Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 11.01.2018 – C-626/16

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 11. Januar 2018 ( Rechtssache C‑626/16 Europäische Kommission gegen Slowakische Republik „Vertragsverletzung – Art. 260 AEUV – Nichtumsetzung des Urteils vom 25. April 2013, Kommission/Slowakei (C‑331/11, EU:C:2013:271) – Verfahrensgegenstand – Vorverfahren – Aufforderung zur Äußerung – Richtlinie 99/31/EG – Abfalldeponien – Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec“ I. Einleitung

1 Bekanntermaßen kommt dem in Art. 258 AEUV vorgesehenen Vorverfahren große Bedeutung für die Begrenzung des Streitgegenstands im Vertragsverletzungsverfahren zu. Bevor die Kommission den Gerichtshof anrufen kann, damit dieser eine Verletzung des Unionsrechts durch einen Mitgliedstaat feststelle, muss sie diesen zunächst zu ihrem Vorwurf anhören, indem sie ein sogenanntes Mahnschreiben an ihn richtet. Anschließend muss die Kommission die gerügte Verletzung in einer mit Gründen versehenen Stellungnahme präzisieren und dem Mitgliedstaat eine letzte Frist setzen, den Verstoß zu beenden. Erst im Anschluss kann die Kommission die Klage erheben und darf dabei nur Verstöße beanstanden, die bereits Gegenstand des Mahnschreibens und der mit Gründen versehenen Stellungnahme waren.

2 Im vorliegenden Verfahren ist der Gerichtshof erneut (

3 Daneben stellt sich die Frage, welche Bedeutung der Eingrenzung des Streitgegenstands aufgrund des durchzusetzenden Urteils zukommt.

4 Anlass dafür ist eine seit Langem bestehende Abfalldeponie in der Slowakei, die bislang nicht gemäß der Deponierichtlinie (C‑331/11, EU:C:2013:271) festgestellt. Von besonderem Interesse ist insoweit, ob eine endgültige Entscheidung im Sinne dieser Vorschrift bestandskräftig sein muss, d. h., nicht mehr gerichtlich angreifbar sein darf. II. Rechtlicher Rahmen

5 Art. 13 der Deponierichtlinie enthält Bestimmungen über die Stilllegung von Deponien: „Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass, gegebenenfalls im Einklang mit der Genehmigung, a) für eine Deponie oder einen Teil einer Deponie das Stilllegungsverfahren eingeleitet wird, i) wenn die in der Genehmigung dafür genannten Voraussetzungen gegeben sind oder ii) auf Antrag des Betreibers und mit Zustimmung der zuständigen Behörde oder iii) aufgrund einer begründeten Entscheidung der zuständigen Behörde; b) eine Deponie oder ein Teil derselben nur als endgültig stillgelegt anzusehen ist, wenn die zuständige Behörde eine Schlussabnahme durchgeführt, alle vom Betreiber vorgelegten Berichte einer Bewertung unterzogen und dem Betreiber ihre Zustimmung für die Stilllegung erteilt hat. Dadurch wird die Verantwortung des Betreibers, die in der Genehmigung festgelegt ist, nicht verringert; c) nach der endgültigen Stilllegung einer Deponie der Betreiber für die Wartungsarbeiten, die Mess- und Überwachungsmaßnahmen während der Nachsorgephase so lange verantwortlich ist, wie es die zuständige Behörde unter Berücksichtigung des Zeitraums verlangt, in dem von der Deponie Gefährdungen ausgehen können. Der Betreiber meldet der zuständigen Behörde alle erheblichen nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt, die durch die Überwachungsverfahren festgestellt werden, und kommt der Anordnung der Behörde über Art und Zeitpunkt der zu treffenden Abhilfemaßnahmen nach; d) solange die zuständige Behörde der Auffassung ist, dass eine Deponie d[ie] Umwelt gefährden könnte, und unbeschadet gemeinschaftlicher oder einzelstaatlicher Rechtsvorschriften über die Haftung des Abfallbesitzers der Deponiebetreiber verantwortlich ist für die Messung und Analyse von Deponiegas und Sickerwasser aus der Deponie und das Grundwasserregime im Umfeld der Deponie gemäß Anhang III.“

6 Art. 14 der Deponierichtlinie regelt, wie in Bezug auf bestehende Deponien zu verfahren ist: „Die Mitgliedstaaten ergreifen Maßnahmen, die sicherstellen, dass Deponien, die zum Zeitpunkt der Umsetzung dieser Richtlinie über eine Zulassung verfügen oder in Betrieb sind, nur dann weiterbetrieben werden können, wenn so bald wie möglich und spätestens binnen acht Jahren nach dem in Art. 18 Abs. 1 genannten Zeitpunkt nachstehende Schritte durchgeführt werden: a) Innerhalb von einem Jahr nach dem in Art. 18 Abs. 1 genannten Zeitpunkt erarbeitet der Betreiber ein Nachrüstprogramm mit den in Art. 8 genannten Angaben sowie allen von ihm als erforderlich erachteten Abhilfemaßnahmen für die Erfüllung der Anforderungen dieser Richtlinie (mit Ausnahme der Anforderungen in Anhang I Nr. 1) und legt dieses der zuständigen Behörde zur Zulassung vor. b) Nach Vorlage des Nachrüstprogramms trifft die zuständige Behörde eine endgültige Entscheidung auf der Grundlage des Nachrüstprogramms und der Bestimmungen dieser Richtlinie darüber, ob der Betrieb fortgesetzt werden kann. Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, damit Deponien, die keine Zulassung nach Art. 8 für den Weiterbetrieb erhalten haben, gemäß Art. 7 Buchst. g) und Art. 13 so bald wie möglich stillgelegt werden. c) Auf der Grundlage des autorisierten Nachrüstprogramms genehmigt die zuständige Behörde die notwendigen Arbeiten und legt eine Übergangsfrist für die Durchführung dieses Programms fest. Alle vorhandenen Deponien müssen binnen acht Jahren nach dem in Art. 18 Abs. 1 genannten Zeitpunkt die Anforderungen dieser Richtlinie mit Ausnahme der Anforderungen in Anhang I Nr. 1 erfüllen. d) …“ III. Vorverfahren und Anträge

