Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.09.2018 – C-215/17

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MICHAL BOBEK vom 5. September 2018 ( Rechtssache C‑215/17 Nova Kreditna Banka Maribor d.d. gegen Republik Slowenien (Vorabentscheidungsersuchen des Vrhovno sodišče Republike Slovenije [Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors – Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen – Kreditinstitute, die unter dem beherrschenden Einfluss des Staates stehen – Nationale Regelungen, die uneingeschränkten Zugang zu bestimmten Informationen über von solchen Instituten abgeschlossene geschäftliche Verträge gewähren“ I. Einleitung

1 Die Nova Kreditna Banka Maribor d.d. (im Folgenden: NKBM) ist eine slowenische Bank. Eine Journalistin forderte diese Bank auf, ihr Zugang zu einer Liste mit bestimmten Informationen über Verträge zu gewähren, die NKBM mit Beratungsunternehmen, Rechtsanwaltskanzleien und geistige Dienstleistungen erbringenden Unternehmen geschlossen hat. Dieses Ersuchen erfolgte nach den slowenischen Regelungen über den Zugang zu Dokumenten. Zum Zeitpunkt des Ersuchens hielt die Republik Slowenien eine Mehrheit der Anteile an NKBM. Sie hatte diese Bank ferner rekapitalisiert. Daher galt für die Bank zu diesem Zeitpunkt die nationale Regelung über den Zugang zu Dokumenten; nach nationalem Recht mussten Informationen der von der Journalistin angeforderten Art offenbar erteilt werden.

2 NKBM lehnte das Ersuchen der Journalistin ab. Die Journalistin erhob Beschwerde bei der für den Zugang zu Informationen in Slowenien zuständigen Behörde, die die Bank zur Gewährung des Zugangs zu den angeforderten Informationen verpflichtete. Gegen diese Entscheidung rief NKBM die nationalen Gerichte an. Die Rechtssache ist jetzt im Revisionsverfahren beim Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien) anhängig. Dieses Gericht legt dem Gerichtshof zwei Fragen nach der Vereinbarkeit der slowenischen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten mit der Richtlinie 2003/98/EG ( II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht 1. Richtlinie 2003/98

3 Die Richtlinie 2003/98 enthält nach Art. 1 Abs. 1 „einen Mindestbestand an Regeln für die Weiterverwendung und die praktischen Mittel zur Erleichterung der Weiterverwendung vorhandener Dokumente, die im Besitz öffentlicher Stellen der Mitgliedstaaten sind“.

4 Art. 1 Abs. 2 dieser Richtlinie enthält eine Liste von Ausschlüssen von ihrem Anwendungsbereich. Nach Buchst. c gilt die Richtlinie insbesondere nicht für „Dokumente, die nach den Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten nicht zugänglich sind, einschließlich aus Gründen … des Geschäftsgeheimnisses (z. B. Betriebsgeheimnisse, Berufsgeheimnisse, Unternehmensgeheimnisse)“.

5 Die Richtlinie bestimmt in Art. 1 Abs. 3 ferner, dass sie „sich auf die Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten [stützt] und … diese Regelungen unberührt [lässt]“.

6 Art. 2 der Richtlinie sieht u. a. die folgenden Definitionen für die Richtlinie vor; danach bezeichnet „1. ‚öffentliche Stelle‘ den Staat, Gebietskörperschaften, Einrichtungen des öffentlichen Rechts und Verbände, die aus einer oder mehreren dieser Körperschaften oder Einrichtungen bestehen; 2. ‚Einrichtung des öffentlichen Rechts‘: eine Einrichtung, die a) zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht gewerblicher Art sind, und b) Rechtspersönlichkeit besitzt und c) überwiegend vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts finanziert wird oder hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht durch letztere unterliegt oder deren Verwaltungs-, Leitungs- oder Aufsichtsorgan mehrheitlich aus Mitgliedern besteht, die vom Staat, von Gebietskörperschaften oder von anderen Einrichtungen des öffentlichen Rechts ernannt worden sind; …“ 2. Verordnung Nr. 575/2013

7 Der Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 575/2013 ist in Art. 1 definiert; dieser lautet wie folgt: „Diese Verordnung legt einheitliche Regeln für allgemeine Aufsichtsanforderungen fest, die im Rahmen der Richtlinie 2013/36/EU beaufsichtigte Institute im Hinblick auf folgende Punkte erfüllen müssen: … e) Offenlegungspflichten. …“

8 Teil 8 dieser Verordnung („Offenlegung durch Institute“) besteht aus den Art. 431 bis 455. Art. 431 regelt den Anwendungsbereich der Offenlegungspflichten. Art. 432 Abs. 2 erlaubt unter bestimmten Voraussetzungen, von der Offenlegung als Geschäftsgeheimnis oder als vertraulich einzustufender Informationen abzusehen. Art. 433 sieht ergänzend vor, dass die Institute die nach Teil 8 erforderlichen Angaben mindestens einmal jährlich veröffentlichen müssen. B. Slowenisches Recht 1. Gesetz über den Zugang zu öffentlichen Informationen

