Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.10.2019 – C-177/18

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS MACIEJ SZPUNAR vom 17. Oktober 2019 ( Rechtssache C‑177/18 Almudena Baldonedo Martín gegen Ayuntamiento de Madrid (Vorabentscheidungsersuchen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid [Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid, Spanien]) „Vorlage zur Vorabentscheidung – Richtlinie 1999/70/EG – EGB‑UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge – Paragraf 4 Nr. 1 – Grundsatz der Nichtdiskriminierung – Rechtfertigung – Entschädigung bei der Beendigung eines unbefristeten Arbeitsvertrags eines Vertragsbediensteten aus sachlichem Grund – Keine Entschädigung bei Auslaufen eines befristeten Arbeitsvertrags eines Interimsbeamten“ I. Einleitung

1 In der vorliegenden Rechtssache ersucht das Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid, Spanien) den Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsersuchens um Auslegung der Paragrafen 4 und 5 der am 18. März 1999 abgeschlossenen Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (im Folgenden: Rahmenvereinbarung), die sich im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB‑UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge (

2 Die Fragen werden in einem Rechtsstreit zwischen Frau Almudena Baldonedo Martín und dem Ayuntamiento de Madrid (Stadt Madrid, Spanien) wegen der Zahlung einer Entschädigung, die nach der Beendigung des Arbeitsverhältnisses zwischen den Parteien fällig wurde, aufgeworfen. II. Rechtlicher Rahmen A. Unionsrecht

3 Der 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 1999/70 bestimmt: „Die Unterzeichnerparteien wollten eine Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge schließen, welche die allgemeinen Grundsätze und Mindestvorschriften für befristete Arbeitsverträge und Beschäftigungsverhältnisse niederlegt. Sie haben ihren Willen bekundet, durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse zu verbessern und einen Rahmen zu schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse verhindert.“

4 Nach Art. 1 der Richtlinie 1999/70 soll mit ihr „die zwischen den allgemeinen branchenübergreifenden Organisationen (EGB, UNICE und CEEP) geschlossene [Rahmenvereinbarung] … durchgeführt werden“.

5 Art. 2 Abs. 1 dieser Richtlinie schreibt vor: „Die Mitgliedstaaten setzen die Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie spätestens am 10. Juli 2001 nachzukommen, oder vergewissern sich spätestens zu diesem Zeitpunkt, dass die Sozialpartner im Wege einer Vereinbarung die erforderlichen Vorkehrungen getroffen haben; dabei haben die Mitgliedstaaten alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um jederzeit gewährleisten zu können, dass die durch die Richtlinie vorgeschriebenen Ergebnisse erzielt werden. …“

6 Der zweite Absatz der Präambel der Rahmenvereinbarung bestimmt: „Die Unterzeichnerparteien dieser Vereinbarung erkennen an, dass unbefristete Verträge die übliche Form des Beschäftigungsverhältnisses zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern darstellen und weiter darstellen werden. Sie erkennen auch an, dass befristete Beschäftigungsverträge unter bestimmten Umständen den Bedürfnissen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern entsprechen.“

7 Im dritten Absatz dieser Präambel heißt es: „Die [Rahmenvereinbarung] legt die allgemeinen Grundsätze und Mindestvorschriften für befristete Arbeitsverträge in der Erkenntnis nieder, dass bei ihrer genauen Anwendung die besonderen Gegebenheiten der jeweiligen nationalen, sektoralen und saisonalen Situation berücksichtigt werden müssen. Sie macht den Willen der Sozialpartner deutlich, einen allgemeinen Rahmen zu schaffen, der durch den Schutz vor Diskriminierung die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern in befristeten Arbeitsverhältnissen sichert und die Inanspruchnahme befristeter Arbeitsverträge auf einer für Arbeitgeber und Arbeitnehmer akzeptablen Grundlage ermöglicht.“

8 Nach Paragraf 1 der Rahmenvereinbarung soll diese zum einen durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse verbessern und zum anderen einen Rahmen schaffen, der den Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse verhindert.

9 In Paragraf 3 („Definitionen“) der Rahmenvereinbarung heißt es: „Im Sinne dieser Vereinbarung ist: 1. ‚befristet beschäftigter Arbeitnehmer‘ eine Person mit einem direkt zwischen dem Arbeitgeber und dem Arbeitnehmer geschlossenen Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, dessen Ende durch objektive Bedingungen wie das Erreichen eines bestimmten Datums, die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe oder das Eintreten eines bestimmten Ereignisses bestimmt wird. 2. ‚vergleichbarer Dauerbeschäftigter‘ ein Arbeitnehmer desselben Betriebs mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, der in der gleichen oder einer ähnlichen Arbeit/Beschäftigung tätig ist, wobei auch die Qualifikationen/Fertigkeiten angemessen zu berücksichtigen sind.“

10 Paragraf 4 („Grundsatz der Nichtdiskriminierung“) sieht in seiner Nr. 1 vor: „Befristet beschäftigte Arbeitnehmer dürfen in ihren Beschäftigungsbedingungen nur deswegen, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nicht schlechter behandelt werden, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt.“

11 Paragraf 5 („Maßnahmen zur Verhinderung von Missbrauch“) der Rahmenvereinbarung bestimmt: „1. Um Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse zu vermeiden, ergreifen die Mitgliedstaaten nach der gesetzlich oder tarifvertraglich vorgeschriebenen oder in dem Mitgliedstaat üblichen Anhörung der Sozialpartner und/oder die Sozialpartner, wenn keine gleichwertigen gesetzlichen Maßnahmen zur Missbrauchsverhinderung bestehen, unter Berücksichtigung der Anforderungen bestimmter Branchen und/oder Arbeitnehmerkategorien eine oder mehrere der folgenden Maßnahmen: a) sachliche Gründe, die die Verlängerung solcher Verträge oder Verhältnisse rechtfertigen; b) die insgesamt maximal zulässige Dauer aufeinanderfolgender Arbeitsverträge oder ‑verhältnisse; c) die zulässige Zahl der Verlängerungen solcher Verträge oder Verhältnisse. 2. Die Mitgliedstaaten, nach Anhörung der Sozialpartner, und/oder die Sozialpartner legen gegebenenfalls fest, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse: a) als ‚aufeinanderfolgend‘ zu betrachten sind; b) als unbefristete Verträge oder Verhältnisse zu gelten haben.“ B. Spanisches Recht

