Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 17.10.2019 – C-592/18

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE KOKOTT vom 17. Oktober 2019 ( Rechtssache C‑592/18 Darie BV gegen Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (Vorabentscheidungsersuchen des College van Beroep voor het Bedrijfsleven [Berufungsgericht für Wirtschaftssachen, Niederlande]) „Vorabentscheidungsersuchen – Verordnung (EU) Nr. 528/2012 – Biozidprodukte – Begriff – Bakterienhaltiges Produkt, das die Bakterienart ‚Bacillus Ferment‘ enthält – Beseitigung der Nahrungsgrundlage von Schimmelpilzen – Einwirkung, die nicht lediglich physikalischer oder mechanischer Art ist – Mittelbare Einwirkung – Zeitraum der Einwirkung – Vorherige Reinigung“ I. Einleitung

1 Was ist ein Biozidprodukt?

2 Diese Frage stellt sich im vorliegenden Vorabentscheidungsverfahren, und ihre Antwort ist in einer sehr weit gefassten Definition der Biozidverordnung ( II. Rechtlicher Rahmen

3 Art. 1 Abs. 1 der Biozidverordnung enthält ihre wesentliche Zielsetzung: „Ziel dieser Verordnung ist es, das Funktionieren des Binnenmarkts durch die Harmonisierung der Vorschriften für die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten bei gleichzeitiger Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt zu verbessern. Die Bestimmungen dieser Verordnung beruhen auf dem Vorsorgeprinzip, mit dem der Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier sowie der Umwelt sichergestellt werden soll. …“

4 Art. 3 Abs. 1 der Biozidverordnung definiert den Begriff des Biozidprodukts: „Für die Zwecke dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck a) ‚Biozidprodukt‘ — jeglichen Stoff oder jegliches Gemisch in der Form, in der er/es zum Verwender gelangt, und der/das aus einem oder mehreren Wirkstoffen besteht, diese enthält oder erzeugt, der/das dazu bestimmt ist, auf andere Art als durch bloße physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, ihre Wirkung zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen; — jeglichen Stoff oder jegliches Gemisch, der/das aus Stoffen oder Gemischen erzeugt wird, die selbst nicht unter den ersten Gedankenstrich fallen[,] und der/das dazu bestimmt ist, auf andere Art als durch bloße physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, ihre Wirkung zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen. Eine behandelte Ware mit einer primären Biozidfunktion gilt als Biozidprodukt. b) … c) ‚Wirkstoff‘ einen Stoff oder einen Mikroorganismus, der eine Wirkung auf oder gegen Schadorganismen entfaltet“.

5 Nach Art. 17 Abs. 1 der Biozidverordnung bedürfen Biozidprodukte einer Zulassung: „Biozidprodukte dürfen nur auf dem Markt bereitgestellt oder verwendet werden, wenn sie gemäß der vorliegenden Verordnung zugelassen wurden.“ III. Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen

6 Darie B.V. (im Folgenden: Darie) bietet das Mittel „Pure Air“ an. Dabei handelt es sich um ein Produkt, das (auch) die Bakterienart „Bacillus Ferment“ enthält.

7 Auf der von der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) geführten und veröffentlichten Liste biozider Wirkstoffe wird eine Anzahl Bakterienarten als Wirkstoff angegeben. Die Bakterienart Bacillus Ferment ist jedoch nicht als biozider Wirkstoff bei der ECHA registriert.

8 Der Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (im Folgenden: Staatssecretaris) stufte „Pure Air“ als Biozidprodukt im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Biozidverordnung ein. Eine Zulassung war für dieses Mittel nicht erteilt worden. Daher verhängte er gegenüber Darie wegen der Bereitstellung nicht zugelassener Biozidprodukte auf dem Markt eine mit einem Zwangsgeld in Höhe von 1000 Euro pro Woche bis zu einem Höchstbetrag von 25000 Euro bewehrte Anordnung, ab dem 14. Januar 2017 das Mittel nicht mehr anzubieten.

