Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 17.10.2019 – C-103/18

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 17. Oktober 2019 ( Verbundene Rechtssachen C‑103/18 und C‑429/18 Domingo Sánchez Ruiz gegen Comunidad de Madrid (Servicio Madrileño de Salud) (C‑103/18) und Berta Fernández Álvarez, BMM, TGV, Natalia Fernández Olmos, Maria Claudia Téllez Barragán gegen Consejería de Sanidad de la Comunidad de Madrid (C‑429/18) (Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid no 8 bzw. no 14 [Verwaltungsgericht Nr. 8 bzw. Nr. 18 Madrid, Spanien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Sozialpolitik – Richtlinie 1999/70/EG – EGB-UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Paragraf 5 – Aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge im Bereich des öffentlichen Gesundheitswesens – Missbrauch – Begriff des ständigen und dauerhaften Bedarfs – Maßnahmen zur Ahndung des missbräuchlichen Einsatzes befristeter Arbeitsverträge –Umwandlung in ein unbefristetes statutarisches Beschäftigungsverhältnis –– Befugnisse des nationalen Richters“ I. Einleitung

1 Die beiden verbundenen Rechtssachen gehen auf Vorabentscheidungsersuchen der Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid no 8 bzw. no 14 (Verwaltungsgericht Nr. 8 bzw. Nr. 14 Madrid, Spanien) zurück, die sich wiederum an das Ersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid no 4 (Verwaltungsgericht Nr. 4 Madrid, Spanien) in der Rechtssache C‑16/15 (

2 Der offenbar andauernde verbreitete Rückgriff auf befristete Arbeitsverhältnisse zur Deckung des Personalbedarfs im Bereich des öffentlichen Gesundheitswesens der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid, Spanien) wird in beiden Vorabentscheidungsersuchen mitunter deutlich von den vorlegenden Gerichten kritisiert. Diese wenden sich nun mit insgesamt 16 Vorlagefragen an den Gerichtshof, um ihre Befugnisse zur Ahndung eventueller Missbräuche durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverhältnisse nach Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge vom 18. März 1999 (im Folgenden: Rahmenvereinbarung) ( II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

3 Den unionsrechtlichen Rahmen dieses Falles bildet die Richtlinie 1999/70. Mit dieser Richtlinie wird ausweislich ihres Art. 1 die Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden auch: Rahmenvereinbarung) durchgeführt, die am 18. März 1999 zwischen drei allgemeinen branchenübergreifenden Organisationen (EGB, UNICE und CEEP) geschlossen wurde und der Richtlinie als Anhang beigefügt ist.

4 Paragraf 1 der Rahmenvereinbarung lautet: „Diese Rahmenvereinbarung soll: a) durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse verbessern; b) einen Rahmen schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse verhindert.“

5 Paragraf 5 („Maßnahmen zur Vermeidung von Missbrauch“) der Rahmenvereinbarung lautet: „1. Um Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden, ergreifen die Mitgliedstaaten nach der gesetzlich oder tarifvertraglich vorgeschriebenen oder in dem Mitgliedstaat üblichen Anhörung der Sozialpartner und/oder die Sozialpartner, wenn keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung bestehen, unter Berücksichtigung der Anforderungen bestimmter Branchen und/oder Arbeitnehmerkategorien eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen: a) sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher Verträge oder Verhältnisse rechtfertigen; b) die insgesamt maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse; c) die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse. 2. Die Mitgliedstaaten, nach Anhörung der Sozialpartner, und/oder die Sozialpartner legen gegebenenfalls fest, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse: a) als ‚aufeinanderfolgend‘ zu betrachten sind; b) als unbefristete Verträge oder Verhältnisse zu gelten haben.“ B. Spanisches Recht

6 Art. 9 der Ley 55/2003 del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud (Gesetz 55/2003 über das Rahmenstatut des statutarischen Personals der Gesundheitsdienste) vom 16. Dezember 2003 (

7 Die entsprechenden Ernennungen können für eine Übergangszeit, mit Aushilfscharakter oder vertretungsweise erfolgen. Die unterschiedlichen Voraussetzungen für Ernennungen unter einer dieser drei Typen von befristet beschäftigtem statutarischem Personal sind in Art. 9 Abs. 2 bis 4 des Rahmenstatuts nach folgender Maßgabe geregelt: „2. Die Ernennung zur Besetzung einer freien Stelle in den Gesundheitszentren oder ‑diensten für eine Übergangszeit erfolgt, wenn dies erforderlich ist, um die entsprechenden Funktionen abzudecken. Für eine Übergangszeit beschäftigtes statutarisches Personal ist zu entlassen, wenn die freiwerdende Stelle in dem durch Gesetz oder Verordnung vorgesehenen Verfahren durch Festeinstellung besetzt wird oder wenn die Stelle gestrichen wird. 3. Die Ernennung mit Aushilfscharakter erfolgt unter folgenden Voraussetzungen: a) wenn es um die Erbringung bestimmter Leistungen zeitlich begrenzter, konjunktureller oder außerordentlicher Art geht; b) wenn sie erforderlich ist, um den dauerhaften und kontinuierlichen Betrieb der Gesundheitszentren sicherzustellen; c) wenn Leistungen zum Ausgleich einer Verringerung der Regelarbeitszeit erbracht werden müssen. Statutarisches Aushilfspersonal ist zu entlassen, wenn der Grund eintritt oder die Frist abläuft, der oder die bei seiner Ernennung ausdrücklich festgelegt wurde, sowie dann, wenn die Funktionen wegfallen, die zur Ernennung geführt haben. Werden in einem Zeitraum von zwei Jahren für dieselben Leistungen mehr als zwei Ernennungen mit einer Gesamtdauer von 12 oder mehr Monaten vorgenommen, so sind die Ursachen dieser Ernennungen zu prüfen, um gegebenenfalls zu klären, ob in dem Zentrum eine Planstelle zu schaffen ist. 4. Die Ernennung als Vertretungspersonal erfolgt dann, wenn es erforderlich ist, Funktionen von unbefristet oder befristet eingestelltem Personal für die Dauer von Ferien‑, Krankheits‑ oder sonstigen vorübergehenden Abwesenheitszeiten abzudecken, bei denen die Stelle erhalten bleibt. Statutarisches Vertretungspersonal ist zu entlassen, wenn die von ihm vertretene Person auf ihre frühere Stelle zurückkehrt oder wenn diese Person ihren Anspruch auf Rückkehr auf ihre frühere Stelle oder in ihre frühere Funktion verliert.“

8 Art. 10 der Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Gesetz über das Grundstatut der öffentlichen Bediensteten), deren Neufassung durch das Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (Königliches gesetzesvertretendes Dekret 5/2015 vom 30. Oktober 2015) ( „(1) Interimsbeamte sind Personen, die aus ausdrücklich dargelegten Gründen der Notwendigkeit und Dringlichkeit als solche ernannt sind, um in einem der folgenden Fälle Aufgaben von Berufsbeamten zu erfüllen: a) [E]s sind Stellen frei, die nicht mit Berufsbeamten besetzt werden können, …“ Freie Stellen, die nach dieser Bestimmung besetzt werden, sind gemäß Art. 10 Abs. 4 des Grundstatuts grundsätzlich in das öffentliche Stellenangebot im Jahr der entsprechenden Einstellung oder im darauffolgenden Jahr aufzunehmen. Zur Ausführung des öffentlichen Stellenangebots oder gleichwertiger Instrumente zur Deckung des Personalbedarfs sind Auswahlverfahren durchzuführen. Art. 70 Abs. 1 des Grundstatuts sieht hierfür eine nicht verlängerbare Frist von drei Jahren vor, innerhalb derer die Bekanntgabe der gegebenenfalls erforderlichen Auswahlverfahren zu veröffentlichen ist.

9 Die vierte Übergangsbestimmung zum Grundstatut sieht offene Auswahlverfahren zur dauerhaften Besetzung von Stellen vor, die von Interimsbeamten oder sonstigen befristet beschäftigten statutarischen Bediensteten besetzt wurden. Dabei können die Dauer der Dienstzugehörigkeit und die Erfahrung auf der entsprechenden Stelle unter anderen Verdiensten berücksichtigt werden. III. Sachverhalt der Ausgangsrechtsstreite und Vorlagefragen A. Rechtssache C‑103/18

10 Herr Sánchez Ruiz wurde am 2. November 1999 als Interimskraft (für eine Übergangszeit befristet beschäftigtes statutarisches Personal) durch den Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid (öffentlicher Gesundheitsdienst der Autonomen Gemeinschaft Madrid) eingestellt, wo er als Informatiker in der Kategorie „technisches Verwaltungspersonal“ tätig war.

11 Aufgrund des Wegfalls dieser Personalkategorie in Folge einer Gesetzesreform wurde das Beschäftigungsverhältnis zum 28. Dezember 2011 beendet und am selben Tag durch Ernennung als Interimskraft auf derselben Planstelle fortgeführt. Mit dieser Neuernennung wurde Herr Sánchez Ruiz der neuen Kategorie „statutarisches Personal im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien“ zugewiesen.

