Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 07.02.2019 – C-589/17

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN ELEANOR SHARPSTON vom 7. Februar 2019 ( Rechtssache C‑589/17 Prenatal SA (Vorabentscheidungsersuchen des Tribunal Superior de Justicia de Cataluña [Oberstes Gericht von Katalonien, Spanien]) „Vorabentscheidungsersuchen – Einfuhr von Textilwaren, als deren Ursprung Jamaika angegeben ist – Erstattung von Zöllen – Bei der Kommission anhängiges vergleichbares Verfahren – Restriktiver Charakter der Mitteilung der Kommission – Zuständigkeit der nationalen Behörden“

1 Das Vertrauen in die Herkunft von Waren, die in die Europäische Union gelangen, ist von wesentlicher Bedeutung für das reibungslose Funktionieren des Zollsystems der Union. Vor allem wird mit der Kennzeichnung des Ursprungs einer Ware auch sichergestellt, dass der Zoll auf die betreffende Ware in richtiger Höhe erhoben wird, wenn diese Ware die Zollgrenze überschreitet, und dass die Abgabe vom Zollschuldner entrichtet wird. Erklärungen dazu, wo die Ware hergestellt wurde (zu ihrem Ursprung), sind für diesen Vorgang von elementarer Bedeutung. Beispielsweise kann auf ein Erzeugnis aus China möglicherweise ein höherer Zoll anfallen als auf das gleiche Erzeugnis aus Jamaika; die Europäische Union möchte sichergestellt wissen, dass die ihr rechtmäßig zustehenden Einnahmen entrichtet werden.

2 Aufgrund der offensichtlichen finanziellen Auswirkungen können Ursprungserklärungen Gegenstand betrügerischer Aktivitäten sein. Die Ermittlung und Unterbindung betrügerischer Aktivitäten ist jedoch eine undankbare Aufgabe. Betrug tritt zumeist nicht als Geschenk verpackt oder mit schlagenden Beweisen versehen in Erscheinung. Die Herausforderung für die Zollbehörden wird daher häufig darin liegen, zu bestimmen, ab wann sie konkrete Schritte ergreifen müssen, um betrügerischen Aktivitäten vor ihrer Begehung vorzubeugen oder um dann, wenn sie begangen werden, einzuschreiten. Auf diese Entscheidung haben Faktoren wie die zur Verfügung stehenden Mittel, Personalressourcen und strategischen Prioritäten alle einen Einfluss. Grundlegender stellt sich im Kontext internationaler Handelsabkommen die Frage, wann das Vertrauen, das man in das Zollsystem und in die Gegenseitigkeit haben muss, einer Rückkehr zur Kontrolle weichen sollte.

3 Dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen liegt ein Sachverhalt zugrunde, in dem Zölle festgesetzt wurden, der Zollschuldner jedoch geltend macht, zur Entrichtung dieser Abgaben wegen betrügerischer Aktivitäten einer dritten Partei nicht verpflichtet zu sein. Rechtlicher Rahmen Cotonou-Abkommen

4 Das Partnerschaftsabkommen zwischen den Mitgliedern der Gruppe der Staaten in Afrika, im Karibischen Raum und im Pazifischen Ozean (im Folgenden: AKP-Staaten) einerseits und der (damaligen) Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits (im Folgenden: Cotonou-Abkommen) wurde am 23. Juni 2000 in Cotonou unterzeichnet (

5 Nach Art. 3 des Cotonou-Abkommens „[treffen d]ie Vertragsparteien … geeignete Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art, um die sich aus diesem Abkommen ergebenden Verpflichtungen zu erfüllen und die Verwirklichung seiner Ziele zu erleichtern. …“

6 Nach Art. 1 des Anhangs V des Cotonou-Abkommens wird in dem Vorbereitungszeitraum nach Art. 37 Abs. 1 für die Einfuhr von Waren „mit Ursprung in den AKP-Staaten“ in die Union Präferenzbehandlung gewährt ( – wird die Präferenzbehandlung gewährt, wenn eine „EUR.1“-Bescheinigung vorgelegt wird; – wird diese Bescheinigung von den Zollbehörden des Ausfuhrlandes auf schriftlichen Antrag ausgestellt, der vom Ausführer oder seinem bevollmächtigten Vertreter gestellt worden ist; und – müssen auf Antrag der Ausführer oder sein Vertreter den Zollbehörden des Ausfuhrlandes „alle zweckdienlichen Unterlagen zum Nachweis der Ursprungseigenschaft der betreffenden Erzeugnisse sowie der Erfüllung der übrigen Voraussetzungen dieses Protokolls“ vorlegen (

7 Nach Ausstellung der Bescheinigung müssen die ausstellenden Zollbehörden zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Einhaltung der Vorschriften „die erforderlichen Maßnahmen [treffen], um die Ursprungseigenschaft der Erzeugnisse und die Erfüllung der übrigen Voraussetzungen dieses Protokolls zu überprüfen. Sie sind berechtigt, zu diesem Zweck die Vorlage von Beweismitteln zu verlangen und jede Art von Überprüfung der Buchführung des Ausführers oder sonstige von ihnen für zweckdienlich erachtete Kontrolle durchzuführen. Die Zollbehörden, die die Warenverkehrsbescheinigung EUR.1 ausstellen, achten auch darauf, dass die in Abs. 2 genannten Formblätter ordnungsgemäß ausgefüllt sind. Sie prüfen insbesondere, ob das Feld mit der Warenbezeichnung so ausgefüllt ist, dass jede Möglichkeit eines missbräuchlichen Zusatzes ausgeschlossen ist.“ (

