Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.03.2020 – C-549/18

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS EVGENI TANCHEV vom 5. März 2020 ( Rechtssache C‑549/18 Europäische Kommission gegen Rumänien „Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Art. 258 AEUV – Richtlinie (EU) 2015/849 – Bekämpfung der Geldwäsche – Art. 260 Abs. 3 AEUV – Unterbliebene Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie – Finanzielle Sanktionen – Pauschalbetrag“ I. Einleitung

1 In der vorliegenden Rechtssache hat die Europäische Kommission gegen Rumänien ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 258 AEUV eingeleitet, weil Rumänien die Maßnahmen, die zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung, zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates und zur Aufhebung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie 2006/70/EG der Kommission (

2 Darüber hinaus beantragt die Kommission nach Art. 260 Abs. 3 AEUV, gegen Rumänien wegen Verstoßes gegen die Verpflichtung zur Mitteilung der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 einen letztendlich auf 4536667,20 Euro bezifferten Pauschalbetrag zu verhängen. Den anfangs gestellten Antrag auf ein Zwangsgeld von 21974,40 Euro pro Tag hat sie jedoch im Lauf des Verfahrens zurückgenommen.

3 Der vorliegende Rechtsstreit gibt dem Gerichtshof somit Gelegenheit, seine Rechtsprechung zur Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV im Anschluss an seine Leitentscheidung vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze), weiterzuentwickeln (

4 Parallel zur vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof mit einer weiteren Rechtssache, Kommission/Irland (Bekämpfung der Geldwäsche) (C‑550/18), befasst, in der meine Schlussanträge heute gestellt werden. Beide Rechtssachen werfen zwei wichtige Fragen auf: erstens, ob die Kommission ihre Entscheidung, von Art. 260 Abs. 3 AEUV Gebrauch zu machen, begründen muss, und zweitens, wie der Pauschalbetrag nach dieser Bestimmung zu bemessen ist. Die vorliegende Rechtssache wirft zudem die gesonderten Fragen auf, ob Maßnahmen, die im Lauf des Verfahrens mitgeteilt werden, die Erfüllung der Verpflichtungen im Sinne der Art. 258 und 260 Abs. 3 AEUV bewirken.

5 In den vorliegenden Schlussanträgen gelange ich zu dem Schluss, dass Rumänien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 258 AEUV verstoßen hat, und schlage dem Gerichtshof vor, Rumänien zur Zahlung eines Pauschalbetrags nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu verurteilen. II. Rechtlicher Rahmen

6 Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 bestimmt: „Die Mitgliedstaaten setzen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, die erforderlich sind, um dieser Richtlinie bis zum 26. Juni 2017 nachzukommen. Sie teilen der Kommission unverzüglich den Wortlaut dieser Vorschriften mit. Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die vorliegende Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme.“

7 Nach Art. 1 Abs. 42 der Richtlinie (EU) 2018/843 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Änderung der Richtlinie (EU) 2015/849 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung und zur Änderung der Richtlinien 2009/138/EG und 2013/36/EU ( „(1) Die Mitgliedstaaten setzen die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften in Kraft, um dieser Richtlinie bis zum 26. Juni 2017 nachzukommen. Die Mitgliedstaaten wenden Artikel 12 Absatz 3 ab dem 10. Juli 2020 an. Die Mitgliedstaaten richten die Register gemäß Artikel 30 bis zum 10. Januar 2020 und die in Artikel 31 genannte[n] Register bis zum 10. März 2020 und die zentralen automatischen Mechanismen gemäß Artikel 32a bis zum 10. September 2020 ein. … Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission den Wortlaut der Vorschriften gemäß diesem Absatz unverzüglich mit. Bei Erlass dieser Vorschriften nehmen die Mitgliedstaaten in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die vorliegende Richtlinie Bezug. Die Mitgliedstaaten regeln die Einzelheiten dieser Bezugnahme.“ III. Vorverfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof

8 Nachdem ihr bis zum Fristablauf am 26. Juni 2017 keinerlei Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 mitgeteilt worden waren, forderte die Kommission Rumänien mit Mahnschreiben vom 18. Juli 2017 auf, die erforderlichen Maßnahmen binnen zwei Monaten nach Erhalt dieses Schreibens zu ergreifen.

