Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 31.05.2018 – C-626/15

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 31. Mai 2018 ( Verbundene Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 Europäische Kommission gegen Rat der Europäischen Union „Nichtigkeitsklage – Wahl der richtigen Rechtsgrundlage – Ausschließliche Zuständigkeit, geteilte Zuständigkeit oder ergänzende Zuständigkeit der Europäischen Union – Alleiniges Auftreten der Union in einem internationalen Gremium oder Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union – Erhaltung der biologischen Meeresschätze – Fischerei – Umweltschutz – Forschung – Meeresschutzzone (MSZ) – Antarktis – Weddell-Meer und Ross-Meer – Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) – Anfechtbarer Akt“ I. Einleitung

1 Mit großer Regelmäßigkeit kommt es auf Unionsebene zu Konflikten darüber, ob die Europäische Union allein oder nur zusammen mit ihren Mitgliedstaaten in internationalen Gremien auftreten darf, um sich an deren Debatten und Beschlussfassung zu beteiligen. Der Streit entbrennt stets an der Frage, auf welche Rechtsgrundlage das auswärtige Handeln der Union nach ihren Grundverträgen zu stützen ist.

2 Solche Kompetenzfragen sind Machtfragen, über die seit Jahrzehnten leidenschaftlich prozessiert wird. Es geht zum einen darum, wie kompliziert der interne Entscheidungsfindungsprozess auf europäischer Seite sein muss, und zum anderen darum, wer auf europäischer Seite am internationalen Verhandlungstisch Platz nehmen darf. Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon scheinen sich die Fronten diesbezüglich ganz erheblich zu verhärten.

3 Im vorliegenden Fall geht es um Maßnahmen zum Schutz der Meere in der Antarktis, insbesondere um die Schaffung diverser Meeresschutzzonen (MSZ), wie sie seit einigen Jahren im Rahmen der Jahrestagungen der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (CCAMLR) diskutiert werden.

4 Inhaltlich sind sich die Europäische Kommission, der Rat der Europäischen Union und die Mitgliedstaaten einig, zum Schutz der Meere in der Antarktis aktiv beizutragen. Formal gesehen beharren aber der Rat und die Mitgliedstaaten darauf, die Maßnahmen zum Meeresschutz der Umweltpolitik und damit dem Bereich der geteilten Zuständigkeiten zuzuordnen (Art. 4 Abs. 2 Buchst. e AEUV), weshalb ihrer Meinung nach ein gemeinsames Auftreten von Union und Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne unerlässlich ist. Demgegenüber bezieht die Kommission den Standpunkt, dass es sich um eine Maßnahme zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik handelt (Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV), die zu den ausschließlichen Kompetenzen der Union gehört und somit nach außen kein Auftreten der Mitgliedstaaten an der Seite der Unionsorgane duldet. Diskutiert wird außerdem, ob der Union auf diesem Gebiet eine implizite ausschließliche Außenkompetenz nach der AETR-Doktrin (

5 Konkret greift die Kommission hier zwei innerhalb des Rates gefasste Beschlüsse über das Auftreten der Union anlässlich der 34. und 35. Jahrestagung der CCAMLR in den Jahren 2015 bzw. 2016 an (im Folgenden: die angefochtenen Beschlüsse): – In der Rechtssache C‑626/15 wendet sich die Kommission gegen einen Beschluss vom 11. September 2015, wie er in den Schlussfolgerungen des Vorsitzenden des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV) dokumentiert ist, und mit dem der AStV befürwortet hat, dass der CCAMLR anlässlich ihrer 34. Jahrestagung 2015 im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten ein Diskussionspapier zur Schaffung einer Meeresschutzzone im Weddell-Meer unterbreitet wird (im Folgenden: Beschluss von 2015) ( – In der Rechtssache C‑659/16 ficht die Kommission den Beschluss des Rates vom 10. Oktober 2016 betreffend die Festlegung des Standpunkts der Union für die 35. Jahrestagung 2016 der CCAMLR an (im Folgenden: Beschluss von 2016) (

6 Das Urteil des Gerichtshofs in diesen beiden Rechtssachen wird einen weiteren Mosaikstein im komplexen Gesamtbild der Außenkompetenzen der Union und ihrer Mitgliedstaaten darstellen, wie es der Vertrag von Lissabon gezeichnet hat. Insbesondere gibt der vorliegende Fall Anlass zur Klarstellung, ob das Bestehen einer zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeit zwangsläufig ein gemeinsames („gemischtes“) Auftreten der Union und ihrer Mitgliedstaaten in internationalen Gremien erforderlich macht, oder ob die Union auch alleine nach außen tätig werden darf, ja sogar muss. In der Rechtssache C‑626/16 wird außerdem vorab zu erörtern sein, unter welchen Umständen Beschlüsse des AStV anfechtbare Rechtsakte im Sinne von Art. 263 AEUV darstellen. Im Verfahren zum Partnerschaftsabkommen mit Kasachstan (C‑244/17), in dem ich ebenfalls heute meine Schlussanträge stelle, geht es um gänzlich andere Fragen im Zusammenhang mit den Mehrheitsanforderungen für Beschlüsse des Rates, die gewisse Bezüge zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik aufweisen. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

7 Der unionsrechtliche Rahmen dieses Falles wird in erster Linie durch die Art. 2, 3 und 4 AEUV sowie durch die Art. 4 Abs. 1 und 5 Abs. 2 EUV bestimmt. Daneben sind die Art. 191 und 192 AEUV von Belang. Außerdem ist auf die grundlegenden Vorschriften über die Gemeinsame Fischereipolitik hinzuweisen, wie sie in der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 enthalten sind (

8 In Art. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 wird der Anwendungsbereich der Gemeinsamen Fischereipolitik definiert: „(1) Die Gemeinsame Fischereipolitik (GFP) erstreckt sich a) auf die Erhaltung biologischer Meeresschätze und die Bewirtschaftung von Fischereien und Flotten, die diese Meeresschätze nutzen, … (2) Die GFP gilt für die in Absatz 1 genannten Tätigkeiten, wenn sie wie folgt ausgeübt werden: … c) durch Fischereifahrzeuge der Union außerhalb der Unionsgewässer oder d) durch Angehörige der Mitgliedstaaten, ohne dass hierdurch die vorrangige Zuständigkeit des Flaggenstaats berührt wird.“

9 Die Ziele der Gemeinsamen Fischereipolitik werden in Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013 folgendermaßen beschrieben: „(1) Die GFP stellt sicher, dass Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind … (2) Die GFP wendet bei der Bestandsbewirtschaftung den Vorsorgeansatz an und setzt sich bei der Nutzung der biologischen Meeresschätze das Ziel, die Populationen fischereilich genutzter Arten in einem Umfang wiederherzustellen und zu erhalten, der oberhalb des Niveaus liegt, das den höchstmöglichen Dauerertrag ermöglicht. … (3) Die GFP stellt durch Anwendung des ökosystembasierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung sicher, dass die negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß reduziert werden, und bemüht sich, dafür zu sorgen, dass eine Verschlechterung der Meeresumwelt durch Aquakultur- und Fischereitätigkeiten vermieden wird. … (5) Die GFP setzt sich insbesondere folgende Aufgaben: … j) Kohärenz mit de[n] umweltrechtlichen Vorschriften der Union …“

10 Zu den Zielen der externen Fischereipolitik der Union enthält Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 diese Festlegung: „Zur Gewährleistung der nachhaltigen Nutzung, Bewirtschaftung und Erhaltung der biologischen Meeresschätze und der Meeresumwelt handelt die Union im Rahmen ihrer externen Fischereibeziehungen nach Maßgabe ihrer internationalen Verpflichtungen und Politikvorgaben und im Einklang mit den in den Artikeln 2 und 3 genannten Zielen und Grundsätzen.“ B. Völkerrecht

11 Aus dem Völkerrecht sind die Bestimmungen des Übereinkommens von Canberra relevant; daneben ist auf den Antarktis-Vertrag hinzuweisen. 1. Das Übereinkommen von Canberra