7 Im Urteil vom 25. April 2013, Kommission/Slowakei (C‑331/11, EU:C:2013:271), entschied der Gerichtshof, dass die Slowakei dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 14 Buchst. a, b und c der Deponierichtlinie verstoßen hat, dass sie den Betrieb der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec ohne Nachrüstprogramm und ohne Erlass einer endgültigen Entscheidung darüber gestattet hat, ob diese Deponie ihre Tätigkeit auf der Grundlage eines genehmigten Nachrüstprogramms fortsetzen könne. Diese Entscheidung stützte sich darauf, dass kein Nachrüstprogramm für die fragliche Deponie vorgelegt worden war.

8 Auf Anfrage der Kommission teilte die Slowakei am 7. Juni 2013 mit, dass sie die Stilllegung der Deponie beabsichtigte. Daraufhin forderte die Kommission die Slowakische Republik am 21. November 2013 förmlich gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV auf, sich zur Umsetzung des Urteils zu äußern, und setzte diesem Mitgliedstaat eine Frist von zwei Monaten, die somit am 21. Januar 2014 endete.

9 In Beantwortung dieser Aufforderung sowie in der Folge mit weiteren Mitteilungen erklärte die Slowakische Republik, welche Maßnahmen sie zur Stilllegung der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec getroffen hatte.

10 Aus diesen Mitteilungen ergibt sich zunächst, dass spätestens seit dem 8. Januar 2014 keine zusätzlichen Abfälle auf der Deponie abgelagert werden dürfen.

11 Daneben hatten die zuständigen Stellen zunächst im Jahr 2013 entschieden, die Abschnitte 2a und 2b der Deponie stillzulegen, diese Entscheidung allerdings nach Ablauf der oben genannten Frist am 10. April 2014 wieder aufgehoben, um eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Erst am 15. August 2016 entschieden sie erneut, diese Abschnitte stillzulegen. Die höhere Verwaltungsinstanz hat diese Entscheidung am 9. November 2016 bestätigt.

12 Das Verfahren der Entscheidung über den verbleibenden Abschnitt 2c der Deponie ist dagegen ausgesetzt, da über das Eigentum an diesen Flächen gestritten wird.

13 Die Kommission ist gleichwohl zu dem Schluss gelangt, dass die Slowakische Republik das Urteil noch nicht vollständig durchgeführt hat. Sie hat daher beschlossen, eine Klage nach Art. 260 AEUV zu erheben.

14 Die Kommission beantragt,

15 Die Slowakische Republik beantragt, 1) die Klage als unzulässig abzuweisen; 2) hilfsweise, die Klage als teilweise unzulässig und im Übrigen als unbegründet oder sie insgesamt als unbegründet abzuweisen; 3) höchst hilfsweise, den Betragt der von der Klägerin vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen zu mindern; 4) der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

16 Die Beteiligten haben sich schriftlich geäußert. Die Slowakei hat am 14. November 2017, nach Beendigung des schriftlichen Verfahrens, dem Gerichtshof weitere Informationen zur Stilllegung der streitgegenständlichen Deponie und über ein laufendes Gesetzgebungsvorhaben mitgeteilt. Diese Informationen ändern jedoch nichts an der in diesen Schlussanträgen vorgeschlagenen Entscheidung. IV. Rechtliche Würdigung

17 Im Folgenden ist zunächst die Zulässigkeit der Klage zu untersuchen, anschließend die Umsetzung des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) und schließlich die Frage finanzieller Sanktionen. A. Zur Zulässigkeit der Klage

18 Die Slowakei hält die Klage für unzulässig. Dabei stützt sie sich darauf, dass die Kommission ihr in der Klage vorwirft, die streitgegenständliche Abfalldeponie sei noch nicht im Sinne von Art. 13 der Deponierichtlinie vollständig stillgelegt. Die Beachtung dieser Bestimmung sei jedoch weder Gegenstand des ersten Urteils gewesen noch habe die Kommission ihre Verletzung in der Aufforderung zur Äußerung nach Art. 260 AEUV beanstandet. 1. Zum Gegenstand des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271)

19 Es trifft zu, dass das Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) Art. 13 der Deponierichtlinie nicht anspricht. Vielmehr beschränkt es sich auf die Feststellung einer Verletzung von Art. 14 Buchst. a, b und c der Deponierichtlinie. Diese Verletzung ergibt sich daraus, dass die Slowakei den Betrieb der Deponie ohne Nachrüstprogramm und ohne Erlass einer endgültigen Entscheidung darüber gestattet hat, ob die Deponie ihre Tätigkeit auf der Grundlage eines genehmigten Nachrüstprogramms fortsetzen könne.

20 Diese Feststellung könnte eng an ihrem Wortlaut bleibend dahin gehend verstanden werden, dass der Gerichtshof nur die Zulassung des Betriebs der Deponie als Verletzung von Art. 14 der Deponierichtlinie angesehen hat.