9 Art. 1a des Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (im Folgenden: Gesetz über den Zugang zu öffentlichen Informationen oder ZDIJZ) lautet wie folgt: „(1) Dieses Gesetz regelt auch das Verfahren, nach dem jedermann freien Zugang zu Informationen von öffentlicher Bedeutung erhalten kann, die im Besitz von Handelsgesellschaften oder sonstigen privatrechtlichen Rechtssubjekten sind, die unmittelbar oder mittelbar, allein oder zusammen, unter dem beherrschenden Einfluss der Republik Slowenien, der örtlichen Selbstverwaltungsgemeinschaften oder anderer Personen des öffentlichen Rechts stehen (im Folgenden: Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts). (2) Ein beherrschender Einfluss im Sinne des vorstehenden Absatzes gilt als gegeben, soweit die Republik Slowenien, die örtlichen Selbstverwaltungsgemeinschaften oder andere Personen des öffentlichen Rechts allein oder zusammen – unmittelbar oder mittelbar durch andere Handelsgesellschaften oder sonstige privatrechtliche Rechtssubjekte einen beherrschenden Einfluss auf der Grundlage einer Mehrheitsbeteiligung am gezeichneten Kapital ausüben können oder in Bezug auf eine Handelsgesellschaft das Recht zur Kontrolle der Mehrheit oder die Befugnis zur Ernennung mehr als der Hälfte der Mitglieder des Geschäftsführungs- oder Aufsichtsorgans haben, … (3) Bei einer Bank, zu deren Gunsten Maßnahmen nach dem Gesetz über die Maßnahmen der Republik Slowenien zur Stärkung der Stabilität der Banken angewendet werden, ist ebenfalls anzunehmen, dass sie unter einem beherrschenden Einfluss im Sinne von Absatz 1 dieses Artikels steht. (4) Die Verpflichtung nach Absatz 1 dieses Artikels gilt für ein Unternehmen für einen Zeitraum von fünf Jahren nach Beendigung des beherrschenden Einflusses fort, soweit Informationen von öffentlicher Bedeutung betroffen sind, die aus dem Zeitraum stammen, während dessen dieses Unternehmen unter einem beherrschenden Einfluss stand. (5) Ein Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts ist verpflichtet, Zugang zu Informationen von öffentlicher Bedeutung im Sinne von Art. 4a dieses Gesetzes zu gewähren. (6) Neben dem in Art. 2 Abs. 1 genannten Zweck bezweckt dieses Gesetz, die Transparenz sowie den verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Mitteln und den finanziellen Mitteln der Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts zu stärken. …“

10 Art. 4a Abs. 1 des ZDIJZ bestimmt: „Bei Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts sind Informationen von öffentlicher Bedeutung – Informationen über ein Geschäft, einschließlich des Erwerbs, der Veräußerung oder der Verwaltung des Sachanlagevermögens des Unternehmens oder die Aufwendungen des Unternehmens für den Bezug von Fremdleistungen, Werkleistungen, Dienstleistungen des Depot- und Treuhandgeschäfts (Agency Services), Beratungs- oder sonstigen Dienstleistungen sowie Finanzierungs-, Förderungs-, Beratungs- und Urheberrechtsverträge und sonstige Geschäfte mit ähnlicher Wirkung; …“

11 Art. 6a des ZDIJZ bestimmt: „(1) Abweichend von den Bestimmungen des Absatzes 1 des vorstehenden Artikels wird im Fall eines Zugangsbegehrens zu Informationen von öffentlicher Bedeutung über Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts Zugang zu den wesentlichen Angaben über abgeschlossene Geschäfte im Sinne von Art. 4a Abs. 1 erster Gedankenstrich dieses Gesetzes gewährt, d. h. zu: – Informationen über die Art des Geschäfts, – Informationen über den Vertragspartner, bei juristischen Personen Name oder Firma, Sitz und Geschäftsadresse oder bei natürlichen Personen Name und Wohnsitz, – Informationen über den Vertragswert und die Höhe der jeweiligen geleisteten Zahlungen, – Informationen über das Datum des Vertragsschlusses und die Dauer des Geschäfts und – bestimmte Informationen aus dem Anhang dieser Verträge. … (3) Abweichend von den Bestimmungen des Absatzes 1 dieses Artikels hat eine zur Gewährung des Zugangs verpflichtete Person, soweit die Informationen von öffentlicher Bedeutung nicht nach Art. 10a dieses Gesetzes über das Internet zugänglich sind, den Zugang zu den wesentlichen Angaben über ein Geschäft im Sinne von Absatz 1 dieses Artikels zu versagen, wenn sie nachweist, dass die Offenlegung ihre Wettbewerbsposition im Markt ernsthaft beeinträchtigen würde; dies gilt nicht, wenn diese Angaben Geschäfte in Verbindung mit der Erbringung von Finanzierungs-, Förderungs-, Beratungs- oder Urheberdienstleistungen oder sonstige Geschäfte mit ähnlicher Wirkung betreffen. …“ 2. Gesetz über Handelsgesellschaften

12 Art. 39 des Zakon o gospodarskih družbah (im Folgenden: Gesetz über Handelsgesellschaften oder ZGD‑1) bestimmt: „(1) Angaben, die ein Unternehmen durch eine schriftliche Entscheidung zu einem Berufsgeheimnis erklärt, sind als solche zu betrachten. In der Entscheidung muss eine Liste der Anteilseigner, Mitarbeiter, Organmitglieder und sonstigen Personen, die an das Berufsgeheimnis gebunden sind, enthalten sein. (2) Ungeachtet ihrer etwaigen Erklärung zu Berufsgeheimnissen durch eine Entscheidung im Sinne von Absatz 1 sind Angaben, deren Offenlegung gegenüber einer unbefugten Person eindeutig ernsthaften Schaden nach sich ziehen würde, ebenfalls als Berufsgeheimnis anzusehen. Anteilseigner, Mitarbeiter, Mitglieder der Organe der Gesellschaft und sonstige Personen haften für die Offenlegung eines Berufsgeheimnisses, wenn sie Kenntnis davon hatten oder haben mussten, dass es sich um Angaben dieser Art handelte. (3) Angaben, die aufgrund von Rechtsvorschriften öffentlich sind, oder Angaben, die sich auf einen Verstoß gegen Rechtsvorschriften oder die Lauterkeit des Handelsverkehrs beziehen, dürfen nicht zu einem Berufsgeheimnis erklärt werden.“ III. Sachverhalt, nationales Verfahren und Vorlagefragen