12 Das Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (

13 Art. I des Übereinkommens von Canberra sieht vor: „(1) Dieses Übereinkommen findet Anwendung auf die lebenden Meeresschätze der Antarktis in dem Gebiet südlich von 60° südlicher Breite sowie auf die lebenden Meeresschätze der Antarktis in dem Gebiet zwischen jener Breite und der antarktischen Konvergenz, die zum antarktischen Meeresökosystem gehören. (2) Als lebende Meeresschätze der Antarktis werden die Populationen von Fischen, Weichtieren, Krustentieren und allen anderen, südlich der antarktischen Konvergenz angetroffenen Arten lebender Organismen, einschließlich Vögeln bezeichnet. (3) Als antarktisches Meeresökosystem wird die Gesamtheit der Wechselbeziehungen der lebenden Meereschätze der Antarktis untereinander und zu ihrer natürlichen Umwelt bezeichnet. …“

14 Art. II des Übereinkommens von Canberra lautet: „(1) Ziel dieses Übereinkommens ist die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis. (2) Im Sinne dieses Übereinkommens umfasst der Begriff ‚Erhaltung‘ die rationelle Nutzung. (3) Jede Nutzung und damit zusammenhängende Tätigkeiten im Anwendungsbereich dieses Übereinkommens werden in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen und den folgenden Erhaltungsgrundsätzen durchgeführt: (a) es ist zu verhindern, dass der Bestand genutzter Populationen bis auf eine Menge verringert wird, die eine ausreichende Sicherung des Nachwuchses nicht mehr gewährleistet. Deshalb ist es unzulässig, dass der Bestand bis unter eine Menge abnimmt, die der nahekommt, welche den größten jährlichen Reinzuwachs gewährleistet; (b) die ökologischen Wechselbeziehungen zwischen genutzten, abhängigen und verwandten Populationen lebender Meeresschätze der Antarktis sind aufrechtzuerhalten, und die Erholung erschöpfter Populationen bis zu den unter Buchstabe a bezeichneten Mengen ist herbeizuführen; …“

15 In Art. III regelt das Übereinkommen von Canberra sein Verhältnis zum Antarktis-Vertrag: „Die Vertragsparteien, gleichviel ob sie Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind oder nicht, kommen überein, dass sie im Gebiet des Antarktis-Vertrags keine Tätigkeiten entgegen den Grundsätzen und Zielen jenes Vertrages aufnehmen ...“

16 Außerdem bestimmt Art. V des Übereinkommens von Canberra: „(1) Vertragsparteien, die nicht Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind, erkennen die besonderen Verpflichtungen und Verantwortungen der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags für den Schutz und die Erhaltung der Umwelt des Gebiets des Antarktis-Vertrags an. (2) Vertragsparteien, die nicht Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind, stimmen zu, das sie bei ihren Tätigkeiten im Gebiet des Antarktis-Vertrags so oft und soweit erforderlich die vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora sowie alle sonstigen Maßnahmen beachten, die von den Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags in Ausübung ihrer Verantwortung für den Schutz der antarktischen Umwelt vor allen Formen einer schädlichen Beeinträchtigung durch den Menschen empfohlen worden sind. …“

17 Durch Art. VII des Übereinkommens von Canberra wird die Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (CCAMLR) eingesetzt, der in Art. IX des Übereinkommens u. a. diese Aufgabe zugewiesen wird: „(1) Aufgabe der Kommission ist es, die in Artikel II dargelegten Ziele und Grundsätze zu verwirklichen. Zu diesem Zweck … f) erarbeitet sie Erhaltungsmaßnahmen … … (2) Die in Absatz 1 Buchstabe f bezeichneten Erhaltungsmaßnahmen umfassen … g) Festlegung der Öffnung und Sperrung von Gebieten, Regionen oder Unterregionen zum Zweck wissenschaftlicher Untersuchung oder der Erhaltung, einschließlich besonderer Gebiete, die Schutzzwecken und wissenschaftlichen Untersuchungen vorbehalten sind; …“

18 Neben der Europäischen Union sind derzeit acht ihrer Mitgliedstaaten Mitglieder der CCAMLR ( 2. Der Antarktis-Vertrag

19 Der Antarktis-Vertrag wurde am 1. Dezember 1959 in Washington, D. C. (Vereinigte Staaten von Amerika) unterzeichnet. Drei Mitgliedstaaten der Europäischen Union haben als Unterzeichnerstaaten des Antarktis-Vertrags den Status von Vertragsparteien (

20 Gemäß Art. IX Abs. 1 des Antarktis-Vertrags gilt: „Vertreter der … Vertragsparteien halten … in angemessenen Abständen und an geeigneten Orten Tagungen ab, um Informationen auszutauschen, sich über Fragen von gemeinsamem Interesse im Zusammenhang mit der Antarktis zu konsultieren und Maßnahmen auszuarbeiten, zu erörtern und ihren Regierungen zu empfehlen, durch welche die Grundsätze und Ziele des Vertrags gefördert werden, darunter Maßnahmen … f) zur Erhaltung und zum Schutz der lebenden Schätze in der Antarktis.“

21 In Art. VI des Antarktis-Vertrags wird dessen räumlicher Anwendungsbereich wie folgt bestimmt: „Dieser Vertrag gilt für das Gebiet südlich von 60° südlicher Breite einschließlich aller Eisbänke …“ III. Hintergrund des Rechtsstreits

22 Die CCAMLR hat sich zum Ziel gesetzt, ein Netz von Meeresschutzzonen im Bereich der Antarktis zu schaffen. Dieses Ziel wird von der Europäischen Union ausdrücklich unterstützt.

23 Vor diesem Hintergrund hat der Rat im Jahr 2014 zur Vorbereitung der Mitwirkung der Union an künftigen Jahrestagungen der CCAMLR gestützt auf Art. 218 Abs. 9 AEUV einen „mehrjährigen Standpunkt“ aufgestellt, in dem u. a. ein „vereinfachtes Verfahren“ für die Beschlussfassung des Rates über den von der Union im Rahmen der CCAMLR zu vertretenden Standpunkt zu Fragen auf dem Gebiet der Gemeinsamen Fischereipolitik geschaffen wurde ( A. Rechtssache C‑626/15

24 Am 31. August 2015 legten die Dienststellen der Kommission der Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates in Anwendung des vereinfachten Verfahrens ein informelles Dokument (so genanntes „Non-Paper“) vor, dem der Entwurf für ein „Diskussionspapier über einen künftigen Vorschlag zur Schaffung eines geschützten Meeresgebiets im Weddell-Meer“ beigefügt war (

25 Die Kommissionsdienststellen schlugen vor, dieses Diskussionspapier allein im Namen der Union der CCAMLR vorzulegen (genauer gesagt: dem Wissenschaftlichen Ausschuss bei der CCAMLR (

26 In ihrer Sitzung vom 5. September 2015 billigte die Arbeitsgruppe des Rates den Inhalt des Diskussionspapiers, ordnete es aber der Umweltpolitik zu und hielt es deshalb für erforderlich, dass dieses Papier dem wissenschaftlichen Ausschuss der CCAMLR im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werde. Die Sache wurde an den AStV weitergeleitet.

27 Der AStV befasste sich mit der Angelegenheit auf seiner Sitzung vom 11. September 2015. Nach einem Meinungsaustausch stellte der Vorsitzende des AStV fest, dass ein Konsens über den Inhalt des Diskussionspapiers bestehe und dieses Papier der CCAMLR anlässlich ihrer 34. Jahrestagung 2015 vorgelegt werden solle. Er stellte außerdem fest, dass beschlossen worden sei, das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten der CCAMLR vorzulegen.

28 Gegen letztere Vorgabe protestierte die Kommission in einer Erklärung, die sie zu Protokoll gab. Sie erklärte sich zwar bereit, das Diskussionspapier wie vom AStV beschlossen im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten bei der CCAMLR einzureichen, behielt sich aber ausdrücklich rechtliche Schritte vor. B. Rechtssache C‑659/16

29 Am 30. August 2016 legten die Dienststellen der Kommission der Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates, wiederum in Anwendung des vereinfachten Verfahrens, ein informelles Dokument („Non-Paper“) vor. Dieses Dokument wurde am 6. September 2016 um vier Entwürfe für Vorschläge zur Schaffung oder zur Unterstützung der Schaffung von Meeresschutzzonen in der Antarktis ergänzt, namentlich die bereits 2015 erörterte MSZ für das Weddell-Meer (

30 Die Kommissionsdienststellen schlugen vor, diese Unterlagen allein im Namen der Union der CCAMLR vorzulegen, weil sie ihrer Ansicht nach der Gemeinsamen Fischereipolitik zuzuordnen waren. Um die geltenden Fristen für die Unterbreitung von Vorschlägen zu den Jahrestagungen der CCAMLR zu wahren, reichte die Kommission die besagten Unterlagen sogleich auch beim CCAMLR-Sekretariat ein, und zwar im Namen der Union allein.

