Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 11.07.2019 – C-381/18

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GIOVANNI PITRUZZELLA vom 11. Juli 2019 ( Verbundene Rechtssachen C‑381/18 und C‑382/18 G.S. (C‑381/18), V.G. (C‑382/18) gegen Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Vorabentscheidungsersuchen des Raad van State [Staatsrat, Niederlande]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung – Einwanderungspolitik – Recht auf Familienzusammenführung – Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung – Entzug oder Ablehnung der Verlängerung des Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung – Begriff ‚Gründe der öffentlichen Ordnung‘“

1 Die Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung ( I. Rechtlicher Rahmen A. Richtlinie 2003/86

2 In Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2003/86 heißt es: „Diese Richtlinie findet auf die Familienangehörigen eines Unionsbürgers keine Anwendung.“

3 Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie bestimmt: „(1) Die Mitgliedstaaten können einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit ablehnen. (2) Die Mitgliedstaaten können aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit den Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen entziehen oder dessen Verlängerung ablehnen. Trifft ein Mitgliedstaat eine entsprechende Entscheidung, so berücksichtigt er neben Artikel 17 die Schwere oder die Art des von dem Familienangehörigen begangenen Verstoßes gegen die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit oder die von dieser Person ausgehende Gefahr.“

4 Art. 17 der Richtlinie 2003/86 sieht vor, dass „[i]m Fall der Ablehnung eines Antrags, dem Entzug oder der Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels sowie der Rückführung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen die Mitgliedstaaten in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland [berücksichtigen]“. B. Der Beurteilungsrahmen des niederländischen Rechts

5 Der innerstaatliche Rechtsrahmen, den die niederländischen Behörden ihrer Beurteilung zugrunde legen, um über einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen zu entscheiden, der die Zusammenführung mit einem sich bereits im Unionsgebiet aufhaltenden Familienangehörigen beantragt, ergibt sich aus Art. 3.77 des Besluit van 23 november 2000 tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Verordnung vom 23. November 2000 zur Durchführung des Ausländergesetzes 2000, im Folgenden: Vb 2000) (

6 Der von den niederländischen Behörden zugrunde gelegte Beurteilungsrahmen des nationalen Rechts bei der Entscheidung über den Entzug oder die Nichtverlängerung eines Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen im Sinne der Richtlinie 2003/86 ergibt sich aus Art. 3.86 Vb 2000 in Verbindung mit Art. 19 Vw 2000. Nach diesem Beurteilungsrahmen kann ein zwecks Familienzusammenführung gewährter Aufenthaltstitel im Fall einer Gefahr für die öffentliche Ordnung entzogen oder nicht verlängert werden, wenn die gegen den Drittstaatsangehörigen, der mit einem sich im Unionsgebiet aufhaltenden Familienangehörigen zusammengeführt werden möchte, verhängte Strafe angesichts der Dauer seines rechtmäßigen Aufenthalts in den Niederlanden hoch genug ist. Das Verhältnis zwischen der Dauer der Strafe und der Dauer des Aufenthalts wird als „gleitende Skala“ ( II. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen A. Rechtssache C‑381/18

7 G.S. ist ein indischer Staatsangehöriger und verfügt seit 2009 über eine befristete reguläre Aufenthaltserlaubnis mit dem Zweck der Familienzusammenführung in den Niederlanden. Die Aufenthaltserlaubnis wurde am 9. März 2010 bis zum 28. August 2014 verlängert. Im Jahr 2012 wurde G.S. in der Schweiz zu einer Freiheitsstrafe von vier Jahren und drei Monaten wegen der Beteiligung am illegalen Handel mit Drogen verurteilt, wobei die letzte Tat, für die er verurteilt wurde, im September 2010 begangen wurde.

8 Der Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Staatssekretär für Justiz und Sicherheit, Niederlande, im Folgenden: Staatssekretär) entzog mit Bescheid vom 24. September 2015 die befristete reguläre Aufenthaltserlaubnis, lehnte einen Antrag auf Verlängerung der Erlaubnis ab und erließ ein Einreiseverbot gegen G.S. Mit Bescheid vom 21. Oktober 2016 wies der Staatssekretär den Rechtsbehelf gegen die Entscheidung über den Entzug und die Nichtverlängerung der vorläufigen Aufenthaltserlaubnis als unbegründet zurück. Den von G.S. eingelegten Rechtsbehelf gegen das Einreiseverbot hielt der Staatssekretär für begründet. Somit erklärte der Staatssekretär G.S. für unerwünscht.