13 Die Nova Kreditna Banka Maribor d.d. (im Folgenden: NKBM) ist eine slowenische Bank. Eine Journalistin forderte diese Bank auf, ihr Zugang zu einer Liste mit Angaben über Verträge zu gewähren, die NKBM im Zeitraum vom 1. Oktober 2012 bis 17. April 2014 mit Beratungsunternehmen, Rechtsanwaltskanzleien und geistige Dienstleistungen erbringenden Unternehmen abgeschlossen hatte. Die angeforderten Angaben bezogen sich insbesondere auf die Art des abgeschlossenen Geschäfts, den Vertragspartner (bei juristischen Personen Name oder Firma, Sitz und Geschäftsadresse), den Vertragswert, die Höhe der einzelnen Zahlungen, das Datum des Vertragsschlusses, die Dauer der Geschäftsbeziehung und ähnliche Informationen aus dem Anhang der Verträge.

14 Nach Art. 6a Abs. 1 des ZDIJZ sind angeforderte Angaben, wenn sie sich auf bestimmte Arten von vertraglichen Geschäften – einschließlich der in Rede stehenden Verträge – beziehen, als „wesentliche Angaben“ qualifiziert. Diese Angaben gelten als „Informationen von öffentlicher Bedeutung“, wenn sie Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts betreffen.

15 Während des Zeitraums, für den der Zugang zu den Angaben verlangt wurde, stand NKBM unter dem beherrschenden Einfluss einer Person des öffentlichen Rechts, nämlich der Republik Slowenien. Dies ergab sich daraus, dass i) Slowenien unmittelbar oder mittelbar die Mehrheit ihrer Anteile hielt und ii) NKBM wie eine Reihe anderer Banken in erheblichem Umfang durch staatliche Maßnahmen rekapitalisiert wurde.

16 Nach Art. 6a Abs. 3 des ZDIJZ ist zu den vorgenannten „wesentlichen Angaben“ grundsätzlich Zugang zu gewähren. Der Zugang kann jedoch versagt werden, wenn das Unternehmen nachweist, dass die Offenlegung seiner Wettbewerbsposition im Markt ernsthaft schaden würde.

17 Von dieser Ausnahme gibt es indes eine Ausnahme: Der Zugang ist stets zu gewähren, soweit diese „wesentlichen Angaben“„Geschäfte in Verbindung mit der Erbringung von Finanzierungs-, Förderungs-, Beratungs- oder Urheberdienstleistungen oder sonstige Geschäfte mit ähnlicher Wirkung“ betreffen. Dem vorlegenden Gericht zufolge betrifft die von der Journalistin angeforderte Liste Verträge, die in diese Kategorie fallen.

18 Am 21. April 2016 wurde NKBM in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft umgewandelt und unterlag als solche nicht mehr dem beherrschenden Einfluss des Staates. Nach Art. 1a Abs. 4 des ZDIJZ blieb sie jedoch für weitere fünf Jahre zur Gewährung des Zugangs verpflichtet, sofern diese Angaben sich auf den Zeitraum bezogen, in dem NKBM unter einem solchen beherrschenden Einfluss stand. Auch wenn im Vorabentscheidungsersuchen nicht ausdrücklich angegeben ist, wann die Journalistin ihr Zugangsbegehren stellte, erfolgte dies jedenfalls eindeutig vor der Umwandlung von NKBM in eine private Aktiengesellschaft, denn, wie das vorlegende Gericht feststellt, wurde dieses Begehren am 19. Mai 2014 von NKBM (ablehnend) beantwortet.

19 NKBM lehnte das Auskunftsbegehren der Journalistin ab. Gegen diese ablehnende Entscheidung legte die Journalistin Beschwerde beim Informacijski pooblaščenec (Datenschutzbeauftragter, Slowenien; im Folgenden: Datenschutzbeauftragter) ein. Der Datenschutzbeauftragte gab der Beschwerde statt und ordnete gegenüber NKBM an, die angeforderten Angaben an die Journalistin herauszugeben.

20 Gegen diese Entscheidung erhob NKBM Klage, die vom Gericht des ersten Rechtszugs abgewiesen wurde. NKBM legte daraufhin beim vorlegenden Gericht, dem Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien), Revision ein. Im Verfahren vor diesem Gericht machte NKBM geltend, dass das ZDIJZ gegen Grundrechte verstoße und mit dem Unionsrecht unvereinbar sei. Über die geltend gemachte Unvereinbarkeit der nationalen Regelung mit der slowenischen Verfassung wurde vom Ustavno sodišče Republike Slovenije (Verfassungsgericht der Republik Slowenien), das vom nationalen Gericht mit der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des nationalen Rechts befasst wurde, entschieden. Das Ustavno sodišče Republike Slovenije (Verfassungsgericht der Republik Slowenien) befand, dass die betreffenden nationalen Regelungen nicht gegen die slowenische Verfassung verstießen (