31 In ihren Sitzungen vom 15. und 22. September 2016 erörterte die Arbeitsgruppe des Rates den Inhalt des Diskussionspapiers sowie der vier Vorschläge und billigte sie am 22. September 2016 inhaltlich, ordnete sie aber der Umweltpolitik zu und hielt es deshalb für erforderlich, dass sie der CCAMLR im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden. Außerdem war die Arbeitsgruppe der Ansicht, dass das vereinfachte Verfahren auf diesen Fall keine Anwendung finden könne, weil dieses seinem Gegenstand nach auf Fragen der Gemeinsamen Fischereipolitik beschränkt ist. Die Sache wurde daraufhin zunächst dem AStV und sodann dem Rat vorgelegt.

32 Am 10. Oktober 2016 billigte der Rat auf seiner 3487. Tagung in Luxemburg die Absicht der Kommission, das Diskussionspapier und die vier Vorschläge im Namen der Union der CCAMLR zu unterbreiten. Er hielt außerdem fest, dass sich aus diesen Unterlagen der Standpunkt ergebe, der von der Union auf der 35. Jahrestagung der CCAMLR zu vertreten sei.

33 In einer Erklärung, die sie zu Protokoll gab, beharrte die Kommission darauf, dass die besagten Unterlagen den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeiten der Union zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze beträfen. Sie äußerte zwar ihre Bereitschaft, gegenüber dem CCAMLR-Sekretariat klarzustellen, dass jene Unterlagen als im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten eingereicht zu verstehen seien (

34 Auf ihrer 35. Jahrestagung 2016 beschloss die CCAMLR sodann, zwei der von der Union unterbreiteten bzw. unterstützten Vorschläge aufzugreifen, namentlich, eine Meeresschutzzone im Ross-Meer sowie mehrere besondere Forschungszonen einzurichten. Ferner beschloss sie, über die beiden verbleibenden Vorschläge der Union – nicht zuletzt über die etwaige Einrichtung einer MSZ im Weddell-Meer – weiter zu beraten. IV. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien

35 Der Gerichtshof ist nunmehr in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 mit zwei Verfahren über Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 Abs. 2 AEUV befasst, in denen sich die Kommission und der Rat gegenüberstehen. Dabei wird der Rat von mehreren Mitgliedstaaten unterstützt. A. Rechtssache C‑626/15

36 In der Rechtssache C‑626/15 hat die Kommission mit Schriftsatz vom 23. November 2015 Nichtigkeitsklage gegen den Beschluss von 2015 erhoben.

37 Gemäß Art. 131 Abs. 2 der Verfahrensordnung hat der Präsident des Gerichtshofs in dieser Rechtssache die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer auf Seiten des Rates zugelassen.

38 Die Kommission beantragt in der Rechtssache C‑626/15, – den Beschluss von 2015 teilweise für nichtig zu erklären, soweit der Rat darin bestimmt hat, dass das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten statt nur im Namen der Union unterbreitet wird, und – dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

39 Der Rat beantragt seinerseits, mit Unterstützung seiner neun Streithelfer, – die auf teilweise Nichtigerklärung des Diskussionspapiers gerichtete Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen ( – die Kommission zur Kostentragung zu verurteilen ( B. Rechtssache C‑659/16

40 In der Rechtssache C‑659/16 hat die Kommission mit Schriftsatz vom 20. Dezember 2016 Nichtigkeitsklage gegen den Beschluss von 2016 erhoben.

41 Gemäß Art. 131 Abs. 2 der Verfahrensordnung hat der Präsident des Gerichtshofs in dieser Rechtssache das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland als Streithelfer auf Seiten des Rates zugelassen.

42 Die Kommission beantragt in der Rechtssache C‑659/16, – den Beschluss von 2016 teilweise für nichtig zu erklären, soweit darin ein Standpunkt festgelegt wird, der von der Union und ihren Mitgliedstaaten statt nur von der Union zu vertreten ist, und – dem Rat die Kosten aufzuerlegen.

43 Der Rat beantragt seinerseits, mit Unterstützung seiner zehn Streithelfer, – die auf teilweise Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses gerichtete Klage als unbegründet abzuweisen und – die Kommission zur Kostentragung zu verurteilen ( C. Weiteres Verfahren vor dem Gerichtshof

44 Vor dem Gerichtshof wurde über die beiden Klagen der Kommission schriftlich verhandelt. Am 10. Januar 2017 hat der Präsident des Gerichtshofs dem Rat in der Rechtssache C‑626/15 die Vorlage neuer Beweismittel genehmigt. Mit Beschluss vom 10. Februar 2017 hat der Präsident ferner das Verfahren in der Rechtssache C‑626/15 bis zum Abschluss des schriftlichen Verfahrens in der Rechtssache C‑659/16 ausgesetzt. Außerdem hat der Präsident mit Beschluss vom selben Tage die beiden Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 zu gemeinsamem mündlichem Verfahren sowie zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.

45 Die gemeinsame mündliche Verhandlung, an der sich die Kommission, der Rat sowie dessen Streithelfer mit Ausnahme des Königreichs Belgien, des Großherzogtums Luxemburg, des Königreichs der Niederlande und der Republik Finnland beteiligten, fand am 13. März 2018 statt.

46 Auf einen in der Rechtssache C‑626/15 gestellten Antrag des Rates tagt der Gerichtshof in jenem Verfahren gemäß Art. 16 Abs. 3 seiner Satzung als Große Kammer. Gemäß Art. 29 Abs. 1 der Verfahrensordnung hat der Gerichtshof beschlossen, die verbundenen Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 demselben Spruchkörper zuzuweisen. V. Zulässigkeit der Klage in der Rechtssache C‑626/15

47 In der Rechtssache C‑626/15 nimmt die Frage der Zulässigkeit der Klage der Kommission erheblichen Raum ein. Anders als in der Rechtssache C‑659/16 bestreiten nämlich der Rat und zahlreiche seiner Streithelfer vehement, dass der von der Kommission in der Rechtssache C‑626/15 angegriffene Beschluss von 2015 Gegenstand einer Nichtigkeitsklage im Sinne von Art. 263 AEUV sein kann. Sie stützen sich dazu im Wesentlichen auf zwei Argumente: Erstens handle es sich um einen bloßen Beschluss des AStV, nicht um einen Beschluss des Rates. Und zweitens bringe dieser Beschluss keine verbindlichen Rechtswirkungen mit sich. A. Zurechnung des angefochtenen Beschlusses an den Rat

48 Zweifelsohne ist der AStV als solcher kein Unionsorgan, dem die Verträge Befugnisse verliehen hätten, sondern ein Hilfsorgan des Rates, das für diesen vorbereitende und ausführende Aufgaben übernimmt (

49 Der Umstand, dass der AStV nur bestimmte Verfahrensbeschlüsse treffen darf (Art. 240 Abs. 1 Satz 2 AEUV und Art. 19 Abs. 7 der Geschäftsordnung des Rates) und ansonsten nicht berechtigt ist, die dem Rat nach den Verträgen zukommende Entscheidungsbefugnis auszuüben (

50 Zugegebenermaßen existiert in vielen Fällen ein gesonderter Rechtsakt des Rates, der durch den AStV lediglich vorbereitet wurde. Dann knüpft die gerichtliche Kontrolle an diesen Rechtsakt des Rates an, und die vorbereitenden Handlungen des AStV sind nicht eigenständig vor Gericht angreifbar.