9 Am 3. Februar 2017 entschied die Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Amsterdam, Niederlande), dass der Staatssekretär entgegen dem u. a. auf die Urteile Zh. und O. (

10 In dem Rechtsstreit, den das vorlegende Gericht zu entscheiden hat, geht es um die Frage, ob die Entscheidung über den Entzug oder die Ablehnung der Verlängerung des Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen eines sich rechtmäßig im Unionsgebiet aufhaltenden Drittstaatsangehörigen, wenn sie auf Gründe der öffentlichen Ordnung gestützt wird, nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2003/86 mit dem persönlichen Verhalten des betreffenden Familienangehörigen zu begründen ist, das eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellen muss. Insoweit folgert das vorlegende Gericht aus den Urteilen Zh. und O. (

11 Die gleitende Skala, an der sich die niederländischen Behörden bei ihrer Entscheidungsfindung orientierten, scheine eine ausreichende Abwägung der bestehenden Interessen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (im Folgenden: EGMR) zu gewährleisten, wie sie sich insbesondere aus den Urteilen Boultif/Schweiz und Üner/Niederlande (

12 Vor diesem Hintergrund hat der Raad van State (Staatsrat) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof mit Entscheidung, die am 11. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2003/86 dahin auszulegen, dass beim Entzug oder der Ablehnung der Verlängerung des Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung begründet werden muss, dass das persönliche Verhalten des betreffenden Familienangehörigen eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellt? 2. Wenn die erste Frage zu verneinen ist: Welche Begründungsanforderungen gelten nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2003/86 für den Entzug oder die Ablehnung der Verlängerung des Aufenthaltstitels eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung? Ist Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2003/86 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Praxis entgegensteht, nach der aus Gründen der öffentlichen Ordnung der Aufenthaltstitel eines Familienangehörigen entzogen oder seine Verlängerung abgelehnt werden kann, wenn die Strafe oder die Maßregel der Sicherung, die gegen den betreffenden Familienangehörigen verhängt wurde, angesichts der Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts in den Niederlanden hoch genug ist, wobei anhand der Kriterien aus den Urteilen Boultif und Üner des EGMR eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse des betreffenden Familienangehörigen an der Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung in den Niederlanden und dem Interesse des niederländischen Staats am Schutz der öffentlichen Ordnung vorgenommen wird? B. Rechtssache C‑382/18

13 V.G. ist armenischer Staatsangehöriger, der sich von 1999 bis 2011 teilweise rechtmäßig in den Niederlanden aufhielt. Im Jahr 2011 wurde er im Zusammenhang mit Drogendelikten an die armenischen Behörden ausgeliefert. Am 28. Juli 2016 stellte die Ehegattin von V.G., eine niederländische Staatsbürgerin mit Wohnsitz in den Niederlanden, in Bezug auf V.G. einen Antrag auf Einreise und Erteilung eines vorläufigen Aufenthaltstitels zum Zweck der Familienzusammenführung im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86.

14 Mit Bescheid vom 19. September 2016 lehnte der Staatssekretär diesen Antrag nach Vornahme einer Beurteilung im Rahmen des innerstaatlichen Rechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung ab. Er führte u. a. an, dass V.G. in den Jahren 2000, 2008 und 2009 zu Geldstrafen und 2010 zu gemeinnütziger Arbeit verurteilt wurde. Die Regel, wonach ein Antrag auf Familienzusammenführung nicht mehr abgelehnt werden kann, wenn seit dem Zeitpunkt der letzten Straftat fünf Jahre verstrichen sind, gilt nicht für V.G., da er für eine Wiederholungstat verurteilt wurde. Nach Abwägung der bestehenden Interessen unter Berücksichtigung der Art der von V.G. begangenen Zuwiderhandlungen, der Art und Stärke seiner familiären Bindungen und der Dauer seines Aufenthalts sowie des Vorliegens familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu seinem Herkunftsland war der Staatssekretär der Auffassung, dass V.G. eine Gefahr für die öffentliche Ordnung sei.

15 Nachdem der Staatssekretär den von V.G. gegen seine Entscheidung eingelegten Rechtsbehelf zurückgewiesen hatte, erhob V.G. bei der Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Bezirksgericht Den Haag, Sitzungsort Amsterdam), eine Klage, die mit Entscheidung vom 23. Juni 2017 als unbegründet abgewiesen wurde. Das erstinstanzliche Gericht wies das Vorbringen von V.G. zurück, dem zufolge die Rechtsprechung des Gerichtshofs verlange, dass immer dann, wenn sich eine individuelle Entscheidung über eine Verweigerung der Einreise auf Gründe der öffentlichen Ordnung stütze, überprüft werde, ob das persönliche Verhalten des betreffenden Ausländers eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr darstelle, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Das erstinstanzliche Gericht stellte u. a. fest, dass dies nicht dem Bedeutungsgehalt des Urteils Fahimian (