8 Nach Einfuhr der betreffenden Waren in die Union „erfolgt“ eine Prüfung der Ursprungsnachweise „stichprobenweise oder immer dann, wenn die Zollbehörden des Einfuhrlandes begründete Zweifel an der Echtheit des Papiers … haben“ (

9 Bei „begründeten Zweifeln“ und wenn nach Ablauf von zehn Monaten … noch keine Antwort erfolgt oder die Antwort keine ausreichenden Angaben enthält, um über die Echtheit des betreffenden Papiers entscheiden zu können, „lehnen die ersuchenden Zollbehörden die Gewährung der Präferenzbehandlung ab, es sei denn, dass außergewöhnliche Umstände vorliegen“ (

10 Schließlich wird durch das Protokoll ein Ausschuss für Zusammenarbeit im Zollwesen (im Folgenden: Ausschuss) eingerichtet, der die Aufgabe hat, u. a. „die ordnungsgemäße und einheitliche Anwendung dieses Protokolls“ sicherzustellen. Der Ausschuss setzt sich aus „Sachverständigen der Mitgliedstaaten und aus für Zollfragen zuständigen Beamten der Kommission … und aus Sachverständigen, die die AKP-Staaten vertreten, und aus für Zollfragen zuständigen Beamten der regionalen Zusammenschlüsse der AKP-Staaten“ zusammen. Er hat die Aufgabe, „regelmäßig [zu prüfen], wie sich die Anwendung der Ursprungsregeln auf die AKP-Staaten … auswirkt, und … dem Ministerrat geeignete Maßnahmen [zu empfehlen]“ ( Unionsrecht Zollkodex

11 Nach Art. 1 des Zollkodex (

12 In Titel VII Kapitel 3 Art. 217 („Erhebung des Zollschuldbetrags“) ist festgelegt, dass „[j]eder einer Zollschuld entsprechende Einfuhr- oder Ausfuhrabgabenbetrag … unmittelbar bei Vorliegen der erforderlichen Angaben von den Zollbehörden berechnet und in die Bücher oder in sonstige statt dessen verwendete Unterlagen eingetragen werden [muss] (buchmäßige Erfassung)“ (

13 Nach Art. 220 Abs. 2 Buchst. b erfolgt keine buchmäßige Erfassung, wenn „der gesetzlich geschuldete Abgabenbetrag aufgrund eines Irrtums der Zollbehörden nicht buchmäßig erfasst worden ist, sofern dieser Irrtum vom Zollschuldner nicht erkannt werden konnte und dieser gutgläubig gehandelt und alle geltenden Vorschriften über die Zollanmeldung eingehalten hat. … Die Ausstellung einer unrichtigen Bescheinigung stellt jedoch keinen Irrtum dar, wenn die Bescheinigung auf einer unrichtigen Darstellung der Fakten seitens des Ausführers beruht, außer insbesondere dann, wenn offensichtlich ist, dass die ausstellenden Behörden wussten oder hätten wissen müssen, dass die Waren die Voraussetzungen für eine Präferenzbehandlung nicht erfüllten“ (

14 Art. 239 des Zollkodex sieht eine weitere Grundlage für den Erlass von Einfuhrabgaben vor. Sein Abs. 1 bestimmt: „Einfuhr- oder Ausfuhrabgaben können in anderen als den in den Art. 236, 237 und 238 genannten Fällen erstattet oder erlassen werden; diese Fälle – werden nach dem Ausschussverfahren festgelegt; – ergeben sich aus Umständen, die nicht auf betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten zurückzuführen sind. Nach dem Ausschussverfahren wird festgelegt, in welchen Fällen diese Bestimmung angewandt werden kann und welche Verfahrensvorschriften dabei zu beachten sind. Die Erstattung oder der Erlass kann von besonderen Voraussetzungen abhängig gemacht werden.“ Ein hierauf gerichteter Antrag kann nach Art. 239 Abs. 2 gestellt werden. In Art. 905 der Durchführungsverordnung ( Durchführungsverordnung

15 Die näheren Verfahrensvorschriften für Ansprüche nach Art. 220 Abs. 2 Buchst. b des Zollkodex sind in Titel III (Art. 868 bis 876a) der Durchführungsverordnung geregelt. Die für Ansprüche nach Art. 239 geltenden Vorschriften sind in Titel IV (Art. 899 bis 909) geregelt. Da diese beiden Gruppen von Bestimmungen einander entsprechen (

16 Nach Art. 905 Abs. 1 der Durchführungsverordnung kann ein Antragsteller seinen Erlassantrag bei den Zollbehörden eines Mitgliedstaats mit einer Begründung versehen, die „auf einen ‚besonderen Fall‘ schließen lässt, der sich aus Umständen ergibt, bei denen weder eine betrügerische Absicht noch eine offensichtliche Fahrlässigkeit des Beteiligten vorliegt. Sind die Zollbehörden „der Auffassung …, dass sich der besondere Fall aus Pflichtverletzungen der Kommission ergibt …“, müssen sie den Antrag der Kommission zur Entscheidung übermitteln. Diese Pflicht zur Übermittlung gilt nicht mehr, wenn „die Kommission bereits mit einem sachlich und rechtlich vergleichbaren Fall befasst ist“ (

17 Die endgültige Entscheidung trifft die Kommission nach Anhörung einer Sachverständigengruppe (

18 Im Laufe des Verfahrens der Übermittlung und Entscheidung wird der Antragsteller aufgefordert, zu bestätigen, dass er die Unterlagen einsehen konnte, und je nach Fall entweder etwas hinzugefügt hat oder nichts hinzuzufügen hat. Beabsichtigt die Kommission nach Überprüfung der Unterlagen, eine nachteilige Entscheidung zu erlassen, wird dem Antragsteller vor Erlass der endgültigen Entscheidung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben ( Sachverhalt und Verfahren

19 Jamaika ist Unterzeichnerstaat des Abkommens von Cotonou.

20 Die Prenatal SA (im Folgenden: Prenatal) führte im Zeitraum vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2004 (im Folgenden: maßgeblicher Zeitraum) Kleidungsstücke von Jamaika nach Spanien ein; dies erfolgte unter Verwendung von EUR.1-Ursprungszeugnissen, für die bei der Zollanmeldung eine Begünstigung in Form eines Gemeinsamen Zolltarifs von 0 % gewährt wurde.

