Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 12.03.2019 – C-72/18

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 12. März 2019 ( Rechtssache C‑72/18 Daniel Ustariz Aróstegui gegen Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Pamplona [Verwaltungsgericht Pamplona, Spanien]) „Vorabentscheidungsersuchen – Sozialpolitik – Befristete Beschäftigung – Richtlinie 1999/70/EG – EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Grundsatz der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer – Vertragsbedienstete in der Verwaltung – Gewährung einer Gehaltszulage – Vergütung für die Beförderung und die Entwicklung in einer Berufslaufbahn – Ausschluss der Vertragsbediensteten – Vergleichbarkeit der Situationen – Rechtfertigung – Begriff ‚sachliche Gründe‘“ I. Einführung

1 Der vorliegende Fall reiht sich ein in die mittlerweile lange Folge von Rechtssachen betreffend die Auslegung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer im Zusammenhang mit verschiedenen arbeits- und dienstrechtlichen Vorschriften des spanischen Rechts. Der Gerichtshof soll vorliegend im Wesentlichen klären, ob dieser Grundsatz es gebietet, eine Besoldungsstufenzulage, die durch die Rechtsvorschriften einer autonomen Region Spaniens zugunsten der – dauerhaft beschäftigten – Beamten vorgesehen ist, auch befristet beschäftigten Vertragsbediensteten in der öffentlichen Verwaltung zu gewähren. Dabei ist darauf zu achten, den Schutzzweck des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung befristet beschäftigter Arbeitnehmer in Einklang mit den Wesensmerkmalen des öffentlichen Dienstrechts und der den Mitgliedstaaten in diesem Bereich zustehenden Gestaltungsautonomie zu bringen.

2 Vor diesem Hintergrund ist bei der Prüfung der Vorlagefrage das Augenmerk auf die Vergleichbarkeit der konkreten Situationen von befristet beschäftigten Vertragsbediensteten und dauerbeschäftigten Beamten einerseits sowie auf die Wesensmerkmale des öffentlichen Dienstrechts als eventuelle Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung zwischen beiden Gruppen andererseits zu richten. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

3 Den unionsrechtlichen Rahmen dieses Falles bildet die Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (

4 Die Rahmenvereinbarung verfolgt u. a. das Ziel, „durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse zu verbessern …“ (

5 Zum Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung bestimmt deren Paragraf 2 Nr. 1: „Diese Vereinbarung gilt für befristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis gemäß der gesetzlich, tarifvertraglich oder nach den Gepflogenheiten in jedem Mitgliedstaat geltenden Definition.“

6 Paragraf 3 der Rahmenvereinbarung enthält folgende „Definitionen“: „Im Sinne dieser Vereinbarung ist: 1. ‚befristet beschäftigter Arbeitnehmer‘ eine Person mit einem direkt zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer geschlossenen Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, dessen Ende durch objektive Bedingungen wie das Erreichen eines bestimmten Datums, die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe oder das Eintreten eines bestimmten Ereignisses bestimmt wird[;] 2. ‚vergleichbarer Dauerbeschäftigter‘ ein Arbeitnehmer desselben Betriebs mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, der in der gleichen oder einer ähnlichen Arbeit/Beschäftigung tätig ist, wobei auch die Qualifikationen/Fertigkeiten angemessen zu berücksichtigen sind. …“

7 Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung steht unter der Überschrift „Grundsatz der Nichtdiskriminierung“ und lautet auszugsweise wie folgt: „1. Befristet beschäftig[t]e Arbeitnehmer dürfen in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt. … 3. Die Anwendungsmodalitäten dieser Bestimmung werden von den Mitgliedstaaten nach Anhörung der Sozialpartner und/oder von den Sozialpartnern unter Berücksichtigung der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und der einzelstaatlichen gesetzlichen und tarifvertraglichen Bestimmungen und Gepflogenheiten festgelegt. 4. In Bezug auf bestimmte Beschäftigungsbedingungen gelten für befristet beschäftig[t]e Arbeitnehmer dieselben Betriebszugehörigkeitszeiten wie für Dauerbeschäftigte, es sei denn, unterschiedliche Betriebszugehörigkeitszeiten sind aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.“ B. Nationales Recht

8 Art. 3 Abs. 1 des Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (konsolidierte Fassung des Statuts der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung von Navarra) aus dem Decreto Foral Legislativo 251/1993, que aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (Regionales Decreto Legislativo 251/1993, mit dem die konsolidierte Fassung des Statuts der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung von Navarra genehmigt wird, im Folgenden: DFL 251/93) sieht vor, dass „die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung von Navarra sich aus: a) Beamten, b) Bedarfskräften, c) Vertragsbediensteten“ zusammensetzen, wobei Vertragsbedienstete nach Art. 3 Abs. 4 im Rahmen einer „verwaltungs- oder arbeitsrechtlichen Regelung“ beschäftigt werden können.