16 Gegen dieses Urteil legte V.G. beim vorlegenden Gericht ein Rechtsmittel ein. Das vorlegende Gericht fragt sich als Erstes, ob der Gerichtshof für die Beantwortung seiner Fragen zuständig sei, da die Richtlinie 2003/86 nach ihrem Art. 3 auf die Familienangehörigen eines Unionsbürgers keine Anwendung finde, jedoch die Absicht des nationalen Gesetzgebers, die Richtlinie auf Fälle anzuwenden, in denen der Zusammenführende ein niederländischer Staatsangehöriger sei, der nicht von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht habe, eindeutig und unbedingt sei. Auch wenn die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Auslegung von Art. 6 der Richtlinie 2003/86 im Rahmen der Rechtssache C‑382/18 dem Gerichtshof ermöglichen würde, eine einheitliche Auslegung dieser Bestimmung sicherzustellen und auf diese Weise die Gleichbehandlung der von dieser Bestimmung erfassten Fälle zu gewährleisten, hege das vorlegende Gericht aufgrund des Urteils Nolan (

17 Sofern man annimmt, dass sich der Gerichtshof für zuständig erklärt, möchte das vorlegende Gericht sodann wissen, ob die aus Gründen der öffentlichen Ordnung erfolgende Ablehnung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt im Rahmen der nach der Richtlinie 2003/86 anerkannten Familienzusammenführung gegenüber einem Drittstaatsangehörigen gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 damit begründet werden muss, dass das persönliche Verhalten des Familienangehörigen, der in das Unionsgebiet einreisen möchte, eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellt. Insoweit schließt sich das vorlegende Gericht der Analyse an, die ihm der Staatssekretär vorgetragen hat und wonach die Urteile Koushkaki (

18 Das vorlegende Gericht hegt jedoch Zweifel an der Richtigkeit dieses Standpunkts, da nach einer anderen Rechtsprechungslinie, die in den Urteilen Zh. und O. (jedenfalls mit dem persönlichen Verhalten des betreffenden Familienangehörigen zu begründen sei, das eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr darstellen müsse, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berühre. Eine Entscheidung, die vom Grundrecht auf Familienzusammenführung abweiche, unterliege insofern einer erhöhten Begründungspflicht (

19 Vor diesem Hintergrund hat der Raad van State (Staatsrat) das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof mit Entscheidung, die am 11. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt: 1. Ist der Gerichtshof angesichts von Art. 3 Abs. 3 der Richtlinie 2003/86 und des Urteils vom 18. Oktober 2012, Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), für die Beantwortung der von einem niederländischen Gericht vorgelegten Fragen nach der Auslegung von Bestimmungen dieser Richtlinie in einem Rechtsstreit über einen Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen eines Zusammenführenden, der die niederländische Staatsangehörigkeit besitzt, zuständig, wenn die Richtlinie im niederländischen Recht unmittelbar und unbedingt für auf solche Familienangehörigen anwendbar erklärt worden ist? 2. Ist Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 dahin auszulegen, dass bei der Ablehnung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung begründet werden muss, dass das persönliche Verhalten des betreffenden Familienangehörigen eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellt? 3. Wenn die zweite Frage zu verneinen ist: Welche Begründungsanforderungen gelten nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 für die Ablehnung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung? Ist Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2003/86 dahin auszulegen, dass er einer nationalen Praxis entgegensteht, nach der ein Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen aus Gründen der öffentlichen Ordnung wegen Verurteilungen während eines früheren Aufenthalts im betreffenden Mitgliedstaat abgelehnt werden kann, wobei anhand der Kriterien aus den Urteilen Boultif und Üner eine Interessenabwägung zwischen dem Interesse des betreffenden Familienangehörigen und des betreffenden Zusammenführenden an der Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung in den Niederlanden und dem Interesse des niederländischen Staats am Schutz der öffentlichen Ordnung vorgenommen wird? III. Verfahren vor dem Gerichtshof

20 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 3. Juli 2018 sind die Rechtssachen C‑381/18 und C‑382/18 zu gemeinsamem schriftlichen und mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

21 Schriftliche Erklärungen haben G.S., V.G., die niederländische, die deutsche und die polnische Regierung sowie die Europäische Kommission eingereicht.