21 Im Zeitraum von Februar bis März 2005 führten die jamaikanischen Behörden, das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung der Europäischen Kommission (OLAF) und die spanischen Zollbehörden eine Untersuchung vor Ort daraufhin durch, ob die Bescheinigung EUR.1 für die eingeführte Bekleidung zu Recht erteilt worden war. Zusammenfassend kam ihr gemeinsamer Bericht zu dem Schluss, dass für die eingeführten Waren keine Präferenzbehandlung gewährt werden könne, weil sie unter Verwendung von Teilstücken aus China oder Hongkong hergestellt worden seien und somit nicht jamaikanischen Ursprungs seien. Die jamaikanischen Behörden erklärten die EUR.1-Bescheinigungen für den maßgeblichen Zeitraum für ungültig; infolgedessen wurden die von Prenatal geschuldeten Zölle für die von ihr in diesem Zeitraum vorgenommenen Einfuhren von den spanischen Behörden buchmäßig erfasst.

22 Prenatal beantragte am 10. Mai 2006 bei der Dependencia Regional de Aduanas der Delegación Especial de Cataluña die Erstattung der Zollschuld nach Art. 239 des Zollkodex (

23 Am 3. November 2008 erließ die Kommission die Entscheidung C(2008) 6317 endg. zur Feststellung, dass in einem bestimmten Fall die nachträgliche buchmäßige Erfassung der Einfuhrabgaben gerechtfertigt ist und der Erlass dieser Abgaben nicht gerechtfertigt ist, REM 03/07 (im Folgenden: Entscheidung REM 03/07). Sie kam zu dem Schluss, dass die betreffenden Behörden nicht fehlerhaft im Hinblick auf Art. 220 Abs. 2 Buchst. b des Zollkodex gehandelt hätten und die Sache ECI ferner auch keinen besonderen Fall im Sinne von Art. 239 des Zollkodex darstelle. Am 30. Januar 2009 erhob ECI Klage auf Nichtigerklärung dieser Entscheidung vor dem Gericht (

24 Parallel dazu erhob ECI (die vor den nationalen Zollbehörden das Vorliegen eines besonderen Falls im Sinne von Art. 239 des Zollkodex der Gemeinschaften geltend gemacht hatte) Klage vor den spanischen Gerichten auf Nichtigerklärung des Zollbescheids, mit dem die Zollschuld gegen sie festgesetzt worden war. Mit Urteil vom 20. Oktober 2008 erklärte die Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof, Spanien) diesen Bescheid für nichtig. Die Kassationsbeschwerde beim Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) wurde mit Beschluss vom 4. Februar 2010 für unzulässig erklärt. Das Urteil der Audiencia Nacional (Nationaler Gerichtshof) ist daher rechtskräftig geworden, und die Forderung gegen ECI wurde aufgehoben (

25 Von Prenatal wurde auf nationaler Ebene gegen die entsprechende Entscheidung der spanischen Behörden offenbar kein Rechtsbehelf eingelegt. Mit Entscheidung vom 12. Mai 2009 wiesen die spanischen Behörden, gestützt auf die Entscheidung REM 03/07, den Erlassantrag von Prenatal ab. Gegen diese Entscheidung erhob Prenatal Klage vor dem Tribunal Económico Administrativo Regional de Cataluña (Regionales Finanzgericht; im Folgenden: Finanzgericht). Das Finanzgericht wies diese Klage ab. Prenatal legte daraufhin Rechtsmittel beim Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Oberstes Gericht, Katalonien, Spanien; im Folgenden: vorlegendes Gericht) ein.

26 Das vorlegende Gericht hält es für erforderlich, den Gerichtshof um eine Entscheidung zu ersuchen. Es weist darauf hin, dass die Entscheidung REM 03/07 der Kommission die Grundlage für das Urteil des Finanzgerichts gewesen sei, wohingegen nach Ansicht von Prenatal die Voraussetzungen von Art. 220 Abs. 2 Buchst. b und Art. 239 des Zollkodex erfüllt seien und sie daher Anspruch auf Erlass oder Erstattung der in Rede stehenden Zölle habe.