21 Vor diesem Hintergrund hat der Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof, Slowenien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich der Richtlinie 2003/98 in der durch die Richtlinie 2013/37 geänderten Fassung (konsolidierte Fassung) unter Berücksichtigung des Ansatzes der Mindestharmonisierung dahin auszulegen, dass eine nationale Regelung den uneingeschränkten (absoluten) Zugang zu allen Informationen aus Urheber- und Beratungsverträgen gestatten kann, auch wenn diese unter das Geschäftsgeheimnis fallen, und zwar nur in Bezug auf Personen, die unter dem beherrschenden Einfluss des Staates stehen, nicht jedoch in Bezug auf andere Verpflichtete, und spielt auch die Verordnung Nr. 575/2013 über die Regeln für die Offenlegung eine Rolle für die Auslegung, und zwar in dem Sinne, dass der Zugang zu Informationen mit öffentlichem Charakter nach der Richtlinie 2003/98 nicht umfassender sein darf als nach den einheitlichen Offenlegungsregeln der Verordnung? 2. Ist die Verordnung Nr. 575/2013 über die Regeln für die Offenlegung im Zusammenhang mit der Geschäftstätigkeit der Banken, insbesondere Teil 8 Art. 446 und Art. 432 Abs. 2, dahin auszulegen, dass sie einer mitgliedstaatlichen Regelung entgegensteht, wonach Banken, die unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts stehen oder standen, Informationen über abgeschlossene Verträge über Beratungs-, Anwalts-, Urheber- und andere geistige Dienstleistungen offenlegen müssen, und zwar Informationen über die Art des Geschäfts, den Vertragspartner (bei juristischen Personen: Name oder Firma, Sitz, Geschäftsadresse), den Vertragswert, die Höhe der einzelnen Zahlungen, das Datum des Vertragsschlusses, die Vertragsdauer und vergleichbare Informationen aus den Anhängen zum Vertrag – sämtlich Informationen aus der Zeit des beherrschenden Einflusses –, ohne dass Ausnahmen vorgesehen sind und ohne Möglichkeit einer Abwägung zwischen den Interessen der Öffentlichkeit am Zugang zu den Informationen und dem Interesse der Bank an der Wahrung des Geschäftsgeheimnisses, wenn es nicht um einen Fall mit grenzüberschreitenden Aspekten geht?

22 Schriftliche Erklärungen sind von NKBM, dem Datenschutzbeauftragten, der ungarischen und der slowenischen Regierung sowie von der Europäischen Kommission eingereicht worden. NKBM, die slowenische Regierung und die Kommission haben in der mündlichen Verhandlung vom 7. Juni 2018 mündliche Ausführungen gemacht. IV. Würdigung

23 Meines Erachtens stehen weder die Richtlinie 2003/98 noch die Verordnung Nr. 575/2013 der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung entgegen. Ich werde diese Instrumente des Unionsrechts im Rahmen der Würdigung der ersten (A) und der zweiten (B) Vorabentscheidungsfrage jeweils gesondert prüfen. A. Erste Frage: Richtlinie 2003/98

24 Die erste Frage gliedert sich in zwei Teile. Der erste betrifft die Vereinbarkeit der nationalen Regelung, die einen uneingeschränkten (absoluten) Zugang zu allen Informationen aus Urheber- und Beratungsverträgen gestattet, auch wenn diese unter das Geschäftsgeheimnis fallen, mit Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich der Richtlinie 2003/98. Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass diese Regelung dies nur in Bezug auf Personen, die unter dem beherrschenden Einfluss des Staates stehen, vorsehe. Im zweiten Teil der Frage geht es darum, ob die Verordnung Nr. 575/2013 für die Auslegung der Richtlinie eine Rolle spielt.

25 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die slowenische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen die Ansicht vertreten und in der mündlichen Verhandlung bekräftigt hat, dass diese Frage nicht ganz zutreffend formuliert sei.

26 Erstens sei dieser Frage zu entnehmen, dass die betreffende slowenische Regelung uneingeschränkten Zugang zu allen Informationen über bestimmte Arten von Verträgen gewähre. Das ZDIJZ gewähre jedoch uneingeschränkten Zugang nur zu bestimmten Angaben, nämlich den „wesentlichen Angaben“ über diese Verträge. Wie von der slowenischen Regierung in der mündlichen Verhandlung weiter erklärt wurde, würden diese Angaben in aggregierter Form dargestellt, d. h. dass eine Zugang begehrende Person die Information darüber, dass z. B. die Bank X einen Vertrag mit dem Unternehmen Y über den Gegenstand Z abgeschlossen habe und über den gezahlten Gesamtbetrag erhalte, ihr jedoch keine weiteren Einzelheiten über den Inhalt dieses Vertrags mitgeteilt würden. Der Zugang zu allen übrigen Aspekten des Vertrags (die keine „wesentlichen Angaben“ darstellten) könnte verweigert werden, wenn das Unternehmen sie als Geschäftsgeheimnis einstufe.

27 Jedenfalls möchte ich hervorheben, dass aus dem Vorabentscheidungsersuchen eindeutig hervorgeht, dass das Zugangsbegehren der Journalistin sich nur auf diese „wesentlichen Angaben“ über Urheber- und Beratungsverträge bezieht, d. h. auf Informationen, die nach Art. 6a Abs. 3 a. E. des ZDIJZ dem uneingeschränkten Zugang unterliegen.

28 Zweitens erkläre das vorlegende Gericht in der ersten Frage, dass die betreffende nationale Regelung uneingeschränkten Zugang gewähre, auch wenn diese Verträge unter das Geschäftsgeheimnis fielen. Die Formulierung der Frage stehe wiederum nicht im Einklang mit der nationalen Regelung. Insbesondere könnten die von der Journalistin begehrten Angaben von NKBM nicht als Geschäftsgeheimnis eingestuft werden, weil Art. 39 Abs. 3 ZGD‑1 eine Einstufung von Angaben als Geschäftsgeheimnis nicht zulasse, wenn diese Angaben aufgrund von Rechtsvorschriften öffentlich seien. Die von der Journalistin begehrten Angaben seien nach Art. 6a Abs. 3 des ZDIJZ öffentlich.