12 Nach Angabe des vorlegenden Gerichts hat Herr Sánchez Ruiz weder an dem am 27. Mai 2015 öffentlich ausgeschriebenen Auswahlverfahren (Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen und Prüfungen) in seiner Kategorie für den Zugang zu einer Festeinstellung – dem einzigen Auswahlverfahren im Bereich seiner Spezialisierung seit 1999 – teilgenommen noch diese Ausschreibung angefochten.

13 Zum Zeitpunkt der Vorlage zur Vorabentscheidung war Herr Sánchez Ruiz weiterhin auf der oben beschriebenen Grundlage beschäftigt. Er focht seine Entlassung und Neuernennung zum 28. Dezember 2011 zu keinem Zeitpunkt an.

14 Am 21. Dezember 2016 beantragte er bei der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) die Anerkennung seiner Festanstellung als unbefristet beschäftigter statutarischer Bediensteter oder gleichwertiger Bediensteter. Als Festanstellung ist hier die Zugehörigkeit zum – unbefristet und dauerhaft beschäftigten – statutarischen Personal der öffentlichen Gesundheitsdienste zu verstehen. Davon zu unterscheiden sind die unbefristet, jedoch nicht dauerhaft beschäftigten Bediensteten, die keinen Anspruch auf Weiterbeschäftigung haben, wenn die von ihnen besetzte Planstelle wegfällt oder dauerhaft besetzt wird. (

15 Unter diesen Umständen hat der Juzgado de lo Contensioso-Administrativo no 8 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 8 Madrid) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Kann eine Situation wie die im vorliegenden Fall beschriebene (in der der öffentliche Arbeitgeber gegen die gesetzlich vorgeschriebenen zeitlichen Begrenzungen verstößt und so den Abschluss aufeinanderfolgender befristeter Verträge ermöglicht bzw die Befristung beibehält und nur die Vertragsart von Aushilfspersonal zu Interims- oder Vertretungspersonal ändert) als missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender Verträge und somit als in Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG beschriebene Situation angesehen werden? 2. Sind die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70 in Verbindung mit dem Effektivitätsgrundsatz dahin auszulegen, dass sie nationalen Verfahrensvorschriften entgegenstehen, die von einem befristet beschäftigten Arbeitnehmer, damit er den Schutz durch die Gemeinschaftsrichtlinie und die von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte in Anspruch nehmen kann, eine aktive Anfechtung oder Einlegung eines Rechtsbehelfs (in Bezug auf alle aufeinanderfolgenden Anstellungen und Entlassungen) fordern? 3. Unter Berücksichtigung des Umstands, dass im öffentlichen Sektor und bei der Grundversorgung der Beschäftigungsbedarf wegen unbesetzter Stellen, Krankheit, Urlaub etc. im Grunde genommen „ständig“ ist und der Begriff „sachlicher Grund“, der eine befristete Anstellung rechtfertigen würde, umgrenzt werden muss: a) Kann davon ausgegangen werden, dass eine Situation, in der bei einem befristet beschäftigten Arbeitnehmer aufeinanderfolgende Interimsverträge ohne Unterbrechung aneinandergereiht werden und dieser aufgrund von aufeinanderfolgenden Anstellungen/Verträgen, die vollkommen stabil über Jahre fortlaufen und stets dem Grund der Anstellung entsprechen, an allen oder fast allen Tagen des Jahres arbeitet, gegen die Richtlinie 1999/70 (Paragraf 5 Abs. 1 Buchst. a) verstößt und somit kein sachlicher Grund vorliegt? b) Ist davon auszugehen, dass unter den beschriebenen Umständen, d. h. bei unzähligen, über Jahre fortlaufenden Anstellungen/Verträgen und einem strukturellen Mangel, der sich am Prozentsatz des Interimspersonals im fraglichen Sektor und/oder daran zeigt, dass dieser Personalbedarf immer und regelmäßig mit befristet beschäftigten Arbeitnehmern gedeckt wird, die so dauerhaft zu einem wesentlichen Faktor bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen werden, ein ständiger und kein vorübergehender Bedarf vorliegt, der folglich nicht als „sachlicher Grund“ im Sinne von Paragraf 5 Abs. 1 Buchst. a eingestuft werden kann? c) Oder kann davon ausgegangen werden, dass für die Festlegung der zulässigen Grenzen der befristeten Beschäftigungsverhältnisse nur auf den Wortlaut der Vorschrift abgestellt werden darf, die die Heranziehung befristet beschäftigter Arbeitnehmer regelt und der zufolge sie aus Gründen der Erforderlichkeit, der Dringlichkeit oder zur Durchführung von Programmen zeitlich begrenzter, konjunktureller oder außerordentlicher Art ernannt werden können, d. h., dass ihr Einsatz, damit ein sachlicher Grund vorliegt, in Anbetracht dieser außergewöhnlichen Umstände erfolgen muss und dass der sachliche Grund wegfällt und somit ein Missbrauch vorliegt, wenn der Einsatz nicht mehr im Einzelfall, gelegentlich und umstandsgebunden erfolgt? 4. Ist es mit der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70 vereinbar, dass Gründe der Erforderlichkeit oder Dringlichkeit oder die Durchführung von Programmen zeitlich begrenzter, konjunktureller oder außerordentlicher Art als sachliche Gründe für den Abschluss und die aufeinanderfolgende Verlängerung von befristeten Arbeitsverträgen für statutarisches Informatikpersonal angesehen werden, wenn diese öffentlichen Bediensteten ständig und dauerhaft die gewöhnlichen Aufgaben des unbefristet beschäftigten statutarischen Personals wahrnehmen, ohne dass die betreffende Behörde Höchstgrenzen für die Vertragsschlüsse festsetzt, ihre gesetzlichen Pflichten zur Deckung dieses Bedarfs und zur Besetzung dieser Stellen mit unbefristet beschäftigten Beamten erfüllt oder gleichwertige Maßnahmen zur Vorbeugung und Verhinderung der missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen ergreift, mit der Folge, dass die befristete Anstellung des statutarischen Informatikpersonals fortbesteht, im vorliegenden Fall für einen ununterbrochenen Zeitraum von 17 Jahren? 5. Sind die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70 und ihre Auslegung durch den Gerichtshof der Europäischen Union mit der Rechtsprechung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) vereinbar, in der für das Vorliegen eines sachlichen Grundes – ohne Beachtung weiterer Parameter – darauf abgestellt wird, ob der Anstellungsgrund und die damit verbundene zeitliche Begrenzung beachtet werden, oder festgestellt wird, dass ein Vergleich mit einem Berufsbeamten aufgrund der unterschiedlichen Rechtsvorschriften und Zugangssysteme sowie der Dauerhaftigkeit der Aufgaben der Berufsbeamten und der zeitlichen Begrenzung der Aufgaben des Interimspersonals nicht möglich sei? 6. Wenn das nationale Gericht eine missbräuchliche Verwendung von aufeinanderfolgenden Verträgen mit Interimskräften (für eine Übergangszeit befristet beschäftigtes statutarisches Personal) im Dienst des Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid (öffentlicher Gesundheitsdienst der Autonomen Gemeinschaft Madrid), die zur Deckung des ständigen und strukturellen Bedarfs hinsichtlich der Erbringung der Dienstleistungen der unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten eingesetzt werden, feststellt und in der nationalen Rechtsordnung keine wirksamen Maßnahmen existieren, um diesen Missbrauch zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen, ist dann Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70 dahin auszulegen, dass er das nationale Gericht verpflichtet, effektive und abschreckende Maßnahmen zu ergreifen, die die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung sicherstellen, und somit diesen Missbrauch zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen, indem es die nationale Vorschrift, die dies verhindert, unangewendet lässt? Falls die Frage bejaht wird, entsprechend Rn. 41 des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2016 (Rechtssachen C‑184/15 und C‑197/15): Wäre es mit den Zielen der Richtlinie 1999/70 vereinbar, wenn das befristete öffentliche Interims‑/Aushilfs‑/Vertretungsanstellungs-verhältnis als Maßnahme zur Verhinderung und Ahndung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge und zur Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht in ein dauerhaftes öffentliches Anstellungsverhältnis umgewandelt wird, unabhängig davon, ob dieses als festes oder unbefristetes öffentliches Anstellungsverhältnis bezeichnet wird, sofern es ein ebenso festes Beschäftigungsverhältnis darstellt wie bei den vergleichbaren unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten? 7. Kann im Fall einer missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen in Bezug auf die Umwandlung des befristeten öffentlichen Interimsbeschäftigungsverhältnisses in ein unbefristetes oder festes Beschäftigungsverhältnis davon ausgegangen werden, dass nur dann die Ziele der Richtlinie 1999/70 und ihrer Rahmenvereinbarung erfüllt sind, wenn dem befristet beschäftigten statutarischen Bediensteten, bei dessen Anstellung der Missbrauch erfolgte, dieselben Arbeitsbedingungen gewährt werden wie den unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten (in Bezug auf sozialen Schutz, Beförderungen, Stellenbesetzungen, berufliche Weiterbildung, Beurlaubungen, dienstrechtliche Stellung, Urlaub und Freistellungen, Pensionsansprüche, Ansprüche bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses sowie Teilnahme an Ausschreibungen zur Besetzung freier Stellen und Beförderung), unter Geltung der Grundsätze der Dauerhaftigkeit und Unversetzbarkeit und mit allen entsprechenden Rechten und Pflichten und unter Gleichstellung mit den unbefristet beschäftigten statutarischen Informatikern? 8. Verpflichtet das Gemeinschaftsrecht unter diesen Umständen dazu, rechtskräftige Gerichtsurteile bzw. bestandskräftige Verwaltungsakte zu revidieren, wenn die folgenden vier im Urteil Kühne & Heitz NV (C‑453/00 vom 13. Januar 2004) geforderten Voraussetzungen erfüllt sind: 1. Die Behörden und die Gerichte sind nach spanischem Recht befugt, die betreffende Entscheidung zu revidieren, jedoch mit den genannten Einschränkungen, die dies sehr erschweren oder unmöglich machen; 2. die betreffenden Entscheidungen sind infolge eines Urteils eines in letzter/einziger Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig/rechtskräftig geworden; 3. dieses Urteil beruht auf einer Auslegung des Gemeinschaftsrechts, die gegen die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union verstößt und erfolgt ist, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht wurde; 4. der Betroffene hat sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von dieser Rechtsprechung erlangt hat, an die Verwaltungsbehörde gewandt? 9. Sind die nationalen Gerichte, die als europäische Gerichte die volle Wirksamkeit des Unionsrechts in den Mitgliedstaaten zu gewährleisten haben, befugt oder verpflichtet, die nationale Behörde eines Mitgliedstaats anzuweisen und dazu zu verurteilen, innerhalb ihrer jeweiligen Zuständigkeiten, die entsprechenden Vorschriften zur Aufhebung der gegen das Unionsrecht im Allgemeinen und die Richtlinie 1999/70 und ihre Rahmenvereinbarung im Besonderen verstoßenden nationalen Vorschriften zu erlassen? B. Rechtssache C‑429/18