9 Art. 12 des DFL 251/93 bestimmt, dass die Beamten der öffentlichen Verwaltung von Navarra je nach den erforderlichen Einstiegsqualifikationen und den von ihnen wahrgenommenen Aufgaben in die dort genannten Gruppen eingeteilt werden.

10 Art. 13 des DFL 251/93 lautet: „(1) Jede der im vorstehenden Artikel genannten Gruppen umfasst sieben Besoldungsstufen. (2) Neu eingetretene Beamte werden in Stufe 1 der entsprechenden Gruppe eingeteilt. (3) Beamte können nach Art. 16 dieses Statuts schrittweise von Stufe 1 bis Stufe 7 ihrer jeweiligen Gruppe befördert werden.“

11 Die Art. 14 ff. des DFL 251/93 regeln die Laufbahn, die aus „dem Aufrücken der Beamten von einer der in Art. 12 definierten Gruppen in höhere Gruppen und der Beförderung in eine höhere Besoldungsstufe und Kategorie innerhalb jeder Gruppe“ besteht.

12 Art. 16 regelt insbesondere die Besoldungsstufe und hat folgenden Wortlaut: „(1) Beamte können unabhängig vom Schwerpunkt ihres Bildungsabschlusses, ihrer Ausbildung oder ihres Berufs schrittweise von Stufe 1 zu Stufe 7 ihrer jeweiligen Gruppe befördert werden. (2) Die Beförderung in eine höhere Besoldungsstufe wird jährlich wie folgt vorgenommen: a) Für die Beförderung in eine höhere Besoldungsstufe ist zwingend erforderlich, dass der Beamte ein Dienstalter von mindestens zwei Jahren in der vorhergehenden Besoldungsstufe aufweist. b) Kein Beamter kann mehr als acht Jahre in derselben Besoldungsstufe verbleiben, mit Ausnahme derjenigen, die die Besoldungsstufe 7 erreicht haben. c) Unbeschadet der Ausführungen in den vorstehenden Absätzen werden 10 % der Beamten in den Stufen 1 bis 6 (inklusive) in der Reihenfolge ihres Dienstalters in die nächsthöhere Besoldungsstufe befördert. d) Bis zu 10 % der Beamten der Besoldungsstufen 1 bis 6 (inklusive) können durch eine auf Qualifikationen beruhende Auswahl, die gemäß den durch die Verwaltung erlassenen Verordnungen durchgeführt wird, in die nächsthöhere Besoldungsstufe befördert werden.“

13 Dieses in Art. 16 normierte System der Beförderung in die nächste Besoldungsstufe wird jedoch durch die Vierte Übergangsbestimmung des DFL 251/93 vorübergehend ausgesetzt, die bestimmt: „(1) Mit Wirkung vom 1. Januar 1992 bis zur Annahme der Regelung, auf die in Art. 13 der Ley Foral 5/1991 de 26 de febrero, de Presupuestos Generales de Navarra para 1991 [(Regionales Gesetz 5/1991 vom 26. Februar 1991 über den Allgemeinen Haushalt von Navarra für 1991)] über die Änderung des momentanen Systems der Besoldungsstufen und des Dienstalters Bezug genommen wird, bleibt das System der Beförderung in die nächste Besoldungsstufe gemäß Art. 16 des vorliegenden Statuts ausgesetzt und wird von dem genannten Zeitpunkt an für jeden Beamten individuell gemäß seines Dienstalters in der entsprechenden Besoldungsstufe wie folgt durchgeführt: a) Beamte der Besoldungsstufen 1 bis 6 (inklusive) werden automatisch in die nächste Besoldungsstufe befördert, nachdem sie ein Dienstalter von 6 Jahren und 7 Monaten in der vorangehenden Besoldungsstufe erreicht haben. b) Bei der erstmaligen Anwendung dieses neuen Systems wird von dem Dienstalter ausgegangen, dass jeder Beamter am 31. Dezember 1991 in der Besoldungsstufe erreicht hat. Hat ein Beamter zu diesem Zeitpunkt ein Dienstalter von mehr als 6 Jahren und 7 Monaten erreicht, wird die Differenz als Dienstalter in der nächsten Besoldungsstufe behandelt. Die Berechnung dieses Dienstalters und ihre wirtschaftlichen Auswirkungen gelten vorläufig, bis über die Klagen über die außerordentliche Fünfjahreszulage entschieden worden ist. (2) Als Folge der Bestimmungen im vorstehenden Absatz behalten ab dem genannten Datum und mit demselben vorübergehenden Charakter Beamte in den Fällen des Aufrückens in eine Gruppe innerhalb derselben Verwaltung gemäß Art. 17 des vorliegenden Statuts die Besoldungsstufe und das Dienstalter darin bei, das sie in der Gruppe innehatten, von der aus sie aufgerückt sind.“