29 Jedenfalls gibt das vorlegende Gericht, selbst wenn die Frage in dieser Hinsicht zu weit formuliert erscheinen mag, wiederum im Vorabentscheidungsersuchen nicht an, dass NKBM die Angaben, zu denen die Journalistin Zugang begehrt, als Geschäftsgeheimnis eingestuft habe oder habe einstufen wollen.

30 Von den Einzelheiten des Sachverhalts und nationalen Rechts abgesehen, dürfte unstreitig sein, dass NKBM nach slowenischem Recht zu der Liste mit den von der Journalistin begehrten Angaben uneingeschränkten Zugang in aggregierter Form gewähren muss. Diese Liste betrifft Verträge, die von NKBM mit Beratungsunternehmen, Rechtsanwaltskanzleien und geistige Dienstleistungen erbringenden Unternehmen abgeschlossen wurden. Unter die Angaben, zu denen der Journalistin Zugang gewährt werden muss, fallen nur die wesentlichen Angaben. Unstreitig ist ebenfalls, dass die Möglichkeit dieses uneingeschränkten Zugangs nicht bestände, wenn NKBM nicht im maßgebenden Zeitraum unter dem beherrschenden Einfluss des Staates gestanden hätte. Dies dürfte im Zentrum des ersten Teils der ersten Frage des vorlegenden Gerichts stehen: Ist dieser uneingeschränkte Zugang mit Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich der Richtlinie 2003/98 vereinbar?

31 Dies ist meines Erachtens aus einem recht einfachen Grund der Fall: Die Richtlinie 2003/98 soll angesichts ihres sachlichen Anwendungsbereichs den Fall des Ausgangsverfahrens meines Erachtens überhaupt nicht regeln. Zudem ist jedoch der persönliche Anwendungsbereich der Richtlinie zu erörtern, und dies richtigerweise vielleicht noch vor der Frage ihres sachlichen Anwendungsbereichs. 1. Persönliche Anwendbarkeit

32 Nach Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 2003/98 enthält diese Regeln „für die Weiterverwendung und die praktischen Mittel zur Erleichterung der Weiterverwendung vorhandener Dokumente, die im Besitz öffentlicher Stellen der Mitgliedstaaten sind“ (Hervorhebung nur hier). Nach Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie bezeichnet „öffentliche Stelle“„den Staat, Gebietskörperschaften [und] Einrichtungen des öffentlichen Rechts“. Nach Art. 2 Abs. 2 ist ferner als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ eine Einrichtung definiert, die drei kumulative Voraussetzungen erfüllt. Die erste dieser Voraussetzungen ist, dass diese Einrichtung „zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen, die nicht gewerblicher Art sind“ (Hervorhebung nur hier) (

33 Es ist selbstverständlich Sache des nationalen Gerichts, im Rahmen einer Rechtssache die Tatsachen festzustellen. Zugestandenermaßen habe ich jedoch gewisse Schwierigkeiten mit der Vorstellung, dass ein Rechtssubjekt, das als (normale gewerbliche) Bank bezeichnet wird und nur zeitweilig vom Staat kontrolliert wurde, um rekapitalisiert und anschließend am Markt wieder veräußert zu werden, als „öffentliche Stelle“ im Sinne der Richtlinie anzusehen sein könnte. Auch wenn sie über einen gewissen Zeitraum vom Staat kontrolliert wird, wird deshalb aus diesem Rechtssubjekt kaum eine Einrichtung „des öffentlichen Rechts“ im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 2003/98. Außerdem wird eine gewerbliche Bank, um die es sich bei NKBM handeln dürfte, wahrscheinlich auch die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie nicht erfüllen: Wenn ein solches Rechtssubjekt zeitweilig vom Staat kontrolliert und von ihm rekapitalisiert wird, wird aus diesem Rechtssubjekt kaum eine Einrichtung, die „zu dem besonderen Zweck gegründet wurde, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben zu erfüllen“, so dass sein Zweck „gewerblicher Art“ entfiele. 2. Sachliche Anwendbarkeit

34 Ungeachtet dessen, wie das vorlegende Gericht darüber entscheidet, ob NKBM zum maßgebenden Zeitpunkt als öffentliche Stelle im Sinne der Richtlinie 2003/98 anzusehen war, findet diese meines Erachtens jedenfalls auf den Regelungsgegenstand der im Ausgangsverfahren anwendbaren slowenischen Rechtsvorschriften sachlich keine Anwendung.

35 Nach Art. 1 Abs. 3 „stützt sich“ die Richtlinie „auf die Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten und lässt diese Regelungen unberührt“. Auch dem neunten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/98 zufolge „stützt sich“ die Richtlinie „auf die geltenden Zugangsregelungen der Mitgliedstaaten und berührt nicht die einzelstaatlichen Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten“.

36 Dies wird durch den siebten Erwägungsgrund der Richtlinie 2013/37, durch die die Richtlinie 2003/98 geändert wurde, eingehender klargestellt. Danach „[enthält] die Richtlinie 2003/98/EG … gegenwärtig keine Verpflichtung bezüglich der Gestattung des Zugangs zu Dokumenten oder der Weiterverwendung von Dokumenten“. Auch nach ihrem achten Erwägungsgrund „zielen“ die durch die Richtlinie 2013/37 vorgenommenen Änderungen „nicht darauf ab, die Zugangsregelungen in den Mitgliedstaaten festzulegen oder zu ändern, die weiterhin ihrer Zuständigkeit unterliegen“.