12 Die erste Zusatzbestimmung des Real Decreto 896/1991 por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (Königliches Dekret 896/1991 zur Festlegung der Grundregeln und Mindestprogramme, denen Auswahlverfahren für Gemeindebeamten entsprechen müssen) vom 7. Juni 1991 ( „Der Vorsitzende des Gemeinde- oder des Provinzialrats kann auf öffentliche Bekanntmachung einer Stellenausschreibung hin und jedenfalls unter Berücksichtigung der Verdienste und der Fähigkeiten Interimsbeamte auf freie Stellen berufen, soweit diese Stellen nicht mit der nach den Umständen gebotenen Dringlichkeit mit Laufbahnbeamten besetzt werden können. Die Stellen sind im Haushalt vorzusehen und in das Stellenangebot des öffentlichen Dienstes aufzunehmen, es sei denn, sie wurden nach Genehmigung dieses Angebots frei. … Die so besetzten Stellen müssen zwingend in der ersten Bekanntmachung einer Stellenausschreibung oder im ersten genehmigten Stellenangebot des öffentlichen Dienstes enthalten sein. Die Verwendung des Interimsbeamten wird beendet, wenn die Stelle mit einem Laufbahnbeamten besetzt wird oder wenn der Gemeinde- oder der Provinzialrat die Dringlichkeitsgründe, aus denen die Besetzung mit einem Interimsbeamten erfolgte, für nicht mehr gegeben erachtet.“

13 Art. 8 der Ley del Estatuto Básico del Empleado Público cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (Gesetz über das Grundstatut für die öffentlichen Bediensteten in der Neufassung durch das Königliche gesetzvertretende Dekret 5/2015) vom 30. Oktober 2015 (im Folgenden: EBEP) ( „(1) Öffentlicher Bediensteter ist, wer in der öffentlichen Verwaltung eine entgeltliche Tätigkeit im Dienst der allgemeinen Interessen ausübt. (2) Die öffentlichen Bediensteten werden eingeteilt in: a) Laufbahnbeamte; b) Interimsbeamte; c) Vertragsbedienstete, unabhängig davon, ob sie fest, unbefristet oder befristet eingestellt sind; d) Hilfspersonal.“

14 Art. 10 EBEP bestimmt: „(1) Interimsbeamte sind Personen, die aus ausdrücklich dargelegten Gründen der Notwendigkeit und Dringlichkeit als solche ernannt werden, um in einem der folgenden Fälle Aufgaben von Laufbahnbeamten zu erfüllen: a) Vorliegen freier Stellen, die nicht mit Laufbahnbeamten besetzt werden können; b) zeitweilige Vertretung der Stelleninhaber; c) Durchführung befristeter Programme mit einer Laufzeit von bis zu drei Jahren, die nach den Gesetzen über den öffentlichen Dienst zur Durchführung des vorliegenden Statuts um zwölf Monate verlängert werden kann; d) übermäßiger oder erhöhter Arbeitsanfall für bis zu sechs Monate je Zwölfmonatszeitraum. … (3) Die Verwendung des Interimsbeamten ist, außer aus den Gründen von Art. 63 zu beenden, wenn der Grund für seine Ernennung wegfällt. (4) Im Fall des Abs. 1 Buchst. a werden die mit Interimsbeamten besetzten freien Stellen in das Stellenangebot für das Haushaltsjahr, in dem die Ernennung erfolgt, oder, falls dies nicht möglich ist, für das folgende Haushaltsjahr aufgenommen, es sei denn, es wird beschlossen, die Stelle zu streichen. (5) Auf die Interimsbeamten finden, soweit es mit der Natur ihrer Rechtsstellung vereinbar ist, die allgemeinen Regeln für Laufbahnbeamte Anwendung. …“

15 Art. 63 EBEP lautet: „Die Gründe für den Verlust des Beamtenstatus sind: a) die Kündigung; b) der Verlust der Staatsangehörigkeit; c) die vollständige Verrentung des Beamten; d) die endgültige Disziplinarstrafe einer Entlassung aus dem Dienst; e) die rechtskräftige Verurteilung zu einer Haupt- oder Nebenstrafe, mit der die Ausübung einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst vollständig oder im Speziellen untersagt wird.“

16 Art. 70 Abs. 1 EBEP bestimmt: „Der durch Einstellung neuer Mitarbeiter zu deckende Personalbedarf, der mit einer Budgetzuweisung verbunden ist, ist Gegenstand eines Stellenangebots des öffentlichen Dienstes oder eines anderen ähnlichen Instruments zur Steuerung der Deckung des Personalbedarfs, was die Verpflichtung mit sich bringt, die entsprechenden Auswahlverfahren für die vorgesehenen Stellen – bis zu zehn Prozent zusätzlich – zu organisieren und die maximale Frist für die Veröffentlichung der Ausschreibungen festzusetzen. In jedem Fall muss die Durchführung des Stellenangebots des öffentlichen Dienstes oder des ähnlichen Instruments innerhalb eines Zeitraums von drei Jahren erfolgen, der nicht verlängert werden kann.“

17 Gemäß Abs. 1 der Vierten Übergangsbestimmung des EBEP kann die öffentliche Verwaltung Bekanntmachungen des Auswahlverfahrens veröffentlichen, um die Beschäftigung in strukturellen Stellen zusammenzufassen, die ihren verschiedenen Einrichtungen oder Kategorien entsprechen, mit Haushaltsmitteln ausgestattet sind und von Interimsbeamten oder Zeitarbeitskräften vor dem 1. Januar 2005 abgedeckt wurden.

18 Art. 49 der Ley del Estatuto de los Trabajadores cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995 (Gesetz über das Arbeitnehmerstatut, dessen Neufassung durch das Königliche gesetzesvertretende Dekret 1/1995 gebilligt wurde) vom 24. März 1995 ( „(1) Der Arbeitsvertrag endet … b) aus den im Vertrag rechtsgültig angegebenen Gründen, es sei denn, diese stellen einen offensichtlichen Rechtsmissbrauch des Arbeitgebers dar; c) mit Ablauf der vereinbarten Vertragsdauer oder mit der Ausführung des vertragsgemäßen Werkes oder Dienstes. Bei Auslaufen des Vertrags hat der Arbeitnehmer, außer im Fall des Vertrags für eine Übergangszeit (Contrato de interinidad) und der Ausbildungsverträge, Anspruch auf eine Entschädigung in Höhe eines Betrags, der zwölf Tagesentgelten je Beschäftigungsjahr entspricht, oder gegebenenfalls auf die Entschädigung, die in einer Sonderregelung für diesen Bereich vorgesehen ist; … l) aus den gesetzlich zulässigen sachlichen Gründen; …“

19 Nach Art. 52 des Arbeitnehmerstatuts sind „sachliche Gründe“, auf denen die Beendigung des Arbeitsverhältnisses beruhen kann, die nach dem tatsächlichen Eintritt in das Unternehmen bekannt gewordene oder eingetretene Arbeitsunfähigkeit, die fehlende Anpassung des Arbeitnehmers an auf seiner Arbeitsstelle durchgeführte angemessene technische Änderungen, wirtschaftliche, technische, organisatorische oder die Produktion betreffende Gründe, sofern die Zahl der wegfallenden Stellen geringer ist als die, ab der eine „Massenentlassung“ vorliegt, sowie unter bestimmten Voraussetzungen wiederholte, auch gerechtfertigte Abwesenheiten vom Arbeitsplatz.