9 In seinem Antwortschreiben vom 19. September 2017 teilte Rumänien der Kommission mit, dass die Umsetzungsmaßnahmen im Dezember 2017 erlassen werden würden.

10 In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 7. Dezember 2017 stellte die Kommission fest, dass Rumänien noch immer keine Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 mitgeteilt habe, und forderte Rumänien auf, dieser Verpflichtung binnen zwei Monaten nach Erhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen.

11 Nachdem Rumäniens Anträge auf Verlängerung der Frist für die Erwiderung auf die mit Gründen versehene Stellungnahme abgelehnt worden waren, antwortete Rumänien mit Schreiben vom 8. Februar 2018, dass die nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 im Mai 2018 erlassen werden würden.

12 Da Rumänien die Richtlinie 2015/849 nach Auffassung der Kommission immer noch nicht umgesetzt oder jedenfalls keine Umsetzungsmaßnahmen mitgeteilt hatte, beschloss sie am 19. Juli 2018, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage zu erheben.

13 Mit am 27. August 2018 eingereichter Klageschrift hat die Kommission die vorliegende Klage nach den Art. 258 und 260 Abs. 3 AEUV beim Gerichtshof erhoben und beantragt, – erstens festzustellen, dass Rumänien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 67 der Richtlinie 2015/849 verstoßen hat, dass es die zu deren Umsetzung erforderlichen Maßnahmen bis zum 26. Juni 2017 nicht erlassen oder jedenfalls nicht mitgeteilt hat; – zweitens gegen Rumänien mit Wirkung vom Tag der Verkündung des vorliegenden Urteils ein Zwangsgeld in Höhe von 21974,40 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Erfüllung der Verpflichtung, die zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 erforderlichen Maßnahmen mitzuteilen, zu verhängen; – drittens Rumänien zu verurteilen, einen Pauschalbetrag in Höhe eines Tagessatzes von 6016,80 Euro multipliziert mit der Anzahl der Tage ab dem Tag, der auf den Ablauf der in dieser Richtlinie festgelegten Umsetzungsfrist folgt, bis zu dem Tag, an dem Rumänien seine Verpflichtungen erfüllt, oder, falls Rumänien seine Verpflichtungen nicht erfüllt, bis zur Verkündung des Urteils des Gerichtshofs, mindestens jedoch den Mindestpauschalbetrag von 1887000 Euro zu zahlen; – viertens, Rumänien die Kosten aufzuerlegen.

14 Mit seiner am 7. November 2018 eingereichten Klagebeantwortung beantragt Rumänien, – erstens, die Klage der Kommission in Anbetracht der durch die geltenden nationalen Rechtsvorschriften bereits vorliegenden Teilumsetzung dieser Richtlinie teilweise abzuweisen; – zweitens die Klage der Kommission insoweit abzuweisen, als die Verhängung finanzieller Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV gegen Rumänien beantragt wird; – drittens, hilfsweise, den Antrag der Kommission auf Verhängung eines Pauschalbetrags abzuweisen und jedenfalls die von der Kommission beantragten Sanktionen im Hinblick auf den die besonderen Umstände des Verstoßes und das Verhalten Rumäniens berücksichtigenden Umfang herabzusetzen.

15 Die Kommission und Rumänien haben eine Erwiderung und eine Gegenerwiderung eingereicht, die am 17. Dezember 2018 bzw. am 15. Februar 2019 eingegangen sind.

