verlor, wenn er nicht vor Ablauf des Zeitraums von drei Monaten in diesen Staat zurückkehrte. In Art. 69 Abs. 2 Satz 2 wurde die strenge Rechtsfolge des unwiederbringlichen Verlusts der Leistungen bei verspäteter Rückkehr abgeschwächt, indem die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger ermächtigt wurde, den Zeitraum von drei Monaten „in Ausnahmefällen“ zu verlängern.

46 Zwar hat der Gerichtshof, wie die Kommission hervorhebt, anerkannt, dass Art. 69 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 es erlaubte, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Genüge zu tun, in dessen Rahmen die zuständige Arbeitsverwaltung und der zuständige Träger in jedem Einzelfall die Dauer der Überschreitung des Zeitraums von drei Monaten, den Grund für die verspätete Rückkehr der betreffenden Person in den zuständigen Staat sowie die Schwere der an die verspätete Rückkehr geknüpften Rechtsfolgen zu berücksichtigen hatten (

47 Die Kommission scheint aus der vom Gerichtshof bejahten Möglichkeit für die Arbeitsverwaltungen des zuständigen Staates, auf diese Weise die Rechtsfolgen des Verlusts des Anspruchs auf Leistungen in Ausnahmefällen zu begrenzen, wenn der Arbeitslose nicht nach Ablauf von drei Monaten in diesen Staat zurückkehrt, abzuleiten, dass der Gerichtshof zumindest implizit bereits im Rahmen der Verordnung Nr. 1408/71 anerkannt habe, dass die Arbeitsverwaltungen berechtigt seien, den Anspruch auf Leistungen über den Zeitraum von drei Monaten hinaus zu verlängern. Mir scheint es mit der Logik der Argumentation der Kommission im Einklang zu stehen, daraus zu folgern, dass die in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehene Befugnis letztlich nur die vom Gerichtshof vorgenommene Auslegung von Art. 69 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 bestätige.

48 Die Kommission lässt in ihren Erklärungen jedoch außer Acht, dass Art. 69 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1408/71 nicht durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 ersetzt wurde, sondern durch deren Art. 64 Abs. 2.

49 Die letztgenannte Vorschrift bestimmt nämlich, dass die betreffende Person jeden Leistungsanspruch verliert, wenn sie nicht bei Ablauf oder vor Ablauf des Zeitraums, für den sie nach Art. 64 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 883/2004 einen Leistungsanspruch hat, zurückkehrt, wobei die zuständige Arbeitsverwaltung oder der zuständige Träger der betreffenden Person in Ausnahmefällen gestatten kann, zu einem späteren Zeitpunkt zurückzukehren, ohne dass sie ihren Anspruch verliert.

50 Insoweit ist es verständlich und logisch, dass sich die zuständigen Stellen eines Mitgliedstaats bei der Beurteilung, ob ein „Ausnahmefall“ (wie eine Krankheit oder ein Unfall) vorliegt (

51 Diese Rechtsprechung gilt auch weiterhin entsprechend in Bezug auf Art. 64 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004.

52 Das bedeutet, dass das Ermessen, das der zuständigen Arbeitsverwaltung und dem zuständigen Träger durch Art. 64 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines Ausnahmefalls eingeräumt wird, im Kontext der Anwendung des Zeitraums, in dem die betreffende Person Anspruch auf Leistungen hat, auszuüben ist, d. h. entweder während des Zeitraums von drei Monaten oder gegebenenfalls, wenn der Mitgliedstaat von der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Befugnis Gebrauch gemacht hat, während des späteren Zeitraums, falls der Arbeitsuchende in den Genuss einer Verlängerung des Zeitraums von drei Monaten gekommen ist.

53 Folglich können die Situation, in der es der zuständigen Arbeitsverwaltung und dem zuständigen Träger ausnahmsweise gestattet ist, die Rechtsfolgen des Verlusts des Anspruchs auf Leistungen zu begrenzen, wenn die betreffende Person bei Ablauf des verpflichtenden Zeitraums von drei Monaten (oder fakultativ sechs Monaten) nicht zurückkehrt, und die Situation, in der es darum geht, ob ein Arbeitnehmer in einem Mitgliedstaat grundsätzlich in den Genuss einer Verlängerung des Exportzeitraums von drei Monaten auf höchstens sechs Monate kommen kann, einander nicht überlagern.