21 Solche Aussagen des Gerichtshofs müssen jedoch im Licht der verletzten Regelung ausgelegt werden. Insofern trifft es zu, dass Art. 14 der Deponierichtlinie verbietet, bestehende Deponien weiter zu betreiben, wenn die dort niedergelegten Voraussetzungen nicht erfüllt werden.

22 Wie jedoch auch die Slowakei einräumt, eröffnet Art. 14 Buchst. b der Deponierichtlinie den Mitgliedstaaten in Bezug auf diese bestehenden Deponien zwei Wege, ihren Verpflichtungen nachzukommen. Entweder genehmigen sie den Weiterbetrieb unter Beachtung der Deponierichtlinie oder sie ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, damit Deponien, die keine Zulassung für den Weiterbetrieb erhalten haben, gemäß Art. 7 Buchst. g und Art. 13 so bald wie möglich stillgelegt werden. (

23 Was die Option des weiteren Betriebs angeht, hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass die Verpflichtungen des Art. 14 der Deponierichtlinie sich nicht darin erschöpfen, ihn auf der Grundlage eines Nachrüstprogramms endgültig zu genehmigen. Vielmehr müssen auch die vorgesehenen Maßnahmen durchgeführt werden, um die Deponie in Übereinstimmung mit der Richtlinie zu betreiben. (

24 Genauso wenig reicht es bei der Ablehnung des weiteren Betriebs einer Deponie aus, lediglich die weitere Ablagerung von Abfällen zu beenden. Vielmehr müssen die notwendigen Maßnahmen zur Stilllegung durchgeführt werden. (

25 Wenn ein Mitgliedstaat Art. 14 der Deponierichtlinie nicht durch die Genehmigung des weiteren Betriebs, sondern durch die Stilllegung einer Deponie durchführt, muss er folglich auch die Anforderungen von Art. 13 umsetzen.

26 Nichts anderes kann gelten, wenn der Mitgliedstaat Art. 14 der Deponierichtlinie durchführt, nachdem der Gerichtshof die Verletzung dieser Bestimmung festgestellt hat.

27 Die Beachtung von Art. 13 der Deponierichtlinie ist somit implizit, aber notwendig vom Gegenstand des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) umfasst und kann gemäß Art. 260 AEUV durchgesetzt werden. 2. Zum Gegenstand des Vorverfahrens a) Zur Aufforderung zur Äußerung

28 Die Slowakei vertritt allerdings auch die Auffassung, die Klage erweitere den Gegenstand des Verfahrens gegenüber der ursprünglichen Aufforderung der Kommission vom 21. November 2013, die Slowakei möge sich zu der Rüge äußern, das Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) sei nicht vollständig umgesetzt. Eine solche Erweiterung sei unzulässig.

29 Bevor die Kommission diese Aufforderung an die Slowakei richtete, hatte dieser Mitgliedstaat bereits mitgeteilt, dass er die Schließung der Deponie beabsichtige.

30 Die Kommission hielt die angekündigten Maßnahmen allerdings nicht für ausreichend. Konkret erhob sie zwei Einwände.

31 Erstens verlange Art. 14 der Deponierichtlinie, dass der Betreiber der Deponie einen Nachrüstplan vorlege. Dies sei jedoch weder geschehen noch werde es angekündigt. Auch hätten die zuständigen Stellen noch keine endgültige Entscheidung auf der Grundlage eines solchen Plans getroffen.

32 Zweitens seien auf die Deponie nicht die Regelungen über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (EU:C:2013:271) auf, dass bei der Genehmigung der Deponie die Regeln über Abfalldeponien zu beachten seien.

33 In der Klage beanstandet die Kommission dagegen, dass die zuständigen slowakischen Stellen für bestimmte Teile der Deponie (Abschnitte 2a und 2b) zwar die Stilllegung beschlossen, diese aber noch nicht vollständig gemäß Art. 13 der Deponierichtlinie umgesetzt haben, und dass darüber hinaus die Stilllegungsentscheidung immer noch nicht bestandskräftig ist. Zweitens rügt sie, dass für einen weiteren Teil der Deponie (Abschnitt 2c) noch nicht einmal über die Stilllegung entschieden wurde.

34 Wenn der Gerichtshof strenge Anforderungen an die Übereinstimmung zwischen der Aufforderung zur Äußerung und der Klage stellen würde, so wäre höchstens die Rüge einer fehlenden endgültigen bzw. bestandskräftigen Entscheidung über die Stilllegung der Deponie zulässiger Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Denn das Fehlen einer endgültigen Entscheidung wurde in der Aufforderung vom 21. November 2013 erwähnt.

35 Eine etwaige Verletzung von Art. 13 der Deponierichtlinie ist dagegen weder ausdrücklich noch unausgesprochen in der Aufforderung zur Äußerung enthalten. Diese Rüge wäre daher bei strenger Betrachtung im gerichtlichen Verfahren unzulässig.

36 Fraglich ist jedoch, ob eine derartige Kongruenz zwischen dem Gegenstand der Aufforderung zur Äußerung und dem der Klage verlangt werden kann.