51 Anders liegt der Fall jedoch, wenn ausnahmsweise nur der AStV in Aktion tritt, wohingegen der Rat auf Ministerebene gar nicht tätig wird. Dann nämlich wird schon durch die Handlung des AStV das jeweilige Verfahren abgeschlossen ( B. Rechtswirkungen des Beschlusses von 2015

52 Nach ständiger Rechtsprechung sind „anfechtbare Handlungen“ im Sinne von Art. 263 AEUV unabhängig von ihrer Form alle von den Organen erlassenen Bestimmungen, die verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen (

53 Für die Feststellung, ob die angefochtene Handlung solche Wirkungen erzeugt (oder erzeugen soll), ist auf ihr Wesen abzustellen (

54 Anders als der Rat zu meinen scheint, geht es bei alledem nicht um die Frage, ob das der CCAMLR übermittelte Diskussionspapier als solches anfechtbar ist. Vielmehr ist zu prüfen, ob der 2015 gefassste Beschluss des AStV, dieses Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten der CCAMLR übermitteln zu lassen, verbindliche Rechtswirkungen erzeugt und damit als anfechtbarer Akt im Sinne von Art. 263 AEUV qualifiziert werden kann.

55 Was zunächst den Inhalt des Beschlusses von 2015 anbelangt, so schreibt dieser vor, dass das Diskussionspapier zur Schaffung einer Meeresschutzzone im Weddell-Meer der CCAMLR im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten gemeinsam unterbreitet wird und nicht im alleinigen Namen der Union. Dieser Befund deutet stark darauf hin, dass der Beschluss von 2015 Rechtwirkungen erzeugt hat, denn er schränkte die Handlungsoptionen der Kommission im Hinblick auf ihr Auftreten anlässlich der 34. Jahrestagung der CCAMLR im Jahr 2015 ein. Insbesondere verwehrte dieser Beschluss der Kommission, von ihrer Kompetenz zur Außenvertretung der Union (Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV) in anderer Weise Gebrauch zu machen als durch ein gemeinsames internationales Auftreten mit den Vertretern der Mitgliedstaaten.

56 Was sodann den Zusammenhang betrifft, in den sich der Beschluss von 2015 einbettet, so ist auf den mehrjährigen Standpunkt hinzuweisen, den der Rat im Jahr 2014 verabschiedet hat (

57 Gleiches gilt schließlich für die Absicht der handelnden Akteure: Zwischen den Parteien ist unstreitig, dass der AStV hier mit seinem Beschluss von 2015 festlegen wollte, wie sich die Vertreter der Union im Rahmen der 34. Jahrestagung der CCAMLR auf der internationalen Bühne konkret zu verhalten hatten.

58 Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der Beschluss von 2015 verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollte und erzeugt hat. C. Zu den Gegenargumenten des Rates und einiger seiner Streithelfer

59 Der Rat und einige seiner Streithelfer versuchen der Annahme eines anfechtbaren Rechtsakts in der Rechtssache C‑626/15 im Wesentlichen mit zwei Gegenargumenten entgegenzutreten. 1. Die Befugnisse von Kommission und Rat nach Art. 16 und 17 EUV

60 Erstens weisen diese Verfahrensbeteiligten darauf hin, dass nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 EUV dem Rat die Festlegung der Politik der Union obliege, auch und gerade in Bezug auf ihr auswärtiges Handeln und auf die von der Kommission wahrzunehmende Außenvertretung der Union im Sinne von Art. 17 Abs. 1 Satz 6 EUV (

61 Dieser Einwand geht jedoch ins Leere. Denn das – völlig unbestrittene – Bestehen einer Befugnis des Rates nach Art. 16 Abs. 1 Satz 2 EUV schließt keineswegs aus, dass die Festlegungen des Rates zum auswärtigen Handeln der Union, die er auf dieser Grundlage trifft, Rechtswirkungen erzeugen und vor den Unionsgerichten anfechtbar sind. Ganz im Gegenteil liegt es nahe, dass solche Festlegungen dem jeweils in Rede stehenden Beschluss Rechtswirkungen verleihen und ihn zu einem nach Art. 263 AEUV anfechtbaren Akt machen. 2. Die Festlegung von Standpunkten der Union nach Art. 218 Abs. 9 AEUV

62 Zweitens wenden der Rat und einige Mitgliedstaaten ein, dem Beschluss von 2015 fehle es an Rechtswirkungen, weil darin kein Standpunkt der Union im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV festgelegt worden sei. Sie begründen ihre Auffassung mit dem Umstand, dass auf der 34. Jahrestagung der CCAMLR noch keine förmliche Beschlussfassung über eine Meeresschutzzone im Weddell-Meer anstand, sondern der CCAMLR lediglich das streitige Diskussionspapier zur Vorbereitung einer etwaigen künftigen Beschlussfassung vorgelegt werden sollte.

63 Auch dieser Einwand überzeugt nicht, und zwar aus zwei Gründen.

64 Zum einen ist Art. 218 Abs. 9 AEUV weit auszulegen (

65 Zum anderen kann der Rat es für wünschenswert halten, einen gemeinsamen Standpunkt der Union für das Auftreten in einem internationalen Gremium auch abseits der in Art. 218 Abs. 9 AEUV geregelten Bereiche – gleichsam auf freiwilliger Basis – festzulegen. Tut er dies, so ist dieser Standpunkt bindend und verlangt den anderen Unionsorganen (Art.13 Abs. 2 Satz 2 EUV) wie auch den Mitgliedstaaten ein loyales Verhalten ab (Art. 4 Abs. 3 EUV und Art. 191 Abs. 4 Satz 1 AEUV).

66 Selbst wenn man also in dem Beschluss von 2015 keine nach Art. 218 Abs. 9 AEUV verpflichtende Festlegung eines Standpunkts der Union sieht, sondern nur die freiwillige Festlegung eines gemeinsamen Standpunkts außerhalb des Anwendungsbereichs von Art. 218 Abs. 9 AEUV mit Blick auf eine beginnende Debatte in einem internationalen Gremium, können diesem Beschluss seine rechtlich relevanten Wirkungen nicht abgesprochen werden. Dies gilt umso mehr, als bei der CCAMLR und den anderen Vertragsstaaten des Übereinkommens von Canberra mit der gemeinsamen Vorlage des Diskussionspapiers durch die Union und ihre Mitgliedstaaten der Eindruck erweckt wurde, die mögliche Errichtung einer Meeresschutzzone für das Weddell-Meer falle nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Union, oder die Union könne jedenfalls nicht alleine zu diesem Gegenstand sprechen. Dies genügt für die Annahme von Rechtswirkungen im Sinne von Art. 263 AEUV ( D. Zwischenergebnis

67 Alles in allem handelt es sich somit bei dem Beschluss von 2015 um einen anfechtbaren Akt im Sinne von Art. 263 AEUV. Die Klage der Kommission in der Rechtssache C‑626/15 ist folglich zulässig. VI. Begründetheit der Klagen in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16

68 Begründet sind die beiden Klagen in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16, sofern sich erweist, dass der Rat die Kommission in den angefochtenen Beschlüssen von 2015 und 2016 zu Unrecht angehalten hat, die in Rede stehenden Unterlagen und Standpunkte über in Aussicht genommene Meeresschutzzonen der CCAMLR im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten zu unterbreiten. Zu klären ist also mit anderen Worten, ob sich die Union an den Diskussionen und an der Beschlussfassung der CCAMLR auch allein in ihrem eigenen Namen – d. h. ohne die Mitwirkung ihrer Mitgliedstaaten – beteiligen durfte, wie es die Kommission vorgeschlagen hatte.

69 Die Kommission wirft dem Rat vor, die alleinige Handlungsbefugnis der Union auf der internationalen Bühne verletzt zu haben, indem er auf einem gemeinsamen Vorgehen der Union und ihrer Mitgliedstaaten bestand. Dazu bringt sie sowohl in der Rechtssache C‑626/15 als auch in der Rechtssache C‑659/16 jeweils zwei Klagegründe vor. Zum einen habe der Rat die ausschließliche Unionskompetenz für die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV missachtet (erster Klagegrund), und zum anderen habe er das Bestehen einer ausschließlichen Unionskompetenz nach Art. 3 Abs. 2 dritte Variante AEUV wegen der Gefahr der Beeinträchtigung oder der Veränderung der Tragweite gemeinsamer Regeln verkannt (AETR-Doktrin, zweiter Klagegrund).