20 Nach Art. 53 Abs. 1 Buchst. b des Arbeitnehmerstatuts bewirkt die Beendigung eines Arbeitsvertrags aus einem der in Art. 52 des Arbeitnehmerstatuts genannten sachlichen Gründe, dass dem Arbeitnehmer gleichzeitig mit der Übergabe der schriftlichen Mitteilung eine Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr zu gewähren ist, wobei Zeiten von weniger als einem Jahr anteilig auf Monatsbasis abgerechnet werden und eine Obergrenze von zwölf Monatsentgelten gilt.

21 Nach Art. 56 Abs. 1 des Arbeitnehmerstatuts kann der Arbeitgeber, wenn die Kündigung für missbräuchlich erklärt wird, binnen fünf Tagen ab Zustellung des Urteils zwischen der Wiedereingliederung des Arbeitnehmers und der Zahlung einer Entschädigung in Höhe von 33 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr bei einer Obergrenze von 24 Monatsentgelten wählen, wobei Zeiten von weniger als einem Jahr anteilig auf Monatsbasis berechnet werden. Wird eine Entschädigung gewählt, führt dies zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses mit Wirkung zum Zeitpunkt der tatsächlichen Arbeitseinstellung. III. Sachverhalt, Vorlagefragen und Verfahren vor dem Gerichtshof

22 Am 24. November 2005 ernannte die Stadt Madrid Frau Baldonedo Martín zur Interimsbeamtin, die im Rahmen des Amtes für Umwelt und Mobilität die Tätigkeit einer mit der Pflege von Grünflächen betrauten Bediensteten ausübte.

23 In der Erkennungsurkunde wurde festgehalten, dass Frau Baldonedo Martín eingestellt worden sei, um bis zur Ernennung eines Laufbahnbeamten eine freie Stelle zu besetzen, und dass diese Stelle wegfalle, wenn der Anspruch des ersetzten Laufbahnbeamten auf Freihaltung seiner Stelle erlösche oder die Verwaltung der Ansicht sei, dass die dringenden Gründe für die Interimsbesetzung der Stelle nicht mehr bestünden.

24 Am 15. April 2013 wurde Frau Baldonedo Martín mitgeteilt, dass ihre Stelle an demselben Tag mit einem Laufbahnbeamten besetzt und ihre Verwendung daher beendet werde.

25 Am 20. Februar 2017 beantragte Frau Baldonedo Martín bei der Stadt Madrid die Zahlung einer Entschädigung wegen Beendigung ihrer Verwendung in Höhe von 20 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr. Ihr Antrag stützte sich auf die Paragrafen 4 und 5 der Rahmenvereinbarung, auf Art. 20 und auf Art. 21 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) sowie auf Art. 4 Abs. 3 EUV.

26 Mit Bescheid vom 25. April 2017 lehnte der Generaldirektor für Personal der Stadt Madrid den Antrag mit der Begründung ab, dass die von Frau Baldonedo Martín besetzte Stelle vakant und ihre Besetzung dringlich und unaufschiebbar notwendig gewesen sei, dass ihre Verwendung beendet worden sei, weil ihre Stelle mit einem Laufbahnbeamten besetzt worden sei, und dass keine Diskriminierung gegenüber Laufbahnbeamten erfolge, da diese entsprechend ihrer Rechtsstellung bei Beendigung ihrer Verwendung in keinem Fall eine Entschädigung erhielten.

27 Frau Baldonedo Martín erhob gegen diesen Bescheid Klage beim Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid).

28 Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass Frau Baldonedo Martín in dem Zeitraum, in dem sie von der Stadt Madrid angestellt gewesen sei, fortgesetzt und dauerhaft ein und dieselbe Stelle innegehabt habe und dass sie Aufgaben erfüllt habe, die mit jenen identisch gewesen seien, die von Beauftragten für die Pflege von Grünflächen erfüllt würden, die unter das Beamtenstatut fielen. Das Gericht führt zudem aus, die Stadt Madrid habe weder nachgewiesen, dass in dieser Zeit ein Auswahlverfahren organisiert worden sei, noch, dass eine öffentliche Stellenausschreibung genehmigt worden sei. Es sei nicht bekannt, ob die von der Betroffenen besetzte Stelle aufgrund einer internen Beförderung, eines Auswahlverfahrens aufgrund von Befähigungsnachweisen oder Prüfungen oder eines anderen Auswahlverfahrens besetzt worden sei. Zudem habe die Stadt Madrid auch die zwingende Notwendigkeit der Ernennung von Frau Baldonedo Martín auf diesen Posten nicht dargetan. Auch der Grund, weshalb diese Stelle vakant gewesen sei, sei nicht bekannt.

29 Was die durch den Gerichtshof vorzunehmende Auslegung des Unionsrechts anbelangt, weist das vorlegende Gericht erstens darauf hin, dass das spanische Recht Laufbahnbeamten bei Beendigung ihres Beamtenverhältnisses keinen Anspruch auf eine Entschädigung wie die von Frau Baldonedo Martín begehrte einräume. Daraus folge, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Situation keine durch Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung untersagte Diskriminierung sei und daher nicht unter diesen Paragrafen falle. Ebenso ist das vorlegende Gericht der Ansicht, dass sich aus den Rn. 63 bis 67 des Urteils Pérez López (

30 Zweitens weist das vorlegende Gericht jedoch darauf hin, dass die Rahmenvereinbarung bezwecke, den Grundsatz der Nichtdiskriminierung auf befristet beschäftigte Arbeitnehmer anzuwenden, dass die Stelle eines Gärtners in der spanischen öffentlichen Verwaltung sowohl mit einem Laufbahnbeamten als auch mit einem Vertragsbediensteten besetzt werden könne, dass die Wahl der Einstellungsregelungen – des Verwaltungsrechts oder des Arbeitsrechts – für diese Stelle einzig und allein vom Willen des Arbeitgebers abhänge, dass die bloß temporäre Natur der Stelle nicht den in Rede stehenden Anspruch auf eine Entschädigung ausschließe, dass die Stadt Madrid keinen sachlichen Grund anführe, um eine Ungleichbehandlung zu rechtfertigen, und dass vor allem aus dem Urteil DI (

31 Das vorlegende Gericht merkt drittens an, dass Frau Baldonedo Martín ihre Aufgaben als Interimsbeamtin mehr als sieben Jahre lang ausgeübt habe. Die Stadt Madrid habe somit den Status des Interimsbeamten dadurch verfälscht, dass sie darauf nicht zur Deckung eines zeitlich begrenzten oder vorübergehenden Bedarfs, sondern zur Deckung eines ständigen Bedarfs zurückgegriffen habe. Sie habe die Betroffene somit der den Beamten zuerkannten Ansprüche beraubt, vor allem der Dreijahresdienstalterszulagen und der Zulage für die Entwicklung in einer Berufslaufbahn, oder der den Vertragsbediensteten zuerkannten Ansprüche, nämlich des Anspruchs auf eine Entschädigung. Die Stadt Madrid habe auch gegen die in den Art. 10 und 70 EBEP verankerten Garantien zur Verhinderung der Fortdauer befristeter Arbeitsverhältnisse und des Missbrauchs dieser Verhältnisse und gegen das Erfordernis verstoßen, wonach die von Interimsbeamten bekleideten Stellen zwingend in der ersten Bekanntmachung des Auswahlverfahrens gemäß der ersten Zusatzbestimmung des Königlichen Dekrets 896/1991 enthalten sein müssten.