14 Die Beförderung in die nächste Besoldungsstufe erfolgt durch Erhalt einer Zulage zu den Bezügen. Hierzu bestimmt Art. 40 Abs. 2 des DFL 251/93 als persönliche Grundbezüge der Beamten: „a) die Einstiegsvergütung der betreffenden Gruppe, b) die der Besoldungsstufe entsprechenden Bezüge, c) die Dienstalterszulage. Die persönlichen Grundbezüge stellen ein dem Beamtenstatus inhärentes erworbenes Recht dar.“

15 Art. 42 enthält eine Tabelle mit den Prozentsätzen, um die die Einstiegsvergütung entsprechend jeder Besoldungsstufe erhöht wird: „Unbeschadet der Bestimmungen in Art. 17 Abs. 2 bestehen die der Besoldungsstufe entsprechenden Bezüge aus dem nachstehenden Prozentsatz der Einstiegsvergütung der jeweiligen Gruppe: Besoldungsstufe % 7 54 6 45 5 36 4 27 3 18 2 9 1 Ohne Zulage

16 Das DFL 251/93 regelt auch den für die nicht verbeamteten Vertragsbediensteten relevanten Rechtsrahmen und bestimmt hierzu in seinem Art. 93, dass „für Vertragsbedienstete in der Verwaltung … die Bestimmungen [gelten], die im Verordnungswege erlassen werden, sowie die Bestimmungen des jeweiligen Vertrags“.

17 Die Regelungen, die das Rechtsregime für Vertragsbedienstete in der Verwaltung bilden, sind im Decreto Foral 68/2009 (Regionales Decreto 68/2009, im Folgenden: DF 68/2009) enthalten, das die Einstellung von Vertragsbediensteten mittels öffentlich-rechtlicher Verträge in der öffentlichen Verwaltung von Navarra regelt. Hinsichtlich der Bezüge dieser Vertragsbediensteten in der Verwaltung bestimmt Art. 11 des DF 68/2009 in der Fassung des Decreto Foral 21/2017 (Regionales Dekret 21/2017) vom 29. März 2017 Folgendes: „Vertragsbedienstete in der Verwaltung erhalten die Bezüge, die der Stelle, die sie innehaben oder den Aufgaben, die sie erfüllen, entsprechen, die Dienstalterszulage und die Familienbeihilfe. Die Bezüge für die Besoldungsstufe sind ausgeschlossen, da sie persönliche Grundbezüge darstellen, die dem Beamtenstatus inhärent sind.“ III. Sachverhalt, Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

18 Der Kläger im Ausgangsverfahren, Herr Ustariz Aróstegui, arbeitet als Lehrer für das Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (Bildungsministerium der Regierung von Navarra, Spanien). Er erbringt seine Arbeitsleistung seit September 2007 in verschiedenen Bildungseinrichtungen als Vertragsbediensteter in der Verwaltung.