27 Dementsprechend stellt das vorlegende Gericht folgende Fragen: 1. Verstößt die Entscheidung C(2008) 6317 final der Kommission vom 3. November 2008, mit der in Bezug auf die Einfuhr von Textilwaren, als deren Ursprung Jamaika angegeben wurde, festgestellt wird, dass die Einfuhrabgaben nachträglich buchmäßig zu erfassen sind und kein den Erlass dieser Abgaben rechtfertigender besonderer Fall vorliegt (Sache REM 03/07), gegen das Unionsrecht, insbesondere gegen die Art. 220 Abs. 2 Buchst. b und Art. 239 des Zollkodex der Gemeinschaften? 2. Ist eine Entscheidung, mit der die Kommission auf einen Erlassantrag hin feststellt, dass der Fall in sachlicher und rechtlicher Hinsicht mit einem früheren, von ihr bereits entschiedenen Fall vergleichbar ist, oder feststellt, dass ihr ein vergleichbarer Fall zur Entscheidung vorliegt, als Rechtsakt anzusehen, der die Behörden des Mitgliedstaats, in dem der Erlass beantragt wird, bindet und damit von der Person angefochten werden kann, die den Erlass (Art. 239 der Verordnung Nr. 2913/92) oder das Unterbleiben der buchmäßigen Erfassung (Art. 220 Abs. 2 Buchst. b des Zollkodex) beantragt? 3. Sollte es sich nicht um eine Entscheidung der Kommission mit rechtlich bindendem Inhalt handeln, ist es dann Sache der nationalen Behörden zu beurteilen, ob der Fall in sachlicher oder rechtlicher Hinsicht vergleichbar ist? 4. Bei Bejahung der vorstehenden Frage: Ist dann, wenn diese Prüfung erfolgt ist und zu dem Schluss geführt hat, dass der Fall nicht vergleichbar ist, Art. 905 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 mit der Folge anzuwenden, dass die Kommission eine Entscheidung mit einem für diese nationalen Behörden bindenden rechtlichen Inhalt erlassen muss?

28 Prenatal, die spanische Regierung und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Nach Art. 61 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs wurden die Parteien vom Gerichtshof gebeten, sich in der mündlichen Verhandlung zu drei Fragen zu äußern, nämlich i) zur Auslegung des Umfangs der Verpflichtungen der jamaikanischen Behörden nach den Art. 15 und 32 des Protokolls, ii) inwieweit zu dem Versäumnis der Kommission, die ordnungsgemäße Anwendung des Abkommens zu gewährleisten, neu vorgetragen werden könnte, und iii) zur Zulässigkeit der Fragen zwei bis vier. Die Parteien haben in der mündlichen Verhandlung vom 25. Oktober 2018 mündliche Ausführungen gemacht und Fragen beantwortet. Würdigung Zulässigkeit

29 Die spanische Regierung sieht alle vier Fragen als zulässig an. Die Kommission bezweifelt indessen die Erheblichkeit der zweiten, dritten und vierten Frage. Sie trägt vor, dass diese Fragen das Ermessen der nationalen Behörden beträfen, in der Sache Prenatal zu einem anderen Ergebnis zu kommen als die Kommission in der Sache ECI. Es erscheine indes eindeutig, dass sowohl das vorlegende Gericht als auch das Finanzgericht das Ergebnis der Kommission zu ECI auf Prenatal übertragen hätten, weil der Fall von Prenatal ihrer Ansicht nach in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vergleichbar (oder gar identisch) sei. Die Frage, ob die nationalen Behörden über einen Ermessensspielraum verfügten, stelle sich daher nicht.

30 Ich kann mich den Zweifeln der Kommission nicht (in vollem Umfang) anschließen. Ich gehe auf jede Frage der Reihe nach ein.

31 Die Frage 2 beinhaltet zwei zu trennende Aspekte: erstens die rechtliche Wirkung der Rückgabe der Unterlagen durch die Kommission nach Art. 905 Abs. 2 der Durchführungsverordnung und zweitens die Frage, ob Prenatal diese Rückgabe zum damaligen Zeitpunkt (2006) hätte anfechten können. Was den letzteren Punkt angeht, kann Prenatal das Rückgabeschreiben jetzt zweifellos nicht mehr anfechten; es ist nicht offensichtlich, inwieweit die Antwort auf diese Frage im vorliegenden Verfahren entscheidungserheblich sein könnte (

32 Es soll somit nach meinem Verständnis mit dem ersten Teil der zweiten Frage in Verbindung mit der dritten und vierten Frage im Wesentlichen geklärt werden, inwieweit die spanischen (Zoll- und Justiz‑)Behörden in der Sache Prenatal zu einem anderen Ergebnis kommen können als die Kommission in der Sache ECI. Sie wären insbesondere dann relevant, wenn der Gerichtshof in Beantwortung der ersten Frage entscheiden sollte, dass die Entscheidung REM 03/07 ungültig ist.

33 Für den ersten Teil der zweiten Frage und für die dritte und vierte Frage sollte daher meines Erachtens die übliche Vermutung der Entscheidungserheblichkeit gelten ( „Neuer“ Vortrag

34 Im Rahmen ihres Vorbringens zu Art. 239 des Zollkodex macht Prenatal geltend, dass die Kommission gegen ihre Verpflichtungen zur Gewährleistung der ordnungsgemäßen Durchführung des Cotonou-Abkommens verstoßen habe. Dieses Vorbringen ist in dem Sinne neu, dass es weder in der Entscheidung REM 03/07 (

35 Dieses „neue“ Vorbringen kann meines Erachtens im vorliegenden Verfahren geltend gemacht werden. Prenatal hatte im Verfahren über den Erlassantrag von ECI zu keinem Zeitpunkt das Recht oder eine Gelegenheit, irgendetwas vorzutragen. Dieses Recht hatte nur ECI ( Erste Frage

36 Ich werde zunächst auf den Anspruch nach Art. 220 Abs. 2 Buchst. b des Zollkodex, einschließlich der Auslegung der Art. 15 und 32 des Protokolls, und sodann zur Prüfung des geltend gemachten „besonderen Falls“ im Sinne von Art. 239 AEUV kommen ( Art. 220 Abs. 2 Buchst. b des Zollkodex

37 Ein Antragsteller hat Anspruch auf Erlass oder Erstattung von Abgaben nach Art. 220 Abs. 2 Buchst. b, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind (

38 Für die Beurteilung der Gültigkeit der Entscheidung REM 03/07 kommt es vorliegend nur auf die erste dieser Voraussetzungen an. Die zweite und dritte Voraussetzung sind zwangsläufig individuell auf Prenatal bezogen und wurden von der Kommission in der Entscheidung REM 03/07 nicht berücksichtigt, die ausschließlich auf ECI ausgerichtet war.