32 Ferner weist das vorlegende Gericht darauf hin, dass es die im Ausgangsverfahren in Rede stehende spanische Regelung nicht erlaube, die Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Interimsbeamten vorherzusehen, da dieses durch Besetzung der Stelle mit einem Laufbahnbeamten, Streichung der Stelle, Erlöschen des Anspruchs des ersetzten Laufbahnbeamten auf Freihaltung seiner Stelle oder deshalb wegfalle, weil die Verwaltung zur Ansicht gelange, dass die dringenden Gründe für die Ernennung des Interimsbeamten nicht mehr bestünden.

33 Diese Regelung schließe jede Möglichkeit der Anwendung der im Arbeitnehmerstatut vorgesehenen Garantien auf den öffentlichen Arbeitgeber, die einem privaten Arbeitgeber entgegengehalten werden könnten, sowie die Folgen der Nichtbeachtung dieser Grenzen aus. Sie erlaube es nicht, den Status eines Laufbahnbeamten anders als im Anschluss an ein Auswahlverfahren zu erlangen.

34 Mit dieser Regelung ließen sich die mit Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung verfolgten Ziele nicht erreichen. Ebenso wenig erlaube es die von der Rechtsprechung des Tribunal Supremo (Oberster Gerichtshof, Spanien) anerkannte Möglichkeit, befristet beschäftigte Vertragsbedienstete im Fall von Betrug in unbefristetes, nicht dauerhaft beschäftigtes Personal umzuwandeln, den Missbrauch bei der Zeitarbeit zu verhindern und zu ahnden. Die zeitlich befristete Beziehung werde durch eine ebenfalls zeitlich befristete Beziehung ersetzt. Es sei nämlich stets möglich, die von dem betreffenden Arbeitnehmer besetzte Stelle zu streichen oder ihn zu entlassen, wenn seine Stelle durch die Ernennung eines Laufbahnbeamten besetzt werde, wodurch sein Arbeitsverhältnis beendet werde, ohne dass er eine stabile Beschäftigung erreicht habe.

35 Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, dass die Sanktion, die in der Umwandlung des befristeten Arbeitsverhältnisses in ein dauerhaftes Arbeitsverhältnis bestehe, die einzige Maßnahme sei, die es ermögliche, die mit der Richtlinie 1999/70 verfolgten Ziele zu erreichen. Diese Richtlinie sei jedoch, was den öffentlichen Sektor betreffe, nicht in spanisches Recht umgesetzt worden. Es stelle sich daher die Frage, ob eine Entschädigung auf der Grundlage von Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung als Sanktion gezahlt werden könne.

36 Unter diesen Umständen hat das Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid) mit Urteil vom 16. Februar 2018, das bei der Kanzlei des Gerichtshofs am 7. März 2018 eingegangen ist, beschlossen, das Verfahren auszusetzen, und dem Gerichtshof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen: 1. Ist Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung zutreffend dahin auszulegen, dass sich eine Situation wie die in der Vorlageentscheidung beschriebene, in der ein Interimsbeamter dieselbe Arbeit verrichtet wie ein Laufbahnbeamter (der keinen Anspruch auf eine Entschädigung hat, weil der anspruchsbegründende Tatbestand bei seiner Rechtsstellung nicht existiert), nicht unter den in diesem Paragrafen beschriebenen Tatbestand subsumieren lässt? 2. Ist es mit der Rahmenvereinbarung vereinbar, wenn sie zur Erreichung ihrer Ziele – unter Berücksichtigung des Rechts auf Gleichbehandlung und des Diskriminierungsverbots als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts, der in einer Richtlinie, in den Art. 20 und 21 der Charta und in Art. 23 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte konkretisiert wird, und als soziale Grundrechte im Sinne der Art. 151 und 153 AEUV – dahin ausgelegt wird, dass der Anspruch eines Interimsbeamten auf eine Entschädigung für die Beendigung seiner Verwendung entweder aus einem Vergleich mit einem befristet beschäftigten Vertragsbediensteten, da deren Status (Beamter oder Arbeitnehmer) allein vom öffentlichen Dienstgeber abhängt, oder aber aus der unmittelbaren vertikalen Anwendung des Primärrechts der Union abgeleitet werden kann? 3. Falls der Abschluss eines Vertrags auf Zeit zur Deckung eines dauerhaften Bedarfs ohne Vorliegen eines sachlichen Grundes und in Ermangelung einer dringenden und unaufschiebbaren Notwendigkeit, die einen solchen Vertragsabschluss rechtfertigt, missbräuchlich ist und es im nationalen spanischen Recht hierfür keine wirksame Sanktion oder Beschränkung gibt: Wäre eine Entschädigung, die der Entschädigung für eine missbräuchliche Kündigung durch den Arbeitgeber entspricht, für den Fall, dass der Dienstgeber dem Beschäftigten keine Dauerbeschäftigung bietet, eine mit den von der Richtlinie 1999/70 verfolgten Zielen im Einklang stehende Maßnahme, um Missbrauch zu verhindern und die Folgen des Unionsrechtsverstoßes zu beseitigen, und damit eine angemessene, verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Sanktion?

37 Schriftliche Erklärungen wurden von Frau Baldonedo Martín, der spanischen Regierung und der Europäischen Kommission eingereicht. Dieselben Beteiligten haben an der mündlichen Verhandlung vom 22. Februar 2019 teilgenommen. IV. Würdigung A. Zur Zulässigkeit der dritten Vorlagefrage

38 Mit der dritten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht vom Gerichtshof wissen, ob Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass in einer Situation wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden die Gewährung einer Entschädigung, die der Entschädigung für eine missbräuchliche Kündigung durch den Arbeitgeber entspricht, als angemessene, verhältnismäßige, wirksame und abschreckende Sanktion eine Maßnahme darstellt, um den missbräuchlichen Rückgriff auf Zeitarbeit zu verhindern und gegebenenfalls zu ahnden.

39 Die spanische Regierung zieht die Zulässigkeit dieser Frage mit der Begründung in Zweifel, dass der im Ausgangsverfahren in Rede stehende befristete Vertrag nicht unter Paragraf 5 der Rahmenvereinbarung falle.