19 Am 1. Juli 2016 beantragte Herr Ustariz Aróstegui beim Bildungsministerium die rückwirkende Zuerkennung und Zahlung der Besoldungsstufenzulage. Mit Schreiben vom 18. Oktober 2016 legte er gegen die stillschweigende Ablehnung seines Antrags Widerspruch ein, der mit der Orden Foral (Regionale Verordnung) 168E/2016 des Consejero de Educación del Gobierno de Navarra (Bildungsminister der Regierung von Navarra) vom 23. Dezember 2016 zurückgewiesen wurde. Am 28. Februar 2017 hat er schließlich eine verwaltungsgerichtliche Klage gegen diese Regionale Verordnung vor dem vorlegenden Gericht erhoben. Dieses richtet die folgende Frage an den Gerichtshof: Ist Paragraf 4 der EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, die mit der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 angenommen wurde, dahin auszulegen, dass er einer regionalen Rechtsnorm wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die die Zuerkennung und Zahlung einer bestimmten Gehaltszulage an die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung von Navarra, die der Kategorie „Vertragsbediensteter in der Verwaltung“ – deren Beschäftigungsverhältnis befristet ist – angehören, ausdrücklich ausschließt, weil diese Zulage eine Vergütung für die Beförderung und die Entwicklung in einer Berufslaufbahn darstelle, die den Beschäftigten der Kategorie „Beamter im öffentlichen Dienst“ – deren Beschäftigungsverhältnis unbefristet ist – eigen und vorbehalten sei?

20 Im Vorabentscheidungsverfahren vor dem Gerichtshof haben Herr Ustariz Aróstegui und das Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (Bildungsministerium der Regierung von Navarra), als Parteien im Ausgangsverfahren, sowie das Königreich Spanien, Portugal und die Europäische Kommission schriftlich Stellung genommen. Dieselben Beteiligten, mit Ausnahme Portugals, waren auch in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2019 vertreten. IV. Rechtliche Würdigung

21 Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob es eine unionsrechtlich verbotene Diskriminierung darstellt, wenn einem befristet beschäftigten Vertragsbediensteten des öffentlichen Sektors ein Rechtsanspruch auf Gewährung einer Besoldungsstufenzulage verwehrt wird, da die anwendbaren Rechtsvorschriften der autonomen Region diesen den dauerhaft beschäftigten Beamten vorbehalten.

22 Hintergrund dieser Frage ist, dass das Statut der Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung von Navarra übergangsweise das auf Beamte anwendbare System der Beförderung in die nächste Besoldungsstufe durch eine entsprechende Zulage ersetzt hat, deren Berechnung im Wesentlichen auf die Zurücklegung einer bestimmten Dienstzeit abstellt. A. Der Anwendungsbereich des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung

23 Die Rahmenvereinbarung findet Anwendung auf befristete Arbeitsverträge. Dies ergibt sich schon aus ihrem Titel und wird durch die Definition ihres Anwendungsbereichs in ihrem Paragrafen 2 Nr. 1 bestätigt: Danach gilt die Rahmenvereinbarung für befristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis gemäß der gesetzlich, tarifvertraglich oder nach den Gepflogenheiten im jeweiligen Mitgliedstaat geltenden Definition.

24 Dem Ausgangsrechtsstreit liegt unstreitig ein befristetes Arbeitsverhältnis zugrunde, wie es in der autonomen Region Navarra gemäß den Vorschriften des Statuts der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung von Navarra für Vertragsbedienstete vorgesehen ist.

25 Auch hat der Gerichtshof bereits klargestellt, dass die „Bestimmungen der Rahmenvereinbarung auf befristete Arbeitsverträge und ‑verhältnisse anwendbar sind, die mit Behörden oder anderen Stellen des öffentlichen Sektors geschlossen werden“ (

26 Des Weiteren ist zu prüfen, ob die streitgegenständliche Besoldungsstufenzulage auch unter die „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt. Nach der gefestigten Rechtsprechung des Gerichtshofs ist dabei das Kriterium der Beschäftigung entscheidend, d. h. das zwischen einem Arbeitnehmer und seinem Arbeitgeber begründete Arbeitsverhältnis (

27 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs soll Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung verhindern, dass ein befristetes Arbeitsverhältnis von einem Arbeitgeber benutzt wird, um diesen Arbeitnehmern Rechte vorzuenthalten, die Dauerbeschäftigten zuerkannt werden (

28 Im Hinblick auf Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst und auf der Grundlage dieses Verständnisses hat der Gerichtshof hinsichtlich Beschäftigungsverhältnissen im öffentlichen Dienst bereits entschieden, dass unter den Begriff der „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung etwa Dienstalterszulagen, die für jeweils drei Dienstjahre gewährt werden (

29 Im vorliegenden Fall ist die Beurteilung der Frage, welcher Art die streitgegenständliche Zulage ist und welche Zwecke sie verfolgt, zwar grundsätzlich Sache des vorlegenden Gerichts ( B. Ungleichbehandlung und Vergleichbarkeit der Sachverhalte im Hinblick auf die Gewährung der Besoldungsstufenzulage

30 Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass Vertragsbedienstete eine unterschiedliche Behandlung im Vergleich zu Beamten erfahren, insofern ihnen nach den einschlägigen Rechtsvorschriften Navarras kein Anspruch auf Gewährung der Besoldungsstufenzulage gewährt wird.