16 Mit Schreiben vom 28. August 2019 hat die Kommission dem Gerichtshof mitgeteilt, dass sie ihre Klage zum Teil zurücknehme. Sie erhielt den Antrag auf Verhängung eines Zwangsgelds in Form eines Tagessatzes nicht aufrecht, da er gegenstandslos geworden war, nachdem Rumänien die Richtlinie 2015/849 durch am 18. Juli 2019 mitgeteilte Rechtsvorschriften, die am 21. Juli 2019 in Kraft traten, in vollem Umfang umgesetzt hatte. Ausgehend vom letztgenannten Zeitpunkt als dem Tag, an dem Rumänien seine Verpflichtungen erfüllt habe, setzte die Kommission den beantragten Pauschalbetrag auf 4536667,20 Euro fest. Rumänien hat zu diesem Schriftsatz am 30. September 2019 Stellung genommen.

17 Mit Beschlüssen vom 6. Dezember 2018 und 7. Januar 2019 sind Belgien, Estland, Frankreich, Irland und Polen als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge Rumäniens zugelassen worden. Am 14. Februar 2019 hat Irland seinen Antrag auf Zulassung als Streithelfer in dieser Rechtssache zurückgenommen. Die Kommission hat mit Schriftsatz vom 11. Juni 2019 zu den von Belgien, Estland, Frankreich und Polen eingereichten Streithilfeschriftsätzen Stellung genommen.

18 In der mündlichen Verhandlung vom 10. Dezember 2019 haben die Kommission, Estland und Rumänien mündliche Ausführungen gemacht. IV. Zusammenfassung des Parteivorbringens A. Vertragsverletzung nach Art. 258 AEUV

19 Nach Ansicht der Kommission hat Rumänien bis zum Ablauf der in Art. 67 der Richtlinie 2015/849 gesetzten Frist am 26. Juni 2017 die erforderlichen Umsetzungsmaßnahmen nicht erlassen bzw. ihr diese Maßnahmen nicht mitgeteilt.

20 Außerdem stellten die 40 im Oktober 2018 nach Erhebung der vorliegenden Klage mitgeteilten und von Rumänien in seiner Klagebeantwortung erwähnten innerstaatlichen Maßnahmen (im Folgenden: mitgeteilte Maßnahmen), keine Teilumsetzung der Richtlinie 2015/849 sicher. Diese Maßnahmen, mit denen frühere, durch die Richtlinie 2015/849 aufgehobene Richtlinien (

21 Rumänien trägt vor, bestrebt gewesen zu sein, zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie 2015/849 den fristgerechten Erlass der nationalen Rechtsvorschriften, die die Bestimmungen der Richtlinie in einem einzigen Rechtsakt zusammenfassten, zu gewährleisten, doch hätten die internen Verfahren die vorgeschriebenen Fristen überschritten.

22 Rumänien macht geltend, seine Verpflichtung zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 nicht in vollem Umfang verletzt zu haben, da die mitgeteilten Maßnahmen die früheren, durch die Richtlinie 2015/849 aufgehobenen Richtlinien umsetzten, so dass diese Maßnahmen, soweit die Bestimmungen jener Richtlinien Bestandteil der Richtlinie 2015/849 geworden seien, die Teilumsetzung dieser Richtlinie sichergestellt hätten. Der Umstand, dass diese Maßnahmen keine Bezugnahme auf die Richtlinie 2015/849 enthielten, stehe ihrer Eigenschaft als Umsetzungsmaßnahme nicht entgegen, da sie das Erreichen der mit der Richtlinie 2015/849 verfolgten Ziele ermöglichten. In einer Anlage zur Klagebeantwortung hat Rumänien Angaben zum Zusammenhang zwischen diesen Maßnahmen und der Richtlinie 2015/849 gemacht. B. Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV

23 Gestützt auf ihre Mitteilung über die Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV (

24 Ihre Entscheidung, systematisch die Verhängung finanzieller Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, stelle keinen Ermessensnichtgebrauch dar. Art. 260 Abs. 3 AEUV räume ihr einen weiten Ermessensspielraum ein, welcher der Ermessensbefugnis, ein Vertragsverletzungsverfahren im Sinne von Art. 258 AEUV einzuleiten, vergleichbar sei (