40 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs besteht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen des nationalen Gerichts, die es zur Auslegung des Unionsrechts in dem rechtlichen und sachlichen Rahmen stellt, den es in eigener Verantwortung festlegt und dessen Richtigkeit der Gerichtshof nicht zu prüfen hat. Die Zurückweisung des Vorabentscheidungsersuchens eines nationalen Gerichts ist dem Gerichtshof nur möglich, wenn das Problem hypothetischer Natur ist (

41 Im vorliegenden Fall bin ich der Ansicht, dass es bei dieser Frage um ein Problem hypothetischer Natur geht. Daher ist die Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit zurückzuweisen. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs geht hervor, dass jeder erste oder einzige befristete Arbeitsvertrag nicht von Paragraf 5 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung erfasst wird; nur die Verhinderung von Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge oder -verhältnisse fällt hierunter (

42 Zwar ist es nach Paragraf 5 Nr. 2 Buchst. a der Rahmenvereinbarung Sache der Mitgliedstaaten, festzulegen, unter welchen Bedingungen befristete Arbeitsverträge oder Beschäftigungsverhältnisse als „aufeinanderfolgend“ zu betrachten sind (

43 Hingegen ist darauf hinzuweisen, dass aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, dass Frau Baldonedo Martín bei der Stadt Madrid mehr als sieben Jahre, nämlich vom 24. November 2005 bis 15. April 2013, als Interimsbeamtin angestellt war und dass sie während ihrer Beschäftigung „beständig und kontinuierlich ein und denselben Arbeitsplatz innegehabt hat“. Zudem ist in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden, dass die Klägerin des Ausgangsverfahrens nur einen einzigen Vertrag mit ihrem Arbeitgeber unterzeichnet hat.

44 Daher bin ich der Ansicht, dass die dritte Vorlagefrage unzulässig ist. B. In der Sache 1. Erste Vorlagefrage a) Zum Inhalt der dem Gerichtshof vorgelegten Frage

45 Mit seiner ersten Vorlagefrage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass eine Situation, in der ein Interimsbeamter die gleiche Arbeit wie ein Laufbahnbeamter erledigt und keiner der beiden einen Anspruch auf eine Entschädigung hat, wenn sein Arbeitsvertrag ausläuft bzw. seine Tätigkeit endet, wegen fehlender Vergleichbarkeit der Arbeitnehmer nicht in seinen Anwendungsbereich fällt.

46 Aus den Gründen, die ich im Folgenden darlegen werde, bin ich der Ansicht, dass es notwendig ist, die Vorlagefrage umzuformulieren, damit der Gerichtshof darauf eine nützliche Antwort geben kann.

47 Erstens scheint das vorlegende Gericht vom Gerichtshof zwar wissen zu wollen, ob Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung auf eine Situation wie die des Ausgangsverfahrens anzuwenden ist, allerdings ergibt sich aus der Vorlageentscheidung, dass dieses Gericht in Wirklichkeit wissen möchte, ob eine solche Situation eine durch diesen Paragrafen verbotene Diskriminierung darstellt.

48 Grundsätzlich kann man diese Frage so verstehen, dass damit geklärt werden soll, ob Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die bei Beendigung der Verwendung weder für Arbeitnehmer, die befristet als Interimsbeamte beschäftigt werden, noch für Laufbahnbeamte, die im Rahmen eines unbefristeten Arbeitsverhältnisses beschäftigt werden, die Zahlung einer Entschädigung vorsieht.

49 Aus der Vorlageentscheidung und aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten ergibt sich jedoch, dass eine solche Umformulierung nicht relevant ist. Das vorlegende Gericht führt aus, dass „die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehende Stelle eines Gärtners in der spanischen öffentlichen Verwaltung sowohl von einem Laufbahnbeamten als auch von einem Vertragsbediensteten ausgeübt werden kann“ (Vertragsbedienstete haben, [nämlich] Ansprüche auf eine Entschädigung“ (

50 Wie die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt hat, ergibt sich daraus, dass das vorlegende Gericht das Vorhandensein von Arbeitnehmern bestätigt, die als Vertragsbedienstete beschäftigt werden und die Aufgaben von Beauftragten für die Pflege von Grünflächen im Rahmen des Amtes für Umwelt und Mobilität wahrnehmen, ohne jedoch anzugeben, ob sie befristet oder unbefristet beschäftigt sind. Zudem hat Frau Baldonedo Martín in ihren schriftlichen Erklärungen angegeben, dass „es … in der Stadt Madrid sowohl hinsichtlich der Aufgaben als auch hinsichtlich der Kategorie einen vergleichbaren dauerbeschäftigten Arbeitnehmer [gibt]“ (

51 In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof gemäß Art. 62 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung den Parteien eine in der mündlichen Verhandlung zu beantwortende Frage gestellt, um herauszufinden, ob es in der Stadt Madrid einen vergleichbaren Arbeitnehmer gibt, der im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dauerbeschäftigt ist.

52 In Beantwortung der Frage des Gerichtshofs haben Frau Baldonedo Martín und die Stadt Madrid in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass es in der Stadt tatsächlich einen dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten gebe, der in dieselbe Kategorie falle und die Tätigkeit eines mit der Pflege von Grünflächen betrauten Bediensteten im Rahmen des Amtes für Umwelt und Mobilität ausübe, und dass diese Stelle der von Frau Baldonedo Martín besetzten Stelle einer Interimsbeamtin entspreche. Aus ihren mündlichen Antworten geht klar hervor, dass die Beschäftigungsbedingungen und die Aufgaben, die von Frau Baldonedo Martín als befristet beschäftigte Interimsbeamtin erfüllt wurden, und die Beschäftigungsbedingungen und die Aufgaben, die von der Person erfüllt werden, die die entsprechende Stelle als dauerbeschäftigter Vertragsbediensteter besetzt, identisch sind. Zudem führten Frau Baldonedo Martín und die Stadt Madrid auch aus, die Stelle des dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten werde in der Stadt Madrid seit 12. November 1991 mit derselben Person besetzt. Insoweit ist in der mündlichen Verhandlung auch bestätigt worden, dass diese Stelle eines dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten nach spanischem Recht keine Beamtenstelle ist.

53 Daher steht in der vorliegenden Rechtssache fest, dass es einen Arbeitnehmer gibt, der als vergleichbarer dauerbeschäftigter Vertragsbediensteter angestellt ist.

54 Damit daher der Gerichtshof eine sachdienliche Antwort geben kann, bin ich der Ansicht, dass die erste vom vorlegenden Gericht gestellte Frage so umzuformulieren ist, dass dieses Gericht mit dieser Frage vom Gerichtshof im Wesentlichen wissen möchte, ob Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung entgegensteht, die für Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen, die abgeschlossen wurden, um eine freie Stelle zu besetzen, bis diese durch die Ernennung eines Laufbahnbeamten besetzt wird, wie dies bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Interimsbeamtenvertrag der Fall ist, bei Ablauf der Frist, für die diese Verträge abgeschlossen wurden, keine Entschädigung vorsieht, während dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten bei Beendigung ihres Arbeitsvertrags aus sachlichem Grund eine Entschädigung gewährt wird.