16 Die Kläger in den Ausgangsverfahren der Rechtssache C‑429/18 gehören zum statutarischen befristeten Interimspersonal und sind als Zahnärzte in verschiedenen Gesundheitszentren der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) als Bedienstete des öffentlichen Gesundheitsdiensts Madrids (SERMAS) beschäftigt.

17 Nach Angabe des vorlegenden Gerichts sind die Kläger seit vielen Jahren (

18 Während der gesamten Beschäftigungsdauer hätten die Kläger ständig und ohne Unterbrechung die gleichen Aufgaben erfüllt wie das festangestellte statutarische Personal. Eine Anfechtung der verschiedenen aufeinanderfolgenden Einstellungen bzw. Entlassungen sei nicht erfolgt.

19 Am 22. Juli 2016 beantragten die Betroffenen bei der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) die Anerkennung ihrer Festanstellung als unbefristet beschäftigte statutarische Bedienstete oder gleichwertige Bedienstete. Der Antrag wurde zurückgewiesen.

20 Daraufhin haben sie Klage beim vorlegenden Gericht erhoben, mit der sie begehren, die Richtlinie 1999/70 in Verbindung mit der Rahmenvereinbarung auf sie anzuwenden und festzustellen, dass sämtliche Benachteiligungen gegenüber dem fest angestellten statutarischen Personal gegen diese Richtlinie verstoßen, diese Benachteiligungen zu beseitigen und ihnen den Status von festangestellten öffentlichen Bediensteten, hilfsweise von festangestellten Bediensteten gleichgestelltem statutarischem Personal, anzuerkennen.

21 Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, dass die Stellen, die mit ihnen besetzt sind, weder zum Zweck ihrer Besetzung durch fest angestellte Ärzte mit der Spezialisierung Zahnmedizin im Jahr ihrer Einstellung oder im Folgejahr in das öffentliche Stellenangebot aufgenommen seien, noch sei das öffentliche Stellenangebot bzw. ein vergleichbares Instrument vor Ablauf der nach den nationalen Vorschriften bestehenden, nicht verlängerbaren Frist von drei Jahren umgesetzt worden.

22 Unter diesen Umständen hat der Juzgado de lo Contensioso-Administrativo no 14 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist die von diesem Gericht vorgenommene Auslegung der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG zutreffend, wonach beim Abschluss befristeter Verträge mit den Klägerinnen insofern ein Missbrauch vorliegt, als der öffentliche Arbeitgeber verschiedene Formen des Vertragsschlusses, stets mit Befristung, zur ständigen und dauerhaften Erfüllung der gewöhnlichen Aufgaben der unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten nutzt, um strukturelle Mängel sowie einen in Wirklichkeit nicht nur vorübergehenden, sondern ständigen und dauerhaften Bedarf zu decken? Ist der beschriebene Abschluss befristeter Verträge deshalb nicht im Sinne von Paragraf 5 Abs. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt, da eine solche Nutzung befristeter Verträge dem zweiten Absatz der Präambel der Rahmenvereinbarung sowie den Nrn. 6 und 8 ihrer Allgemeinen Erwägungen unmittelbar widerspricht und keine Umstände vorliegen, die diese befristeten Arbeitsverträge rechtfertigen würden? 2. Ist die von diesem Gericht vorgenommene Auslegung der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70 zutreffend, wonach bei ihrer Anwendung davon auszugehen ist, dass die Ausschreibung eines herkömmlichen Auswahlverfahrens mit den beschriebenen Merkmalen weder eine gleichwertige Maßnahme ist noch als Sanktion angesehen werden kann, weil sie weder in angemessenem Verhältnis zu dem begangenen Missbrauch steht, der die Entlassung des befristet eingestellten Arbeitnehmers zur Folge hat, so dass die Ziele der Richtlinie nicht erreicht werden und die Benachteiligung der befristet beschäftigten Arbeitnehmer fortbesteht, noch als wirksame Maßnahme angesehen werden kann, da sie weder dem Arbeitgeber irgendeinen Nachteil zufügt noch irgendeine Abschreckungsfunktion hat und deshalb nicht mit Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 im Einklang steht, da der spanische Staat nicht gewährleistet, dass die durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden? 3. Ist die von diesem Gericht vorgenommene Auslegung von Art. 2 Abs. 1 der Richtlinie 1999/70 und des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2016 in der Rechtssache C‑16/15 zutreffend, wonach bei ihrer Anwendung davon auszugehen ist, dass es sich bei der Ausschreibung eines Auswahlverfahrens ohne Zugangsbeschränkung nicht um eine zur Ahndung des Missbrauchs aufeinanderfolgender Befristungen angemessene Sanktionsmaßnahme handelt, wenn es im spanischen Recht keinen effektiven und abschreckenden Sanktionsmechanismus, der dem Missbrauch bei der Ernennung von befristet beschäftigtem statutarischem Personal ein Ende setzt und die Besetzung dieser bestehenden strukturellen Stellen mit dem vom Missbrauch betroffenen Personal ermöglichen würde, gibt, so dass die prekäre Situation dieser Arbeitnehmer fortbesteht? 4. Ist die von diesem Gericht vorgenommene Auslegung, wonach die Tatsache, dass der missbräuchlich befristet eingestellte Arbeitnehmer zu einem „unbefristet, nicht dauerhaft“ Beschäftigten wird, keine wirksame Sanktion darstellt, da der so eingestufte Arbeitnehmer entlassen werden kann, wenn seine Stelle durch ein Auswahlverfahren besetzt wird oder wegfällt, und deshalb nicht mit der zur Vermeidung der missbräuchlichen Nutzung befristeter Arbeitsverträge dienenden Rahmenvereinbarung im Einklang steht, da Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 1999/70 insofern nicht eingehalten wird, als der spanische Staat nicht gewährleistet, dass die durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden? In Anbetracht dieser Situation ist es erforderlich, in diesem Fall die folgenden, im Vorabentscheidungsersuchen vom 30. Januar 2018 im Abgekürzten Verfahren 193/2017 vor dem JCA n.o 8 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 8 Madrid) (Rechtssache C‑103/18) gestellten Fragen zu wiederholen: 5. Wenn das nationale Gericht eine missbräuchliche Verwendung von aufeinanderfolgenden Verträgen mit Interimskräften (für eine Übergangszeit befristet beschäftigtes statutarisches Personal) im Dienst des Servicio Madrileño de la Salud der Comunidad de Madrid (öffentlicher Gesundheitsdienst der Autonomen Gemeinschaft Madrid), die zur Deckung des ständigen und strukturellen Bedarfs hinsichtlich der Erbringung der Dienstleistungen der unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten eingesetzt werden, feststellt und in der nationalen Rechtsordnung keine wirksamen Sanktionsmaßnahmen und keine Abschreckung existieren, um diesen Missbrauch zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen, ist dann Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im Anhang der Richtlinie 1999/70 dahin auszulegen, dass er das nationale Gericht verpflichtet, effektive und abschreckende Maßnahmen zu ergreifen, die die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung sicherstellen, und somit diesen Missbrauch zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu beseitigen, indem es die nationale Vorschrift, die dies verhindert, unangewendet lässt? Falls die Frage bejaht wird, entsprechend Rn. 41 des Urteils des Gerichtshofs der Europäischen Union vom 14. September 2016 (Rechtssachen C‑184/15 und C‑197/15): Wäre es mit den Zielen der Richtlinie 1999/70 vereinbar, wenn das befristete öffentliche Interims‑/Aushilfs‑/Vertretungsanstellungsverhältnis als Maßnahme zur Verhinderung und Ahndung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge und zur Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht in ein dauerhaftes öffentliches Anstellungsverhältnis umgewandelt wird, unabhängig davon, ob dieses als festes oder unbefristetes öffentliches Anstellungsverhältnis bezeichnet wird, sofern es ein ebenso festes Beschäftigungsverhältnis darstellt wie bei den vergleichbaren unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten, auf der Grundlage, dass es nach der nationalen Regelung im öffentlichen Sektor absolut untersagt ist, eine Reihe aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge in diesem Sektor in einen unbefristeten Arbeitsvertrag umzuwandeln, wenn es keine andere wirksame Maßnahme gibt, um den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden? 6. Kann im Fall einer missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen in Bezug auf die Umwandlung des befristeten öffentlichen Interimsbeschäftigungsverhältnisses in ein unbefristetes oder festes Beschäftigungsverhältnis davon ausgegangen werden, dass nur dann die Ziele der Richtlinie 1999/70 und ihrer Rahmenvereinbarung erfüllt sind, wenn dem befristet beschäftigten statutarischen Bediensteten, bei dessen Anstellung der Missbrauch erfolgte, dieselben Arbeitsbedingungen gewährt werden wie den unbefristet beschäftigten statutarischen Bediensteten (in Bezug auf sozialen Schutz, Beförderungen, Stellenbesetzungen, berufliche Weiterbildung, Beurlaubungen, dienstrechtliche Stellung, Urlaub und Freistellungen, Pensionsansprüche, Ansprüche bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses sowie Teilnahme an Ausschreibungen zur Besetzung freier Stellen und Beförderung), unter Geltung der Grundsätze der Dauerhaftigkeit und Unversetzbarkeit und mit allen entsprechenden Rechten und Pflichten und unter Gleichstellung mit dem unbefristet beschäftigten statutarischen Personal? 7. Falls der Abschluss eines Vertrags auf Zeit zur Deckung eines dauerhaften Bedarfs ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes und in Ermangelung einer dringenden und unaufschiebbaren Notwendigkeit, die einen solchen Vertragsschluss rechtfertigt, missbräuchlich ist, ohne dass es im nationalen spanischen Recht hierfür eine wirksame Sanktion oder Beschränkung gibt: Wäre eine Entschädigung, die der Entschädigung für eine missbräuchliche Kündigung durch den Arbeitgeber entspricht, für den Fall, dass der Arbeitgeber dem Beschäftigten keine Dauerbeschäftigung bietet, eine mit den von der Richtlinie 1999/70 verfolgten Zielen im Einklang stehende Maßnahme, um Missbrauch zu verhindern und die Folgen des Unionsrechtsverstoßes zu beseitigen, und damit eine angemessene, verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Sanktion?