25 Zur Bemessung finanzieller Sanktionen trägt die Kommission vor, dass die Methode zu deren Berechnung nach Art. 260 Abs. 3 AEUV die gleiche sein sollte wie die nach Art. 260 Abs. 2 AEUV verwendete (

26 Für die Berechnung des Tagessatzes von 6016,80 Euro für den Pauschalbetrag auf Basis des einheitlichen Grundbetrags multipliziert mit dem Schwerekoeffizienten und dem Faktor „n“ (

27 Rumänien, unterstützt durch Belgien, Estland und Frankreich, macht geltend, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV keine Anwendung finde, weil das rumänische Recht eine Teilumsetzung der Richtlinie 2015/849 enthalte. Hilfsweise beantragt es, die von der Kommission vorgeschlagenen finanziellen Sanktionen den Gegebenheiten der vorliegenden Rechtssache anzupassen.

28 Zur Verhängung finanzieller Sanktionen führt Rumänien, unterstützt durch Belgien, Estland, Frankreich und Polen, aus, es sei rechtsfehlerhaft, dass die Kommission von der Möglichkeit, finanzielle Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, systematisch Gebrauch mache. Ihre Entscheidung, von Art. 260 Abs. 3 AEUV Gebrauch zu machen, müsse die Kommission unter Berücksichtigung der tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten im Einzelfall begründen. Im Hinblick auf die in der vorliegenden Rechtssache gegebenen Umstände – u. a. das äußerst kurze Vorverfahren, die Komplexität der Richtlinie 2015/849, Rumäniens Bemühungen um Kooperation und seine Teilumsetzung der Richtlinie 2015/849 – sowie darauf, dass die Kommission ihre Entscheidung, finanzielle Sanktionen zu beantragen, nicht begründet habe, seien diese Sanktionen nicht gerechtfertigt.

29 Ferner sei die Verhängung eines Pauschalbetrags nicht gerechtfertigt und unverhältnismäßig. In der Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV (

30 In Bezug auf die Festsetzung finanzieller Sanktionen vertritt Rumänien, unterstützt von Belgien, Frankreich und Polen, die Auffassung, dass die Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 bzw. Abs. 3 AEUV nicht nach derselben Methode berechnet werden sollten und dass die Kriterien der Art des Verstoßes im Sinne von Art. 260 Abs. 3 AEUV anzupassen seien. Im vorliegenden Fall sei der Schwerekoeffizient übermäßig hoch, da immerhin eine Teilumsetzung vorliege und Rumänien während des gesamten Verfahrens kooperiert habe. Auch sei es unangemessen, im Zusammenhang mit Art. 260 Abs. 3 AEUV die Dauer des Verstoßes zu berücksichtigen; hilfsweise sei aber auf die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist abzustellen, da der Gerichtshof diesen seiner Prüfung, ob der Mitgliedstaat seine Verpflichtungen erfüllt habe, zugrunde lege ( V. Würdigung A. Vertragsverletzung nach Art. 258 AEUV

31 Es ist darauf hinzuweisen, dass in Verfahren nach Art. 258 AEUV die von den Mitgliedstaaten vorgenommene Mitteilung, gemäß dem in Art. 4 Abs. 3 EUV aufgestellten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, hinreichend klare und genaue Informationen über den Inhalt der nationalen Rechtsnormen enthalten muss, mit denen eine Richtlinie umgesetzt wird. In dieser Mitteilung, der eine Konkordanztabelle beigefügt werden kann, müssen mithin die Rechts- und Verwaltungsvorschriften, mit denen der betreffende Mitgliedstaat seine verschiedenen Verpflichtungen aus der Richtlinie erfüllt zu haben glaubt, eindeutig angegeben werden. Die Verletzung dieser Verpflichtung durch einen Mitgliedstaat – sei es, dass Informationen ganz oder teilweise fehlen, sei es, dass eine Information nicht hinreichend klar und genau ist – kann als solche die Einleitung des Verfahrens nach Art. 258 AEUV rechtfertigen (