31 Eine Ungleichbehandlung ist auch nicht bereits deswegen auszuschließen, weil die streitige Besoldungsstufenzulage nach den anwendbaren Rechtsvorschriften Navarras Beamten vorbehalten und somit nicht nur befristet beschäftigten Vertragsbediensteten, sondern gegebenenfalls auch nicht statutarischen Dauerbeschäftigten im öffentlichen Dienst (

32 Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung, der in Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung eine besondere Ausprägung findet, verlangt allerdings nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden, sofern eine solche Behandlung nicht objektiv gerechtfertigt ist (

33 Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist insoweit durch die Rahmenvereinbarung nur in Bezug auf die unterschiedliche Behandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, umgesetzt und konkretisiert worden (

34 Folglich ist zunächst zu prüfen, ob die Situation der Beamten und die der befristet beschäftigten Vertragsbediensteten bei der Ausübung der konkreten in Rede stehenden Beschäftigung in der jeweiligen Einrichtung vergleichbar ist.

35 Die portugiesische Regierung und die Regionalregierung Navarras zweifeln an einer solchen Vergleichbarkeit der befristet beschäftigten Vertragsbediensteten mit den Beamten als Dauerbeschäftigten. Sie stützen sich auf das Urteil des Gerichtshofs in der Rechtssache Pérez López (

36 Um festzustellen, ob die Betroffenen die gleiche oder eine ähnliche Arbeit im Sinne der Rahmenvereinbarung verrichten, ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs im Einklang mit Paragraf 3 Nr. 2 und Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zu prüfen, ob sie unter Zugrundelegung einer Gesamtheit von Faktoren wie Art der Arbeit, Ausbildungsanforderungen und Arbeitsbedingungen als in einer vergleichbaren Situation befindlich angesehen werden können (

37 Diese Prüfung obliegt jedoch wiederum dem für die Würdigung des Sachverhalts allein zuständigen vorlegenden Gericht (

38 Im vorliegenden Fall ist davon auszugehen, dass sich der befristet beschäftigte Vertragsbedienstete mit Blick auf die konkret zu verrichtende Lehrtätigkeit – insbesondere die Art seiner Arbeit, die Ausbildungsanforderungen und die Arbeitsbedingungen – in der gleichen Lage befindet wie ein dauerbeschäftigter Beamter in derselben Ausbildungseinrichtung. Das vorlegende Gericht stellte nämlich insoweit ausdrücklich fest, dass „im vorliegenden Fall keinerlei Unterschied, Vorbehalt oder Ausschluss zwischen den Aufgaben und Dienstleistungen, die ein verbeamteter Lehrer erbringt, und denjenigen besteht, die ein Lehrer erbringt, der als Vertragsbediensteter in der Verwaltung beschäftigt ist, ebenso wie kein Unterschied zwischen ihren Berufspflichten besteht“.

39 Wie ich bereits an anderer Stelle mehrfach dargelegt habe (

40 Streitgegenstand ist im vorliegenden Fall die Gewährung der Besoldungsstufenzulage. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts ist die Besoldungsstufe gesetzlich als einer der Mechanismen ausgestaltet, durch die die Beförderung in der Laufbahn zum Ausdruck kommt, einer Laufbahn, die nach der Regelung nur den Beamten, nicht aber den übrigen Beschäftigten in der öffentlichen Verwaltung von Navarra offensteht. Art. 11 des DF 68/2009 schließt dementsprechend die Gewährung der Besoldungsstufenzulage an Vertragsbedienstete in der öffentlichen Verwaltung ausdrücklich aus. Die – vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung durch das vorlegende Gericht – anzunehmende Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Besoldungsstufenzulage knüpft damit nicht an den befristeten oder unbefristeten Charakter des Beschäftigungsverhältnisses, sondern an die Zugehörigkeit der zu vergleichenden Beschäftigten zum statutarischen oder vertraglichen (