22 In der Sitzung, die am 2. Mai 2019 vor dem Gerichtshof stattgefunden hat, haben G.S., V.G., die niederländische und die deutsche Regierung sowie die Kommission mündlich verhandelt. IV. Analyse A. Zur ersten Frage in der Rechtssache C‑382/18

23 Die Frage, ob der Gerichtshof für die Auslegung der Richtlinie 2003/86 in Fällen wie dem in der Rechtssache C‑382/18 in Rede stehenden Sachverhalt – der eine Zusammenführende niederländischer Staatsangehörigkeit, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit keinen Gebrauch gemacht hat, und ihren Familienangehörigen betrifft, der die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzt – zuständig ist, obwohl die Richtlinie gemäß ihrem Art. 2 Buchst. c in Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 nicht auf Familienangehörige eines Unionsbürgers anwendbar ist (

24 Aus den Rn. 28 bis 44 des Urteils C und A (

25 Es steht fest, dass der nationale Gesetzgeber Fälle von Familienzusammenführungen, in denen der Zusammenführende ein niederländischer Staatsangehöriger ist, der nicht von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat und im nationalen Hoheitsgebiet mit einem Familienangehörigen, der die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats hat, zusammengeführt werden möchte, den Anforderungen der Richtlinie 2003/86 unterwerfen wollte. Angesichts der im Urteil C und A ( B. Zu den anderen Vorlagefragen

26 Ich schlage vor, die in den Rechtssachen C‑381/18 und C‑382/18 aufgeworfenen Fragen gemeinsam zu untersuchen, da sie das gleiche Thema betreffen, nämlich die Bestimmung des Wertungsspielraums der nationalen Behörden, wenn sie sich bei der Verweigerung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats gegenüber einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines anderen Drittstaatsangehörigen ist, der in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2003/86 fällt (Rechtssache C‑382/18), oder bei der Ablehnung der Verlängerung oder beim Entzug eines Aufenthaltstitels eines solchen Familienangehörigen (Rechtssache C‑381/18) auf Gründe der öffentlichen Ordnung berufen.

27 Ferner verstehe ich die zweite Frage in der Rechtssache C‑381/18 und die dritte Frage in der Rechtssache C‑382/18 dahin gehend, dass sie sich nicht auf das Begründungserfordernis als solches beziehen, sondern den Gerichtshof ersuchen, die Kriterien zu bestimmen, die die nationalen Behörden ihrer Beurteilung zugrunde legen müssen, wenn sie über ein Einreiseverbot, eine Nichtverlängerung oder einen Entzug eines Aufenthaltstitels aus Gründen der öffentlichen Ordnung entscheiden.

28 Ich beginne meine Prüfung mit einer grammatischen, historischen und teleologischen Auslegung der Richtlinie 2003/86, bevor ich die von der Rechtsprechung für den Fall einer strafrechtlichen Verurteilung aufgestellte Voraussetzung einer tatsächlichen, gegenwärtigen und hinreichend erheblichen Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft untersuche. Anschließend werde ich untersuchen, welche etwaigen Grenzen – abgesehen von der Voraussetzung der genannten Gefahr – den Wertungsspielraum der nationalen Behörden beschränken. Zuletzt werde ich die Schlussfolgerungen ziehen, die sich für die vorliegenden zwei Rechtssachen ergeben. 1. Grammatische, historische und teleologische Auslegung der Richtlinie 2003/86

29 Die Richtlinie 2003/86 garantiert das Recht auf Familienzusammenführung von Drittstaatsangehörigen, die seit einer bestimmten Zeit ihren ordnungsgemäßen Wohnsitz im Unionsgebiet haben. Ihre Rechtsgrundlage ist Art. 63 Abs. 3 Buchst. a EG, der den Erlass „einwanderungspolitische[r] Maßnahmen“ insbesondere im Bereich „Einreise- und Aufenthaltsvoraussetzungen sowie Normen für die Verfahren zur Erteilung von Visa für einen langfristigen Aufenthalt und Aufenthaltstiteln, einschließlich solcher zur Familienzusammenführung, durch die Mitgliedstaaten“ vorsah.

30 Im zweiten Erwägungsgrund der Richtlinie 2003/86 heißt es u. a.: „Maßnahmen zur Familienzusammenführung sollten in Übereinstimmung mit der Verpflichtung zum Schutz der Familie und zur Achtung des Familienlebens getroffen werden, die in zahlreichen Instrumenten des Völkerrechts verankert ist.“ Darüber hinaus verweist der zweite Erwägungsgrund ausdrücklich auf Art. 8 EMRK, in dessen Licht sowie im Licht der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) die Richtlinie auszulegen ist (

31 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind bei der Auslegung einer Vorschrift des Unionsrechts nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele der Regelung, zu der sie gehört, zu berücksichtigen (

32 Art. 6 der Richtlinie 2003/86, um dessen Auslegung vorliegend ersucht wird, befindet sich im Kapitel IV („Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts auf Familienzusammenführung“) der Richtlinie. Art. 6 Abs. 1 regelt Fälle, in denen ein Antrag auf Einreise und Aufenthalt eines Familienangehörigen abgelehnt wird, und sieht vor, dass die Mitgliedstaaten einen solchen Antrag aus Gründen der öffentlichen Ordnung ablehnen können. Art. 6 Abs. 2 regelt Fälle, in denen ein zwecks Familienzusammenführung gewährter Aufenthaltstitel entzogen oder dessen Verlängerung abgelehnt wird, und sieht vor, dass die Mitgliedstaaten einen solchen Aufenthaltstitel ebenfalls aus Gründen der öffentlichen Ordnung entziehen oder dessen Verlängerung ablehnen können (ausgehende Gefahr“ zu berücksichtigen (