70 Das Schicksal beider Klagegründe hängt letztlich von der Frage ab, welche materielle Rechtsgrundlage für die Beschlüsse von 2015 und 2016 maßgeblich war und ob diese Rechtsgrundlage ein alleiniges Auftreten der Union im Rahmen der CCAMLR erlaubt oder sogar gebietet. Gemäß dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 EUV) bedarf es einer solchen Rechtsgrundlage nicht nur für das interne Handeln der Union, sondern auch für ihr auswärtiges Handeln ( A. Erster Klagegrund: Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV

71 Mit ihrem ersten Klagegrund macht die Kommission im Wesentlichen geltend, dass allein die Union für die bei der CCAMLR einzureichenden Unterlagen sowie für die auf den Jahrestagungen 2015 und 2016 dieses Gremiums zu erörternden Fragen zu den in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen zuständig war, weil diese allesamt die Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik zum Gegenstand hatten und damit in den Anwendungsbereich einer ausschließlichen Unionskompetenz gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV fielen.

72 In der Tat sind im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze vorgesehen (Art. 1 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1380/2013). Solche Erhaltungsmaßnahmen müssen sich nicht notwendigerweise auf die Unionsgewässer beschränken, sondern können als Teil der externen Fischereipolitik auch außerhalb dieser Gewässer Anwendung finden, sofern sie die Tätigkeiten von Fischereifahrzeugen der Union oder von Angehörigen der Mitgliedstaaten betreffen (Art. 1 Abs. 2 Buchst. c und d sowie Art. 28 der Verordnung Nr. 1380/2013) (

73 Allerdings ist die Gemeinsame Fischereipolitik keineswegs der einzige denkbare Anknüpfungspunkt für Maßnahmen der Union zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze. Historisch betrachtet war sie zwar häufig sedes materiae für die auf europäischer Ebene zu treffenden Erhaltungsmaßnahmen (

74 Wenig überraschend vertreten vor diesem Hintergrund der Rat und seine Streithelfer die Auffassung, dass die im Rahmen der CCAMLR in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen nicht etwa die Gemeinsame Fischereipolitik, sondern vielmehr die Umweltpolitik und gegebenenfalls die Forschung betreffen, bei denen die Kompetenzen zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilt sind (Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. e und Abs. 3 AEUV).

75 Beide Seiten tragen ihre jeweiligen Argumente mit erstaunlicher Verve vor. Vom Rat und einigen seiner Streithelfer wird unterschwellig der Vorwurf erhoben, die Kommission wolle ein internationales Auftreten der Mitgliedstaaten nach Kräften verhindern, wohingegen dem Rat von der Kommission unterstellt wird, er suche zwanghaft nach Rechtsgrundlagen, die stets eine Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union ermöglichten.

76 Dazu erlaube ich mir den Hinweis, dass sich die Wahl der Rechtsgrundlage nur an objektiven und gerichtlich nachprüfbaren Umständen zu orientieren hat, zu denen insbesondere Ziel und Inhalt des angefochtenen Beschlusses gehören (

77 Hingegen sind die subjektive Einschätzung und die allgemeinen politischen Absichten der handelnden Akteure bei der Wahl der Rechtsgrundlage ohne jede Bedeutung (

78 Ebenso wenig kann es eine Rolle spielen, welche Rechtsgrundlage für den Erlass anderer Handlungen der Union herangezogen wurde, die gegebenenfalls ähnliche Merkmale aufweisen oder mit den angefochtenen Beschlüssen in engem Zusammenhang stehen ( 1. Notwendigkeit einer Schwerpunktbetrachtung

79 Der vorliegende Fall zeigt besonders plastisch, dass die geplante Schaffung von Meeresschutzzonen in der Antarktis sowohl zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik Bezüge aufweist als auch zu den im AEUV geregelten Sachgebieten Umwelt und Forschung. Denn zum einen dienen die im Rahmen der CCAMLR in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen der Erhaltung und Erforschung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (Art. II Abs. 1 des Übereinkommens von Canberra), also einem umweltpolitischen und gegebenenfalls einem forschungspolitischen Ziel, zum anderen sollen sie eine rationelle Nutzung dieser Ressourcen ermöglichen (Art. II Abs. 2 des Übereinkommens von Canberra), also insbesondere einen auf Nachhaltigkeit ausgelegten Fischfang.

80 Theoretisch stünden der Union folglich zu ihrer Mitwirkung an der Schaffung der in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen sowohl ihre Zuständigkeiten im Rahmen der Umweltpolitik (Titel XX des AEU-Vertrags (

81 In einer solchen Sachlage, bei der mehrere Rechtsgrundlagen in Betracht kommen, ist nach ständiger Rechtsprechung, die sowohl zum internen als auch zum auswärtigen Handeln der Union ergangen ist, eine Schwerpunktbetrachtung durchzuführen. Umfasst nämlich ein Rechtsakt – wie hier – zwei Zielsetzungen oder zwei Komponenten, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Nur höchst ausnahmsweise ist eine Maßnahme auf mehrere Rechtsgrundlagen zugleich zu stützen, nämlich dann, wenn sie mehrere Zielsetzungen zugleich verfolgt oder wenn sie mehrere Komponenten zugleich umfasst, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist (

82 Wie ich bereits an anderer Stelle ausgeführt habe (vertikalen Verhältnis nicht zu einer Ausdehnung der Zuständigkeiten der Union gegenüber den Mitgliedstaaten führen; ansonsten würde der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung unterlaufen (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 EUV). Ohne Weiteres findet diese Schwerpunktbetrachtung aber im horizontalen Verhältnis Anwendung, also dort, wo feststeht, dass die Union für alle Komponenten einer von ihr in Aussicht genommenen Handlung über Zuständigkeiten verfügt und es lediglich um die richtige Auswahl zwischen diesen Befugnissen geht.

83 So verhält es sich hier: Völlig unstreitig verfügt die Union über Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Umwelt, der Forschung und der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik, die zusammen genommen sicherlich ausreichen, um im Rahmen der CCAMLR an allen Maßnahmen mitzuwirken, die Gegenstand der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 waren – namentlich also an der Diskussion und Beschlussfassung über die Einrichtung diverser Meeresschutzzonen in der Antarktis. Im Streit steht zwischen den Verfahrensbeteiligten lediglich, welche dieser Zuständigkeiten der Union schwerpunktmäßig heranzuziehen war, mit allen Konsequenzen, die dies für die Frage eines eigenständigen Auftretens der Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne an der Seite der Union haben konnte. 2. Untergeordnete Rolle der Forschung im Rahmen der Meeresschutzzonen

84 Was zunächst den Aspekt der Forschung anbelangt, so spielte dieser meines Erachtens bei allen in Aussicht genommenen Maßnahmen der CCAMLR, die Gegenstand der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 waren, lediglich eine untergeordnete Rolle.

85 Zwar trifft es zu, dass die geplanten Meeresschutzzonen in der Antarktis auch der besseren Erforschung der dortigen marinen Ökosysteme dienen sollten. Dementsprechend wird die Forschung in den streitigen Dokumenten immer wieder erwähnt (

86 Nichts anderes gilt im Rahmen des angefochtenen Beschlusses von 2016 für die in Aussicht genommenen besonderen Zonen zur Erforschung des Gletscherrückzugs. Zugegebenermaßen mag die ausdrückliche Bezeichnung dieser Gebiete als „Forschungszonen“ bei vordergründiger Betrachtung darauf hindeuten, dass jedenfalls dort der Forschungsgesichtspunkt dominant sein könnte. Näher besehen geht es jedoch auch in diesen besonderen Gebieten eher um die Erforschung der Ökosysteme und Naturgewalten im Hinblick auf einen besseren Klimaschutz und auf einen besseren Schutz der Flora und Fauna in der Antarktis. Damit liegt der Schwerpunkt hier ebenfalls auf dem Umweltschutz und nicht auf der Forschung als solcher.