54 Wären die Mitgliedstaaten, wie die Kommission geltend macht, verpflichtet, ihren jeweiligen Behörden aufzugeben, in jedem Fall die Möglichkeit der Verlängerung des Zeitraums von drei Monaten auf höchstens sechs Monate zu prüfen, würde der in Art. 64 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004 geregelte „Ausnahmefall“ jede praktische Wirksamkeit verlieren (

55 Dass der Unionsgesetzgeber entschieden hat, die Möglichkeit der Geltendmachung eines „Ausnahmefalls“ beizubehalten, um den allzu drastischen Eintritt der Rechtsfolgen einer Rückkehr in das Gebiet des zuständigen Mitgliedstaats nach Ablauf des Zeitraums von drei Monaten abzuschwächen, bestätigt, dass er notwendigerweise davon ausgegangen ist, dass der Exportzeitraum der Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf drei Monate begrenzt sein durfte, im Einklang mit der vom Gesetzgeber selbst getroffenen Entscheidung, seiner Pflicht aufgrund der ihm durch Art. 48 AEUV übertragenen Aufgabe nachzukommen, ein System einzuführen, das es den Arbeitnehmern erlaubt, die Hindernisse zu überwinden, die sich aus den nationalen Regeln auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit ergeben können (

56 Angesichts des Kontexts und der Systematik der Vorschriften der Verordnung Nr. 883/2004 über Arbeitsuchende, die sich in einen anderen Mitgliedstaat begeben, ermächtigt Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. dieser Verordnung folglich die Mitgliedstaaten, die dort genannte Befugnis nicht auszuüben und somit den Zeitraum für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht über drei Monate hinaus zu verlängern (

57 Eine solche Schlussfolgerung steht meiner Meinung nach auch nicht im Widerspruch zum Ziel von Art. 64 der Verordnung Nr. 883/2004, die Mobilität der Arbeitsuchenden zu fördern (

58 Viertens ähnelt bei grundsätzlicher Betrachtung die Kontroverse zwischen den Beteiligten hinsichtlich der Adressaten der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Befugnis meines Erachtens derjenigen, mit der sich der Gerichtshof im Kontext der Auslegung von Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (

59 Art. 4 („Gründe, aus denen die Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls abgelehnt werden kann“) des Rahmenbeschlusses 2002/584 gibt in Nr. 6 der „vollstreckenden Justizbehörde“ die Möglichkeit, die Vollstreckung eines Haftbefehls, der zur Vollstreckung einer Freiheitsstrafe ausgestellt worden ist, zu verweigern, wenn sich die gesuchte Person im Vollstreckungsmitgliedstaat aufhält, dessen Staatsangehöriger ist oder dort ihren Wohnsitz hat und dieser Staat sich verpflichtet, selbst die Strafe zu vollstrecken.

60 Dabei stellte sich die Frage, ob die Umsetzung des Ablehnungsgrundes in Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses 2002/584 in innerstaatliches Recht im Ermessen der Mitgliedstaaten stand oder ob sie zwingend geboten war, so dass das innerstaatliche Recht der in diesem Artikel ausdrücklich erwähnten „vollstreckenden Justizbehörde“ stets die Möglichkeit einräumen musste, die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls unter den in Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses angeführten Bedingungen abzulehnen, um die Resozialisierungschancen der gesuchten Person nach Verbüßung der gegen sie verhängten Strafe zu erhöhen.

61 In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:183, Nrn. 102 bis 107) hatte Generalanwalt Bot dem Gerichtshof vorgeschlagen, dieser zweiten, enger am Wortlaut von Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses 2002/584 orientierten Auslegung zu folgen.

62 Der Gerichtshof hat in seinen Urteilen vom 5. September 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, Rn. 35 und 50), und vom 29. Juni 2017, Popławski (C‑579/15, EU:C:2017:503, Rn. 21) anders entschieden. Er hat nämlich anerkannt, dass es den Mitgliedstaaten, obwohl sich Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses 2002/584 an die vollstreckende Justizbehörde richtet, freisteht, den darin genannten Grund für die Ablehnung der Vollstreckung in innerstaatliches Recht umzusetzen.

63 Mit anderen Worten sind die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet, von der in Art. 4 Nr. 6 des Rahmenbeschlusses 2002/584 vorgesehenen Befugnis Gebrauch zu machen.

64 Gleiches gilt für die durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 eingeräumte Befugnis.

65 Zwar unterscheidet sich die Natur des hier in Rede stehenden Rechtsakts (einer Verordnung) grundsätzlich von der Natur eines Rahmenbeschlusses.