33 Aus dem Wortlaut und der Struktur von Art. 6 der Richtlinie 2003/86 lässt sich schließen, dass der Unionsgesetzgeber Fälle, in denen ein Antrag auf Einreise und Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung abgelehnt wird, anders regeln wollte als Fälle, in denen der Entzug oder die Nichtverlängerung eines Aufenthaltstitels aus Gründen der öffentlichen Ordnung abgelehnt wird. Nicht zu entnehmen ist dem Wortlaut von Art. 6 jedoch, dass eine dieser Fallgruppen an die Voraussetzung geknüpft ist, dass der Betreffende ein persönliches Verhalten an den Tag legt, das eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr darstellt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Die in der französischen Sprachfassung enthaltene Formulierung „dangers que cette personne est susceptible de causer“ (Gefahren, die von dieser Person ausgehen könnten) scheint eher auf eine potenzielle und nicht auf eine erwiesene Bedrohung Bezug zu nehmen (

34 Aus der historischen Auslegung der Richtlinie 2003/86 ergibt sich, dass der Vorschlag für die Richtlinie zwar eine ausdrückliche Bezugnahme auf die persönliche Verhaltensweise des Familienangehörigen vorsah, der Unionsgesetzgeber sich jedoch letztlich dagegen entschieden hat (

35 Zwar enthält das Arbeitsdokument „Das Verhältnis zwischen der Gewährleistung der inneren Sicherheit und der Erfüllung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen Instrumenten“, das die Kommission im Jahr 2000 kurz nach der Veröffentlichung ihrer drei Richtlinienvorschläge zur legalen Einwanderung vorstellte, den Hinweis, dass jeder dieser Richtlinienvorschläge – darunter der Richtlinienvorschlag betreffend das Recht auf Familienzusammenführung – eine Klausel zur „öffentlichen Ordnung“ beinhaltet, auf die gemäß den Bestimmungen der Kommission nur zurückgegriffen werden darf, wenn das persönliche Verhalten des betreffenden Drittstaatsangehörigen dazu Anlass gibt (

36 Dagegen enthalten die Leitlinien zur Anwendung der Richtlinie 2003/86, die die Kommission nach dem Bericht zur Umsetzung der Richtlinie veröffentlichte (Gefahr für die öffentliche Sicherheit … darstellen [sollte]“ (mutatis mutandis anzuwenden ist. Es ist jedoch im Wesentlichen diese Rechtsprechung, der die Zweifel des vorlegenden Gerichts entspringen, da der Begriff „tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft“ in der Rechtsprechung des Gerichtshofs zunächst in Bezug auf Unionsbürger entwickelt wurde, bevor er leicht abgewandelt auf andere Sachverhalte angewandt wurde, die dem Unionsrecht unterlagen, jedoch nicht zwangsläufig Unionsbürger betrafen. Da die Prüfung der Richtlinie 2003/86 keine Anhaltspunkte dafür geliefert hat, dass eine solche Gefahr verlangt wird, wende ich mich nun der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu. 2. Das Erfordernis einer tatsächlichen, gegenwärtigen und hinreichend erheblichen Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft bei Verdacht auf einen Verstoß oder bei strafrechtlicher Verurteilung in der Rechtsprechung des Gerichtshofs a) Übersicht zur Rechtsprechung des Gerichtshofs

37 Im Urteil Bouchereau (

38 Das Erfordernis, eine Entscheidung, die eine Grundfreiheit einschränkt, mit dem persönlichen Verhalten der betroffenen Person zu rechtfertigen, das eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellen muss, wurde somit zunächst im Zusammenhang mit der Freizügigkeit von Personen entwickelt, sodann wiederholt (

39 Allerdings hat der Gerichtshof die Anwendung dieses Erfordernisses bereits mehrfach auf Bereiche ausgedehnt, die weniger unmittelbar oder überhaupt nicht mit der Freizügigkeit von Unionsbürgern verbunden sind.