39 Im Rahmen eines Vorabentscheidungsersuchens, mit dem die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts wie der Entscheidung REM 03/07 in Frage gestellt wird, ist die Kontrolle des Gerichtshofs beschränkt. Die Kommission verfügt über ein weites Ermessen bei der Beurteilung der ihr von den spanischen Zollbehörden und ECI vorgelegten Nachweise. Dementsprechend kann und wird der Gerichtshof, sofern nicht ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliegt, wie etwa das Versäumnis, „sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls [zu] untersuch[en], auf die die betreffende Beurteilung gestützt ist“, die Beurteilung der Kommission nicht durch seine eigene ersetzen (

40 Prenatal (nicht gewusst hätten. Diese Kenntnis werde nämlich durch Folgendes belegt: i) einen JAMPRO (

41 Prenatal bringt hilfsweise vor, die Kommission sei zu Unrecht nicht zu dem Schluss gekommen, dass die jamaikanischen Behörden von den Unregelmäßigkeiten in Bezug auf EUR.1-Bescheinigungen hätten wissen müssen. Insoweit legt sie die Verpflichtungen der jamaikanischen Behörden nach Art. 15 Abs. 5 und Art. 32 des Anhangs V Protokoll Nr. 1 des Abkommens dahin aus, dass diese Behörden zu einer physischen Kontrolle der ausgeführten Waren verpflichtet gewesen seien, diese aber unterlassen hätten. Hätten sie diese durchgeführt, hätten sie die Unregelmäßigkeiten aufgedeckt. Prenatal stützt sich in erster Linie auf mehrere Protokolle des Jamaican Trade Board von Januar 2006, die u. a. belegten, dass es zum maßgeblichen Zeitpunkt kein System für physische Kontrollen gegeben habe.

42 Ein Antragsteller, der eine Kenntnis der betreffenden Zollbehörden nachweisen will, sieht sich mit hohen Anforderungen konfrontiert. Er muss belegen, dass diese Behörden positive Kenntnis von dem Fehler hatten (keine Kenntnis hatten. Mangels verfügbarer schriftlicher Beweise, die letztlich auf ein Eingeständnis der zuständigen Stellen hinauslaufen würden, sind diese hohen Beweisanforderungen kaum jemals erfüllbar.

43 Die Belege, die ECI in ihrem Erlassantrag anführt und auf die Prenatal sich vor dem Gerichtshof erneut beruft, sind nicht geeignet, diese Beweisanforderungen zu erfüllen. Ein Bericht der JAMPRO, der sich auf einen zweiwöchigen Zeitraum im Juli 1998 bezieht, kann den Grad einer positiven Kenntnis der Zollbehörden im gesamten Zeitraum von Januar 2002 bis März 2005 nicht belegen. Dass die jamaikanischen Zollbehörden Kenntnis von dem JAMPRO-Bericht hatten, aber der Ansicht waren, dass sie lediglich von einer Abweichung von 8 % zwischen der Ausfuhrmenge und der Produktionskapazität ausgehen mussten (anstatt der von der JAMPRO berichteten Abweichung von 252 % bis 559 %) (in ihrer Gesamtheit geschlossen werden.

44 Meines Erachtens ist daher das Vorbringen zurückzuweisen, wonach der Kommission ein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorzuwerfen sei, soweit sie auch angesichts des Prüfberichts der JAMPRO von 1998 (

45 Zum gleichen Ergebnis komme ich in Bezug auf das Hilfsvorbringen, wonach die jamaikanischen Zollbehörden von diesen Unregelmäßigkeiten hätten Kenntnis haben müssen.

46 Das Vorbringen von Prenatal beruht insoweit darauf, dass die jamaikanischen Zollbehörden aufgrund einer konkreten rechtlichen Verpflichtung physische Kontrollen der ausgeführten Waren hätten durchführen müssen und nicht lediglich Kontrollen anhand der Papiere. Diese Verpflichtung liest Prenatal in die Art. 15 und 32 des Protokolls in Anhang V des Abkommens hinein.

47 Ich verstehe diese Bestimmungen nicht in dieser Weise.

48 Erstens ist in Art. 15 des Protokolls das Verfahren beschrieben, durch das einem Ausführer eine Bescheinigung EUR.1 erteilt wird. Es legt den Schwerpunkt auf schriftliche Unterlagen. Rechte und Pflichten werden zwischen Ausführern und ausstellenden Zollbehörden verteilt. So haben Ausführer EUR.1-Warenverkehrsbescheinigungen und Antragsformulare auszufüllen (Art. 15 Abs. 2) und „auf Verlangen der Zollbehörden des Ausfuhrlandes … jederzeit alle zweckdienlichen Unterlagen zum Nachweis der Ursprungseigenschaft der betreffenden Erzeugnisse … vorzulegen“ (Art. 15 Abs. 3). Die Zollbehörden müssen „die erforderlichen Maßnahmen [treffen]“, um den Ursprung von Erzeugnissen zu überprüfen und „sind berechtigt … die Vorlage von Beweismitteln zu verlangen und jede Art von Überprüfung der Buchführung des Ausführers oder sonstige von ihnen für zweckdienlich erachtete Kontrolle durchzuführen“ (Art. 15 Abs. 5).