37 Dafür spricht die Rechtsprechung zu dem früher geltenden Art. 228 Abs. 2 EG (nach Änderung jetzt Art. 260 Abs. 2 AEUV). Der zulässige Gegenstand einer danach erhobenen Klage werde durch das in dieser Vorschrift vorgesehene Vorverfahren so eingegrenzt, (so) dass die Kommission in ihrer Klageschrift den Gegenstand des Rechtsstreits nicht dadurch erweitern könne, dass sie gegenüber den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme … neue Rügen erhebe. (

38 Der Gerichtshof hat auch betont, dass die Kommission verpflichtet ist, in der nach Art. 228 Abs. 2 EG abgegebenen mit Gründen versehenen Stellungnahme klarzustellen, in welcher Hinsicht der betroffene Mitgliedstaat dem Urteil des Gerichtshofs, mit dem die Vertragsverletzung festgestellt wird, nicht nachgekommen ist. Somit könne der Gegenstand des Rechtsstreits nicht auf in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht genannte Verpflichtungen ausgeweitet werden, da sonst die substanziellen Formerfordernisse, die den ordnungsgemäßen Ablauf des Verfahrens gewährleisten, verletzt würden. (

39 Aufgrund der Änderungen durch den Vertrag von Lissabon verlangt Art. 260 Abs. 2 AEUV jedoch nicht mehr, dass die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgibt.

40 Aus dem Wegfall der mit Gründen versehenen Stellungnahme wird gefolgert, dass nunmehr besonders strenge Anforderungen an die Bestimmung des Streitgegenstands durch die Aufforderung zur Äußerung zu stellen sind. Bei dieser Auslegung müsste sie den Streitgegenstand präzise definieren. Denn diese Aufforderung ist die einzige förmliche Äußerung der Kommission, die den Streitgegenstand im Verfahren nach Art. 260 Abs. 2 AEUV präzisieren könnte. (

41 Dagegen spricht allerdings, dass der Vertrag von Lissabon nicht die Aufforderung zur Äußerung, sondern die mit Gründen versehene Stellungnahme abgeschafft hat, obwohl stattdessen die Aufforderung zur Äußerung hätte abgeschafft werden können, was im Europäischen Konvent ebenfalls diskutiert wurde. (

42 Darüber hinaus war das Ziel der Straffung des Vorverfahrens, die Regelung in Bezug auf Sanktionen im Fall der Nichtbefolgung von Urteilen des Gerichtshofs effizienter zu gestalten und zu vereinfachen. (

43 Im Gegenteil, aus dem Blickwinkel der Verteidigungsrechte und der Rechtssicherheit reicht es in der Regel aus, wenn die Mitgliedstaaten darüber informiert werden, dass die Kommission die Anwendung von Art. 260 AEUV erwägt, und sie überhaupt eine Gelegenheit zur Äußerung erhalten. (

44 Im Übrigen kann von der Kommission nicht erwartet werden, bei ihrer ersten und einzigen förmlichen Mitteilung bereits alle möglichen Mängel bei der Umsetzung des Urteils zu benennen. Derartige Anforderungen würden gerade nicht zu einem effizienteren und einfacheren Verfahren führen.

45 Daher ist die Kommission im Prinzip nicht verpflichtet, in der Aufforderung zur Äußerung nach Art. 260 Abs. 2 AEUV alle denkbaren Gründe zu präzisieren, die Zweifel an der ausreichenden Umsetzung eines ersten Urteils begründen könnten.

46 Allerdings muss das Ziel einer effizienteren und einfacheren Umsetzung der Urteile des Gerichtshofs auch die Anwendung von Art. 260 Abs. 2 AEUV durch die Kommission leiten. Daraus folgt insbesondere, dass eine Aufforderung zur Äußerung den Mitgliedstaat nicht in die Irre führen darf, sondern möglichst nützliche Hinweise zur Umsetzung des ersten Urteils enthalten sollte. Zu diesem Zweck muss sich die Kommission insbesondere darum bemühen, die ihr vorliegenden Informationen über die Umsetzungsabsichten des Mitgliedstaats angemessen zu berücksichtigen. Nur dies entspricht im Übrigen auch der Verpflichtung der Kommission zur gegenseitigen loyalen Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 EUV. (

47 Diesem Maßstab genügt die Aufforderung zur Äußerung vom 21. November 2013 nicht. Obwohl der Kommission die Stilllegungsabsicht der Slowakei bekannt war, erwähnte sie die Anforderungen an die Stilllegung bestehender Deponien nicht. Vielmehr beschäftigte sie sich mit allgemeinen Fragen des Verfahrens nach Art. 14 der Deponierichtlinie und Details des slowakischen Rechts. Die Klage hingegen greift diese Rügen nur teilweise auf.

48 Darüber hinaus hätte die Kommission genügend Gelegenheit gehabt, vor der Klageerhebung ihre Einwände und insbesondere die Bedeutung von Art. 13 der Deponierichtlinie mit einer ergänzenden Aufforderung zur Äußerung klarzustellen. Zwischen dem Eingang der slowakischen Antwort auf die Aufforderung zur Äußerung am 14. Januar 2014 und der Entscheidung der Kommission über die Klageerhebung vom 16. Juni 2016 (

49 Obwohl der Slowakei ihre Verpflichtungen aus Art. 13 der Deponierichtlinie sicherlich bekannt waren, musste sie daher nicht damit rechnen, dass die Kommission diese Verpflichtungen zum Gegenstand einer Klage nach Art. 260 Abs. 2 AEUV machen würde.