9 Mit dem angefochtenen Bescheid vom 26. Mai 2017 wies der Staatssecretaris den Widerspruch von Darie gegen den Ausgangsbescheid als unbegründet zurück. Er begründete dies, verkürzt dargestellt und soweit hier relevant, damit, dass das Mittel mit dem Bacillus Ferment seiner Ansicht nach einen Wirkstoff zur Bekämpfung von Schimmelpilzen enthalte. Dies schloss er aus den Beschreibungen des Herstellers und des Vertriebshändlers zur Wirksamkeit des Mittels.

10 Auf der Webseite von Darie befanden sich folgende Aussagen: „Probiotische Reinigungsmittel funktionieren wie herkömmliche Reinigungstechniken. Sie entfernen sichtbaren Schmutz. Es gibt jedoch einen wichtigen Unterschied. Potenzielle Krankheitserreger wie Schimmelpilze und schädliche Bakterien verschwinden ebenfalls. Indem der Nährboden hierfür entzogen wird, wird die Anzahl schlechter Bakterien und Schimmelpilze stark reduziert. …“

11 Nach der Gebrauchsanweisung muss zunächst der Schimmel entfernt werden, anschließend ist der Raum mit dem Mittel gut einzusprühen, und dies ist alle drei bis vier Wochen zu wiederholen.

12 Hiervon ausgehend folgerte der Staatssecretaris, dass ein Wirkstoff vorhanden sein müsse, wenn auf einer Oberfläche Vorgänge in Bezug auf Mikroorganismen stattfinden.

13 Nach Angaben des vorlegenden Gerichts trug Darie im innerstaatlichen Verfahren vor, die in dem Mittel enthaltene Bakterienart Bacillus Ferment produziere Enzyme, die sämtliche vorhandenen organischen Rückstände, die Mikroorganismen als Nahrung dienten, aufnähmen und verdauten, wodurch auf der mit dem Mittel behandelten Oberfläche kein Biotop entstehen könne, in dem sich Mikroorganismen wie Schimmelpilze entwickeln könnten. Durch diese Art der Reinhaltung der Oberfläche werde Schimmel verhindert.

14 Darie hat beim College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Berufungsgericht für Wirtschaftssachen, Niederlande) Klage eingelegt. Das Berufungsgericht richtet in diesem Verfahren die folgenden Fragen an den Gerichtshof: 1. Ist der Begriff „Biozidprodukt“ in Art. 3 der Biozidverordnung dahin auszulegen, dass er auch Mittel einbezieht, die sich aus einer oder mehreren Bakterienarten, Enzymen oder anderen Bestandteilen zusammensetzen, wenn sie aufgrund ihrer spezifischen Wirkung nicht unmittelbar auf die Schadorganismen, für die sie bestimmt sind, sondern auf die Entstehung bzw. Aufrechterhaltung des möglichen Lebensraums der Schadorganismen einwirken, und welche Anforderungen sind dann gegebenenfalls an eine solche Einwirkung zu stellen? 2. Ist es für die Beantwortung von Frage 1 relevant, ob die Gegebenheiten, unter denen ein solches Mittel angewendet wird, frei von den Schadorganismen sind, und, wenn ja, anhand welcher Maßstäbe muss beurteilt werden, ob Letzteres der Fall ist? 3. Ist es für die Beantwortung von Frage 1 relevant, innerhalb welchen Zeitraums die Einwirkung stattfindet?

15 Darie B. V., das Königreich der Niederlande, die Republik Österreich, das Königreich Norwegen und die Europäische Kommission haben sich schriftlich geäußert. IV. Würdigung

16 Nachfolgend ist zunächst kurz auf die Zulässigkeit der Klage einzugehen, und anschließend sind die Anforderungen an ein Biozidprodukt zu präzisieren. A. Zulässigkeit

17 Darie hält das Vorabentscheidungsersuchen für unzulässig, da die anwendbaren Regelungen keinen Anlass zu Auslegungszweifeln gäben und dem innerstaatlichen Gericht ausreichende Informationen vorlägen, um den Rechtsstreit zu entscheiden.