49 Art. 15, insbesondere Abs. 5, verpflichtet Zollbehörden in keiner Weise, eine besondere oder bestimmte Art von Maßnahmen zu ergreifen, geschweige denn, sei es häufig oder in sonstiger Weise, physische Kontrollen durchzuführen. Die den Behörden nach Art. 15 Abs. 5 Satz 1 übertragene Verpflichtung wird durch das dort verwendete Wort „erforderlich“ abgemildert. Die Beurteilung, was erforderlich ist, wird somit allein diesen Behörden überlassen. Dieses Ermessen wird durch die Formulierung „die erforderlichen Maßnahmen“ betont. Hiermit wird das Maß des den Behörden zur Verfügung stehenden Ermessens bekräftigt, aber kein Hinweis darauf gegeben, dass eine bestimmte Art von Kontrolle durchgeführt werden muss. Ich stimme somit mit der Kommission darin überein, dass Art. 15 Abs. 5 die jamaikanischen Zollbehörden lediglich dazu berechtigt, physische Kontrollen durchzuführen, soweit sie diese für erforderlich halten sollten (

50 Zweitens müssen nach Art. 32 des Protokolls Nr. 1 Prüfungen von den die EUR.1-Bescheinigungen ausstellenden Zollbehörden i) stichprobenweise oder auch ii) auf Ersuchen eines Mitgliedstaats durchgeführt werden. Stellt der Mitgliedstaat ein solches Ersuchen, hat er alle relevanten Dokumente zurückzusenden, um den ausstellenden Behörden ihre Prüfung zu erleichtern (Art. 32 Abs. 2). Nachdem ihnen diese Dokumente vorliegen, sind die Behörden „berechtigt, … die Vorlage von Beweismitteln zu verlangen und jede Art von Überprüfung … durchzuführen“ (Art. 32 Abs. 3). Lässt die nachfolgende Prüfung, „darauf schließen, dass die Bestimmungen [des] Protokolls nicht eingehalten worden sind“, sind nach Art. 32 Abs. 7 (u. a.) „die erforderlichen Untersuchungen“ durchzuführen.

51 Meines Erachtens ergibt sich aus Art. 32 für die jamaikanischen Zollbehörden keine absolute oder konkrete Verpflichtung, physische Kontrollen durchzuführen, erst recht nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt oder mit einer bestimmten Regelmäßigkeit. Auch wenn sie zweifelsohne berechtigt waren, eine physische Kontrolle durchzuführen, waren sie in keiner Weise dazu verpflichtet. Nach Eingang der Ersuchen der Zollbehörden der Mitgliedstaaten nach Art. 32 durften die jamaikanischen Zollbehörden ihre Verpflichtung zur Prüfung der betreffenden Vorgänge anhand der verfügbaren schriftlichen Nachweise und ergänzender erforderlicher Untersuchungen prüfen.

52 Demnach ist meines Erachtens das Vorbringen von Prenatal zurückzuweisen, wonach die jamaikanischen Zollbehörden deshalb keine Kenntnis von den Unregelmäßigkeiten gehabt hätten, weil sie ihrer rechtlichen Verpflichtung zur Durchführung physischer Kontrollen nicht nachgekommen seien. Trotz der (vereinzelten) Feststellung im Protokoll des jamaikanischen Trade Board, dass „ein Kontrollsystem zu keinem Zeitpunkt durchgeführt wurde“, liegt daher insoweit kein offensichtlicher Beurteilungsfehler der Kommission vor. Damit will ich nicht sagen, dass es niemals dazu kommen könnte, dass die Belege, die den Zollbehörden des Ausfuhrstaats zur Kenntnis gebracht werden, so schwerwiegend sind, dass in der Abwägung eine physische Kontrolle erforderlich wird. Dies ist meines Erachtens jedoch bei den dem Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache vorgelegten Angaben nicht der Fall. Art. 239 des Zollkodex

53 Um einen besonderen Fall im Sinne von Art. 239 des Zollkodex nachzuweisen, muss ein Antragsteller darlegen, dass „[er] sich … im Vergleich zu anderen Wirtschaftsteilnehmern, die die gleiche Tätigkeit ausüben, in einer außergewöhnlichen Lage befindet und er ohne das Vorliegen der betreffenden Umstände den mit der nachträglichen buchmäßigen Erfassung der Zölle verbundenen Nachteil nicht erlitten hätte“ (

54 Da dieses Vorbringen im vorliegenden Verfahren erstmalig geprüft wird, ist die gerichtliche Kontrolle durch den Gerichtshof nicht auf die Feststellung beschränkt, ob ein offensichtlicher Beurteilungsfehler der Kommission vorliegt. Der Gerichtshof wird vielmehr darüber zu entscheiden haben, ob die Kommission „zum einen das Interesse der Gemeinschaft an der vollen Beachtung der Zollvorschriften – einerlei, ob es sich um Gemeinschaftsbestimmungen handelt oder um solche, die die Gemeinschaft binden – und zum anderen das Interesse des gutgläubigen Importeurs daran, keine Nachteile zu erleiden, die über das normale Geschäftsrisiko hinausgehen, tatsächlich gegeneinander“ abgewogen hat (

55 Der Gerichtshof hat entschieden, dass ein besonderer Fall vorliegen kann, wenn die Kommission die ordnungsgemäße Durchführung eines internationalen Abkommens „mangelhaft“ kontrolliert hat (

56 Zu dieser Verpflichtung gehört, zwei widerstreitende Grundsätze gegeneinander abzuwägen. Auf der einen Seite steht der Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens, der die Grundlage internationaler Handelsabkommen bildet. Die Kommission (und die Behörden der Mitgliedstaaten) sind demzufolge – zumindest zunächst – verpflichtet, Erklärungen der Behörden eines ausführenden Staats wie Jamaika ohne Weiteres hinzunehmen (

57 Nach Ansicht von Prenatal war die Kommission allgemein verpflichtet, Maßnahmen zur Vermeidung betrügerischer Aktivitäten zu ergreifen, und hätte konkret die jamaikanischen Behörden kontrollieren müssen. Prenatal legt dann den Schwerpunkt auf Kontrolle und Prävention anstatt bloßer nachträglicher Untersuchungs- und Eingriffsmaßnahmen. Kurz gesagt, wird der Kommission vorgeworfen, untätig geblieben zu sein, obwohl sie gesetzlich zum Tätigwerden verpflichtet gewesen sei.