32 Insbesondere hat der Gerichtshof entschieden, dass die Umsetzung einer Richtlinie zwar durch bereits geltende Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts sichergestellt werden kann, dies jedoch die Mitgliedstaaten nicht von der formellen Verpflichtung zur Mitteilung befreit, selbst wenn der Mitgliedstaat diese innerstaatlichen Vorschriften bereits im Rahmen der Umsetzung früherer Richtlinien mitgeteilt hat (

33 Nach ständiger Rechtsprechung ist bei einer Klage nach Art. 258 AEUV die Frage, ob ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist befand, wobei später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können (

34 In der vorliegenden Rechtssache erkennt Rumänien an, versäumt zu haben, bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, nämlich bis zum 8. Februar 2018, die zur Umsetzung der Richtlinie 2015/849 notwendigen Maßnahmen zu erlassen und die betreffenden Maßnahmen mitzuteilen (

35 Hinsichtlich der mitgeteilten Maßnahmen, die bei Ablauf der Umsetzungsfrist am 26. Juni 2017 in Rumänien bereits galten, halte ich die Argumente, die Rumänien beim Gerichtshof dafür vorgebracht hat, dass diese Maßnahmen bei der Beurteilung der Vertragsverletzung in der vorliegenden Rechtssache zu berücksichtigen seien, nicht für überzeugend. Da Art. 67 Abs. 1 der Richtlinie 2015/849 den Mitgliedstaaten vorschreibt, sicherzustellen, dass ihre Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinien in den Vorschriften selbst oder durch einen Hinweis bei der amtlichen Veröffentlichung auf die betreffende Richtlinie Bezug nehmen (vgl. Nrn. 6 und 7 dieser Schlussanträge), war es für Rumänien erforderlich, spezifische Umsetzungsmaßnahmen zu erlassen. Rumänien behauptet nicht, dass die mitgeteilten Maßnahmen diese Voraussetzung erfüllt hätten. Jedenfalls bestreitet Rumänien nicht, dass die Richtlinie 2015/849 durch diese Maßnahmen nicht in vollem Umfang umgesetzt wurde und dass die Maßnahmen erst im Oktober 2018, also erst nach Ablauf der Umsetzungsfrist für die Richtlinie 2015/849 und der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist mitgeteilt wurden (

36 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, festzustellen, dass Rumänien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 67 der Richtlinie 2015/849 verstoßen hat, dass es nicht alle zu deren Umsetzung erforderlichen Maßnahmen fristgerecht erlassen oder sie jedenfalls nicht mitgeteilt hat. B. Anwendung von Art. 260 Abs. 3 AEUV

37 Die zentralen Fragen in dieser Rechtssache betreffen erstens die Begründung der Entscheidung der Kommission, finanzielle Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, und zweitens die Verhältnismäßigkeit des Pauschalbetrags, wobei Letztere wiederum allgemeine Fragen insbesondere zur Berechnungsmethode für Pauschalbeträge und zur Anwendbarkeit der Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV aufwirft. Außerdem streiten die Parteien über die Anwendbarkeit von Art. 260 Abs. 3 AEUV auf diese Rechtssache, nämlich, ob dieser auch Anwendung findet, wenn ein Mitgliedstaat die Pflicht zur Mitteilung von Umsetzungsmaßnahmen teilweise verletzt.