87 Insgesamt sind also die Forschungskomponenten der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 als nebensächlich anzusehen, so dass für die Annahme dieser Beschlüsse keine forschungspolitische Rechtsgrundlage heranzuziehen war, auch nicht in Kombination mit anderen Rechtsgrundlagen. 3. Überwiegen des Umweltbezugs gegenüber dem Fischereiaspekt

88 Im Mittelpunkt des Interesses steht im vorliegenden Fall die Abgrenzung zwischen Umweltpolitik und Fischereipolitik. Dieser Gesichtspunkt, dem die Verfahrensbeteiligten in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 zu Recht ihr Hauptaugenmerk schenken, hat die Rechtsprechung bislang erst am Rande beschäftigt (

89 Sehr viel häufiger hat sich der Gerichtshof bislang mit der Frage auseinandergesetzt, wie die Befugnisse der Unionsorgane auf dem Gebiet der Gemeinsamen Handelspolitik (Art. 207 Abs. 1 AEUV) von jenen in anderen Politikbereichen abzugrenzen sind, nicht zuletzt von der Umweltpolitik (Art. 192 AEUV) (

90 Diese Kriterien können mutatis mutandis auch für die hier vorzunehmende Abgrenzung zwischen Fischereipolitik und Umweltpolitik als Richtschnur dienen. Legt man sie zugrunde, dann fällt ein Rechtsakt der Union nicht allein deshalb unter die Gemeinsame Fischereipolitik, weil er bestimmte Auswirkungen auf die Fischerei haben kann. Als genuin fischereipolitische Maßnahme kann ein solcher Rechtsakt vielmehr nur angesehen werden, wenn er – speziell die Fischereitätigkeit betrifft, weil er sie im Wesentlichen fördern, erleichtern oder regeln soll, und – sich direkt und sofort auf die Fischereitätigkeit auswirkt.

91 Umgekehrt kann ein Rechtsakt der Union nicht allein deshalb als Teil der Umweltpolitik angesehen werden, weil er den Erfordernissen des Umweltschutzes Rechnung trägt, wie es nach Art. 11 AEUV stets der Fall sein sollte, sondern nur dann, wenn er den Umweltschutz in den Mittelpunkt stellt.

92 Betrachtet man Ziele, Inhalt und Kontext (

93 Wesentliches Ziel der in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen ist es, die Ökosysteme, die Biodiversität und die Habitate in der Antarktis zu erhalten, zu erforschen und zu schützen sowie den schädlichen Auswirkungen des Klimawandels in dieser für das Weltklima äußerst bedeutsamen Region entgegenzutreten (

94 Inhaltlich befassen sich zwar die geplanten Vorschriften der CCAMLR zur Schaffung der diversen Meeresschutzzonen zugegebenermaßen intensiv mit der Reglementierung der Tätigkeit von Fischereifahrzeugen, allerdings dahingehend, dass der Fischfang dort weitgehend verboten und nur ausnahmsweise, in einigen kleineren Teilgebieten, unter strengen Auflagen erlaubt ist (

95 Der Kontext, in den sich die in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen einbetten, ist ebenfalls nicht allein von der Fischereipolitik geprägt, sondern schließt allgemeine Umweltschutzerwägungen ein. Zwar spielt der Fischfang im Übereinkommen von Canberra eine deutlich prominentere Rolle als in anderen völkerrechtlichen Vereinbarungen im Zusammenhang mit dem Antarktis-Vertrag, etwa im Madrider Umweltschutzprotokoll (

96 Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei den in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen in der Antarktis, mit denen sich die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 befassten, um genuin umweltpolitische Vorhaben und nicht um Erhaltungsmaßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik.

97 Es mag sein, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes, wie von der Kommission betont, auch im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik eine gewichtige Rolle spielen und dort zu einem auf Nachhaltigkeit ausgerichteten, ökosystembasierten Ansatz geführt haben (Art. 2 der Verordnung Nr. 1380/2013), so wie es die Querschnittsklausel in Art. 11 AEUV gebietet. Gleichwohl stellen sich die antarktischen Meeresschutzzonen, denen die hier angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 gewidmet waren, ihrem Schwerpunkt nach nicht als fischereipolitische Maßnahmen mit umweltpolitischem Gewissen dar, sondern als Umweltschutzmaßnahmen mit – durchaus gravierenden – Auswirkungen auf den Fischfang.

98 Zu Recht hat somit der Rat die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 nicht auf die Befugnisse der Union zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik gestützt, sondern allein auf die Umweltpolitik.

99 Damit liegt der Fall hier deutlich anders als in der anhängigen Rechtssache Deutscher Naturschutzring (Errichtung einer Meeresschutzzone in ihrer Gesamtheit streitig ist, sondern lediglich punktuelle Maßnahmen zur Umsetzung der Vorgaben dieser Schutzzone auf dem Gebiet der Fischerei. Es macht Sinn, solche konkreten Umsetzungsmaßnahmen auf die Rechtsgrundlagen im Bereich der Fischereipolitik zu stützen, andere Umsetzungsmaßnahmen mit stärker umweltpolitischem Charakter hingegen auf die Umweltpolitik. 4. Schicksal des ersten Klagegrundes der Kommission bei Identifizierung einer anderen als der von der Kommission favorisierten Rechtsgrundlage

100 Auf der Grundlage meiner vorstehenden Ausführungen dringt also die Kommission mit ihrem Vorbringen nicht durch, wonach die materielle Rechtsgrundlage für die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 in der Befugnis der Union zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik liegt; vielmehr bestätigt sich die Auffassung des Rates und seiner Streithelfer, nach der die umweltpolitischen Befugnisse der Union heranzuziehen waren.

101 Gleichwohl wäre es vorschnell, den ersten Klagegrund in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 allein deshalb zurückzuweisen, weil sich die Kommission darin irrigerweise auf die ausschließliche Unionskompetenz zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik beruft (Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV). Denn der eigentliche und viel grundsätzlichere Angriffspunkt, den die Kommission mit ihrem ersten Klagegrund vorbringt, ist ein anderer: Wie sich sowohl aus ihrem schriftlichen als auch aus ihrem mündlichen Vorbringen vor dem Gerichtshof ergibt, rügt die Kommission hier, dass der Rat sie in den angefochtenen Beschlüssen von 2015 und 2016 zur Einreichung der streitigen Unterlagen bei der CCAMLR im gemeinsamen Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten gezwungen habe, obwohl ein alleiniges Auftreten im Namen der Union möglich und ausreichend gewesen wäre.

102 Wie ich im Folgenden ausführen werde, hat dieser zentrale Angriffspunkt der Kommission auch dann Bestand, wenn die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 im Einklang mit der Rechtsauffassung des Rates und seiner Streithelfer der Umweltpolitik zuzuordnen sind und nicht der von der Kommission favorisierten Gemeinsamen Fischereipolitik. Denn weder bestand im Rahmen der Umweltpolitik die rechtliche Notwendigkeit einer Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union im Wege eines gemischten Auftretens in den Gremien der CCAMLR (siehe dazu sogleich, Abschnitt a), noch verblieb dort Raum für eine freiwillige Beteiligung der Mitgliedstaaten (siehe dazu weiter unten, Abschnitt b).

103 Der Grundsatz „ne ultra petita“ hindert den Gerichtshof nicht, dem ersten Klagegrund in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 mit einer anderen Begründung als der von der Kommission selbst genannten stattzugeben. Denn der Richter ist nicht „Mund der Parteien“ ( a) Keine rechtliche Notwendigkeit einer Mitwirkung der Mitgliedstaaten

104 Zwar gehört die Umweltpolitik gemäß Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. e AEUV zu den geteilten Kompetenzen, die weder der Union noch den Mitgliedstaaten zur ausschließlichen Nutzung zugewiesen sind. Das Bestehen einer geteilten Kompetenz bedeutet jedoch nicht notwendigerweise, dass es im auswärtigen Bereich stets zu einem gemischten Auftreten der Union und ihrer Mitgliedstaaten kommen müsste, bei dem die Union für ihr auswärtiges Handeln zwingend auf die Mitwirkung der Mitgliedstaaten an ihrer Seite angewiesen wäre.

105 Generalanwalt Szpunar hat die Sache sehr treffend auf den Punkt gebracht (

106 Es mag sein, dass die Union in den meisten Fällen, in denen sie auf der internationalen Bühne alleine auftritt, über eine ausschließliche Außenkompetenz nach Art. 3 Abs. 1 oder Abs. 2 AEUV verfügt. Das Bestehen einer solchen ausschließlichen Zuständigkeit ist jedoch keine zwingende Voraussetzung dafür, dass die Union alleine – d. h. ohne die Mitgliedstaaten an ihrer Seite – mit Drittstaaten völkerrechtliche Übereinkommen schließen oder in internationalen Gremien agieren kann.