23 Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 23. Januar 2019 sind beide Rechtssachen zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamem Urteil verbunden worden. Die Kläger der Ausgangsverfahren, die Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid), die spanische Regierung und die Europäische Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und an der mündlichen Verhandlung vom 15. Mai 2019 teilgenommen. IV. Rechtliche Würdigung A. Einleitende Anmerkungen und Gang der Untersuchung

24 In den Ausgangsverfahren begründen die Kläger ihre Anträge auf Feststellung ihrer unbefristeten Beschäftigung hauptsächlich mit dem behaupteten missbräuchlichen Rückgriff auf befristete Beschäftigungsverhältnisse und der hieraus folgenden Diskriminierung gegenüber dauerhaft beschäftigten Berufsbeamten. Der hohe Anteil an befristetet beschäftigten Bediensteten im betreffenden Gesundheitsdienst, die zum Teil erhebliche Dauer der entsprechenden Beschäftigungsverhältnisse sowie die fehlende oder zumindest seltene Durchführung von Auswahlverfahren zur dauerhaften Besetzung von offenen Planstellen würden auf einen solchen Missbrauch hindeuten.

25 Mit der Nutzung befristeter Beschäftigungsverhältnisse im öffentlichen Dienst der Mitgliedstaaten wurde der Gerichtshof schon oft befasst. Insbesondere die spezifischen Umstände im streitgegenständlichen öffentlichen Gesundheitsdienst der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) waren bereits Gegenstand der Rechtssache C‑16/15. Da die vorlegenden Gerichte weiterhin deutliche Zweifel an der Einhaltung der unionsrechtlichen Vorgaben aus Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im öffentlichen Gesundheitsdienst der Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) hegen, halten sie es für erforderlich, den Gerichtshof erneut zu befassen.

26 Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dient bekanntlich zur Umsetzung eines der Ziele der Rahmenvereinbarung, nämlich den wiederholten Rückgriff auf befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse, der als eine Quelle potenziellen Missbrauchs zulasten der Arbeitnehmer gesehen wird, einzugrenzen. Zu diesem Zweck sieht er eine Reihe von Mindestschutzbestimmungen vor, um die Präkarisierung der Lage der Beschäftigten zu verhindern. (

27 Zum einen werden die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Vermeidung der missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse nach Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dazu verpflichtet, mindestens eine der dort aufgeführten Maßnahmen zu ergreifen, sofern ihr innerstaatliches Recht keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen enthält. (

28 Für den Fall, dass es trotz solcher Maßnahmen zu einem missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse gekommen ist, obliegt es zum anderen den nationalen Stellen, die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung dadurch zu gewährleisten, dass Maßnahmen zur Anwendung kommen können, die eine angemessene Ahndung dieses Missbrauchs und eine Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht sicherstellen. (

29 Die Prüfung der Vorlagefragen wird sich an diesen zwei Aspekten des Regelungsgehalts von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung orientieren.

30 In der Rechtssache C‑103/18 soll der Gerichtshof im Rahmen der ersten Vorlagefrage vorab klären, unter welchen Voraussetzungen Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung auf die Fortführung von befristeten Arbeitsverhältnissen im öffentlichen Dienst bis zur dauerhaften Besetzung von Planstellen anzuwenden ist (dazu unter B.).

31 Mit den weiteren Vorlagefragen in beiden Rechtssachen, die sich zum Teil überschneiden ( B. Zur Anwendbarkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung (erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18)

32 Mit der ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 soll geklärt werden, ob Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung anwendbar ist.

33 Zwischen den Parteien des Ausgangsverfahrens steht außer Streit, dass der Kläger bei der Beklagten mehr als 17 Jahre lang als Interimskraft befristet beschäftigt war. Sie streiten vielmehr darüber, ob die Beschäftigung des Klägers auf der Grundlage von aufeinanderfolgenden Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen erfolgte.

34 Von dieser Frage hängt die Anwendbarkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ab, denn diese Bestimmung sieht Maßnahmen vor, um den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden. Die Bedeutung dieses Merkmals unterstreicht Paragraf 1 Buchst. b der Rahmenvereinbarung, wonach „die Rahmenvereinbarung einen Rahmen schaffen [soll], der den Missbrauch durch aufeinander folgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse verhindert“.

35 Daher möchte das vorlegende Gericht mit der ersten Vorlagefrage im Wesentlichen wissen, ob Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung auch zur Anwendung kommen sollte, wenn die langjährige Beschäftigung eines befristet beschäftigten Bediensteten formal auf der Grundlage eines einzigen Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses erfolgt, seine Weiterbeschäftigung aber dadurch zu erklären ist, dass die dauerhafte Besetzung der Planstelle und die damit einhergehende Beendigung des befristeten Vertrags oder Verhältnisses wegen Versäumnissen des öffentlichen Arbeitgebers im Hinblick auf die Auswahl von festangestelltem statutarischem Personal ausgeblieben ist. Davon zu trennen ist die nachgelagerte Frage, ob diese Versäumnisse einen missbräuchlichen Rückgriff auf aufeinanderfolgende Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse begründen können. (

36 Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. a der Rahmenvereinbarung überlässt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten, zu bestimmen, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse als „aufeinanderfolgend“ zu betrachten sind. Für die Auslegung derartiger nationaler Rechtsvorschriften sind auch ausschließlich nationale Gerichte zuständig. (

37 Allerdings ist der den Mitgliedstaaten damit belassene Spielraum durch das Erfordernis begrenzt, das Ziel oder die praktische Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung nicht in Frage zu stellen. Insbesondere dürfen die nationalen Stellen diesen Spielraum nicht so nutzen, dass eine Situation entsteht, die zu Missbräuchen Anlass geben und damit diesem Ziel zuwiderlaufen kann. (

38 Hinsichtlich der Bestimmung des sachlichen Anwendungsbereichs der Rahmenvereinbarung kommt dieser Schranke nationaler Gestaltungsautonomie besondere Bedeutung zu. Der durch Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung bezweckte Schutz gegen die Präkarisierung der Lage von Beschäftigten liefe nämlich weitgehend leer, wenn der nationale Gesetzgeber es in der Hand hätte, bestimmte langandauernde, aber gleichwohl formal befristete Arbeitsverhältnisse kurzerhand aus dem Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung herauszunehmen, etwa indem er sie ungeachtet etwaiger Änderungen als einheitliches Verhältnis deklariert oder sie zwar befristet aber von vornherein auf unbestimmte Zeit bis zur nicht absehbaren dauerhaften Besetzung der jeweiligen Planstelle begründen würde.