50 Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, dass die Klage unzulässig ist, soweit sie eine Verletzung von Art. 13 der Deponierichtlinie beanstandet. b) Zur Erwiderung der Kommission

51 Außerdem beanstandet die Kommission in der Erwiderung, dass die Stilllegungsentscheidungen aus dem Jahr 2016 nicht auf ein Nachrüstprogramm verweisen. Dies ist gegenüber der Klage ein neuer Klagegrund, der gemäß Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung nur zulässig wäre, wenn er auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt würde, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Davon kann aber keine Rede sein, denn zumindest die Entscheidung vom 15. August 2016 war der Kommission bei Klageerhebung in vollem Umfang bekannt. ( 3. Zwischenergebnis

52 Somit ist die Klage der Kommission nur zulässig und in der Sache zu prüfen, soweit sie das Fehlen einer endgültigen Entscheidung im Sinne von Art. 14 der Deponierichtlinie beanstandet. Für den Fall, dass der Gerichtshof die Rüge der Verletzung von Art. 13 als zulässig ansieht, werde ich allerdings bei der nachfolgenden Prüfung der Begründetheit der Klage und der finanziellen Sanktionen jeweils hilfsweise auch kurz auf diesen Klagegrund eingehen (Abschnitte IV. B. 3.und IV. C. 3.). Auf die ebenfalls unzulässige Rüge des fehlenden Nachrüstprogramms gehe ich dagegen nicht weiter ein. B. Zur Begründetheit der Klage

53 Im Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) entschied der Gerichtshof, dass die Slowakei dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 14 Buchst. a, b und c der Deponierichtlinie verstoßen hat, dass sie den Betrieb der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec ohne Nachrüstprogramm und ohne Erlass einer endgültigen Entscheidung darüber gestattet hat, ob diese Deponie ihre Tätigkeit auf der Grundlage eines genehmigten Nachrüstprogramms fortsetzen könne.

54 Bei der Prüfung, ob dieses Urteil umgesetzt wurde, ist als maßgebender Zeitpunkt für die Beurteilung des Vorliegens der Vertragsverletzung nach Art. 260 Abs. 2 AEUV auf den Ablauf der Frist abzustellen, die in der nach dieser Bestimmung versandten Aufforderung zur Äußerung gesetzt wurde. (

55 Für die Prüfung der Verhängung eines Pauschalbetrags und/oder eines Zwangsgelds gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV ist darüber hinaus die Situation zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichtshofs im vorliegenden Verfahren maßgeblich. Insbesondere ein Zwangsgeld ist nur insoweit gerechtfertigt, als die Vertragsverletzung, die sich aus der Nichtdurchführung des früheren Urteils des Gerichtshofs ergibt, heute noch fortdauert. (

56 Ich werde daher nachfolgend zunächst die Umsetzung des ersten Urteils zum 21. Januar 2014 erörtern und anschließend die heutige Situation. 1. Zur Umsetzung bei Fristablauf

57 Wie bereits dargelegt, erfordert die Umsetzung des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) entweder eine Genehmigung des weiteren Betriebs der Deponie auf der Grundlage eines Nachrüstprogramms, das den Anforderungen der Deponierichtlinie genügt, oder eine endgültige Entscheidung über die Stilllegung, die u. a. nach Maßgabe von Art. 13 der Deponierichtlinie umzusetzen ist. Die Slowakei hat den Weg der Stilllegung gewählt, doch die Kommission hält die bislang getroffenen Maßnahmen für unzureichend.

58 Nach dem unbestrittenen Vorbringen der Slowakei ist die Nutzung der Deponie seit dem 7. Januar 2014 untersagt, also werden dort insbesondere keine weiteren Abfälle abgelagert.

59 Wie die Kommission zutreffend vorträgt, genügt dies aber nicht. Vielmehr müssen die zuständigen Behörden nach Art. 14 Buchst. b der Deponierichtlinie eine endgültige Entscheidung darüber treffen, ob der Betrieb der Deponie fortgesetzt werden kann. Folglich muss entweder eine neue Genehmigung erteilt oder die Stilllegung der Deponie beschlossen werden.

60 Zwar hatten die zuständigen Stellen bereits am 21. Oktober 2013 die Stilllegung von Teilen der Deponie beschlossen, nämlich der Abschnitte 2a und 2b, doch diese Entscheidung wurde am 10. April 2014 wieder aufgehoben, um zunächst eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Das Stilllegungsverfahren im Hinblick auf den verbleibenden Abschnitt 2c wurde dagegen ausgesetzt, da das Eigentum an diesen Flächen umstritten war (und weiterhin umstritten ist). a) Zu den Abschnitten 2a und 2b

61 Zu prüfen ist zunächst, ob die bei Fristablauf wirksame Entscheidung zur Stilllegung der Abschnitte 2a und 2b als endgültige Entscheidung im Sinne von Art. 14 Buchst. b der Deponierichtlinie anzuerkennen ist.

62 Dafür spricht, dass die zuständigen Behörden nach den vorliegenden Informationen beabsichtigten, schon mit dieser Entscheidung endgültig die Stilllegung der betroffenen Abschnitte zu beschließen.

63 Zwar konnte diese Entscheidung noch vor Gericht angegriffen werden, sie war also nicht bestandskräftig. Doch Art. 14 Buchst. b der Deponierichtlinie verlangt nur eine endgültige Entscheidung der zuständigen Behörde. Dafür kann die Bestandskraft keine Voraussetzung sein.

64 Vor dem Ablauf von Rechtsbehelfsfristen kann eine Behördenentscheidung nämlich in einer Union des Rechts, die den effektiven Rechtsschutz – insbesondere bei der Durchführung des Unionsrechts (

65 Folglich muss es in der Regel ausreichen, dass die Behördenentscheidung – wie die Entscheidung vom 21. Oktober 2013 – als endgültige Regelung des betreffenden Einzelfalls konzipiert ist.