38 Da das Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) ( 1. Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze)

39 Im Urteil vom 8. Juli 2019, Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (

40 Des Weiteren hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Verhängung von Zwangsgeldern nach Art. 260 Abs. 3 AEUV grundsätzlich nur gerechtfertigt sei, soweit die Vertragsverletzung bis zur Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof andauere, und dass die zu Art. 260 Abs. 2 AEUV ergangene Rechtsprechung auf Art. 260 Abs. 3 AEUV entsprechend anzuwenden sei, da mit den in diesen beiden Bestimmungen vorgesehenen Zwangsgeldern das gleiche Ziel verfolgt werde. Im Hinblick auf das ihm in der Sache eingeräumte Ermessen und die in der Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV entwickelten Kriterien verhängte der Gerichtshof ein Zwangsgeld mit einem Tagessatz von 5000 Euro gegen Belgien, weil es Maßnahmen zur Umsetzung dreier Artikel der in Rede stehenden Richtlinie für eine seiner Regionen weder umgesetzt noch mitgeteilt hatte (

41 Auf dieser Grundlage ist zu beachten, dass der Gerichtshof im Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) den sachlichen Anwendungsbereich von Art. 260 Abs. 3 AEUV dahin ausgelegt hat, dass dieser eröffnet ist, wenn ein Mitgliedstaat Maßnahmen, die eine unvollständige (teilweise) Umsetzung der betreffenden Richtlinie bewirken, nicht mitteilt (

42 Dem Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) ( 2. Ermessen der Kommission nach Art. 260 Abs. 3 AEUV

43 Im vorliegenden Fall macht Rumänien – unterstützt von Belgien, Estland, Frankreich und Polen – im Wesentlichen geltend, dass die Verhängung finanzieller Sanktionen nicht gerechtfertigt sei, da die Kommission ihre Entscheidung, von Art. 260 Abs. 3 AEUV Gebrauch zu machen, nicht im Licht der besonderen Umstände des Einzelfalls begründet habe.

44 Ich teile die Auffassung der Kommission, dass sie ihre Entscheidung, finanzielle Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, nicht zu begründen braucht (

45 Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission nach Art. 260 Abs. 3 AEUV die Möglichkeit hat, beim Gerichtshof eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV zu erheben, weil ihrer Auffassung nach der betreffende Mitgliedstaat „gegen seine Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzung einer gemäß einem Gesetzgebungsverfahren erlassenen Richtlinie mitzuteilen“, sowie den Gerichtshof im selben Verfahren zu ersuchen, finanzielle Sanktionen gegen den Mitgliedstaat zu verhängen. Hier erfordert die Verhängung finanzieller Sanktionen also nicht mehr ein langwieriges Verfahren, in dem der Gerichtshof in einem ersten Urteil den Verstoß nach Art. 258 AEUV feststellt und dann, falls der Mitgliedstaat dem ersten Urteil nicht nachkommt, in einem zweiten Urteil nach Art. 260 Abs. 2 AEUV finanzielle Sanktionen verhängt. Die beiden Verfahren sind sozusagen „zu einem verschmolzen“.

46 Folglich ist zu berücksichtigen, dass die der Kommission eingeräumte Möglichkeit, finanzielle Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, mit dem von der Rechtsprechung anerkannten weiten Ermessen der Kommission bezüglich der Einleitung von Verfahren nach Art. 258 AEUV verknüpft ist (

47 Insoweit kann dem Wortlaut von Art. 260 Abs. 3 AEUV („so kann sie, wenn sie dies für zweckmäßig hält, die Höhe des … Pauschalbetrags oder Zwangsgelds benennen“), im Vergleich zum Wortlaut von Art. 260 Abs. 2 AEUV („benennt sie die Höhe des von dem betreffenden Mitgliedstaat zu zahlenden Pauschalbetrags oder Zwangsgelds“), entnommen werden, dass die Entscheidung der Kommission, ob sie in einem Verfahren nach Art. 258 AEUV finanzielle Sanktionen gemäß Art. 260 Abs. 3 AEUV beantragt, in ihr Ermessen gestellt ist, sie also nicht dazu verpflichtet ist (

48 Die Entscheidung der Kommission, die Verhängung finanzieller Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV zu beantragen, wird jedenfalls insoweit zu begründen sein, als sie eine angesichts der Umstände des Einzelfalls vorzunehmende individuelle Bemessung der beantragten finanziellen Sanktionen beinhaltet. Die von der Kommission gegebene Begründung für die Anwendung der Kriterien, auf die zur Festsetzung ihrer Höhe abgestellt wurde, kann als ausreichend angesehen werden, den Mitgliedstaat in die Lage zu versetzen, die Bemessung der vor dem Gerichtshof beantragten finanziellen Sanktionen zu verstehen und – wie in der vorliegenden Rechtssache – zu rügen.