55 Um diese Frage zu beantworten, erscheint es mir zweckmäßig, zunächst kurz auf die Frage der Anwendbarkeit der Richtlinie 1999/70 und der Rahmenvereinbarung auf die Situation von Frau Baldonedo Martín einzugehen, sodann zu prüfen, ob die von ihr behauptete Ungleichbehandlung unter den Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt, und schließlich zu prüfen, ob Frau Baldonedo Martín weniger günstig behandelt wird als ein vergleichbarer Dauerbeschäftigter. Falls eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Situationen vorliegen sollte, werde ich prüfen, ob es sachliche Gründe gibt, die eine solche Ungleichbehandlung rechtfertigen können. b) Zur Anwendbarkeit der Rahmenvereinbarung

56 Es ist zweckmäßig, zunächst darauf hinzuweisen, dass der Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung klar in ihrem Paragrafen 2 Nr. 1 festgelegt wird, wonach diese Rahmenvereinbarung „für befristet beschäftigte Arbeitnehmer mit einem Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis gemäß der gesetzlich, tarifvertraglich oder nach den Gepflogenheiten in jedem Mitgliedstaat geltenden Definition [gilt]“. Insoweit geht aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass die Richtlinie 1999/70 und die Rahmenvereinbarung „auf alle Arbeitnehmer anwendbar [sind], die entgeltliche Arbeitsleistungen im Rahmen eines mit ihrem Arbeitgeber bestehenden befristeten Arbeitsverhältnisses erbringen“ (

57 Zudem hat der Gerichtshof darauf hingewiesen, dass die Definition des Begriffs „befristet beschäftigter Arbeitnehmer“ im Sinne der Rahmenvereinbarung, die in Paragraf 3 Nr. 1 enthalten ist, alle Arbeitnehmer erfasst, „ohne danach zu unterscheiden, ob sie an einen öffentlichen oder an einen privaten Arbeitgeber gebunden sind“ (

58 Im vorliegenden Fall geht aus der Vorlageentscheidung hervor, dass die Ernennung von Frau Baldonedo Martín zur Interimsbeamtin durch die Stadt Madrid vorsah, dass diese Stelle von ihr besetzt werden möge, „bis die Stelle mit einem Laufbahnbeamten besetzt wird“. Daher ist eine Arbeitnehmerin wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die von der Stadt Madrid befristet als Interimsbeamtin beschäftigt wurde, um vorübergehend eine Arbeitsstelle zu besetzen, bis diese Stelle mit einem Laufbahnbeamten besetzt wird, als eine Person anzusehen, die die Eigenschaft eines „befristet beschäftigten Arbeitnehmers“ im Sinne von Paragraf 3 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung besitzt und daher in deren Anwendungsbereich fällt (

59 Unter diesen Umständen ist auch zu prüfen, ob die Gewährung einer Entschädigung in Höhe von 20 Tagesentgelten pro Beschäftigungsjahr bei Beendigung des Arbeitsvertrags, wie sie die Klägerin des Ausgangsverfahrens gefordert hat, unter den Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ in Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt. c) Zum Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung

60 Nach Paragraf 1 Buchst. a der Rahmenvereinbarung soll diese u. a. „durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse verbessern“. Ebenso bestimmt die Präambel der Rahmenvereinbarung in ihrem dritten Absatz, dass diese „den Willen der Sozialpartner deutlich [macht], einen allgemeinen Rahmen zu schaffen, der durch den Schutz vor Diskriminierung die Gleichbehandlung von Arbeitnehmern in befristeten Arbeitsverhältnissen sichert“. Im 14. Erwägungsgrund der Richtlinie 1999/70 heißt es hierzu, dass das Ziel der Rahmenvereinbarung vor allem darin besteht, durch Anwendung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung und die Festlegung von Mindestvorschriften die Qualität befristeter Arbeitsverhältnisse zu verbessern (

61 Insoweit erscheint es mir wichtig, darauf hinzuweisen, dass in Bezug auf die Ungleichbehandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung eine besondere Ausprägung des allgemeinen unionsrechtlichen Grundsatzes der Nichtdiskriminierung ist (

62 Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung verbietet es, was Beschäftigungsbedingungen anbelangt, befristet beschäftigte Arbeitnehmer nur deshalb weniger günstig zu behandeln als vergleichbare Dauerbeschäftigte, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, sofern eine solche Behandlung nicht aus sachlichen Gründen gerechtfertigt ist. Insoweit weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass „[d]iese Bestimmung … generell und eindeutig jede sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung befristet beschäftigter Arbeitnehmer hinsichtlich der Beschäftigungsbedingungen [verbietet]“ (

63 Zwar definiert die Rahmenvereinbarung den in diesem Paragrafen enthaltenen Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ nicht. Der Gerichtshof hat jedoch wiederholt entschieden, dass das entscheidende Kriterium dafür, ob eine Maßnahme unter den Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt, gerade im Kriterium der Beschäftigung besteht, d. h. in dem zwischen einem Arbeitnehmer und seinem Arbeitgeber begründeten Arbeitsverhältnis (

64 Nach Ansicht des Gerichtshofs fällt die Entschädigung, die ein Arbeitgeber einem Arbeitnehmer aufgrund der rechtswidrigen Aufnahme einer Befristungsklausel in seinen Arbeitsvertrag (

65 Soweit daher die Gewährung einer Entschädigung, die der Arbeitgeber an einen Arbeitnehmer aufgrund der Beendigung seines Arbeitsvertrags zu zahlen hat, wie von Frau Baldonedo Martín gefordert, die Bedingungen, unter denen das Arbeitsverhältnis zwischen ihm und seinem Arbeitgeber erlischt, d. h. die rechtlichen Folgen der Beendigung eines solchen Arbeitsverhältnisses betrifft, fällt diese Entschädigung eindeutig unter den Begriff „Beschäftigungsbedingungen“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung.

66 Vor diesem Hintergrund ist jedoch noch die wichtigste Frage zu klären, die sich im Rahmen der vorliegenden Rechtssache stellt: Wurde Frau Baldonedo Martín weniger günstig behandelt als ein vergleichbarer Dauerbeschäftigter? d) Zur Vergleichbarkeit der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Beschäftigungsbedingungen der befristet beschäftigten Arbeitnehmer und der Dauerbeschäftigten

67 Nach Ansicht der spanischen Regierung ist für die Feststellung, ob es aufgrund der Tatsache, dass Frau Baldonedo Martín bei Beendigung ihres Arbeitsvertrags keine Entschädigung zugesprochen wurde, eine Diskriminierung vorliegt, ihre Lage mit der eines Laufbahnbeamten zu vergleichen. Da das spanische Recht den Laufbahnbeamten bei Beendigung ihrer Tätigkeit keinen Anspruch auf eine Entschädigung zugestehe, wie sie von Frau Baldonedo Martín gefordert werde, könne das Fehlen einer solchen Entschädigung keine Diskriminierung im Sinne von Paragraf 4 der Rahmenvereinbarung darstellen.