66 Im Unterschied zu den auf der Grundlage des früheren Art. 34 Abs. 2 Buchst. b EU erlassenen Rahmenbeschlüssen, die keine unmittelbare Wirkung haben (

67 Gleichwohl bleibt zum einen, unabhängig von der Natur des fraglichen Rechtsakts, eine Befugnis eine Befugnis, wobei der Gerichtshof anerkannt hat, dass ein Mitgliedstaat, der sich dafür entschieden hat, eine solche durch eine Verordnung des Rates verliehene Befugnis nicht auszuüben, Art. 288 AEUV nicht verletzt (

68 Bei Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 liegen meiner Ansicht nach beide Fälle vor.

69 Erstens verpflichtet dieser Artikel, wie bereits ausgeführt, die Mitgliedstaaten keineswegs, dafür zu sorgen, dass der obligatorische Dreimonatszeitraum für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf höchstens sechs Monate verlängert werden kann.

70 Zweitens ist für den Fall, dass sich ein Mitgliedstaat entschließt, von der durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 verliehenen Befugnis Gebrauch zu machen, darauf hinzuweisen, dass diese Vorschrift kein Kriterium enthält, anhand dessen die zuständige nationale Behörde den Zeitraum für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf bis zu sechs Monate verlängern kann. Damit dieser Artikel seine volle Wirkung zu entfalten kann und zugleich die Rechtssicherheit und die Gleichbehandlung der Antragsteller gewahrt sind, müssen daher nationale Maßnahmen erlassen werden, die festlegen, unter welchen Bedingungen der Zeitraum von drei Monaten zu verlängern ist, oder die die Ausübung des der zuständigen nationalen Behörde durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung eingeräumten Ermessens regeln.

71 Kann man daraus schließen, dass ein Mitgliedstaat, der wie das Königreich der Niederlande von dieser Befugnis Gebrauch gemacht hat, gleichwohl beschließen kann, grundsätzlich jeden Antrag auf Verlängerung des Zeitraums von drei Monaten abzulehnen, es sei denn, dass angesichts der besonderen Umstände des Einzelfalls eine solche Lösung zu einem unangemessenen, d. h. letztlich unverhältnismäßigen Ergebnis führen würde?

72 Dies zu bejahen wäre bereits a priori auf der Grundlage der Maxime qui potest majus potest et minus denkbar.

73 Die Kommission schlägt jedoch vor, die in Nr. 71 der vorliegenden Schlussanträge aufgeworfene Frage zu verneinen. Sie macht geltend, die zuständige nationale Stelle müsse ihr Ermessen jedenfalls nicht nach der Formel „nein, außer wenn“, sondern nach der Formel „ja, sofern nicht“ ausüben können.

74 Ich teile diese Ansicht nicht.

75 Zum einen schreibt, wie bereits ausgeführt, Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 keine Kriterien vor, anhand deren die zuständige nationale Behörde einen Antrag auf Verlängerung des Zeitraums von drei Monaten prüfen muss, und gibt auch nicht an, nach welchen Modalitäten das dieser Behörde dadurch eingeräumte Ermessen auszuüben ist, wie insbesondere die polnische Regierung im Wesentlichen eingeräumt hat.

76 Zum anderen muss die zuständige nationale Behörde zwar bei der Ausübung ihres Ermessens auch das Unionsrecht, insbesondere das Diskriminierungsverbot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachten, doch bedeutet diese Verpflichtung nicht, dass ein solches Ermessen anhand einer einzigen bestimmten Modalität der Art „ja, sofern nicht“ auszuüben ist, wie die Kommission meint.

77 Mit anderen Worten verwehrt es Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 im Licht des Diskriminierungsverbots und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einem Mitgliedstaat insbesondere nicht, allgemeine, objektive und nicht diskriminierende Kriterien für die Ausübung des Ermessens seiner Behörden aufzustellen, indem er angibt, unter welchen Umständen oder in welchen Fällen die Behörden ausnahmsweise Veranlassung haben können, für einen Arbeitsuchenden in einem anderen Mitgliedstaat den Export der Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf höchstens sechs Monate zu verlängern.