49 Vor diesem Hintergrund bin ich der Ansicht, dass die Kommission, wenn sie von Art. 260 Abs. 3 AEUV Gebrauch macht, nicht gehalten ist, die Gründe dafür anzugeben. 3. Bemessung finanzieller Sanktionen nach Art. 260 Abs. 3 AEUV

50 Davon ausgehend, dass die Entscheidung der Kommission, im vorliegenden Fall finanzielle Sanktionen zu beantragen, mit Art. 260 Abs. 3 AEUV in Einklang steht, wende ich mich nunmehr der Bemessung der finanziellen Sanktionen nach dieser Bestimmung zu.

51 Als Erstes sollte die Kommission, wie ich in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Spanien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hypothekarkredit) vorgeschlagen habe (

52 Jedenfalls ist der Gerichtshof im Rahmen von Art. 260 Abs. 3 AEUV hinsichtlich der Verhängung finanzieller Sanktionen bzw. der Methode ihrer Berechnung nicht an die Vorschläge der Kommission gebunden (

53 Aus dem Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (

54 Ferner hat der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV, beginnend mit seiner Leitentscheidung vom 12. Juli 2005, Kommission/Frankreich (

55 In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 260 Abs. 3 AEUV – anders als Art. 260 Abs. 2 AEUV („Stellt der Gerichtshof fest, dass der betreffende Mitgliedstaat seinem Urteil nicht nachgekommen ist, so kann er die Zahlung eines Pauschalbetrags oder Zwangsgelds verhängen.“) – bestimmt, dass die vom Gerichtshof verhängten finanziellen Sanktionen den von der Kommission genannten Betrag nicht übersteigen dürfen („Stellt der Gerichtshof einen Verstoß fest, so kann er gegen den betreffenden Mitgliedstaat die Zahlung eines Pauschalbetrags oder eines Zwangsgelds bis zur Höhe des von der Kommission genannten Betrags verhängen“).

56 Die in Art. 260 Abs. 3 AEUV geregelte Einschränkung ließe sich, wie Estland, Rumänien und die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, wohl dahin auslegen, dass sie das Ermessen des Gerichtshofs nicht nur in Bezug auf die Höhe, sondern auch in Bezug auf die Wahl der zu verhängenden finanziellen Sanktion einschränkt, so dass der Gerichtshof, falls die Kommission dies nicht beantragt hätte, weder sowohl einen Pauschalbetrag als auch ein Zwangsgeld noch gar eine andere als die von der Kommission vorgeschlagene Art der finanziellen Sanktion verhängen könnte (

57 Gleichwohl halte ich an der von mir in meinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Spanien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hypothekarkredit) (