68 Die Stadt Madrid räumt zwar ein, dass in der vorliegenden Rechtssache zum einen ein unbefristet beschäftigter Vertragsbediensteter vorkomme, der seine Tätigkeit als mit der Pflege von Grünflächen betrauter Bediensteter im Rahmen des Amtes für Umwelt und Mobilität ausübe (

69 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.

70 In der vorliegenden Rechtssache ergibt sich aus den Nrn. 50 bis 54 der vorliegenden Schlussanträge, vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden späteren Überprüfungen, dass in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist, dass es in der Stadt Madrid einen Arbeitnehmer gibt, der als vergleichbarer dauerbeschäftigter Vertragsbediensteter angestellt ist.

71 Insoweit erscheint es mir zweckmäßig, vorab darauf hinzuweisen, dass der allgemeine unionsrechtliche Grundsatz der Nichtdiskriminierung „durch die Rahmenvereinbarung nur in Bezug auf die unterschiedliche Behandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten, die sich in einer vergleichbaren Situation befinden, umgesetzt und konkretisiert worden ist“ (befristet beschäftigten Interimsbeamten und den befristet beschäftigten Vertragsbediensteten, nicht unter den in der Rahmenvereinbarung verankerten Grundsatz der Nichtdiskriminierung (

72 Wenn somit eine bestimmte Situation in den Anwendungsbereich der Rahmenvereinbarung fällt, ist zu prüfen, ob im Lichte des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung, so wie er durch Paragraf 4 Nr. 1 dieser Rahmenvereinbarung durchgeführt und konkretisiert worden ist, die Beschäftigungsbedingungen der befristet beschäftigten Arbeitnehmer nicht weniger günstig sind als die vergleichbarer Dauerbeschäftigter. Dieser Paragraf sieht vor, dass es bloß verboten ist, befristet beschäftigte Arbeitnehmer gegenüber vergleichbaren Dauerbeschäftigten nur deshalb ungleich zu behandeln, weil für sie ein befristeter Arbeitsvertrag oder ein befristetes Arbeitsverhältnis gilt, und einzig und allein in ihren Beschäftigungsbedingungen, es sei denn, die unterschiedliche Behandlung ist aus sachlichen Gründen gerechtfertigt (

73 Genauer gesagt, ist hinsichtlich der Vergleichbarkeit der Beschäftigungsbedingungen der befristet beschäftigten Interimsbeamten und der dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten im Ausgangsverfahren von der Definition des Begriffs „vergleichbarer Dauerbeschäftigter“ in Paragraf 3 Nr. 2 der Rahmenvereinbarung auszugehen: „ein Arbeitnehmer desselben Betriebs mit einem unbefristeten Arbeitsvertrag oder ‑verhältnis, der in der gleichen oder einer ähnlichen Arbeit/Beschäftigung tätig ist, wobei auch die Qualifikationen/Fertigkeiten angemessen zu berücksichtigen sind“. Im Lichte dieser Definition ist zu prüfen, ob sich Frau Baldonedo Martín und der unbefristet beschäftigte Vertragsbedienstete in einer vergleichbaren Situation befinden.

74 Um festzustellen, ob die Betroffenen die gleiche oder eine ähnliche Arbeit im Sinne der Rahmenvereinbarung verrichten, ist nach ständiger Rechtsprechung im Einklang mit Paragraf 3 Nr. 2 und Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung zu prüfen, ob sie unter Zugrundelegung einer Gesamtheit von Faktoren wie Art der Arbeit, Ausbildungsanforderungen und Arbeitsbedingungen als in einer vergleichbaren Situation befindlich angesehen werden können (

75 Im vorliegenden Fall ist es Sache des vorlegenden Gerichts, das allein für die Würdigung des Sachverhalts zuständig ist, festzustellen, ob sich Frau Baldonedo Martín innerhalb des Zeitraums, in dem sie von der Stadt Madrid im Rahmen eines befristeten Interimsbeamtenvertrags angestellt war, in einer Situation befand, die mit der vergleichbar war, in der sich von dieser Stadt dauerbeschäftigte Vertragsbedienstete in demselben Zeitraum befanden.

76 Aus den Antworten von Frau Baldonedo Martín und der Stadt Madrid auf die Frage, die ihnen der Gerichtshof zur Beantwortung in der mündlichen Verhandlung gestellt hat, geht klar hervor, dass die Beschäftigungsbedingungen von Frau Baldonedo Martín als befristet beschäftigte Interimsbeamtin während des Zeitraums vom 24. November 2005 bis 15. April 2013 und jener Person, die seit 12. November 1991 die gleichwertige Stelle als dauerbeschäftigter Vertragsbediensteter besetzt, identisch sind. Nach den Angaben der Stadt Madrid verrichteten Frau Baldonedo Martín und der unbefristet beschäftigte Vertragsbedienstete die gleiche Tätigkeit, nämlich die Pflege von Grünflächen im Rahmen des Amtes für Umwelt und Mobilität in dieser Stadtverwaltung (

77 Daher bin ich vorbehaltlich der endgültigen Würdigung durch das vorlegende Gericht in Anbetracht aller einschlägigen Faktoren der Ansicht, dass die Situation einer Arbeitnehmerin wie Frau Baldonedo Martín mit jener eines von der Stadt Madrid für die Ausübung der gleichen Aufgaben als Gärtner dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten vergleichbar ist.

78 Unter diesen Umständen ist der Schluss zu ziehen, das eine Ungleichbehandlung vergleichbarer Situationen vorliegt, wenn Arbeitnehmern der öffentlichen Verwaltung, die als befristet beschäftigte Interimsbeamte eingestellt wurden, eine Entschädigung bei Beendigung ihres Arbeitsvertrags verwehrt wird, während dauerbeschäftigte Vertragsbedienstete eine solche Entschädigung bekommen.

79 Es ist jedoch noch zu prüfen, ob es sachliche Gründe gibt, die eine solche Ungleichbehandlung rechtfertigen könnten. e) Zu den möglichen Rechtfertigungsgründen für eine Ungleichbehandlung

80 Aus Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung geht hervor, dass eine Ungleichbehandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und von vergleichbaren Dauerbeschäftigten aus sachlichen Gründen gerechtfertigt sein kann. Der Gerichtshof hat zwei davon anerkannt: erstens die besondere Art der Aufgaben, zu deren Erfüllung befristete Verträge geschlossen worden sind, und deren Wesensmerkmale und zweitens die Verfolgung eines legitimen sozialpolitischen Ziels durch einen Mitgliedstaat. Nach Ansicht des Gerichtshofs müssen sich diese sachlichen Gründe auf das Vorhandensein genau bezeichneter, konkreter Umstände stützen, die die betreffende Beschäftigungsbedingung in ihrem speziellen Zusammenhang und auf der Grundlage objektiver und transparenter Kriterien für die Prüfung der Frage kennzeichnen, ob die Ungleichbehandlung einem echten Bedarf entspricht und ob sie zur Erreichung des verfolgten Ziels geeignet und erforderlich ist (