107 Ganz in diesem Sinne hat der Gerichtshof erst jüngst in seinem Urteil zum Internationalen Eisenbahnverkehr, dem sogenannten COTIF-Urteil, ausdrücklich die Vorstellung zurückgewiesen, wonach es in einem Bereich, in dem die Zuständigkeiten zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten geteilt sind, keine Außenkompetenzen der Union geben kann, es sei denn, diese geteilten Zuständigkeiten wären nach dem Mechanismus des Art. 3 Abs. 2 AEUV (also im Wesentlichen nach der AETR-Doktrin) zu ausschließlichen Kompetenzen geworden (

108 Zu einem gemischten Auftreten der Union und ihrer Mitgliedstaaten auf der internationalen Bühne muss es nur dann kommen, wenn die Union selbst nicht über ausreichende Kompetenzen ausschließlicher oder geteilter Natur verfügt, um im Verhältnis zu Drittstaaten oder in internationalen Gremien alleine zu agieren. Nur soweit es der Union an eigenen Befugnissen fehlt, bedarf es im internationalen Verkehr zwingend der Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union (

109 Diese Notwendigkeit bestand hier jedoch nicht: Völlig unstreitig verfügte die Union im vorliegenden Fall, gestützt auf ihre Befugnisse in der Umweltpolitik, über ausreichende eigene Kompetenzen, um sich alleine an der Diskussion und Beschlussfassung über die Errichtung von Meeresschutzzonen in der Antarktis im Rahmen der CCAMLR zu beteiligen. Der Rat und seine Streithelfer konnten auch auf Nachfrage keine einzige Maßnahme im Zusammenhang mit den in Rede stehenden Meeresschutzzonen benennen, für die es der Union im vorliegenden Fall an der nötigen Zuständigkeit gefehlt haben soll.

110 Folglich hat die Kommission Recht, wenn sie argumentiert, dass selbst bei Zuordnung der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 zu den geteilten Kompetenzen in der Umweltpolitik keine rechtliche Notwendigkeit für eine Einreichung der streitigen Unterlagen bei der CCAMLR und für eine Abgabe der streitigen Standpunkte in der CCAMLR im gemeinsamen Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten bestand. b) Kein Raum für eine freiwillige Beteiligung einzelner Mitgliedstaaten

111 Zu erörtern bleibt, ob angesichts des Rückgriffs auf die umweltpolitischen Befugnisse der Union Raum für ein freiwilliges Auftreten der Mitgliedstaaten an der Seite der Union im Rahmen der CCAMLR blieb. Dies kann allerdings sinnvollerweise nicht alle Mitgliedstaaten betreffen, sondern nur diejenigen unter ihnen, die selbst überhaupt Mitglieder der CCAMLR sind (

112 Ausgangspunkt für die Überlegungen hierzu sollte Art. 2 Abs. 2 AEUV sein, der die Funktionsweise der zwischen der Union und ihren Mitgliedstaaten geteilten Zuständigkeiten beschreibt. Ausweislich ihres Wortlauts gilt diese Vorschrift nicht nur für die gesetzgeberische Tätigkeit, sondern ganz allgemein für den Erlass verbindlicher Rechtsakte und lässt sich folglich auch für Beschlüsse wie die hier angefochtenen auf dem Gebiet des auswärtigen Handelns der Union fruchtbar machen.

113 Gemäß Art. 2 Abs. 2 AEUV zeichnen sich geteilte Kompetenzen dadurch aus, dass die Mitgliedstaaten ihre Zuständigkeit nur wahrnehmen dürfen, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV); die Mitgliedstaaten dürfen ihre Zuständigkeit erneut wahrnehmen, sofern und soweit die Union entschieden hat, ihre Zuständigkeit nicht mehr auszuüben (Art. 2 Abs. 2 Satz 3 AEUV).

114 Im vorliegenden Fall bestehen – trotz der anderslautenden Beteuerungen einiger Verfahrensbeteiligter in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof – keinerlei objektive und nachprüfbare Anhaltspunkte dafür, dass der Rat die bestehenden Umweltkompetenzen der Union nicht ausüben wollte (

115 Ebenso wenig bestehen im vorliegenden Fall objektive und nachprüfbare Anhaltspunkte dafür, dass der Rat die Umweltkompetenzen der Union in den angefochtenen Beschlüssen von 2015 und 2016 aus politischen Erwägungen nur teilweise ausgeübt haben soll. Zwar hätte der Rat in Ermangelung einer Rechtspflicht zum Handeln im vorliegenden Fall durchaus festlegen können, dass die Union von ihren Befugnissen im Umweltbereich nicht umfassend Gebrauch machen werde. Diesen Weg hat er jedoch erkennbar nicht eingeschlagen. Vielmehr hatten die beiden angefochtenen Beschlüsse jeweils die Gesamtheit der im Rahmen der Jahrestagungen 2015 und 2016 der CCAMLR zu diskutierenden oder zu beschließenden Maßnahmen im Hinblick auf die Errichtung der in Rede stehenden Meeresschutzzonen zum Gegenstand. An keiner Stelle lassen die angefochtenen Beschlüsse erkennen, dass die Union auf die Ausübung ihrer Befugnisse in der Umweltpolitik in Bezug auf einen konkreten Teil der im Rahmen der CCAMLR in Aussicht genommenen Maßnahmen (

116 Der Umstand, dass sich der Rat in den angefochtenen Beschlüssen von 2015 und 2016 letztlich für ein gemeinsames Auftreten in der CCAMLR im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten ausgesprochen hat, scheint mir einzig und allein darauf zurückzuführen zu sein, dass der Rat irrigerweise (

117 Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die Union für alle im Rahmen der CCAMLR zu diskutierenden oder zu beschließenden Maßnahmen nicht nur über eine Zuständigkeit auf dem Gebiet der Umweltpolitik verfügte, sondern diese auch vollumfänglich ausübte. Damit waren die Mitgliedstaaten nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 AEUV gehindert, ihre jeweils eigenen Zuständigkeiten in Bezug auf dieselben Gegenstände auszuüben, und sei es nur durch ein Auftreten im Rahmen der CCAMLR an der Seite der Union.

118 Nichts anderes folgt übrigens aus Art. 191 Abs. 4 AEUV.

119 Zwar stellt Art. 191 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV klar, dass die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, in internationalen Gremien zu verhandeln und internationale Abkommen zu schließen, unberührt bleibt. Wie aber der Wortlaut dieser Klausel verdeutlicht („Unterabsatz 1 berührt nicht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten …“ (

120 Ein weiter gehender allgemeiner Zuständigkeitsvorbehalt zugunsten der Mitgliedstaaten im Umweltbereich kann Art. 191 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV nicht entnommen werden. Ansonsten würden die Umweltkompetenzen ihren Charakter als zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeiten im Sinne von Art. 2 Abs. 2 AEUV sowie Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 Buchst. e AEUV einbüßen und sich in bloße parallele Kompetenzen verwandeln, die jederzeit sowohl von der Union als auch von den Mitgliedstaaten – und gegebenenfalls von beiden nebeneinander – ausgeübt werden dürften. Damit vertrüge sich jedoch nicht, dass nach dem Willen der Verfasser der Verträge die Grundsätze der AETR-Rechtsprechung von Art. 191 Abs. 4 Unterabs. 2 AEUV (ehemals Art. 130 r Abs. 4 Unterabs. 2 EGV) ausdrücklich unberührt bleiben sollen (

121 In Betracht käme allenfalls, dass einzelne Mitgliedstaaten in Anlehnung an Art. 193 AEUV die Absicht verfolgen, sich auf der internationalen Ebene zu weitergehenden Umweltstandards zu verpflichten als die Union und mit dieser Zielsetzung im eigenen Namen an den Diskussionen und an der Beschlussfassung in internationalen Gremien mitzuwirken wünschen (

122 Ebenso wenig ist eine freiwillige Beteiligung einzelner Mitgliedstaaten an der Seite der Union unter Berufung auf Art. 4 Abs. 3 AEUV im vorliegenden Fall statthaft. Zwar stellt diese Vorschrift klar, dass u. a. im Bereich Forschung die Mitgliedstaaten nicht gehindert sind, ihre Zuständigkeit auszuüben, selbst wenn die Union eigene Maßnahmen trifft. Jedoch sind die hier konkret in Rede stehenden Diskussionen und Maßnahmen im Rahmen der CCAMLR zur Errichtung von Meeresschutzzonen, wie bereits oben erläutert (