41 Nach dem vorlegenden Gericht besteht der Zweck der Besoldungsstufenzulage aber darin, die Beförderung, den Aufstieg und die Entwicklung dieser beruflichen Laufbahn zu vergüten. Die Besoldungsstufenzulage stellt somit einen Vergütungsbestandteil dar, der die Beförderung in die jeweils nächste Besoldungsstufe in der Laufbahn zum Ausdruck bringt. Maßgeblich ist hier allerdings nicht die Grundregelung aus Art. 16 des DFL 251/93, sondern die Vierte Übergangsbestimmung des DFL 251/93. Der Vertreter der Regionalregierung Navarras gab als Grund für die durch letztere Vorschrift vorgenommene „vorübergehende“ Aussetzung des Beförderungssystems aus Art. 16 des DFL 251/93 zum 1. Januar 1992 an, dass die öffentlichen Arbeitgeber und die Gewerkschaften sich auf eine Vereinbarung zur Umsetzung des Auswahlverfahrens nach Art. 16 Abs. 2 Buchst. d des DFL 251/93 bislang nicht einigen konnten. Dies erkläre, warum die Vierte Übergangsbestimmung des DFL 251/93 für die Gewährung der streitgegenständlichen Zulage lediglich an die Zurücklegung einer bestimmten Dienstzeit anknüpft. In diesem Zusammenhang hebt das vorlegende Gericht hervor, dass die Beförderung in die nächste Besoldungsstufe entsprechend der Vierten Übergangsbestimmung des DFL 251/93 durch bloßen Zeitablauf erfolgt, und dies zudem „automatisch“.

42 Vor diesem Hintergrund kann die Vergleichbarkeit der Sachverhalte im Hinblick auf den konkreten Streitgegenstand nicht ernsthaft angezweifelt werden. Zum einen hängt die Gewährung der streitgegenständlichen Zulage einzig und alleine von der jeweils abgeleisteten Dienstzeit ab; zum anderen steht diese Gewährung, die im Übrigen formell mit keiner Neueinstufung des betreffenden Beamten einhergeht, in keinem erkennbaren Zusammenhang zum System des Aufstiegs oder beruflichen Fortkommens. Nach Auskunft des Vertreters der Regionalregierung Navarras wirkt sich nämlich die Gewährung der Zulage in keiner Weise auf die ausgeübten Funktionen oder gar auf die eventuelle Möglichkeit eines Aufrückens in eine höhere Gruppe aus. Streitgegenstand ist damit letztlich ein Vergütungsbestandteil – und nicht die Teilnahme an der beruflichen Laufbahn.

43 Daher ist – vorbehaltlich einer abschließenden Prüfung durch das vorlegende Gericht – eine Vergleichbarkeit der Situationen auch unter Berücksichtigung des konkreten Streitgegenstands anzunehmen, insofern der Kläger im Ausgangsverfahren die sachliche Voraussetzung hinsichtlich des erreichten Dienstalters erfüllt.

44 Vor diesem Hintergrund stellt es eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Sachverhalte dar, wenn befristet beschäftigten Arbeitnehmern des öffentlichen Sektors die Gewährung einer Zulage nach Ableistung einer bestimmten Dienstzeit vorenthalten wird, während dauerhaft beschäftigten Beamten in einer solchen Situation ein gesetzlicher Anspruch auf diese Zulage gewährt wird. C. Die möglichen Rechtfertigungsgründe für eine Ungleichbehandlung

45 Als zentrales Problem des vorliegenden Falles bleibt zu prüfen, ob es sachliche Gründe gibt, aus denen die Ungleichbehandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern im öffentlichen Sektor und dauerhaft beschäftigten Beamten hinsichtlich der Gewährung der streitgegenständlichen Besoldungsstufenzulage gerechtfertigt werden kann.

46 Der Begriff „sachliche Gründe“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs so zu verstehen, dass eine unterschiedliche Behandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten nicht damit gerechtfertigt werden kann, dass sie in einer allgemeinen oder abstrakten Norm des nationalen Rechts wie einem Gesetz oder einem Tarifvertrag vorgesehen ist (