66 Die zuständigen Behörden haben diese Entscheidung allerdings am 10. April 2014, also nach Ablauf der Frist der Aufforderung zur Äußerung, wieder aufgehoben. Diese Aufhebung ist erstens ein neuer Verstoß gegen die Pflicht zur Umsetzung des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271), der zum maßgeblichen Zeitpunkt, nämlich bei Fristablauf, nicht bestand. Sie bewirkt allerdings zugleich, zweitens, dass die zunächst bestehende Stilllegungsentscheidung rückwirkend und damit auch für den Zeitpunkt des Fristablaufs entfiel.

67 Folglich hat die Slowakei das streitgegenständliche Urteil in Bezug auf die Abschnitte 2a und 2b nicht fristgerecht umgesetzt.

68 Die Slowakei vertritt jedoch die Auffassung, größere Fortschritte bei der Stilllegung dieser Abschnitte seien unmöglich gewesen, da die notwendigen Verwaltungsverfahren Zeit in Anspruch genommen hätten.

69 Insoweit gilt grundsätzlich, dass sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung der aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen. Der Gerichtshof hat daher entsprechendes Vorbringen in Bezug auf die Umsetzung von Urteilen zum Abfallrecht, (

70 Die Slowakei betont allerdings insbesondere, nach der UVP-Richtlinie (

71 Gleichwohl kann auch die Notwendigkeit einer unionsrechtlich gebotenen Umweltverträglichkeitsprüfung die Verzögerung bei der Umsetzung des streitgegenständlichen Urteils nicht rechtfertigen. Denn die Verpflichtungen aus der Deponierichtlinie und der notwendige Aufwand für ihre Erfüllung mussten der Slowakei schon sehr lange bekannt sein. Ihr stand daher ausreichend Zeit zur Verfügung, um der Deponierichtlinie in Bezug auf die streitgegenständliche Deponie nachzukommen. Und bei unüberwindbaren Schwierigkeiten hätte die Slowakei beim Beitritt zur Europäischen Union im Jahr 2004 eine Verlängerung der Fristen vereinbaren müssen.

72 Somit hat die Slowakei das Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) in Bezug auf die Abschnitte 2a und 2b nicht innerhalb der Frist der Aufforderung zur Äußerung umgesetzt. b) Zum Abschnitt 2c

73 In Bezug auf den Abschnitt 2c der Deponie gab es nie eine Entscheidung über die Stilllegung.

74 Die Verzögerung beruht nach Angaben der Slowakei auf Rechtsstreitigkeiten über das Eigentum an diesen Flächen. Diese bestehen jedoch mindestens seit dem Jahr 2009, und die Slowakei hat nicht dargelegt, warum sie bislang bei Ablauf der Frist noch keinen Abschluss gefunden hatten. Jedenfalls können solche Rechtsstreitigkeiten es nicht rechtfertigen, die Umweltrisiken in Kauf zu nehmen, die mit einer nicht fachgerecht stillgelegten Abfalldeponie verbunden sind.

75 Daher hat die Slowakei das Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) auch in Bezug auf den Abschnitt 2c nicht innerhalb der Frist der Aufforderung zur Äußerung umgesetzt. c) Zwischenergebnis

76 Die Slowakische Republik hat somit dadurch gegen ihre Verpflichtung aus Art. 260 Abs. 1 AEUV und dem Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) verstoßen, dass sie bis zum 21. Januar 2014 noch keine endgültige Entscheidung über die Stilllegung der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec getroffen hatte. 2. Zur heutigen Situation

77 Gegenüber der Lage bei Fristablauf unterscheidet sich die heutige Situation durch die Entscheidung der zuständigen Stellen vom 15. August 2016, dass die Abschnitte 2a und 2b der Deponie nicht mehr genutzt, sondern stillgelegt und rekultiviert werden. Die zuständige Aufsichtsbehörde hat diese Entscheidung nach einem Widerspruch am 9. November 2016 bestätigt. Zwar wurde mittlerweile ein gerichtlicher Rechtsbehelf eingelegt, doch dieser steht einer Vollziehung der Entscheidung nicht entgegen.

78 Die Kommission bestreitet zwar wegen der fehlenden Bestandskraft, dass diese Entscheidung endgültig ist, doch wie bereits dargelegt, ist die Bestandskraft keine Voraussetzung einer endgültigen Entscheidung.

79 Folglich ist das Vorbringen der Kommission zurückzuweisen, die Entscheidungen zu den Abschnitten 2a und 2b der Deponie seien nicht endgültig.

80 Dagegen wurde über die Stilllegung und die Rekultivierung von Abschnitt 2c immer noch nicht entschieden.

81 Die Kommission beanstandet somit weiterhin zu Recht die fehlende Entscheidung über den Abschnitt 2c.

82 Zum heutigen Zeitpunkt verstößt die Slowakische Republik daher dadurch gegen ihre Verpflichtung aus Art. 260 Abs. 1 AEUV und dem Urteil Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271), dass sie noch keine endgültige Entscheidung über die Stilllegung des Abschnitts 2c der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec getroffen hat. 3. Hilfsweise: zur Anwendung von Art. 13 der Deponierichtlinie

83 Sollte der Gerichtshof allerdings die Klage der Kommission auch insoweit für zulässig erachten, als sie die Verletzung von Art. 13 der Deponierichtlinie rügt, so wäre ergänzend ein weiterer Mangel der Umsetzung festzustellen. Zwischen den Beteiligten ist nämlich unstrittig, dass die Deponie weder bei Fristablauf im Sinne von Art. 13 der Deponierichtlinie stillgelegt war noch dies heute ist. C. Zu den finanziellen Sanktionen