39 Die Umstände des Ausgangsfalls verdeutlichen dieses Risiko. Einerseits bestreitet die beklagte Behörde die Anwendbarkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung unter Verweis darauf, dass der Betreffende stets nur auf der Grundlage eines einzigen Vertrags beschäftigt worden sei, wobei nach den faktischen Feststellungen des vorlegenden Gerichts eine Auflösung des ersten Arbeitsverhältnisses unmittelbar gefolgt durch eine zweite Ernennung stattfand. Überdies machte die beklagte Behörde vor dem vorlegenden Gericht auch geltend, dass sie an ihrer Rechtsauffassung auch dann festhalten würde, wenn im Rahmen eines Arbeitsverhältnisses lediglich die Art des – stets befristeten – Vertrags von Aushilfs- auf Interims- oder Vertretungsvertrag geändert würde. Andererseits ist den einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts zu entnehmen, dass Interimspersonal grundsätzlich so lange beschäftigt bleibt, bis die betreffende Stelle wegfällt oder dauerhaft besetzt wird. (

40 Entsprechend ihrer Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung anwendbarer innerstaatlicher Rechtsvorschriften (

41 Abzulehnen ist daher eine rein formale Betrachtungsweise, die für die Annahme von unterschiedlichen aufeinanderfolgenden Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen nur auf die förmliche Auflösung und anschließende Neubegründung eines Rechtsverhältnisses abstellen würde.

42 Von aufeinanderfolgenden Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen ist vielmehr auch immer dann auszugehen, wenn die in Rede stehende Beschäftigungsgrundlage eine inhaltliche Änderung erfährt, die entgegen der Zielsetzung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung den betroffenen Arbeitnehmer einer erhöhten Unsicherheit aussetzt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn die betreffende Änderung die Laufzeit des Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses, die Bedingungen seiner Beendigung oder die aus der jeweiligen Beschäftigungsart erwachsenen Aussichten auf eine Festanstellung betrifft. Hier könnte insbesondere die Aussicht auf eine Festanstellung in Frage stehen.

43 Insoweit ergibt sich aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte, dass der Zugang zu einem festen Beschäftigungsverhältnis im öffentlichen Gesundheitsdienst auch für langjährige befristet beschäftigte Bedienstete nur über die erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren aufgrund von Befähigungsnachweisen und Prüfungen (

44 Darüber hinaus sollte Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung auch auf die Fortführung eines einzigen befristeten Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses angewendet werden, wenn eine solche Fortführung von zeitlich unbestimmter Dauer aus der fehlenden Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben betreffend die Besetzung offener Stellen folgt. Denn die Missachtung der genannten gesetzlichen Vorgaben führt faktisch zu einer Änderung der Vertragsdauer aufgrund seiner Fortführung auf unbestimmte Zeit. Im Ausgangsfall zeigt sich dies daran, dass die gesetzlich eröffnete Möglichkeit einer Weiterbeschäftigung von Interimskräften bis zur dauerhaften Besetzung der entsprechenden Planstellen auf eine Weiterbeschäftigung von befristet beschäftigten Bediensteten auf unbestimmte Zeit hinausläuft, wenn die regelmäßige Durchführung von Auswahlverfahren unter Einhaltung eines verbindlichen Zeitrahmens im Übrigen nicht sichergestellt wird. Im Wege der richtlinienkonformen Auslegung der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften wäre durch das nationale Gericht insoweit zu bestimmen, ob das Vorliegen von aufeinanderfolgenden Arbeitsverträgen oder ‑verhältnissen ab Ablauf der Frist anzunehmen ist, die das nationale Recht zur Ausschreibung bzw. zum Wegfall der betreffenden Stelle vorsieht.

45 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 wie folgt zu beantworten: Bei der Beurteilung nach nationalem Recht, ob aufeinanderfolgende Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung vorliegen, kommt es unter Berücksichtigung der von dieser Bestimmung verfolgten Ziele entscheidend darauf an, ob die Beschäftigungsgrundlage während des betreffenden Zeitraums inhaltliche Änderungen erfahren hat, die die Laufzeit des Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses, die Bedingungen seiner Beendigung oder die Möglichkeit einer Teilnahme an Verfahren zur Auswahl von festangestelltem statutarischem Personal betreffen, und dadurch den betroffenen befristet beschäftigten Arbeitnehmer einer erhöhten Unsicherheit aussetzt. C. Zur missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse (Vorlagefragen 3 bis 5 in der Rechtssache C‑103/18 und erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18)

46 Mit den Vorlagefragen 3 bis 5 in der Rechtssache C‑103/18 und der ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18 möchten die innerstaatlichen Gerichte ebenfalls erfahren, ob die zu beurteilende Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverhältnisse als missbräuchlich anzusehen ist.

47 Diese Vorlagefragen schließen an die Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil Pérez López (

48 Der Gerichtshof stellte insoweit fest, dass „die im Ausgangsverfahren in Rede stehende nationale Regelung keine allgemeine und abstrakte Genehmigung für einen Rückgriff auf aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge erteilt, sondern den Abschluss solcher Verträge im Wesentlichen auf die Deckung eines zeitweiligen Bedarfs beschränkt“. (

49 Mit vergleichbarer Begründung hat der Gerichtshof auch anerkannt, dass eine nationale Regelung, die die Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zum Zweck der Besetzung von offenen Planstellen an öffentlichen Schulen bis zum Abschluss von Auswahlverfahren zulässt, durch einen sachlichen Grund gerechtfertigt sein kann. (

50 Eine solche Rechtfertigung scheidet jedoch aus, wenn sich aus einer konkreten Prüfung des Einzelfalls ergibt, dass die Verlängerung aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse nicht zur Deckung eines zeitweiligen Bedarfs, sondern vielmehr zur Deckung eines ständigen und dauerhaften Arbeitskräftebedarfs des Arbeitgebers dient. (

51 Genau um eine solche Regelung handelt es sich aber beim Art. 9 des Rahmenstatuts. Daraus folgt bereits die Antwort auf die dritte und die vierte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 sowie auf die erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18. Sie zielen nämlich darauf ab, dass die streitgegenständlichen befristeten Arbeitsverhältnisse offensichtlich einen ständigen und dauerhaften Arbeitskräftebedarf decken sollen. Die vorlegenden Gerichte stützen sich dabei auf konkrete Umstände, wie die langjährige und lückenlose Beschäftigung der betroffenen Arbeitnehmer, die (nur) formale Einhaltung der nach der einschlägigen nationalen Regelung geforderten Einstellungsgründe, ohne dass die regelmäßige Durchführung von Auswahlverfahren dabei gewährleistet wäre, sowie den hohen Anteil von befristetet beschäftigtem Personal in den jeweiligen Dienststellen.

52 Folglich ist Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen, dass er der Anwendung einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, wonach die Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Gesundheitssektor deshalb als aus „sachlichen Gründen“ im Sinne dieses Paragrafen gerechtfertigt angesehen wird, weil die Verträge auf Rechtsvorschriften gestützt sind, die die Vertragsverlängerung zur Sicherstellung bestimmter Leistungen zeitlich begrenzter, konjunktureller oder außerordentlicher Art zulassen, während in Wirklichkeit dieser Bedarf ständig und dauerhaft ist und nicht sichergestellt wird, dass die betreffende Behörde ihre gesetzlichen Pflichten zur Deckung dieses Bedarfs und zur dauerhaften Besetzung dieser Stellen erfüllt oder gleichwertige Maßnahmen zur Vorbeugung und Verhinderung der missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen ergreift.