47 Der Begriff „sachliche Gründe“ verlangt vielmehr nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung, dass die festgestellte Ungleichbehandlung durch das Vorhandensein genau bezeichneter, konkreter Umstände gerechtfertigt ist, die die betreffende Beschäftigungsbedingung in ihrem speziellen Zusammenhang und auf der Grundlage objektiver und transparenter Kriterien für die Prüfung der Frage kennzeichnen, ob die Ungleichbehandlung einem echten Bedarf entspricht und ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich ist. Diese Umstände können sich etwa aus der besonderen Art der Aufgaben, zu deren Erfüllung befristete Verträge geschlossen wurden, und ihren Wesensmerkmalen ergeben oder gegebenenfalls aus der Verfolgung eines legitimen sozialpolitischen Ziels durch einen Mitgliedstaat (

48 Die Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts – etwa das Planstellenprinzip, das Leitbild des Berufsbeamten und das Erfordernis, ein Auswahlverfahren zu bestehen, um eine unbefristete Beschäftigung zu erhalten – sind zwar für die praktische Anwendung der Bestimmungen der Rahmenvereinbarung nicht ohne Folgen (

49 In diesem Sinne hat der Gerichtshof einerseits anerkannt, dass die Mitgliedstaaten in Anbetracht ihres Gestaltungsermessens bei der Organisation ihrer öffentlichen Verwaltungen grundsätzlich, ohne gegen die Richtlinie 1999/70 oder die Rahmenvereinbarung zu verstoßen, für den Zugang zu bestimmten Beschäftigungen Voraussetzungen hinsichtlich des Dienstalters vorsehen, den Zugang zu einer internen Beförderung Dauerbeamten vorbehalten und von diesen den Nachweis einer Berufserfahrung verlangen können, die der Einstufung unmittelbar unter der ausgeschriebenen entspricht (

50 Andererseits hat der Gerichtshof den Ausschluss von befristet beschäftigten Beamten auf Zeit von sogenannten Sechsjahresweiterbildungszulagen lediglich unter Verweis auf ihre fehlende Zugehörigkeit zu einer Laufbahngruppe als sachlich nicht gerechtfertigt betrachtet (

51 Daraus wird deutlich, dass nicht alle Ungleichbehandlungen zwischen befristet beschäftigten Arbeitnehmern und vergleichbaren Dauerbeschäftigten pauschal unter Verweis auf die sektoralen Besonderheiten im öffentlichen Dienst gerechtfertigt werden können (

52 Nachfolgend ist zu prüfen, ob in den Besonderheiten des öffentlichen Dienstrechts Navarras einerseits und den Voraussetzungen für die Berücksichtigung der abgeleisteten Dienstzeit andererseits ein sachlicher Grund zur Rechtfertigung der festgestellten Ungleichbehandlung erkennbar ist. 1. Zu den Grundsätzen des öffentlichen Dienstrechts Navarras

53 Im vorliegenden Fall deutet nichts darauf hin, dass die in Rede stehende Ungleichbehandlung einem echten Bedarf, etwa im Hinblick auf die Verwirklichung von Grundsätzen des öffentlichen Dienstrechts Navarras, entspricht und dass sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich ist.

54 Die spanische Regierung, die portugiesische Regierung und die Regionalregierung Navarras führen hier zunächst die Besonderheiten des öffentlichen Dienstes ins Feld, die nicht zuletzt in der spanischen Verfassung verankert sind (

55 Dieses Vorbringen vermag schon deshalb nicht zu überzeugen, weil es unschlüssig ist. Der vorliegend streitige Ausschluss gilt nämlich nicht nur für befristet beschäftigte Vertragsbedienstete, sondern für alle nicht statutarischen Beschäftigen. Selbst wenn nur befristet beschäftigte Vertragsbedienstete von diesem Ausschluss betroffen wären, könnte jedenfalls die Berufung auf die bloße Befristung der Beschäftigung keinen sachlichen Grund im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung darstellen (

56 Soweit die streitgegenständliche Regelung an die Teilnahme am Laufbahnsystem anknüpft, die nach den Vorschriften des DFL 251/93 Beamten vorbehalten ist, ist zunächst hervorzuheben, dass ein solches allgemeines und abstraktes Kriterium vom Gerichtshof bereits als nicht sachlich gerechtfertigt angesehen wurde (

57 Hinzu kommt, dass das spanische Recht eine Teilnahme von nicht statutarischen Vertragsbediensteten am Laufbahnsystem offenbar nicht allgemein ausschließt. In der Rechtssache C‑315/17 (

58 Hinsichtlich der Besonderheiten des öffentlichen Dienstrechts Navarras ist schließlich anzumerken, dass die Laufbahn nach Art. 14 des DFL 251/93 zwar aus „dem Aufrücken der Beamten von einer der … definierten Gruppen in höhere Gruppen und der Beförderung in eine höhere Besoldungsstufe und Kategorie innerhalb jeder Gruppe“ (