40 Insoweit hat der Gerichtshof in seinem Urteil Kommission/Spanien (auf jeden Fall voraus[setzt], dass außer der sozialen Störung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“ (

41 Zu Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (allein nicht rechtfertigen kann, dass dieser Drittstaatsangehörige als eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne von Art. 7 Abs. 4 der Richtlinie 2008/115 anzusehen ist“ (zusammen mit anderen Umständen in Bezug auf die Situation der betreffenden Person eine solche Feststellung rechtfertigt“ (

42 In seinem Urteil N. (

43 Als der Gerichtshof im Urteil T. ( b) Schlussfolgerung für meine Analyse

44 Wenn man in diesem Stadium eine Systematisierung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Gründen der öffentlichen Ordnung riskieren müsste, könnte man die Auffassung vertreten, dass der Gerichtshof die Lösung, die sich aus dem Urteil Bouchereau (

45 Eine solche Feststellung erscheint mir allerdings ein wenig voreilig.

46 Zunächst stellt sich die Frage, ob eine solche Verallgemeinerung des Erfordernisses einer tatsächlichen, gegenwärtigen und hinreichend erheblichen Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft mit einem anderen wiederkehrenden Element in der Rechtsprechung des Gerichtshofs vereinbar ist, wonach die Mitgliedstaaten zwar nicht einseitig eine Definition der Gründe der öffentlichen Ordnung entwickeln können, es ihnen jedoch weiterhin freisteht, im Einklang mit ihren nationalen Bedürfnissen zu bestimmen, was die öffentliche Ordnung erfordert (

47 Des Weiteren würde eine andere Rechtsprechungslinie, die sich im Urteil Fahimian (

48 In seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Fahimian (

49 Es gibt nämlich zwei Möglichkeiten. Entweder stellen wir uns die Gründe der öffentlichen Ordnung wie konzentrische Kreise vor, in deren Epizentrum sich der Unionsbürger befindet. Je weiter man sich vom Epizentrum und dem anerkannten grundlegenden Status des Unionsbürgers entfernt, desto größer wird der Spielraum, der den Mitgliedstaaten bei der Beurteilung der Gründe der öffentlichen Ordnung zugestanden wird.

50 Oder wir gehen davon aus, dass der Wertungsspielraum der Mitgliedstaaten begrenzt ist, wenn er im Zusammenhang mit der Beschränkung eines Grundrechts ausgeübt wird, wie vorliegend dem Recht auf Achtung des Familienlebens, das in Art. 7 der Charta und Art. 8 EMRK gewährleistet ist. In diesem Fall würde sich der vom Unionsrecht gewährte besondere Schutz nicht auf den grundlegenden Status des Unionsbürgers, sondern auf die Personen richten, denen das Recht auf Achtung des Familienlebens zusteht, das nicht nur Unionsbürgern zugutekommt.

51 Ich schließe mich jedoch der Auffassung von Generalanwalt Szpunar an, wonach dem Umstand Rechnung zu tragen ist, dass die vorliegenden Rechtssachen einem anderen Kontext entstammen als die Rechtssache, die zum Urteil Bouchereau (

52 Dies vorausgeschickt, bin ich davon überzeugt, dass der Wertungsspielraum der nationalen Behörden auch ohne das Erfordernis einer Begründung, die sich auf das persönliche Verhalten des Drittstaatsangehörigen stützt, das eine tatsächliche, gegenwärtige und hinreichend erhebliche Gefahr für ein Grundinteresse der Gesellschaft darstellen muss, auf andere Weise eingegrenzt werden kann, um jegliche Willkür auszuschließen und zu gewährleisten, dass Drittstaatsangehörige die ihnen zustehenden Grundrechte in Anspruch nehmen können. 3. Eingrenzung des Wertungsspielraums der Mitgliedstaaten

53 Meiner Meinung nach genügt die Eingrenzung, die sich aus den nachstehenden Gesichtspunkten ergibt.

54 Erstens hat der Gerichtshof zur Richtlinie 2003/86 bereits festgestellt, dass die Familienzusammenführung sowohl die Gründung einer Familie als auch die Aufrechterhaltung der Familiengemeinschaft erfasst (

55 Zweitens steht die Richtlinie 2003/86, wie oben dargelegt, unter der Ägide von Art. 8 EMRK, der Art. 7 der Charta entspricht (

56 Drittens verpflichtet Art. 6 Abs. 2 Unterabs. 2 der Richtlinie 2003/86 die Mitgliedstaaten, wenn sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung einen Aufenthaltstitel entziehen oder dessen Verlängerung ablehnen, „die Schwere oder die Art des von dem Familienangehörigen begangenen Verstoßes gegen die öffentliche Ordnung … oder die von dieser Person ausgehende Gefahr“ zu berücksichtigen. Die Beteiligten des vorliegenden Verfahrens vertreten unterschiedliche Auffassungen zu der Frage, ob dieser Unterabsatz nur für den Fall gilt, in dem eine Entscheidung auf der Grundlage von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie getroffen wird, oder ob er auch für Entscheidungen nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie gilt, d. h. für die Ablehnung eines Einreiseantrags. Angesichts der Struktur von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie könnte man denken, dass die Einhaltung von Unterabs. 2 nur bei einer Entscheidung geboten ist, die sich an einen Familienangehörigen richtet, der sich bereits im Unionsgebiet befindet. Da die Richtlinie 2003/86 jedoch im Einklang mit Art. 8 EMRK in seiner Auslegung durch den EGMR umgesetzt werden muss (