53 Was insbesondere den ersten Teil der fünften Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 angeht, so ist klarzustellen, dass es für das Vorliegen eines sachlichen Grundes jedenfalls nicht ausreichen kann, wenn die Gründe, die das nationale Recht zur Einstellung und Weiterbeschäftigung von befristetet beschäftigten öffentlichen Bediensteten vorsieht (

54 Die Beschäftigungsdauer des Klägers im Ausgangsverfahren der Rechtssache C‑103/18 macht nämlich deutlich, dass die Einhaltung solcher abstrakten Vorgaben kaum zum Schutz gegen die Präkarisierung der Betroffenen beiträgt, wenn die Deckung des Personalbedarfs insbesondere im Hinblick auf die Besetzung von dauerhaft offenen Stellen nicht auch unter tatsächlicher Beachtung von an sich bestehenden zeitlichen Vorgaben sichergestellt wird. Andernfalls wird die vom nationalen Recht eröffnete Fortführungsmöglichkeit bis zur dauerhaften Besetzung der entsprechenden Planstelle – als nur formale zeitliche Begrenzung (

55 Dementsprechend kommt es für die Beurteilung der Sachverhalte der Ausgangsverfahren entscheidend darauf an, ob ein genauer Zeitrahmen für die Durchführung und den Abschluss der Auswahlverfahren verbindlich festgelegt wurde. Gerade daran fehlt es aber offenbar in den Ausgangsfällen nach den Ausführungen der vorlegenden Gerichte. Die zeitlichen Vorgaben aus Art. 9 Abs. 3 des Rahmenstatuts und Art. 70 des Grundstatuts hinsichtlich der Besetzung von Planstellen wurden nicht eingehalten; hinzu kommt, dass jeweils nur ein Auswahlverfahren für die jeweilige Personalkategorie im Beschäftigungszeitraum durchgeführt wurde. (

56 Der zweite Teil der fünften Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 betrifft die Vereinbarkeit einer nationalen Rechtsprechung mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, soweit sie zur Annahme eines „sachlichen Grunds“ für die Verlängerung eines befristeten Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses nicht nur auf die Beachtung der Anstellungsgründe des nationalen Rechts, sondern zusätzlich auf den vorübergehenden (zeitlich begrenzten) Charakter der zu erledigenden Aufgaben abstellt. Gestützt wird diese Rechtsprechung auf die postulierte fehlende Vergleichbarkeit zwischen Berufsbeamten und Interimskräften aufgrund unterschiedlicher Zugangssysteme, unterschiedlicher Regelung ihrer Beschäftigungsbedingungen sowie Dauer ihrer Aufgaben. Insoweit genügt der Hinweis, dass eine solche Rechtsprechung eine konkrete Einzelfallprüfung unter angemessener Berücksichtigung der Besonderheiten der betreffenden Tätigkeit und der Bedingungen ihrer Ausübung vermissen lässt.

57 Daher schlage ich vor, wie folgt die fünfte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 zu beantworten: Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Rechtsprechung wie der in Rede stehenden entgegensteht, die für das Vorliegen eines sachlichen Grundes als Rechtfertigung für die Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Gesundheitssektor ohne Beachtung weiterer Parameter nur darauf abstellt, ob der Anstellungsgrund und die damit verbundene zeitliche Begrenzung beachtet werden oder sich insoweit darauf stützt, dass die zu erledigenden Aufgaben zeitlich begrenzt sind, ohne die Besonderheiten der betreffenden Tätigkeit und die Bedingungen ihrer Ausübung im Einzelfall angemessen berücksichtigt zu haben. D. Zu den erforderlichen innerstaatlichen Maßnahmen zur Ahndung von Missbräuchen (sechste und siebte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 und Vorlagefragen 2 bis 7 in der Rechtssache C‑429/18)

58 Mit diesen Vorlagefragen soll im Wesentlichen geklärt werden, welche Maßnahmen die vorlegenden Gerichte unter Ausschöpfung der ihnen zustehenden Auslegungsmöglichkeiten und Zuständigkeiten (

59 Das Unionsrecht sieht keine spezifischen Sanktionen für den Fall vor, dass es trotz der nach Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zu treffenden vorbeugenden Maßnahmen zu einem missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge kommt. Daher obliegt es den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zu ergreifen, die nicht nur verhältnismäßig, sondern auch hinreichend effektiv und abschreckend sein müssen, um die volle Wirksamkeit der zur Durchführung der Rahmenvereinbarung erlassenen Normen sicherzustellen. (

60 Dabei haben die Mitgliedstaaten die Schranken der ihnen insoweit zustehenden Verfahrensautonomie zu beachten. Für den Fall eines missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge muss daher die Möglichkeit bestehen, eine Maßnahme anzuwenden, die effektive und äquivalente Garantien für den Schutz der Arbeitnehmer bietet, um diesen Missbrauch angemessen zu ahnden und die Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht zu beseitigen. (

61 Da die Auslegung von Bestimmungen innerstaatlichen Rechts ausschließlich Sache der vorlegenden Gerichte ist, obliegt es auch ihnen, zu prüfen, ob die einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts die genannten Voraussetzungen erfüllen. Insoweit gehen die vorlegenden Gerichte von der Annahme aus, dass wirksame Maßnahmen im Sinne von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung im nationalen Recht fehlen, soweit die betreffenden Arbeitsverhältnisse dem Verwaltungsrecht unterliegen. Unter diesen Umständen soll der Gerichtshof aufgrund der Vorlagefragen Klarstellungen vornehmen, um den nationalen Gerichten eine Richtschnur für ihre Auslegung zu geben. (

62 Die in den Vorlagefragen erwogenen Maßnahmen sind nachfolgend im Licht dieser Grundsätze zu untersuchen. 1. Zur Durchführung von Auswahlverfahren (zweite und dritte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18)

63 Mit diesen Vorlagefragen soll im Wesentlichen geklärt werden, ob die Möglichkeit zur Teilnahme an Auswahlverfahren wie den hier in Rede stehenden als wirksame Maßnahme zur Ahndung einer missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse ausreicht, sofern die nationale Regelung keine weiteren Sanktionsmaßnahmen vorsieht.

64 Das vorlegende Gericht geht in diesem Zusammenhang von der Annahme aus, dass der Zugang zu einer Festanstellung im öffentlichen Dienst nach spanischem Recht eine erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren zwingend voraussetzt und dass die dauerhafte Besetzung der offenen Planstellen nach Abschluss eines solchen Auswahlverfahrens zur Entlassung der befristet beschäftigten Bediensteten führt.

65 Es wurde bereits gezeigt (

66 Erstens wird aus den Ausgangsfällen klar, dass die zeitlichen Vorgaben für die Durchführung der Auswahlverfahren aus der in Rede stehenden nationalen Regelung ohne erkennbare Folgen missachtet werden. Jedenfalls aber hängt die Durchführung der Auswahlverfahren von den finanziellen Möglichkeiten des Staates und dem Ermessen der Verwaltung ab.

67 Zweitens bleibt der Zeitpunkt einer dauerhaften Ernennung selbst im Fall einer erfolgreichen Teilnahme an einem Auswahlverfahren unbestimmt. (

68 Drittens bezieht sich das vorlegende Gericht auf „Auswahlverfahren ohne Zugangsbeschränkung“, woraus zu schließen ist, dass sie auch solchen Bewerbern offenstehen, die einer missbräuchlichen Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge nicht ausgesetzt wurden, ohne dass eine angemessene Berücksichtigung des Missbrauchs (etwa durch eine bevorzugte Einstellung im Fall einer erfolgreichen Teilnahme) ersichtlich wäre.

69 Viertens erlaubt die Durchführung von Auswahlverfahren jedenfalls keine Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht hinsichtlich erfolgloser Teilnehmer, die darüber hinaus mit ihrer Entlassung zu einem zeitlich unbestimmten Zeitpunkt rechnen müssen. (

70 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die zweite und die dritte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18 wie folgt zu antworten: Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass es für den Fall eines missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zur angemessenen Ahndung eines solchen Missbrauchs und zur Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht nicht ausreicht, Auswahlverfahren ohne Zugangsbeschränkung durchzuführen, wenn der im Fall einer erfolgreichen Teilnahme dadurch ermöglichte Zugang der missbräuchlich befristet beschäftigten Person zu einem festen Beschäftigungsverhältnis unvorhersehbar und ungewiss bleibt und die einschlägige nationale Regelung keine weiteren Sanktionsmaßnahmen vorsieht. 2. Zur Umwandlung von befristeten Arbeitsverhältnissen in unbefristete nicht dauerhafte Arbeitsverhältnisse (vierte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18)

71 Paragraf 5 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung überlässt es grundsätzlich den Mitgliedstaaten, zu bestimmen, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse als unbefristet zu betrachten sind. Daraus ergibt sich insbesondere, dass aus dieser Bestimmung keine allgemeine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten erwächst, die Umwandlung befristeter Arbeitsverträge in unbefristete Verträge vorzusehen. (

72 In Spanien setzt der Zugang zu einer Festanstellung im öffentlichen Dienst eine erfolgreiche Teilnahme an einem Auswahlverfahren zwingend voraus. Daher kommt nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts auch für den Fall eines missbräuchlichen Einsatzes aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge nur eine Umwandlung des betreffenden befristeten Arbeitsverhältnisses in ein sogenanntes unbefristetes nicht dauerhaftes Arbeitsverhältnis auf der Grundlage der Rechtsprechung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) in Betracht. (

73 Der dem Gerichtshof vorliegenden Akte ist jedoch zu entnehmen, dass der Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) seine Rechtsprechung in der Zwischenzeit weiterentwickelt hat. Daher ist eine Beantwortung der vierten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18 auf der Grundlage der vorgenannten Annahmen des vorlegenden Gerichts hinfällig.