81 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff „sachliche Gründe“ im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung so zu verstehen ist, dass eine unterschiedliche Behandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und Dauerbeschäftigten nicht damit gerechtfertigt werden kann, dass sie in einer nationalen Regelung vorgesehen ist (

82 Zudem kann die Berufung auf die bloß temporäre Natur des Interimsbeamtenvertrags keinen sachlichen Grund im Sinne von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung darstellen (

83 Im vorliegenden Fall geht sowohl aus den mündlichen Ausführungen der spanischen Regierung als auch aus denen der Stadt Madrid hervor, dass die Ungleichbehandlung hinsichtlich der Gewährung der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Entschädigung durch das Vorliegen sachlicher Gründe gerechtfertigt wird, nämlich dadurch, dass die Interimsbeamten aufgrund ihres Status mit einer Beendigung ihres Arbeitsverhältnisses rechnen müssen, da dies nach spanischem Recht bei Wegfall des Ernennungsgrundes vorgesehen ist (

84 Was die von der spanischen Regierung vorgebrachten Haushaltserwägungen anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass diese Erwägungen zwar den sozialpolitischen Entscheidungen eines Mitgliedstaats zugrunde liegen und Art oder Ausmaß der Maßnahmen, die er zu treffen gedenkt, beeinflussen können, dass sie jedoch für sich genommen kein sozialpolitisches Ziel darstellen und daher keine Diskriminierung rechtfertigen können (

85 Was die Erwägungen zur Vorhersehbarkeit der Beendigung des Arbeitsvertrags von Frau Baldonedo Martín anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass sich aus den jüngst ergangenen Urteilen Montero Mateos (

86 In diesen Urteilen hat der Gerichtshof nämlich entschieden, dass sich aus der Definition des Begriffs „befristeter Arbeitsvertrag“ in Paragraf 3 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung ergibt, dass ein solcher Vertrag am Ende der darin vorgesehenen Frist keine Wirkungen für die Zukunft mehr entfaltet, wobei sein Ende durch „die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe, das Eintreten eines bestimmten Ereignisses oder … das Erreichen eines bestimmten Datums“ bestimmt werden kann. Somit „ist den Parteien eines befristeten Arbeitsvertrags schon bei seinem Abschluss bekannt, wann oder mit welchem Ereignis er endet. Sein Ende begrenzt die Dauer des Arbeitsverhältnisses, ohne dass die Parteien ihrem dahin gehenden Willen nach Vertragsschluss noch Ausdruck verleihen müssten“ (

87 Der Gerichtshof hat auch klargestellt, dass im letztgenannten Fall „das spanische Recht keine Ungleichbehandlung von befristet beschäftigten Arbeitnehmern und vergleichbaren Dauerbeschäftigten [vorsieht], denn nach Art. 53 Abs. 1 Buchst. b des Arbeitnehmerstatuts beträgt die gesetzliche Entschädigung des Arbeitnehmers 20 Tagesentgelte pro Beschäftigungsjahr im Unternehmen, unabhängig davon, ob sein Arbeitsvertrag befristet oder unbefristet ist“ (

88 Da die Stelle von Frau Baldonedo Martín als Interimsbeamtin im vorliegenden Fall durch die Ernennung eines Laufbahnbeamten mit einem solchen besetzt wurde, erlosch ihr Vertrag dementsprechend aufgrund des Wegfalls des Grundes, der seinen Abschluss gerechtfertigt hatte. Daher dürfte die Ungleichbehandlung von Interimsbeamten wie Frau Baldonedo Martín und dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten im Lichte der in den Nrn. 85 bis 87 angeführten Rechtsprechung meiner Ansicht nach gerechtfertigt sein.

89 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen bin ich der Ansicht, dass Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die für Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen, die abgeschlossen wurden, um eine freie Stelle zu besetzen, bis diese durch die Ernennung eines Laufbahnbeamten besetzt wird, wie dies bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Interimsbeamtenvertrag der Fall ist, bei Ablauf der Frist, für die diese Verträge abgeschlossen wurden, keine Entschädigung vorsieht, während dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten bei Beendigung ihres Arbeitsvertrags aus sachlichem Grund eine Entschädigung gewährt wird. 2. Zur zweiten Vorlagefrage

90 Das vorlegende Gericht möchte im Wesentlichen zum einen wissen, ob die Rahmenvereinbarung dahin auszulegen ist, dass sie eine Sicherstellung der Gleichbehandlung von befristet beschäftigten Interimsbeamten wie der Klägerin und vergleichbaren dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten verlangt, was die bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses gezahlte Entschädigung anbelangt. Zum anderen fragt das vorlegende Gericht, ob Frau Baldonedo Martín der Anspruch auf eine solche Entschädigung auf der Grundlage einer „unmittelbaren vertikalen Anwendung“ des Primärrechts der Union, insbesondere der Art. 20 und 21 der Charta und der Art. 151 und 153 AEUV, zuerkannt werden kann.

91 Diese Frage wurde für den Fall gestellt, dass festgestellt werden sollte, dass die Situation von Frau Baldonedo Martín nicht in den Anwendungsbereich von Paragraf 4 Nr. 1 der Rahmenvereinbarung fällt. Da es jedoch in der Stadt Madrid einen vergleichbaren dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten gibt, der, anders als die Laufbahnbeamten, eine Entschädigung bei Beendigung seines Vertrags aus sachlichem Grund enthält, ist es klar, dass Frau Baldonedo Martín in den Anwendungsbereich dieses Paragrafen fällt. Da die in den Art. 20 und 21 der Charta verankerten Rechte durch die Richtlinie 1999/70 und die Rahmenvereinbarung durchgeführt und konkretisiert worden sind, ist die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Situation daher in deren Licht zu prüfen.

92 Angesichts der Antwort, die ich auf die erste Vorlagefrage vorschlage, ist daher die zweite nicht zu beantworten. V. Ergebnis

93 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Fragen des Juzgado de lo Contencioso-Administrativo no 14 de Madrid (Verwaltungsgericht Nr. 14 Madrid, Spanien) wie folgt zu beantworten: Paragraf 4 Nr. 1 der am 18. März 1999 abgeschlossenen Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge, die sich im Anhang der Richtlinie 1999/70/EG des Rates vom 28. Juni 1999 zu der EGB‑UNICE‑CEEP-Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge befindet, ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung nicht entgegensteht, die für Arbeitnehmer mit befristeten Arbeitsverträgen, die abgeschlossen wurden, um eine freie Stelle zu besetzen, bis diese durch die Ernennung eines Laufbahnbeamten besetzt wird, wie dies bei dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Interimsbeamtenvertrag der Fall ist, bei Ablauf der Frist, für die diese Verträge abgeschlossen wurden, keine Entschädigung vorsieht, während dauerbeschäftigten Vertragsbediensteten bei Beendigung ihres Arbeitsvertrags aus sachlichem Grund eine Entschädigung gewährt wird.