57 Viertens sieht Art. 17 der Richtlinie 2003/86 vor, dass im Fall der Ablehnung eines Antrags, dem Entzug oder der Nichtverlängerung des Aufenthaltstitels – d. h. in allen Fällen, die in Art. 6 der Richtlinie genannt sind – sowie im Fall der Rückführung des Zusammenführenden oder seiner Familienangehörigen „die Mitgliedstaaten in gebührender Weise die Art und die Stärke der familiären Bindungen der betreffenden Person und die Dauer ihres Aufenthalts in dem Mitgliedstaat sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zu ihrem Herkunftsland [berücksichtigen]“.

58 Fünftens hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 2003/86 und insbesondere bei der Ausübung des Wertungsspielraums, den die Richtlinie ihnen einräumt, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren müssen ( 4. Anwendung auf die vorliegenden Fälle

59 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich, dass Art. 6 der Richtlinie 2003/86 die nationalen Behörden verpflichtet, jede individuelle Situation nach den Umständen des Einzelfalls zu beurteilen. Da sich eine auf dieser Grundlage erlassene Entscheidung auf das Recht auf Familienzusammenführung auswirkt und die praktische Wirksamkeit der Richtlinie gewahrt bleiben soll, ist jede Entscheidungspraxis, die in Wirklichkeit zu systematischen Ablehnungsentscheidungen auf der Grundlage allgemeiner Erwägungen – und somit ohne Bezug zur individuellen, zu prüfenden Situation – oder Vermutungen führt, mit dieser Bestimmung unvereinbar.

60 Es bleibt zu prüfen, ob die Praxis der niederländischen Behörden, die sich bei ihrer Entscheidungsfindung an den Beurteilungsrahmen halten müssen, der vom nationalen Recht festgelegt wird, im Licht dieser Erwägungen mit den genannten Anforderungen vereinbar sein kann. Zwar obliegt diese Prüfung in erster Linie dem vorlegenden Gericht, doch können hier bereits die folgenden Prüfungskriterien an die Hand gegeben werden.

61 Was den Fall von G.S. betrifft, konnte sein Aufenthaltstitel als sich bereits im Unionsgebiet aufhaltender Familienangehöriger von den niederländischen Behörden aus Gründen der öffentlichen Ordnung insofern entzogen werden, als er eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellte. Zu diesem Zweck haben die Behörden eine gleitende Skala verwendet, anhand deren sich bestimmen lässt, ob im Fall eines rechtskräftigen strafgerichtlichen Urteils ein Entzug des Aufenthaltstitels in Betracht kommen kann. Die gleitende Skala stellt die Schwere der Strafe der Dauer des Aufenthalts gegenüber. Mit anderen Worten: Je länger sich der Drittstaatsangehörige rechtmäßig in den Niederlanden aufgehalten hat, desto besser ist er vor einem Entzug seines Aufenthaltstitels geschützt. Der niederländischen Regierung zufolge werden nur die Fälle, in denen einer der genannten Grenzwerte erreicht wird, einer umfassenden Beurteilung unterzogen, um festzustellen, ob der Aufenthaltstitel zu entziehen ist, so dass es in diesen Fällen keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Verhängung einer Strafe, deren Dauer im Vergleich zur Dauer des Aufenthalts in den Niederlanden lang ist, und dem Entzug des Aufenthaltstitels zu geben scheint. Es gibt drei verschiedene gleitende Skalen: eine für leichte Straftaten (unter sechs Jahren Freiheitsstrafe), eine für schwere Straftaten (mehr als sechs Jahre Freiheitsstrafe) und eine für Wiederholungstaten. Bei einem Aufenthalt von über zehn Jahren wird der Aufenthaltstitel nur bei sehr schweren Verstößen entzogen. Im Fall von G.S. kam ein Entzug des Aufenthaltstitels nur bei einer rechtskräftigen Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe von mindestens drei Jahren im Fall eines Aufenthalts in den Niederlanden von mindestens drei Jahren in Betracht. Die niederländische Regierung weist nachdrücklich darauf hin, dass selbst unter diesen Umständen ein Entzug nicht automatisch erfolge und die gleitenden Skalen nur dazu dienten, die Fälle zu identifizieren, in denen ein Entzug möglich sei, ohne jedoch die nationalen Behörden ihrer Verpflichtung zu entbinden, sodann die bestehenden Interessen abzuwägen, indem sie insbesondere die vom EGMR zu Art. 8 EMRK festgelegten Kriterien würdigten, bevor sie ihre Entscheidung träfen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, sich davon zu überzeugen, dass der Entzug des Aufenthaltstitels nicht automatisch erfolgt und die Entscheidung über den Entzug tatsächlich unter Zugrundelegung der besonderen Umstände des Einzelfalls begründet wird. Vorbehaltlich einer solchen Überprüfung steht Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 17 der Richtlinie 2003/86 dem Beurteilungsrahmen, den das niederländische Recht festlegt, um die nationalen Behörden bei ihrer Entscheidungsfindung zu lenken, offenbar nicht entgegen.