18 Allerdings zeigen die nachfolgenden Ausführungen, dass es tatsächlich Meinungsunterschiede über die Auslegung der maßgeblichen Bestimmungen gibt, die für die Entscheidung des innerstaatlichen Gerichts von Bedeutung sind. Seine Zweifel sind daher berechtigt.

19 Außerdem verkennt Darie, dass die innerstaatlichen Gerichte den Gerichtshof auch anrufen können, wenn sich die Antwort auf eine Frage bereits aus der Rechtsprechung ergibt (

20 Folglich ist das Vorabentscheidungsersuchen zulässig. B. Anforderungen an ein mittelbar wirkendes Biozidprodukt

21 Die Beantwortung der ersten Frage folgt aus Art. 3 Abs. 1 Buchst. a erster Spiegelstrich der Biozidverordnung. Danach umfasst der Begriff Biozidprodukt jeglichen Stoff oder jegliches Gemisch in der Form, in der er/es zum Verwender gelangt und der/das aus einem oder mehreren Wirkstoffen besteht, diese enthält oder erzeugt, der/das dazu bestimmt ist, auf andere Art als durch bloße physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, ihre Wirkung zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen. Und nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. c umfasst der Begriff des Wirkstoffs jeden Stoff oder Mikroorganismus, der eine Wirkung auf oder gegen Schadorganismen entfaltet.

22 Der Kern dieser Definitionen ist, ob der Stoff oder das Gemisch dazu bestimmt ist, gewisse Auswirkungen hervorzurufen. Es geht also um den Zweck, der subjektiv mit dem betreffenden Stoff oder Gemisch, d. h. mit dem Produkt, verbunden ist, d. h. um die Funktion, die es erfüllen soll.

23 Diese subjektive Bestimmung muss man aus objektiven Gesichtspunkten ableiten. Wie im vorliegenden Fall bieten sich dafür die Angaben des Verkäufers etwa in der Gebrauchsanweisung und in der Werbung an, was die Niederlande zu Recht hervorheben.

24 Die Funktion, die ein Biozidprodukt erfüllen soll, liegt nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a erster Spiegelstrich der Biozidverordnung darin, auf andere Art als durch bloße physikalische oder mechanische Einwirkung Schadorganismen zu zerstören, abzuschrecken, unschädlich zu machen, ihre Wirkung zu verhindern oder sie in anderer Weise zu bekämpfen.

25 Diese Funktion ist offensichtlich sehr weit gefasst. Insbesondere eine Wirkung, mit der Schadorganismen in anderer Weise bekämpft werden, ist denkbar weit und schließt die im Vorabentscheidungsersuchen angesprochene Verwendung von Bakterienarten, Enzymen oder anderen Bestandteilen ein.

26 Die wesentliche Einschränkung der Definition liegt darin, dass die bloße physikalische oder mechanische Einwirkung ausgeschlossen wird. Es ist allerdings nicht ersichtlich, dass das streitgegenständliche Produkt auf derartigen Einwirkungen beruht.

27 Weil die Definition so weit gefasst ist, enthält Art. 3 Abs. 1 Buchst. a erster Spiegelstrich der Biozidverordnung entgegen der Auffassung der Kommission und der Niederlande auch keine Beschränkung auf biologische oder chemische Wirkungen. Im Gegenteil zeigt doch die Entstehungsgeschichte, dass der Gesetzgeber die Definition bewusst weiter gefasst hat. Denn die Vorgängerregelung nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a der Biozidrichtlinie (

28 Aus diesem Grund überzeugt auch die Berufung der Kommission auf das Urteil Söll (chemische oder biologische Wirkung als Teil einer Kausalitätskette herbeiführen, die bei den betreffenden Schadorganismen eine Hemmwirkung hervorrufen soll. Dieses Urteil hatte aber noch die alte Regelung zum Gegenstand und musste sich daher auf die dort ausdrücklich genannten biologischen und chemischen Wirkungen beziehen.