37 Die Richtlinie 2003/98 trennt somit klar zwischen dem Zugang zu Dokumenten und ihrer Weiterverwendung. Ohne Zugang kann es keine Weiterverwendung geben, dies bedeutet jedoch nicht, dass Zugang und Weiterverwendung begrifflich gleichgesetzt werden könnten (

38 Wie von der slowenischen Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen vorgetragen, stellen die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden slowenische Rechtsvorschriften, nämlich das ZDIJZ, die nationale Regelung über den Zugang zu Dokumenten dar. Das ZDIJZ ist zwar auch die gesetzliche Regelung, in die der nationale Gesetzgeber Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2003/98 aufgenommen hat. Was den Inhalt der konkreten Bestimmungen des im Ausgangsverfahren anwendbaren ZDIJZ, insbesondere Art. 6a Abs. 3, angeht, sind diese Bestimmungen meines Erachtens jedoch eindeutig Regelungen, die uneingeschränkten Zugang zu bestimmten Informationen gewähren, und nicht Regelungen über die Weiterverwendung von Dokumenten (

39 Der Fall des Ausgangsverfahrens und die anwendbaren nationalen Rechtsvorschriften betreffen somit eindeutig den Zugang und nicht die Weiterverwendung im Sinne der Richtlinie 2003/98 (ursprünglichen Zugangs eindeutig die Mitgliedstaaten zu entscheiden haben, kann dann die später möglicherweise anwendbare „Erweiterung“ in Gestalt der Richtlinie 2003/98 von vornherein nicht für eine Argumentation in umgekehrter Richtung und eine Begrenzung des Umfangs dieses ursprünglichen Zugangs herangezogen werden. Folglich kann diese Richtlinie nationalen Regelungen, die uneingeschränkten Zugang zu bestimmten Dokumenten gewähren, auch wenn diese Dokumente unter das Geschäftsgeheimnis fallen, nicht entgegenstehen.

40 Dieses Ergebnis bleibt von Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich der Richtlinie 2003/98, auf den das nationale Gericht Bezug nimmt, unberührt. Nach dieser Bestimmung gilt die Richtlinie nicht für Dokumente, die nach nationalem Recht nicht zugänglich sind. Der Grund hierfür liegt genau darin, dass, wie bereits erwähnt, die Weiterverwendung (nach der Richtlinie) nur möglich ist, sofern die Dokumente (nach nationalem Recht) zugänglich sind. Dass in Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich das „Geschäftsgeheimnis (z. B. Betriebsgeheimnisse, Berufsgeheimnisse, Unternehmensgeheimnisse)“ als eines der Beispiele (

41 Schließlich möchte das vorlegende Gericht mit dem zweiten Teil der ersten Frage im Wesentlichen wissen, ob die Verordnung Nr. 575/2013 eine Rolle für die Auslegung der Richtlinie 2003/98 spielt, und zwar in dem Sinne, dass der Zugang zu Informationen mit öffentlichem Charakter nicht umfassender sein darf als nach den einheitlichen Offenlegungsregeln der Verordnung.

42 Dieser Teil der ersten Frage eröffnet die Erörterung der zweiten Frage des nationalen Gerichts, nämlich ob die Verordnung im Hinblick auf die Offenlegungspflichten, die sie Kreditinstituten auferlegt, abschließend ist, und, wenn dies der Fall ist, ob hieraus ein Verbot nationaler Regelungen folgt, die den Zugang zu weiteren Informationen, die von diesen Offenlegungspflichten nicht umfasst sind, erlauben würden. Zu dieser Frage komme ich jetzt. B. Zweite Frage: Verordnung Nr. 575/2013

43 Die zweite Frage betrifft die Regeln für die Offenlegung nach Teil 8, insbesondere Art. 446 und Art. 432 Abs. 2, der Verordnung Nr. 575/2013. Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob diese Regelungen nationalen Rechtsvorschriften entgegenstehen, wonach Banken, die unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts stehen, bestimmte (den „wesentlichen Informationen“ im Sinne des ZDIJZ entsprechende) Informationen über abgeschlossene Verträge über Beratungs-, Anwalts- und andere geistige Dienstleistungen offenlegen müssen, ohne dass Ausnahmen vorgesehen sind und ohne Möglichkeit einer Abwägung zwischen den Interessen der Öffentlichkeit am Zugang zu den Informationen und dem Interesse der Bank an der Wahrung des Geschäftsgeheimnisses. Das vorlegende Gericht fügt hinzu, dass es diese Frage in Bezug auf einen Fall stellt, der keine grenzüberschreitenden Aspekte aufweist.

44 Die Verordnung Nr. 575/2013 ist eine detaillierte gesetzliche Regelung. Sie legt einheitliche Regeln für allgemeine Aufsichtsanforderungen fest, die im Rahmen der Richtlinie 2013/36/EU (

45 Die Verordnung sieht eine Reihe von materiell-rechtlichen strukturellen, wirtschaftlichen, rechnungslegungs- und finanzbezogenen Verpflichtungen in Bezug auf Fragen wie etwa Eigenmittel (Teil 2), Eigenmittelanforderungen (Teil 3), Großkredite (Teil 4), Forderungen aus übertragenen Kreditrisiken (Teil 5), Liquidität (Teil 6) und Verschuldung (Teil 7) vor. Ferner regelt die Verordnung Nr. 575/2013 in Teil 8 eine Offenlegungspflicht für Informationen in Bezug auf einige dieser materiell-rechtlichen Verpflichtungen. Nach dem 68. Erwägungsgrund „sollten die Offenlegungspflichten zum Ziel haben, den Marktteilnehmern präzise und umfassende Angaben zum Risikoprofil einzelner Institute zur Verfügung zu stellen“ (

46 Kreditinstitute müssen nach Art. 431 Abs. 3 der Verordnung Nr. 575/2013 in einem formellen Verfahren festlegen, wie sie diesen Offenlegungspflichten nachkommen wollen. Nach Art. 433 sind die betreffenden Informationen mindestens einmal jährlich offenzulegen, können jedoch auch häufiger veröffentlicht werden. Nach Art. 434 ist Kreditinstituten und Wertpapierfirmen die Wahl der Mittel der Veröffentlichung freigestellt, wobei alle Angaben möglichst in einem Medium oder an einer Stelle veröffentlicht werden sollten.