62 Was V.G. betrifft, geht aus dem Vorabentscheidungsersuchen hervor, dass die Weigerung, ihm einen Aufenthaltstitel zu gewähren, damit begründet wurde, dass er eine Gefahr für die öffentliche Ordnung der Niederlande darstelle. Die niederländischen Behörden beriefen sich darauf, dass V.G. im Jahr 2010 zu gemeinnütziger Arbeit und in den Jahren 2000, 2008 und 2009 zu Geldstrafen verurteilt worden war. Zwar kann der Antrag auf Gewährung eines Aufenthaltstitels zwecks Familienzusammenführung grundsätzlich nicht mehr abgelehnt werden, wenn seit dem Zeitpunkt des letzten Verbrechens oder Vergehens fünf Jahre verstrichen sind, doch hat das vorlegende Gericht festgestellt, dass diese Regel nicht für V.G. gelte, da er für eine Wiederholungstat verurteilt worden sei. Wenn jedoch die bloße Feststellung der Verurteilung für eine Wiederholungstat ausreichen würde, um einen Einreiseantrag eines Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines anderen Drittstaatsangehörigen ( V. Ergebnis

63 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Raad van State (Staatsrat, Niederlande) gestellten Vorlagefragen wie folgt zu antworten: 1. Der Gerichtshof ist in einem Fall wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Sachverhalt, in dem das vorlegende Gericht über die Ablehnung eines Antrags auf Einreise und Aufenthalt eines Drittstaatsangehörigen zu entscheiden hat, der Familienangehöriger eines Unionsbürgers ist, der nicht von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht hat, nach Art. 267 AEUV für die Auslegung von Art. 6 der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung zuständig, wenn diese Vorschrift durch das nationale Recht für auf solche Fälle unmittelbar und unbedingt anwendbar erklärt worden ist. 2. Art. 6 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 17 der Richtlinie 2003/86 steht einer nationalen Praxis nicht entgegen, wonach einem Drittstaatsangehörigen, der über einen Aufenthaltstitel mit dem Zweck der Familienzusammenführung mit einem anderen Drittstaatsangehörigen, der sich im Unionsgebiet aufhält, verfügt und zu einer Freiheitsstrafe verurteilt worden ist, aus Gründen der öffentlichen Ordnung der Aufenthaltstitel entzogen oder dessen Verlängerung abgelehnt wird, sofern sich die jeweilige Beurteilung des Einzelfalls durch die nationalen Behörden nicht nur auf die Schwere des begangenen Verstoßes und die insoweit verhängte Strafe, die der Dauer des Aufenthalts im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gegenüberzustellen ist, sondern auch auf eine Abwägung der bestehenden Interessen stützt. Dabei müssen die nationalen Behörden alle maßgeblichen Umstände angemessen berücksichtigen, insbesondere die Art und die Stärke der familiären Bindungen sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zum Herkunftsland des Drittstaatsangehörigen, dessen Aufenthaltstitel sie zu entziehen oder nicht zu verlängern erwägen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Praxis der nationalen Behörden diesen Anforderungen entspricht. 3. Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 17 der Richtlinie 2003/86 steht einer nationalen Praxis nicht entgegen, wonach einem Drittstaatsangehörigen, der Familienangehöriger eines anderen Drittstaatsangehörigen ist, der sich im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufhält und zu dem er im Rahmen der Familienzusammenführung ziehen möchte, und der mehrfach für Wiederholungsstraftaten verurteilt wurde, die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, sofern sich die jeweilige Beurteilung des Einzelfalls durch die nationalen Behörden nicht nur auf die Vorstrafen des Antragstellers, sondern auch auf eine Abwägung der bestehenden Interessen stützt. Dabei müssen die nationalen Behörden alle ihnen verfügbaren maßgeblichen Umstände angemessen berücksichtigen, insbesondere die Art und die Stärke der familiären Bindungen sowie das Vorliegen familiärer, kultureller oder sozialer Bindungen zum Herkunftsland. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Praxis der nationalen Behörden diesen Anforderungen entspricht.