84 Bei der Anwendung von Art. 260 Abs. 2 AEUV ist es Sache des Gerichtshofs, in jeder Rechtssache und anhand der Umstände des Einzelfalls, mit dem er befasst ist, sowie nach Maßgabe des ihm erforderlich erscheinenden Grades an Überzeugungskraft und Abschreckung die angemessenen finanziellen Sanktionen zu bestimmen, um für eine möglichst schnelle Durchführung des Urteils zu sorgen, mit dem zuvor eine Vertragsverletzung festgestellt wurde, und die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern. (

85 Die Vorschläge der Kommission können den Gerichtshof dabei nicht binden, sondern stellen lediglich einen nützlichen Bezugspunkt dar. Auch Leitlinien wie die in den Mitteilungen der Kommission binden den Gerichtshof nicht, tragen jedoch dazu bei, die Transparenz, Vorhersehbarkeit und Rechtssicherheit des Vorgehens der Kommission zu gewährleisten. ( 1. Zum Zwangsgeld

86 Bei der Festsetzung der Höhe des Zwangsgelds sind zur Gewährleistung des Charakters des Zwangsgelds als Druckmittel im Hinblick auf eine einheitliche und wirksame Anwendung des Unionsrechts grundsätzlich die Schwere des Verstoßes, seine Dauer (seit der ersten Verurteilung) und die Zahlungsfähigkeit des betreffenden Mitgliedstaats als Grundkriterien heranzuziehen. Bei der Anwendung dieser Kriterien ist insbesondere zu berücksichtigen, welche Folgen die Nichtdurchführung für die privaten und die öffentlichen Interessen hat und wie dringend es ist, dass der betreffende Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen nachkommt. (

87 Was erstens die Schwere des Verstoßes betrifft, so bewertet die Kommission auf der Grundlage ihrer Klage, die sowohl das Fehlen einer endgültigen Entscheidung für die gesamte Deponie als auch die fehlenden Stilllegungsmaßnahmen nach Art. 13 der Deponierichtlinie betrifft, diesen Verstoß mit dem Schwerefaktor 2 von maximal 20.

88 Die Klage ist jedoch nach meinen obigen Ausführungen im Hinblick auf die Anforderungen des Art. 13 unzulässig und in Bezug auf die Entscheidung zu den Abschnitten 2a und 2b heute nicht mehr begründet. Es bedarf nur noch einer endgültigen Entscheidung für den Abschnitt 2c, der etwa die Hälfte der Deponiefläche umfasst.

89 Dies spricht für einen deutlich geringeren Schwerefaktor als den von der Kommission vorgeschlagenen.

90 Gleichwohl ist zu berücksichtigen, dass abfallrechtlichen Verstößen in der Regel besonders großes Gewicht zukommt, dass entgegen dem Vorbringen der Beteiligten die Umweltauswirkungen nicht zwingend rein lokaler Natur sind, dass das Problem schon relativ lange besteht, aber auch dass die Slowakei bislang noch nicht wegen abfallrechtlicher Verstöße verurteilt wurde.

91 Insbesondere hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass die Verpflichtung, Abfälle ohne eine Gefährdung der menschlichen Gesundheit und ohne eine Schädigung der Umwelt zu beseitigen, zu den Zielen der Politik der Union im Umweltbereich gehört, wie aus Art. 191 AEUV hervorgeht. (

92 Dies gilt im Prinzip auch für einen Verstoß gegen Art. 14 der Deponierichtlinie in Bezug auf eine einzelne Deponie. Denn wie der Gerichtshof in Rn. 34 des Urteils Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271) dargelegt hat, ist die Beachtung dieser Bestimmung Grundlage dafür, dass die streitgegenständliche Deponie den Anforderungen der Deponierichtlinie genügt. Daher handelt es sich nicht um einen bloß formalen Verstoß. (

93 Außerdem hat die Slowakei die Nutzung der Deponie zum 7. Januar 2014 beendet. Zwar ist daher die Schaffung neuer Risiken für die menschliche Gesundheit und/oder die Umwelt ausgeschlossen, doch dieser Umstand begründet Zweifel daran, dass die Deponie überhaupt ohne größere Schwierigkeiten im Einklang mit der Deponierichtlinie betrieben werden kann. Vielmehr ist zu befürchten, dass schon der Betrieb in der Vergangenheit mit erheblichen Risiken der genannten Art einherging. Um diese Risiken zu beherrschen, muss die Deponie zumindest ordnungsgemäß stillgelegt werden. Dies ist ohne eine endgültige Entscheidung über die Stilllegung nicht möglich.

94 Was das Vorbringen beider Beteiligten zur lokalen Natur möglicher Beeinträchtigungen angeht, so ist anzumerken, dass die streitgegenständliche Deponie am Ufer der Waag liegt, die von etwaigen Verunreinigungen berührt werden und diese flussabwärts weiterverbreiten kann.

95 Im Übrigen hält die Verletzung des Unionsrechts nunmehr seit dem 16. Juli 2009 an, als nach Art. 14 der Deponierichtlinie spätestens eine endgültige Entscheidung über den weiteren Betrieb oder die Stilllegung der Deponie hätte getroffen werden müssen, also seit mehr als acht Jahren. Und im Prinzip hätte die Slowakei seit ihrem Beitritt zur Union im Jahr 2004 genügend Zeit gehabt, um eine solche Entscheidung zu treffen, selbst wenn dafür tatsächlich eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig war.