47 Nach Art. 432 Abs. 2 der Verordnung Nr. 575/2013, auf den die zweite Frage Bezug nimmt, haben Kreditinstitute und Wertpapierfirmen die Möglichkeit, von der Offenlegung einiger dieser Informationen abzusehen (

48 Art. 6a Abs. 3 des ZDIJZ lässt, wie bereits erwähnt (

49 Ich habe die betreffenden Bestimmungen des Unionsrechts und des nationalen Rechts recht ausführlich dargestellt, um hervorzuheben, dass beide Bestimmungen, auch wenn sie ähnliche „Stichwörter“ („Offenlegung“, „Banken“ und „vertrauliche Informationen“) enthalten, ganz unterschiedliche Bereiche betreffen und regeln sollen. Dies wird durch drei, den allgemeinen Aufbau und die Grundgedanken beider Normen betreffende Punkte noch weiter unterstrichen.

50 Erstens sieht das ZDIJZ die Möglichkeit eines individuellen Zugangs zu konkreten Dokumenten auf der Grundlage eines individuellen Begehrens auf Einzelfallbasis vor. Die Verordnung Nr. 575/2013 führt dagegen eine Pflicht zur allgemeinen Offenlegung einer beträchtlichen Zahl durch die Verordnung vorgegebener Einzelinformationen ein, die aufgrund einer einseitig bestehenden Verpflichtung (d. h. ohne dass dies von einem Beteiligten verlangt werden müsste) systematisch jährlich (oder gegebenenfalls häufiger) und grundsätzlich in konsolidierter Form durch einheitliche Veröffentlichung im Internet oder in gedruckter Fassung offengelegt werden müssen.

51 Zweitens gilt das ZDIJZ, was die den Offenlegungspflichten unterliegenden Rechtssubjekte angeht, allgemein für alle Rechtssubjekte des öffentlichen Rechts und für private Rechtssubjekte unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts, während die Verordnung nur für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen gilt.

52 Drittens bestimmt, was den Zweck der Offenlegungspflichten angeht, Art. 1a Abs. 6 des ZDIJZ, dass „dieses Gesetz [bezweckt], die Transparenz sowie den verantwortungsvollen Umgang mit öffentlichen Mitteln und den finanziellen Mitteln der Unternehmen unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts zu stärken“ (Hervorhebung nur hier). Dagegen heißt es im 68. Erwägungsgrund der Verordnung, dass „die Offenlegungspflichten zum Ziel haben [sollten], den Marktteilnehmern präzise und umfassende Angaben zum Risikoprofil einzelner Institute zur Verfügung zu stellen“ (Hervorhebung nur hier).

53 Meines Erachtens haben die Art der Offenlegung nach der Verordnung Nr. 575/2013 und das uneingeschränkte Recht auf Zugang, das das ZDIJZ gewährt, einen unterschiedlichen Sinn und Zweck, sind unterschiedlich gefasst und sehen Rechte und Pflichten für unterschiedliche Personen vor. Sie betreffen ganz unterschiedliche Bereiche.

54 Daher können die einheitlichen Ausnahmeregelungen von der Offenlegung, die Art. 432 Abs. 2 der Verordnung zulässt und die in ihrem konkreten Kontext und zu ihrem konkreten Zweck gestaltet und formuliert sind, meines Erachtens nicht mit den nationalen Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten, nämlich mit dem ZDIJZ, verschaltet werden. Es gibt einfach keinen materiell-rechtlichen oder systematischen Zusammenhang zwischen der Verordnung und dem ZDIJZ, der eine solche Einschränkung rechtfertigen würde.

55 Der eigentliche (problematische) Charakter des der zweiten Frage des vorlegenden Gerichts zugrunde liegenden Arguments mag anhand eines Beispiels verdeutlicht werden. Stellen wir uns eine gesetzliche Regelung über die Errichtung einer nationalen Behörde vor. In dieser Norm, die die Zuständigkeiten und Leitung dieser Einrichtung festlegt, ist auch geregelt, dass die betreffende Einrichtung einen Jahresbericht veröffentlichen muss, der diese und jene Arten von Informationen enthält und für jedermann auf ihrer Website zugänglich ist. Könnte diese öffentliche Einrichtung sich dann auf diese Norm stützen, um den von einer Einzelperson aufgrund der allgemein geltenden Rechtsvorschriften über den Zugang zu Dokumenten verlangten Zugang zu einer Einzelinformation mit der Begründung abzulehnen, dass der Gesetzgeber diese Art von Information nicht in die Liste der automatisch jährlich zu veröffentlichenden Informationen aufgenommen habe und damit ausgeschlossen habe, dass diese Information jemals einzeln offengelegt werden könne?

56 Die Antwort ist natürlich nein. Wenn zwei Schiffe in der Nacht aneinander vorbei fahren und sich dabei sogar Signale senden, bedeutet dies (ohne weiteres durchaus explizites Handeln) gewiss nicht, dass das eine Kontrolle über das andere hat.

57 Drei abschließende Anmerkungen sind angezeigt, um sämtlichen Argumenten des vorlegenden Gerichts Rechnung zu tragen und den Gerichtshof umfassend zu unterstützen, soweit im Rahmen der zweiten Frage eine Unterstützung über das hinaus notwendig sein sollte, was bereits vorgetragen worden ist.