59 Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass aus den Besonderheiten des öffentlichen Dienstrechts Navarras, insbesondere aus dessen Ausgestaltung des Laufbahnsystems, kein sachlicher Grund herzuleiten ist, der die festgestellte Ungleichbehandlung rechtfertigt. 2. Zu den Voraussetzungen für die Berücksichtigung der abgeleisteten Dienstzeit

60 Soweit die streitgegenständliche Regelung darüber hinaus an die Ableistung einer bestimmten Dienstzeit anknüpft, ist daran zu erinnern, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung es nicht erlaubt, befristet Beschäftigte allgemein und abstrakt von der Gewährung eines an die Ableistung einer bestimmten Dienstzeit anknüpfenden finanziellen Vorteils auszuschließen, wenn insbesondere die besondere Art der von den Betroffenen zu erfüllenden Aufgaben oder deren Merkmale diesem Ausschluss nicht zugrunde liegt (

61 Auch im vorliegenden Fall knüpft die streitgegenständliche Zulage maßgeblich an die Zurücklegung einer bestimmten Dienstzeit, ohne dabei etwa die besondere Art der von den Betroffenen zu erfüllenden Aufgaben oder deren Merkmale zu berücksichtigen. Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen zur Vergleichbarkeit der Situationen (

62 Die Übertragbarkeit der zu den Dienstalterszulagen entwickelten Grundsätze auf die streitgegenständliche Besoldungsstufenzulage wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass befristet beschäftigte Vertragsbedienstete nach Art. 11 des DF 68/2009 Anspruch auf eine nach den Rechtsvorschriften Navarras ebenfalls vorgesehene Dienstalterszulage haben. Nach Darstellung des Vertreters der Regionalregierung Navarras setzt die Gewährung sowohl der Dienstalterszulage als auch der Besoldungsstufenzulage – ungeachtet ihrer jeweils spezifischen Zielsetzung – die Ableistung einer bestimmten, jeweils unterschiedlichen, Dienstzeit voraus. Inwieweit die Ableistung einer bestimmten Dienstzeit zweifach honoriert werden soll, obliegt der Beurteilung des nationalen Gesetzgebers; allgemeine Zweifel an der Sinnhaftigkeit einer solchen Wertung, wie sie etwa vom Vertreter der Regionalregierung Navarras in Bezug auf Vertragsbedienstete geäußert wurden, vermögen jedenfalls keine Schlechterstellung von befristet beschäftigten Vertragsbediensteten im Vergleich zu dauerbeschäftigten Beamten zu rechtfertigen, zumal solche Zweifel gleichermaßen für Beamte gelten könnten.

63 Die Zuerkennung der streitgegenständlichen Besoldungsstufenzulage knüpft damit ausschließlich an die Ableistung einer bestimmten Dienstzeit an, und nicht etwa an den Verdienst oder die Befähigung der Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Damit wird von vornherein ausgeschlossen, dass die festgestellte Ungleichbehandlung durch konkrete Umstände im Sinne der bereits zitierten Rechtsprechung (

64 Vor diesem Hintergrund geht auch der Hinweis auf die unterschiedlichen Einstellungsmodalitäten von Beamten und Vertragsbediensteten fehl. Wie bereits festgestellt wurde (

65 Nach alledem komme ich zum Ergebnis, dass die zwischen dauerbeschäftigten Beamten und befristet beschäftigten Vertragsbediensteten vorherrschende Ungleichbehandlung, die sich daraus ergibt, dass Letztere keinen Anspruch auf Zuerkennung und Zahlung der streitigen Besoldungsstufenzulage haben, nicht durch sachliche Gründe gerechtfertigt werden kann. V. Ergebnis

66 Vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 1 de Pamplona (Verwaltungsgericht Nr. 1 Pamplona, Spanien) wie folgt zu beantworten: Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, die im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG enthalten ist, ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren streitigen entgegensteht, die die Zuerkennung und Zahlung einer bestimmten Gehaltszulage, die Besoldungsstufen entsprechen soll, dauerbeschäftigten Beamten vorbehält, indem sie befristet beschäftigte Vertragsbedienstete ausdrücklich ausschließt und dabei ausschließlich an die abgeleisteten Dienstzeiten anknüpft.