58 Prenatal trägt Belege dafür vor, dass die Kommission keine Kontrollmaßnahmen ergriffen habe, und beruft sich insoweit auf Erklärungen in zwei Mitteilungen der Kommission und einem Bericht des Rechnungshofs (

59 Prenatal liest in die Bestimmungen, auf die sie sich stützt, meines Erachtens offenbar zu viel hinein. Nach Art. 31 Abs. 2 ist die Echtheit der Papiere „über [die] Zollverwaltungen“ sicherzustellen. Dabei handelt es sich um eine gemeinsame Aufgabe. Die Kommission verwaltet das Zollsystem der Union nicht selbst. Dies ist zwangsläufig in erster Linie Aufgabe der Zollbehörden der ausführenden und einführenden Mitgliedstaaten. Ein großer Teil der Überwachungs- und Kontrolltätigkeit wird daher von den Zollbehörden der Mitgliedstaaten wahrgenommen. Nach Art. 32 des Protokolls wird diesen Behörden das Recht gewährt, von den entsprechenden Behörden der AKP-Staaten bestimmte Arten von Maßnahmen zu verlangen und in der Tat die Präferenzbehandlung zu entziehen, wenn sie beispielsweise „begründete Zweifel“ haben oder wenn die Beantwortung ihrer Schreiben, mit denen um eine Prüfung ersucht wird, verspätet erfolgt (Art. 32 Abs. 6). Die Kommission wird gleichwohl gegen ihre Pflicht verstoßen, wenn sie sich nicht über relevante Entwicklungen auf der Ebene der Mitgliedstaaten informiert und anschließend keine geeigneten Maßnahmen ergreift. In der vorliegenden Rechtssache legen die begrenzten, dem Gerichtshof vorliegenden Beweismittel jedoch nahe, dass die Kommission mit den Zollbehörden der Mitgliedstaaten in Kontakt war. So hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie von Deutschland im Jahr 2003 über die Schreiben der Mitgliedstaaten, mit denen um eine Prüfung ersucht worden sei, unterrichtet worden sei. Die Einleitung des OLAF-Verfahrens erfolgte im März 2004; anschließend fanden Besuche vor Ort in Jamaika im Februar und März 2005 statt. Besprechungen zur Erörterung der Angelegenheiten fanden zumindest im September 2004 statt. Vor diesem Hintergrund wären rückblickend zwar weitere oder schnellere Maßnahmen wünschenswert gewesen, es kann jedoch kaum die Rede davon sein, dass die Kommission sich in völliger Untätigkeit zurückgelehnt hätte (

60 Somit hat die Kommission meines Erachtens nicht gegen ihre konkreten Verpflichtungen aus dem Cotonou-Abkommen verstoßen. Aus einer allgemeinen „Pflicht zur guten Verwaltung“ können sich meines Erachtens keine konkreten Verpflichtungen der Kommission ergeben, die für das Vorliegen eines „besonderen Falls“ im Sinne von Art. 239 des Zollkodex erforderlich gewesen wären (

61 Die in der vorliegenden Rechtssache geltenden rechtlichen Anforderungen unterscheiden sich somit erheblich von denjenigen, aufgrund derer der Gerichtshof in früheren Fällen einen besonderen Fall als gegeben angesehen hat. In der Rechtssache C.A.S./Kommission hatte die Kommission sich beispielsweise nicht vollständig über Angelegenheiten informiert, obwohl sie hierzu nach den konkreten Bestimmungen des Abkommens zwischen der Union und der Türkei verpflichtet war (

62 Ich schlage daher vor, die erste Frage dahin zu beantworten, dass die Prüfung der dem Gerichtshof vorliegenden Angaben nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Entscheidung C(2008) 6317 final betreffend die Entscheidung REM 03/07 beeinträchtigen könnte. Zweite bis vierte Frage Zweite Frage

63 Die Entscheidung der Kommission, die Übermittlung der Unterlagen gemäß Art. 905 der Durchführungsverordnung abzulehnen, hat zur Folge, dass das den betreffenden Zollbehörden zustehende Ermessen, wie sie in Bezug auf den Erlass- oder Erstattungsantrag tätig werden, solange ausgesetzt ist, bis das Ergebnis der Prüfung der parallelen Sache durch die Kommission vorliegt (

64 Prenatal konnte gegen diese Entscheidung und/oder ihre Mitteilung an die spanischen Zollbehörden jedoch nicht vorgehen. Gegen eine andere Person gerichtete Schreiben oder Mitteilungen könnte Prenatal nur anfechten, wenn sie geltend machen kann, dass sie von dem Schreiben unmittelbar (

65 Während die Entscheidung, die die Kommission schließlich nach Art. 907 der Durchführungsverordnung trifft, selbstverständlich vom jeweiligen Antragsteller angefochten werden kann, ist dem Antragsteller des parallelen Verfahrens, das ausgesetzt worden ist, eine solche Anfechtung nicht möglich. Seine Verteidigungsrechte sind jedoch durch das Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV geschützt (