78 Ein Mitgliedstaat hält sich daher meines Erachtens innerhalb der vom Unionsrecht vorgegebenen Grenzen, wenn er Maßnahmen erlässt, wonach die Verlängerung des Zeitraums für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit auf höchstens sechs Monate nur gewährt werden kann, wenn bestimme Bedingungen wie die vom vorlegenden Gericht angeführten erfüllt sind, und zwar, dass sich die betreffende Person in einer mit einer konkreten Aussicht auf Beschäftigung verbundenen Maßnahme befindet, für die eine Verlängerung des Aufenthalts im betreffenden Mitgliedstaat erforderlich ist, oder dass der Arbeitsuchende eine Absichtserklärung eines Arbeitgebers in diesem Mitgliedstaat vorlegt, die ihm eine reelle Aussicht auf ein Beschäftigungsverhältnis eröffnet. Solche nationalen Maßnahmen können auch die Rechtssicherheit der betreffenden Personen erhöhen, indem sie es ihnen ermöglichen, im Voraus die Bedingungen und/oder Kriterien zu erfahren, auf deren Grundlage die nationale Behörde ihr Ermessen ausüben wird, sowie gegebenenfalls die gerichtliche Kontrolle der behördlichen Entscheidungen erleichtern.

79 Im Übrigen geht aus der Formulierung der ersten Vorlagefrage und den Erklärungen des Uwv entgegen dem Vorbringen der Kommission hervor, dass diese Behörde nicht darauf verzichtet hat, zu prüfen, ob die besonderen Umstände des Einzelfalls es rechtfertigten, den Zeitraum des Exports der Leistungen des Klägers des Ausgangsverfahrens bei Arbeitslosigkeit über die ihm nach der Verordnung Nr. 883/2004 bereits gewährten drei Monate hinaus zu verlängern.

80 Hinzuzufügen ist, dass die Bedingungen und/oder Kriterien für eine Verlängerung des Zeitraums des Exports von Leistungen bei Arbeitslosigkeit in den einzelnen Mitgliedstaaten, die von der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Befugnis Gebrauch gemacht haben, gerade deshalb variieren können, weil den Mitgliedstaaten vom Unionsgesetzgeber beim Erlass der Verordnung ein Ermessen eingeräumt wurde.

81 Diese Unterschiede zwischen den Systemen und Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die von der in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 vorgesehenen Befugnis Gebrauch gemacht haben, wurden vom Unionsgesetzgeber in Kauf genommen (

82 Es ist nicht Sache des Gerichtshofs, sondern Sache des Unionsgesetzgebers, diese Unterschiede abzumildern oder sogar zu beseitigen, falls er dies für nötig erachten sollte.

83 Ich schlage daher vor, auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten, dass es die Vorschriften der Verordnung Nr. 883/2004 unter dem Blickwinkel der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, des Diskriminierungsverbots und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einem Mitgliedstaat nicht verwehren, die in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. dieser Verordnung vorgesehene Befugnis in der Weise wahrzunehmen, dass ein Antrag auf Verlängerung des Zeitraums für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit über drei Monate hinaus auf höchstens sechs Monate grundsätzlich abgelehnt wird, es sei denn, nach Ansicht der zuständigen Stelle dieses Mitgliedstaats kann unter den besonderen Umständen des Einzelfalls – insbesondere bei Vorliegen konkreter und nachweisbarer Beschäftigungsaussichten – die Verlängerung des Exportzeitraums dieser Leistungen vernünftigerweise nicht verweigert werden.

84 Unter diesen Umständen ist die Beantwortung der zweiten Vorlagefrage – die dahin geht, unter welchen Modalitäten die Mitgliedstaaten die durch Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. der Verordnung Nr. 883/2004 eingeräumte Befugnis auszuüben haben – überflüssig. Sie wurde im Übrigen nur für den Fall gestellt, dass die erste Frage verneint wird, was ich aus den zuvor dargelegten Gründen nicht für angebracht halte. IV. Ergebnis

85 In Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, das Vorabentscheidungsersuchen des Centrale Raad van Beroep (Berufungsgericht in Sachen der sozialen Sicherheit und des öffentlichen Dienstes, Niederlande) wie folgt zu beantworten: Die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit verwehren es einem Mitgliedstaat unter dem Blickwinkel der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, des Diskriminierungsverbots und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht, die in Art. 64 Abs. 1 Buchst. c a. E. dieser Verordnung vorgesehene Befugnis in der Weise wahrzunehmen, dass ein Antrag auf Verlängerung des Zeitraums für den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit über drei Monate hinaus auf höchstens sechs Monate grundsätzlich abgelehnt wird, es sei denn, nach Ansicht der zuständigen Stelle dieses Mitgliedstaats kann unter den besonderen Umständen des Einzelfalls – insbesondere bei Vorliegen konkreter und nachweisbarer Beschäftigungsaussichten – die Verlängerung des Exportzeitraums dieser Leistungen vernünftigerweise nicht verweigert werden.