74 Nach einem Urteil des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof) vom 26. September 2018 (

75 Somit wäre vom vorlegenden Gericht zu prüfen, ob der für den Fall eines Missbrauchs höchstrichterlich anerkannte Anspruch auf Aufrechterhaltung des Arbeitsverhältnisses bis zur bedarfsgerechten Schaffung einer Planstelle in Verbindung mit einem Schadensersatzanspruch als hinreichend wirksame Maßnahme zur Ahndung von Missbräuchen angesehen werden kann.

76 Dabei könnte sich das vorlegende Gericht von den Erwägungen des Gerichtshofs in der Rechtssache Santoro (

77 Darüber hinaus muss die nationale Entschädigungsregelung „mit einem wirksamen und abschreckenden Sanktionsmechanismus einhergehen“. (

78 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die vierte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18 unter Berücksichtigung der sich aus der Akte ergebenden Entwicklung des nationalen Rechts dahin zu beantworten, dass Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung einer Rechtsprechung nationaler Gerichte nicht entgegensteht, die den Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Verträge durch einen Arbeitgeber des öffentlichen Sektors nicht automatisch durch die Umwandlung des befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis sanktioniert. Eine solche Rechtsprechung kann dem betroffenen Arbeitnehmer einerseits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung geben, bis der Arbeitgeber die ihm obliegende Bedarfsprüfung vorgenommen sowie die daraus folgenden Pflichten erfüllt hat, und andererseits einen Anspruch auf vollständigen Ersatz des ihm durch diesen Missbrauch entstandenen Schadens zuerkennen. Diese Maßnahmen müssen mit einem wirksamen und abschreckenden Sanktionsmechanismus einhergehen. 3. Zur Anerkennung einer Festanstellung unter Gewährleistung einer Gleichstellung mit dem unbefristet und dauerhaft beschäftigten statutarischen Personal (sechste, siebte und neunte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 sowie fünfte und sechste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18)

79 Mit diesen Vorlagefragen soll im Wesentlichen geklärt werden, inwieweit – und gegebenenfalls nach welcher Maßgabe – Paragraf 5 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung eine Umwandlung eines befristeten Vertrags in ein der Beamtenstellung vergleichbares unbefristetes und dauerhaftes Beschäftigungsverhältnis gebietet (

80 Die vorlegenden Gerichte gehen zu Recht davon aus, dass eine nationale Regelung, die die Umwandlung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge in einen unbefristeten Vertrag nur im öffentlichen Sektor untersagt, mit der Rahmenvereinbarung nur vereinbar wäre, wenn das nationale Recht in diesem Sektor eine andere wirksame Maßnahme vorsieht, um den missbräuchlichen Einsatz aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden. (

81 Vor diesem Hintergrund kommt es auf die Beantwortung der Vorlagefragen nur dann an, wenn die vorlegenden Gerichte sich zuvor vergewissert haben, dass das spanische Recht keine hinreichend wirksamen und abschreckenden Maßnahmen zur Ahndung eines Missbrauchs und zur Beseitigung seiner Folgen bereithält. Angesichts der oben (

82 Für den Fall, dass der Gerichtshof auf die Vorlagefragen dennoch inhaltlich eingehen möchte, sprechen meines Erachtens folgende Erwägungen gegen eine Auslegung von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung, die es dem nationalen Richter erlauben würde, sich über ein eindeutiges Verbot des nationalen Rechts hinwegzusetzen und die missbräuchliche Verwendung aufeinanderfolgender befristeter Verträge durch unmittelbare Anerkennung einer Festanstellung im Einzelfall zu sanktionieren.

83 Es besteht zwar kein Zweifel, dass eine solche Umwandlung es erlauben würde, einen solchen Missbrauch zu ahnden und seine Folgen dauerhaft zu beseitigen. (

84 Würde man es aber nationalen Gerichten überlassen, zur Sanktionierung eines Missbrauchs jeweils im Einzelfall die Festanstellung eines befristet beschäftigten Bediensteten anzuerkennen, würde dies schwerwiegende Folgen für den Zugang zum gesamten öffentlichen Dienst haben und die Funktion von Auswahlverfahren ernsthaft in Frage stellen. Vor allem würden dadurch die Bediensteten, die erfolgreich an Auswahlverfahren teilgenommen haben, aber womöglich noch keine dauerhafte Anstellung erhalten haben, gleich behandelt wie diejenigen, die an diesen Verfahren nicht oder erfolglos teilgenommen haben. Auch wäre es kaum möglich, die unterschiedliche Dauer des Missbrauchs und die erworbenen Verdienste der Betreffenden angemessen zu berücksichtigen.

85 Soweit also die Anforderungen aus Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung die Umwandlung von befristeten Verträgen in unbefristete und feste Arbeitsverhältnisse mangels anderweitiger Sanktionsmöglichkeiten gebieten könnten, erscheint mir ein geordnetes Verfahren zur Durchführung dieser Sanktion unerlässlich, um anhand von objektiven und transparenten Kriterien die Ernennungsreihenfolge nachvollziehbar zu bestimmen. Ob der nationale Richter die Durchführung eines solchen Verfahrens zur Sicherstellung der vollen Wirksamkeit der Rahmenvereinbarung anordnen kann, ergibt sich primär aus den Zuständigkeiten, die ihm nach nationalem Recht zuerkannt werden. (

86 Angesichts dieser Überlegungen erübrigt sich die Behandlung der siebten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 und der gleichlautenden sechsten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18 betreffend die Bestimmung der Beschäftigungsbedingungen nach erfolgter Umwandlung. ( 4. Zur Gewährung einer Entschädigung in Höhe der Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung (siebte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18)

87 Mit dieser Vorlagefrage soll geklärt werden, inwieweit Paragraf 5 die analoge Anwendung einer nationalen Regelung betreffend den Kündigungsschutz von Arbeitnehmern nach den Regeln des Privatrechts auf öffentliche Bedienstete als Sanktionsmaßnahme gebietet.

88 Aus der Vorlageentscheidung ist nicht zweifelsfrei zu entnehmen, unter welchen Umständen eine solche Maßnahme zur Anwendung kommen sollte. Während die Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) darauf hinweist, dass die Kündigung eines als Interimskraft befristet beschäftigten Bediensteten bis zur dauerhaften Besetzung der entsprechenden Stelle grundsätzlich ausgeschlossen ist und jedenfalls ein Wiedereinsetzungsanspruch bestehen würde, erwägt das vorlegende Gericht offenbar, die in Rede stehende Entschädigung bei jeder Vertragsbeendigung zu gewähren, sofern eine missbräuchliche Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Verträgen vorliegt.

89 Soweit diese Entschädigung zusätzlich zum oben erwähnten Schadensersatzanspruch ( 5. Antwortvorschlag hinsichtlich der gebotenen Sanktionsmöglichkeiten

90 Aufgrund vorstehender Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die sechste und die siebte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 und die Vorlagefragen 2 bis 7 in der Rechtssache C‑429/18 wie folgt zu beantworten: Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass es dem nationalen Gericht obliegt, gemäß allen in seinem nationalen Recht anwendbaren Regelungen zu beurteilen, ob Maßnahmen wie die in den Vorlagefragen erwogenen angemessene Maßnahmen zur Ahndung von Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse darstellen. Vorbehaltlich einer abschließenden Beurteilung durch die vorliegenden Gerichte reicht es zur angemessenen Ahndung eines solchen Missbrauchs und zur Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht nicht aus, Auswahlverfahren ohne Zugangsbeschränkung durchzuführen, wenn der gegebenenfalls dadurch ermöglichte Zugang zu einem festen Beschäftigungsverhältnis aufgrund seiner Modalitäten unvorhersehbar und ungewiss bleibt und die einschlägige nationale Regelung keine weiteren Sanktionsmaßnahmen vorsieht (zweite und dritte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18). Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung steht einer Rechtsprechung nationaler Gerichte nicht entgegen, die den Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Verträge durch einen Arbeitgeber des öffentlichen Sektors nicht automatisch durch die Umwandlung des befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis sanktioniert. Eine solche Rechtsprechung kann dem betroffenen Arbeitnehmer einerseits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung geben, bis der Arbeitgeber die ihm obliegende Bedarfsprüfung vorgenommen sowie die daraus folgenden Pflichten erfüllt hat, und andererseits einen Anspruch auf vollständigen Ersatz des ihm durch diesen Missbrauch entstandenen Schadens zuerkennen. Diese Maßnahmen müssen mit einem wirksamen und abschreckenden Sanktionsmechanismus einhergehen. In Betracht kommt etwa die zusätzliche Verpflichtung zur Zahlung einer von der Höhe her hinreichend abschreckenden pauschalen Entschädigung. Ob die Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung durch den Arbeitgeber diesen Anforderungen genügt, müssen die vorlegenden Gerichte beurteilen. (sechste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 sowie vierte, fünfte, sechste und siebte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18). E. Zur verfahrensrechtlichen Stellung von befristet beschäftigten Bediensteten (zweite und achte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18)

91 Gegenstand dieser Vorlagefragen ist die Beurteilung von Regeln des nationalen Verfahrensrechts, wonach ein öffentlicher Bediensteter die Rechte aus der Richtlinie 1999/70 verwirkt, wenn er im Fall aufeinanderfolgender befristeter Verträge nicht jeden Verwaltungsakt betreffend seine (Neu‑)Ernennung, die Beendigung des Arbeitsverhältnisses oder die Durchführung eines Auswahlverfahrens zur Besetzung der entsprechenden Planstelle anficht.