58 Erstens führt das vorlegende Gericht in seiner ersten Frage nicht nur Art. 432 Abs. 2, sondern auch Art. 446 der Verordnung Nr. 575/2013 an. Diese Bestimmung mit der Überschrift „Operationelles Risiko“ führt im Wesentlichen die Pflicht ein, die Ansätze und Methoden für die Bewertung der Eigenmittelanforderungen für operationelle Risiken, die jedes Institut anwendet, offenzulegen (

59 Abgesehen davon, dass es diese Bestimmung anführt, erläutert das vorlegende Gericht jedoch nicht, warum das slowenische Recht seiner Ansicht nach mit dieser Bestimmung unvereinbar sein könnte. Meines Erachtens kann diese Bestimmung an dem bereits gefundenen allgemeinen Ergebnis zur zweiten Frage nichts ändern. Jedenfalls sei daran erinnert, dass nach Art. 94 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, der den Inhalt von Vorabentscheidungsersuchen regelt, ein solches u. a. „eine Darstellung der Gründe, aus denen das vorlegende Gericht Zweifel bezüglich der Auslegung oder der Gültigkeit bestimmter Vorschriften des Unionsrechts hat, und den Zusammenhang, den es zwischen diesen Vorschriften und dem auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren nationalen Recht herstellt“, enthalten muss. Da das vorlegende Gericht dieser Verpflichtung nicht nachgekommen ist, ist dieser Teil der zweiten Frage meines Erachtens unzulässig (

60 Zweitens erwähnt das vorlegende Gericht Art. 450 der Verordnung Nr. 575/2013 als weitere Ursache einer möglichen Unvereinbarkeit des ZDIJZ mit dem Unionsrecht. Diese Bestimmung mit der Überschrift „Vergütungspolitik“ regelt die Pflicht zur Offenlegung bestimmter Informationen in Bezug auf die Vergütungspolitik und ‑praxis jedes Instituts für Mitarbeiterkategorien, deren Tätigkeit sich wesentlich auf das Risikoprofil auswirkt.

61 Insoweit möchte ich darauf hinweisen, dass die slowenische Regierung in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, dass die von der Journalistin angeforderte Liste von Angaben keine Informationen über die Vergütungspolitik von NKBM, sondern nur über Verträge enthalte, die von ihr mit Dritten abgeschlossen worden seien und die nicht die Vergütungspolitik von NKBM beträfen. Mangels weiterer Erläuterung durch das vorlegende Gericht dürfte die Erwähnung von Art. 450 der Verordnung daher für die Rechtssache im Ausgangsverfahren nicht relevant sein.

62 Drittens schließlich weist das vorlegende Gericht am Ende der zweiten Frage ausdrücklich darauf hin, dass es in Bezug auf diese „nicht um einen Fall mit grenzüberschreitenden Aspekten geht“. Dies steht im Gegensatz dazu, dass das Vorabentscheidungsersuchen im Kontext des Vorbringens von NKBM angibt, dass „der grenzüberschreitende Bezug … darin [bestehe], dass [NKBM] eine Tochtergesellschaft mit Sitz in Wien [Österreich] habe (Adria Bank AG)“. Das Vorabentscheidungsersuchen stellt ferner fest, dass NKBM sich derzeit im Eigentum eines Unternehmens aus einem anderen Mitgliedstaat befinde, das jedoch nicht genannt wird. Dies könnte nach Ansicht des vorlegenden Gerichts für die Beurteilung der slowenischen Regelungen im Licht der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 AEUV), der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) oder des freien Kapitalverkehrs (Art. 63 AEUV) sowie der unternehmerischen Freiheit (Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union) von Bedeutung sein.

63 Das vorlegende Gericht stellt jedoch umgehend fest, dass die Frage der Grundfreiheiten „als lediglich hypothetisch“ anzusehen sein könnte, da NKBM sich zum maßgebenden Zeitpunkt nicht im Eigentum eines Unternehmens aus einem anderen Mitgliedstaat befunden habe. Gleichwohl betont das vorlegende Gericht, dass es um eine Beantwortung dieser Frage bitte, „da es sich nicht um eine selbständige Frage handelt, sondern sie eng mit den Wirkungen der nach der Richtlinie 2003/98 zulässigen Mindestharmonisierung verknüpft ist“.

64 Angesichts des vom vorlegenden Gericht mitgeteilten Sachverhalts und ferner des anerkannten Umstands, dass dieser Teil der Frage hypothetisch ist, bedarf der Punkt etwaiger Beschränkungen der Grundfreiheiten meines Erachtens keiner Erörterung ( V. Ergebnis

65 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Vrhovno sodišče Republike Slovenije (Oberster Gerichtshof der Republik Slowenien) wie folgt zu beantworten: – Art. 1 Abs. 2 Buchst. c dritter Gedankenstrich der Richtlinie 2003/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. November 2003 über die Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors in der durch die Richtlinie 2013/37/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Änderung der Richtlinie 2003/98 geänderten Fassung steht einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegen, die uneingeschränkten (absoluten) Zugang zu bestimmten Informationen über Urheber- und Beratungsverträge nur in Bezug auf Personen, die unter dem beherrschenden Einfluss des Staates stehen, gestattet. – Die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012, insbesondere Art. 432 Abs. 2, steht einer nationalen Regelung wie der des Ausgangsverfahrens nicht entgegen, wonach Banken, die unter dem beherrschenden Einfluss von Personen des öffentlichen Rechts stehen, bestimmte Informationen über abgeschlossene Verträge über Beratungs-, Anwalts- und andere geistige Dienstleistungen offenlegen müssen, ohne dass hiervon Ausnahmen vorgesehen sind.