29 Weiterhin gilt dagegen die Feststellung des Urteils Söll, dass nicht nur unmittelbare Wirkungen erfasst werden, sondern auch solche mittelbarer Art. (

30 Damit unvereinbar ist die Auffassung der Niederlande, dass ein Biozidprodukt eine Fläche desinfizieren und dabei die Schadorganismen zu 100 % beseitigen muss. Wenn es ausreicht, dass der Wirkstoff Schadorganismen in anderer Weise und auch mittelbar bekämpfen soll, kann weder eine Desinfizierung noch eine Beseitigungswirkung von 100 % notwendig sein.

31 Darüber hinaus können auch Produkte, die einen geringeren Wirkungsgrad aufweisen, die Gesundheit oder die Umwelt gefährden und werden daher von dem in Art. 1 der Biozidverordnung genannten Zweck der Regelung umfasst.

32 Anders als Darie andeutet, kann auch nicht streng zwischen Detergenzien und Biozidprodukten unterschieden werden. Das folgt bereits daraus, dass die Biozidverordnung keine Ausnahme für Detergenzien enthält.

33 Auch sieht Art. 3 Abs. 1 der Detergenzienverordnung (

34 Soweit die Niederlande schließlich aus zwei Kommissionsdokumenten ableiten, eine Nebenwirkung reiche für ein Biozidprodukt nicht aus, ist ihre Auslegung dieser Dokumente nicht überzeugend.

35 Nach dem Dokument zur Bekämpfung von Gerüchen (

36 Und der Durchführungsbeschluss (EU) 2015/646 (

37 Was den Einwand angeht, in dieser Auslegung sei die Biozidverordnung nicht praktikabel, so ist es Aufgabe des Gesetzgebers, diese Regelung im Licht der praktischen Erfahrungen zu bewerten und, falls nötig, zu ändern.

38 Folglich ist Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Biozidverordnung dahin auszulegen, dass der Begriff „Biozidprodukt“ auch Mittel einbezieht, die sich aus einer oder mehreren Bakterienarten, Enzymen oder anderen Bestandteilen zusammensetzen, wenn sie aufgrund ihrer spezifischen Wirkung nicht unmittelbar auf die Schadorganismen, für die sie bestimmt sind, sondern auf die Entstehung bzw. Aufrechterhaltung des möglichen Lebensraums der Schadorganismen einwirken sollen, falls diese Einwirkung nicht lediglich physikalischer oder mechanischer Art ist. C. Zur zweiten und zur dritten Frage

39 Die zweite Frage geht dahin, ob es für ein Biozidprodukt ausreicht, wenn durch diese Auswirkungen lediglich eine Neuansiedlung der Schadorganismen verhindert wird, die Organismen somit zunächst mit anderen Mitteln beseitigt werden müssen. Und die dritte Frage verstehe ich dahin gehend, ob eine dauerhafte Wirkung notwendig ist oder ob es ausreicht, wenn die Wirkung für einige Wochen anhält, bevor eine erneute Behandlung notwendig wird.

40 Aufgrund der soeben erörterten weiten Definition ist auf diese beiden Fragen zu antworten, dass für die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Biozidverordnung weder der Umstand, ob die Gegebenheiten, unter denen ein solches Mittel angewandt wird, frei von den Schadorganismen sind, noch der Zeitraum, innerhalb dessen die Einwirkung stattfindet, von Bedeutung sind. V. Ergebnis

41 Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten: 1. Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Mai 2012 über die Bereitstellung auf dem Markt und die Verwendung von Biozidprodukten ist dahin auszulegen, dass der Begriff „Biozidprodukt“ auch Mittel einbezieht, die sich aus einer oder mehreren Bakterienarten, Enzymen oder anderen Bestandteilen zusammensetzen, wenn sie aufgrund ihrer spezifischen Wirkung nicht unmittelbar auf die Schadorganismen, für die sie bestimmt sind, sondern auf die Entstehung bzw. Aufrechterhaltung des möglichen Lebensraums der Schadorganismen einwirken sollen, falls diese Einwirkung nicht lediglich physikalischer oder mechanischer Art ist. 2. Für die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung (EU) Nr. 528/2012 sind weder der Umstand, ob die Gegebenheiten, unter denen ein solches Mittel angewendet wird, frei von den Schadorganismen sind, noch der Zeitraum, innerhalb dessen die Einwirkung stattfindet, von Bedeutung.