92 Sofern das spanische Recht eine entsprechende Regel kennt, was die spanische Regierung und die Comunidad de Madrid (Autonome Gemeinschaft Madrid) bestreiten, dürfte wenig Zweifel daran bestehen, dass sie die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich macht oder übermäßig erschwert und somit unvereinbar mit dem Effektivitätsgrundsatz ist.

93 Zum einen läuft eine solche Regel darauf hinaus, die Untätigkeit des Bediensteten als Zustimmung zum Missbrauch zu deuten, obwohl sie durch naheliegende Gründe erklärt ist wie etwa die Unkenntnis seiner Rechte, die Kosten eines Verfahrens oder die Befürchtung nachteiliger Folgen. Eine solche verfahrensrechtliche Benachteiligung der betroffenen Bediensteten läuft offensichtlich der Zielsetzung der Rahmenvereinbarung zuwider. Im Übrigen zeigen die Ausführungen zur ersten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 (oben unter B.), dass die Erkennung eines anfechtbaren Akts keineswegs unproblematisch ist. Sofern der Bedienstete auf eine Anfechtung wegen falscher Einschätzung oder Unkenntnis des betreffenden Akts verzichtet, würde dies aufgrund der in Rede stehenden Regel stets zu seinen Lasten gehen.

94 Zum anderen würde eine solche Verwirkung für die verantwortlichen Stellen einen Anreiz setzen, Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung zu verletzen. Entweder wehren sich die Beschäftigten gegen aufeinanderfolgende befristete Beschäftigungsverhältnisse – dann kann man die Beschäftigung beendigen, ohne sich dem Vorwurf der missbräuchlichen Verwendung auszusetzen. Oder sie wehren sich nicht und verlieren ihren Rechtsschutz wegen der Verletzung von Paragraf 5.

95 Angesichts dieser Überlegungen zur zweiten Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 erübrigt sich die Beantwortung der achten Vorlagefrage, da sie von der Geltung der betreffenden Verfahrensregel ausgeht.

96 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die zweite Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 wie folgt zu beantworten: Die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70 in Verbindung mit dem Effektivitätsgrundsatz sind dahin auszulegen, dass sie nationalen Verfahrensvorschriften entgegenstehen, die von einem befristet beschäftigten Arbeitnehmer eine aktive Anfechtung oder Einlegung eines Rechtsbehelfs in Bezug auf alle aufeinanderfolgenden Verträge und Entlassungen fordern, damit er den Schutz durch die Richtlinie und die von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte in Anspruch nehmen kann. V. Ergebnis

97 Aufgrund vorstehender Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten: 1. Für die Beurteilung nach nationalem Recht, ob aufeinanderfolgende Arbeitsverträge oder -verhältnisse als Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung vorliegen, kommt es unter Berücksichtigung der von dieser Bestimmung verfolgten Ziele entscheidend darauf an, ob die Beschäftigungsgrundlage während des betreffenden Zeitraums inhaltliche Änderungen erfahren hat, die die Laufzeit des Arbeitsvertrags oder ‑verhältnisses, die Bedingungen seiner Beendigung oder die Möglichkeit einer Teilnahme an Verfahren zur Auswahl von festangestelltem statutarischem Personal betreffen, und dadurch den betroffenen befristet beschäftigten Arbeitnehmer einer erhöhten Unsicherheit aussetzt (erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18). 2. Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Rechtsprechung wie der in Rede stehenden entgegensteht, die für das Vorliegen eines sachlichen Grundes als Rechtfertigung für die Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Gesundheitssektor ohne Beachtung weiterer Parameter nur darauf abstellt, ob der Anstellungsgrund und die damit verbundene zeitliche Begrenzung beachtet werden oder sich insoweit darauf stützt, dass die zu erledigenden Aufgaben zeitlich begrenzt sind, ohne die Besonderheiten der betreffenden Tätigkeit und die Bedingungen ihrer Ausübung im Einzelfall angemessen berücksichtigt zu haben (fünfte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18). Paragraf 5 Nr. 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass es der Anwendung einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, wonach die Verlängerung aufeinanderfolgender befristeter Arbeitsverträge im öffentlichen Gesundheitssektor deshalb als aus „sachlichen Gründen“ im Sinne dieses Paragrafen gerechtfertigt angesehen wird, weil die Verträge auf Rechtsvorschriften gestützt sind, die die Vertragsverlängerung zur Sicherstellung bestimmter Leistungen zeitlich begrenzter, konjunktureller oder außerordentlicher Art zulassen, während in Wirklichkeit dieser Bedarf ständig und dauerhaft ist und nicht sichergestellt wird, dass die betreffende Behörde ihre gesetzlichen Pflichten zur Deckung dieses Bedarfs und zur dauerhaften Besetzung dieser Stellen erfüllt oder gleichwertige Maßnahmen zur Vorbeugung und Verhinderung der missbräuchlichen Verwendung von aufeinanderfolgenden befristeten Arbeitsverträgen ergreift (dritte und vierte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 sowie erste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18). 3. Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung ist dahin auszulegen, dass es dem nationalen Gericht obliegt, gemäß allen in seinem nationalen Recht anwendbaren Regelungen zu beurteilen, ob Maßnahmen wie die in den Vorlagefragen erwogenen, angemessene Maßnahmen zur Ahndung von Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse darstellen. Vorbehaltlich einer abschließenden Beurteilung durch die vorlegenden Gerichte reicht es zur angemessenen Ahndung eines solchen Missbrauchs und zur Beseitigung der Folgen des Verstoßes gegen das Unionsrecht nicht aus, Auswahlverfahren ohne Zugangsbeschränkung durchzuführen, wenn der im Fall einer erfolgreichen Teilnahme dadurch ermöglichte Zugang zu einem festen Beschäftigungsverhältnis unvorhersehbar und ungewiss bleibt und die einschlägige nationale Regelung keine weiteren Sanktionsmaßnahmen vorsieht (zweite und dritte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18). Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung steht einer Rechtsprechung nationaler Gerichte nicht entgegen, die den Missbrauch aufeinanderfolgender befristeter Verträge durch einen Arbeitgeber des öffentlichen Sektors nicht automatisch durch die Umwandlung des befristeten Arbeitsverhältnisses in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis sanktioniert. Eine solche Rechtsprechung kann dem betroffenen Arbeitnehmer einerseits einen Anspruch auf Weiterbeschäftigung geben, bis der Arbeitgeber die ihm obliegende Bedarfsprüfung vorgenommen sowie die daraus folgenden Pflichten erfüllt hat, und andererseits einen Anspruch auf vollständigen Ersatz des ihm durch diesen Missbrauch entstandenen Schadens zuerkennen. Diese Maßnahmen müssen mit einem wirksamen und abschreckenden Sanktionsmechanismus einhergehen. In Betracht kommt etwa die zusätzliche Verpflichtung zur Zahlung einer von der Höhe her hinreichend abschreckenden pauschalen Entschädigung. Ob die Entschädigung wegen missbräuchlicher Kündigung durch den Arbeitgeber diesen Anforderungen genügt, müssen die vorlegenden Gerichte beurteilen (sechste Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18 sowie vierte, fünfte, sechste und siebte Vorlagefrage in der Rechtssache C‑429/18). 4. Die Bestimmungen der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge im Anhang der Richtlinie 1999/70 in Verbindung mit dem Effektivitätsgrundsatz sind dahin auszulegen, dass sie nationalen Verfahrensvorschriften entgegenstehen, die von einem befristet beschäftigten Arbeitnehmer eine aktive Anfechtung oder Einlegung eines Rechtsbehelfs (in Bezug auf alle aufeinanderfolgenden Verträge und Entlassungen) fordern, damit er den Schutz durch die Richtlinie und die von der Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte in Anspruch nehmen kann (zweite Vorlagefrage in der Rechtssache C‑103/18).