123 Zu guter Letzt ist noch darauf hinzuweisen, dass einzelne Mitgliedstaaten in der Antarktis territoriale Interessen außerhalb des Anwendungsbereichs der Grundverträge der Europäischen Union und der Unionspolitiken haben (allen Mitgliedstaaten und nicht nur einzelnen von ihnen die Beteiligungsmöglichkeit in der CCAMLR an der Seite der Union offen hielten, ganz offenkundig über dasjenige hinaus, was zur Wahrung der besagten territorialen Interessen erforderlich wäre. 5. Zwischenergebnis

124 Alles in allem sind also auf den ersten Klagegrund der Kommission in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 hin die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 für nichtig zu erklären, soweit darin bestimmt wird, dass die Union im Rahmen der CCAMLR die in Rede stehenden Diskussionspapiere bzw. Standpunkte nicht alleine vorbringen werde, sondern nur im gemeinsamen Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten. B. Zweiter Klagegrund: Art. 3 Abs. 2 AEUV

125 Mit ihrem zweiten Klagegrund wirft die Kommission dem Rat eine Missachtung der in Art. 3 Abs. 2 AEUV niedergelegten ausschließlichen Außenkompetenz der Union vor. Sie meint, die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 führten zu einer Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln und zu einer Veränderung von deren Tragweite im Sinne des letzten Satzteils von Art. 3 Abs. 2 AEUV, mit dem die AETR-Doktrin kodifiziert wurde (

126 Dieser zweite Klagegrund wird nur hilfsweise vorgebracht. Da nach meinen obigen Ausführungen schon der erste Klagegrund der Kommission zur Nichtigerklärung der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 führt, wende ich mich dem zweiten nur noch der Vollständigkeit halber kurz zu.

127 Zum einen macht die Kommission geltend, die im Rahmen der CCAMLR in Aussicht genommenen Maßnahmen zur Errichtung von Meeresschutzzonen könnten den mehrjährigen Standpunkt des Rates von 2014 über das Auftreten der Union im Rahmen der CCAMLR (

128 Dazu genügt der Hinweis, dass dieser mehrjährige Standpunkt schon seinem Wortlaut nach nur für Fragen auf dem Gebiet der Gemeinsamen Fischereipolitik gilt. Da aber die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016, wie oben ausgeführt (

129 Zum anderen bringt die Kommission vor, die im Rahmen der CCAMLR in Aussicht genommenen Maßnahmen zur Errichtung von Meeresschutzzonen könnten die Verordnungen (EG) Nr. 600/2004 (

130 In der Tat regelt die erste der beiden genannten Verordnungen technische Maßnahmen und die zweite Kontrollmaßnahmen für die Fischerei im Bereich des Übereinkommens über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (Übereinkommen von Canberra). Es ist also offensichtlich, dass die möglichen Verbote und Restriktionen für den Fischfang, die als Teil der in Aussicht genommenen Meeresschutzzonen in der Antarktis Gegenstand der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 waren, zu einer Beeinträchtigung oder zu einer Veränderung der Tragweite jener Verordnungen führen konnten. Bekanntlich genügt nach der einschlägigen Rechtsprechung für die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung oder Veränderung der Tragweite bereits, dass die auf internationaler Ebene zu diskutierenden und zu beschließenden Maßnahmen in den Anwendungsbereich der auf Unionsebene geltenden gemeinsamen Regeln fallen (

131 Zu bedenken ist jedoch, dass im Rahmen der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 die Regelung des Fischfangs nur von untergeordneter Bedeutung ist und lediglich einen Teil der in Aussicht genommenen Maßnahmen der CCAMLR zur Errichtung von Meeresschutzzonen in der Antarktis ausmacht.

132 Selbst wenn somit die Union nach dem letzten Satzteil von Art. 3 Abs. 2 AEUV über eine ausschließliche Außenkompetenz bezüglich der in den Verordnungen Nr. 600/2004 und Nr. 601/2004 geregelten Maßnahmen verfügen sollte, könnte diese ausschließliche Zuständigkeit nur punktuell für einzelne Teile der angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016 als Rechtsgrundlage herhalten und wäre nicht geeignet, die Gesamtheit der in diesen Beschlüssen vorgesehenen Maßnahmen zu tragen.

133 Sollte es also auf den zweiten Klagegrund in den Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 ankommen, so wäre dieser als unbegründet zurückzuweisen. C. Zur Fortgeltung der Wirkungen der angefochtenen Beschlüsse

134 Erklärt der Gerichtshof die angefochtenen Beschlüsse von 2015 und 2016, wie von mir im Rahmen des ersten Klagegrundes vorgeschlagen, teilweise für nichtig, so stellt sich die Frage, ob die Wirkungen der für nichtig erklärten Teile dieser Beschlüsse gemäß Art. 264 Abs. 2 AEUV aufrechtzuerhalten sind.

135 Die Kommission weist zutreffend darauf hin, dass eine solche teilweise Nichtigerklärung die angefochtenen Beschlüsse nur insoweit tangiert, als darin ein gemischtes Auftreten der Union und ihrer Mitgliedstaaten im Rahmen der CCAMLR angeordnet wird. Weder wird dem Auftreten der Union im Rahmen der 34. und 35. Jahrestagung der CCAMLR die Rechtsgrundlage entzogen, noch wird der Inhalt der von der Union dort vorgelegten Diskussionspapiere und der von ihr vertretenen Standpunkte berührt.

136 Allerdings entzieht die teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Beschlüsse dem Auftreten der Mitgliedstaaten an der Seite der Union im Rahmen der 34. und 35. Jahrestagung der CCAMLR aus der Sicht des Unionsrechts die Legitimität. Da einige Mitgliedstaaten der Union tatsächlich an Beschlüssen der CCAMLR im Rahmen der besagten Jahrestagungen mitgewirkt haben, nicht zuletzt an dem Beschluss zur Errichtung einer Meeresschutzzone für das Ross-Meer, könnten im internationalen Verkehr Zweifel an der Tragweite der von der Union und von ihren Mitgliedstaaten jeweils eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen aufkommen.

137 Vor diesem Hintergrund empfehle ich dem Gerichtshof, zur Vermeidung jeglicher Rechtsunsicherheit die Wirkungen der für nichtig erklärten Teile der angefochtenen Beschlüsse nach Art. 264 Abs. 2 AEUV aufrechtzuerhalten. D. Kosten

138 In Anwendung von Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da nach der von mir vorgeschlagenen Lösung der Rat mit seinem Vorbringen in beiden Rechtssachen im Endergebnis unterlegen ist und die Kommission jeweils einen entsprechenden Antrag gestellt hat, sind dem Rat in beiden Rechtssachen die Kosten aufzuerlegen. Abweichend davon tragen allerdings die auf Seiten des Rates beigetretenen Mitgliedstaaten als Streithelfer gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung in jeder der beiden Rechtssachen, an der sie sich beteiligt haben, jeweils ihre eigenen Kosten. VII. Ergebnis

139 Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden: 1) In der Rechtssache C‑626/15 wird der Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter vom 11. September 2015 über die Vorlage eines Diskussionspapiers zur Schaffung eines geschützten Meeresgebiets im Weddell-Meer für die 34. Jahrestagung der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis für nichtig erklärt, soweit darin bestimmt wird, dass dieses Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten statt nur im Namen der Union vorzulegen ist. 2) In der Rechtssache C‑659/16 wird der Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 10. Oktober 2016 zur Festlegung des anlässlich der 35. Jahrestagung der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis zu vertretenden Standpunkts für nichtig erklärt, soweit darin bestimmt wird, dass dieser Standpunkt im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten statt nur im Namen der Union zu vertreten ist. 3) Die Wirkungen der für nichtig erklärten Teile der angefochtenen Beschlüsse werden aufrechterhalten. 4) Dem Rat der Europäischen Union fallen in beiden Rechtssachen jeweils seine eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission zur Last. 5) Das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen in jeder der beiden Rechtssachen, an der sie sich beteiligt haben, jeweils ihre eigenen Kosten.