96 Andererseits trägt die Slowakei zutreffend vor, dass sie bislang noch nie wegen der Verletzung des Abfallrechts durch den Gerichtshof verurteilt wurde, obwohl dieser Politikbereich den Gerichtshof auch bereits in Bezug auf die Slowakei beschäftigt hat. (

97 Insgesamt halte ich daher einen Schwerefaktor von lediglich 0,5 für angemessen.

98 Was zweitens die Dauer des Verstoßes seit der Verkündung des Urteils über die ursprüngliche Vertragsverletzung angeht, ist diese unter Berücksichtigung des Zeitpunkts zu bemessen, zu dem der Gerichtshof den Sachverhalt im Rahmen dieses Verfahrens prüft. (

99 Demnach ergibt sich daraus unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit der Slowakei ( 2. Zum Pauschalbetrag

100 Der Gerichtshof darf in Ausübung seines Ermessens auf dem betreffenden Gebiet kumulativ ein Zwangsgeld und einen Pauschalbetrag verhängen. Der Grundsatz der Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags beruht im Wesentlichen auf der Beurteilung der Folgen einer Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen, insbesondere wenn die Vertragsverletzung seit dem Urteil, mit dem sie ursprünglich festgestellt wurde, lange Zeit fortbestanden hat. Diese Verurteilung muss in jedem Einzelfall von der Gesamtheit der maßgebenden Aspekte abhängig gemacht werden, die sich sowohl auf die Merkmale der festgestellten Vertragsverletzung als auch auf die Haltung beziehen, die der Mitgliedstaat eingenommen hat, der von dem auf der Grundlage von Art. 260 AEUV eingeleiteten Verfahren betroffen ist. Insoweit gewährt diese Bestimmung dem Gerichtshof ein weites Ermessen bei der Entscheidung darüber, ob es einen Grund für die Verhängung einer derartigen Sanktion gibt. (

101 Was den Pauschalbetrag angeht, so schlägt die Kommission vor, diesen auf der Grundlage eines täglichen Grundbetrags von 230 Euro, dem gleichen Faktor „n“ für die Leistungsfähigkeit, 1,64, dem gleichen Schwerefaktor (in diesem Fall 0,5) multipliziert mit der Zahl der Tage zwischen dem Urteil vom 25. April 2013, Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271), und dem Urteil im vorliegenden Verfahren zu berechnen. Der danach für jeden Tag anzusetzende Betrag sind 188,60 Euro.

102 Unterstellt, das letztgenannte Urteil erginge nach genau fünf Jahren am 25. April 2018, so ergäbe sich daraus ein Pauschalbetrag von ungefähr 344195 Euro.

103 Allerdings ist bei der Bestimmung des Pauschalbetrags zu berücksichtigen, dass die endgültige Entscheidung, die Abschnitte 2a und 2b stillzulegen, erst im Jahr 2016 erging. (

104 Abgerundet führt dies zu einem Pauschalbetrag von 600000 Euro. Dieser Betrag ist zwar geringer als der Mindestpauschalbetrag 939000 Euro, den die Kommission für die Slowakei vorsieht, doch ich halte ihn trotzdem für angemessen. Es handelt sich insbesondere nicht um einen lediglich symbolischen Betrag, den die Kommission mit der Festlegung eines Mindestbetrags verhindern möchte. ( 3. Hilfsweise: Verletzung von Art. 13 der Deponierichtlinie

105 Wenn der Gerichtshof davon ausgeht, dass auch die Verletzung von Art. 13 der Deponierichtlinie Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist, so sollte er den Betrag des Zwangsgelds vervierfachen und den Pauschalbetrag verdreifachen. Dieser Vorschlag beruht auf der Erwägung, dass die endgültige Entscheidung nach Art. 14 Buchst. b zwar Voraussetzung einer Stilllegung ist, aber die weiteren Stilllegungsmaßnahmen nach Art. 13 von erheblich größerer praktischer Bedeutung sind. V. Zu den Kosten

106 Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn beide teils obsiegen, teils unterliegen.

107 Zwar sieht der Gerichtshof in Abweichungen von den Anträgen der Kommission in Bezug auf das Zwangsgeld und den Pauschalbetrag keine Teilniederlage der Kommission, (

108 Folglich ist festzustellen, dass die Kommission und die Slowakei jeweils teils obsiegt haben, teils unterlegen sind. Daher sind ihnen jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen. VI. Ergebnis

109 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden: 1) Die Slowakische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtung aus Art. 260 Abs. 1 AEUV und dem Urteil vom 25. April 2013, Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271), verstoßen, dass sie bis zum 21. Januar 2014 noch keine endgültige Entscheidung über die Stilllegung der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec getroffen hat. 2) Für den Fall, dass die Slowakische Republik am Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils noch keine endgültige Entscheidung gemäß Art. 14 Buchst. b der Richtlinie 1999/31/EG über Abfalldeponien zu Abschnitt 2c der Abfalldeponie Žilina – Považský Chlmec getroffen hat, die erforderlich ist, um dem Urteil vom 25. April 2013, Kommission/Slowakei (EU:C:2013:271), nachzukommen, wird die Slowakische Republik verurteilt, an die Europäische Kommission für jeden Tag, um den sich diese Entscheidung verzögert, beginnend mit dem Tag der Verkündung des Urteils in der vorliegenden Rechtssache und bis zu der genannten Entscheidung ein Zwangsgeld in Höhe von 3300 Euro zu zahlen. 3) Die Slowakische Republik wird verurteilt, an die Europäische Kommission einen Pauschalbetrag von 600000 Euro zu zahlen. 4) Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. 5) Die Europäische Kommission und die Slowakische Republik tragen jeweils ihre eigenen Kosten.