66 Die zweite Frage sollte daher dahin beantwortet werden, dass die Entscheidung der Kommission nach Art. 905 Abs. 6 der Verordnung Nr. 2454/93, die Übermittlung der von den spanischen Zollbehörden vorgelegten Unterlagen abzulehnen, keine Auswirkungen auf die Rechtslage des betreffenden Antragstellers hat und von diesem Antragsteller nach den Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht anfechtbar ist. Dritte und vierte Frage

67 Ich werde diese Fragen zusammen prüfen und beide vorgetragenen Möglichkeiten erörtern.

68 Wenn der Gerichtshof, wie von mir vorgeschlagen, die Gültigkeit der Entscheidung REM 03/07 bestätigt, wird diese Entscheidung für die spanischen Zoll- und Justizbehörden in Bezug auf ECI bindend bleiben (

69 Wenn andererseits die Entscheidung REM 03/07 vom Gerichtshof für ungültig befunden würde, müsste die Kommission aufgrund ihrer Verpflichtungen nach Art. 266 AEUV Abhilfemaßnahmen ergreifen. Die spanischen Zollbehörden dürfen in die Prüfung des Antrags von Prenatal nicht erneut eintreten, bis die Kommission das „Verfahren der Art. 906 bis 909“ in der Sache ECI ordnungsgemäß und rechtmäßig abgeschlossen hat (

70 Natürlich kann es sein, dass die spanischen Behörden (und Gerichte) nach Prüfung des Antrags von Prenatal zu dem Schluss kommen, dass ihre Lage nicht derjenigen von ECI entspricht und demzufolge nicht von der (neuen) Entscheidung der Kommission über die Zollforderung der Letzteren erfasst ist.

71 Sind die spanischen Behörden dann verpflichtet, das Verfahren nach Art. 905 erneut einzuleiten und hierzu die Unterlagen für eine zweite Prüfung an die Kommission zu übermitteln? Meines Erachtens müssen sie dies tun, damit die einheitliche Anwendung der Voraussetzungen für den Erlass und die Erstattung von Abgaben gewährleistet ist (

72 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die dritte und vierte Frage dahin zu beantworten, dass eine Entscheidung der Kommission nach Art. 907 der Verordnung Nr. 2454/93 für die nationalen Zoll- und Justizbehörden bindend ist und auf einen Erlass- oder Erstattungsantrag eines anderen Antragstellers anzuwenden ist, sofern nicht eine Besonderheit tatsächlicher oder rechtlicher Art gegeben ist, durch die seine Lage sich als so hinreichend unterschiedlich darstellt, dass ein anderes Ergebnis gerechtfertigt ist. In diesem Fall müssen die nationalen Behörden die Unterlagen dieses Antragstellers für eine weitere Entscheidung nach Art. 905 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 der Kommission übermitteln. Ergebnis

73 Demnach schlage ich dem Gerichtshof vor, die zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen des Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Oberstes Gericht von Katalonien, Spanien) wie folgt zu beantworten: 1. Die Prüfung der dem Gerichtshof vorliegenden Angaben hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Entscheidung C(2008) 6317 final beeinträchtigen könnte, mit der in Bezug auf die Einfuhr von Textilwaren, als deren Ursprung Jamaika angegeben wurde, festgestellt wird, dass die Einfuhrabgaben nachträglich buchmäßig zu erfassen sind und kein den Erlass dieser Abgaben rechtfertigender besonderer Fall vorliegt (Dossier REM 03/07). 2. Die Entscheidung der Kommission nach Art. 905 Abs. 6 der Verordnung (EWG) Nr. 2454/93 der Kommission vom 2. Juli 1993 mit Durchführungsvorschriften zu der Verordnung (EWG) Nr. 2913/92 des Rates zur Festlegung des Zollkodex der Gemeinschaften in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1335/2003 der Kommission vom 25. Juli 2003, die von den spanischen Zollbehörden übermittelten Unterlagen abzulehnen, hat keine Auswirkungen auf die Rechtslage des betreffenden Antragstellers und ist von diesem Antragsteller nach den Bestimmungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nicht anfechtbar. 3. Eine Entscheidung der Kommission nach Art. 907 der Verordnung Nr. 2454/93 ist für die nationalen Zoll- und Justizbehörden bindend und auf einen Erlass- oder Erstattungsantrag eines anderen Antragstellers anzuwenden, sofern nicht eine Besonderheit tatsächlicher oder rechtlicher Art gegeben ist, durch die seine Lage sich als so unterschiedlich darstellt, dass ein anderes Ergebnis gerechtfertigt ist. In diesem Fall müssen die nationalen Behörden die Unterlagen dieses Antragstellers der Kommission für eine weitere Entscheidung nach Art. 905 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2454/93 übermitteln. Anhang I: Zeitliche Abfolge der wesentlichen Ereignisse und Entwicklungen Juli 1998 JAMPRO-Berichte Mai und Oktober 1998 Schreiben der italienischen Zollbehörden und der Zollbehörden des Vereinigten Königreichs an die jamaikanischen Zollbehörden Februar 2000 Antworten der jamaikanischen Zollbehörden an die italienischen Zollbehörden und die Zollbehörden des Vereinigten Königreichs Oktober 2003 Antwort der jamaikanischen Behörden zu der nach Einfuhr erfolgten Prüfung an die italienischen Zollbehörden 2003 Kommission erlangt Kenntnis von Schreiben der Zollbehörden der Mitgliedstaaten März 2004 Einleitung der OLAF‑Untersuchung Juli 2004 Antwort der jamaikanischen Behörden zu der nach Einfuhr erfolgten Prüfung an die deutschen Zollbehörden September 2004 Besprechung zwischen EU-Mitgliedstaaten und Kommission (OLAF) über den Gegenstand der Schreiben März 2005 OLAF‑Untersuchung in Jamaika Januar 2006 Trade Board-Protokoll