58 Diese Auslegung dient darüber hinaus den mit Art. 260 Abs. 3 AEUV verfolgten Zielen und berücksichtigt den Zweck der verschiedenen finanziellen Sanktionen, die in den Verträgen vorgesehen sind. Wie bereits in Nr. 40 dieser Schlussanträge ausgeführt, ist die Verhängung eines Zwangsgelds nicht mehr möglich, wenn der Mitgliedstaat seine Mitteilungspflicht im Lauf des Verfahrens – und somit vor der Prüfung des Sachverhalts durch den Gerichtshof – erfüllt. Ein Pauschalbetrag kommt jedoch auch dann noch in Betracht, um den Auswirkungen des Verstoßes auf die öffentlichen und privaten Interessen Rechnung zu tragen und die Wiederholung ähnlicher Verstöße durch Abschreckung zu verhindern. In der Tat erklärt genau diese Situation, dass die Kommission ihre Vorgehensweise geändert hat und in Fällen des Art. 260 Abs. 3 AEUV grundsätzlich sowohl einen Pauschalbetrag als auch ein Zwangsgeld beantragt (siehe Nr. 23 dieser Schlussanträge), wofür diese Klage ein Beispiel ist. Doch selbst wenn die Kommission nur eine Art von Sanktion vorschlüge, würde das dem Gerichtshof eingeräumte Ermessen, erforderlichenfalls eine andere Sanktion oder sowohl einen Pauschalbetrag als auch ein Zwangsgeld (vorbehaltlich der in Art. 260 Abs. 3 AEUV genannten Obergrenze) zu verhängen, sicherstellen, dass diese Bestimmung nicht ihrer praktischen Wirksamkeit beraubt würde.

59 Hinzu kommt, dass der Gerichtshof, auch wenn er im Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) ( 4. Verhängung eines Pauschalbetrags im vorliegenden Fall

60 Nach der Rechtsprechung zu Art. 260 Abs. 2 AEUV (

61 Dieser Rechtsprechung ist auch zu entnehmen, dass die Verurteilung zur Zahlung eines Pauschalbetrags auf der Beurteilung der Folgen der Nichterfüllung der Verpflichtungen des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen beruht, insbesondere wenn die Vertragsverletzung lange Zeit fortbestanden hat (

62 Auf dieser Grundlage ist festzustellen, dass dem Gerichtshof nach Art. 260 Abs. 3 AEUV ein erheblicher Ermessensspielraum gewährt wird, in geeigneten Fällen unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls und des Verhaltens des betroffenen Mitgliedstaats einen Pauschalbetrag zu verhängen, um den Folgen der Nichterfüllung der Mitteilungspflicht des betreffenden Mitgliedstaats für die privaten und öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen. Der Umstand, dass der Gerichtshof die Verhängung eines Pauschalbetrags im Zusammenhang mit Art. 260 Abs. 2 AEUV für angemessen befunden hat, „insbesondere wenn die Vertragsverletzung lange Zeit fortbestanden hat“ (siehe Nr. 61 dieser Schlussanträge), hindert ihn nicht daran, auch in anderen Situationen erforderlichenfalls einen Pauschalbetrag zu verhängen, um die Wiederholung ähnlicher Verstöße gegen das Unionsrecht zu verhindern.

63 Darüber hinaus ist in Anbetracht der verschiedenen Ziele, die mit Zwangsgeldern bzw. Pauschalbeträgen verfolgt werden (siehe Nr. 53 dieser Schlussanträge), offensichtlich, dass zwar die Verurteilung zur Zahlung eines Zwangsgelds, das im Hinblick auf die noch anhaltende Vertragsverletzung im Wesentlichen als Zwangsmittel gedacht ist, nur insoweit geboten ist, als der Verstoß fortdauert, es jedoch keine zwingenden Gründe dafür gibt, dass Gleiches für die Verhängung eines Pauschalbetrags gilt (

64 Im vorliegenden Fall sollte davon ausgegangen werden, dass die Verhängung eines Pauschalbetrags als abschreckende Maßnahme angemessen ist. Der von der Kommission vorgeschlagene Gesamtbetrag (4536667,20 Euro) kann bei Anwendung der aktualisierten Zahlen der Kommission (auf 4011038,72 Euro) (

65 Was als Erstes die Schwere des Verstoßes angeht, hat der Gerichtshof im Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) (

66 Hinzu kommt für den Fall, dass der Gerichtshof die von der Kommission beschlossenen Kriterien für die Bestimmung des Pauschalbetrags in der vorliegenden Sache übernehmen sollte, dass die von der Kommission in dieser Sache vorgenommene Beurteilung der Schwere wohl nicht fehlerhaft ist, wenn man die Bedeutung der verletzten Bestimmungen des Unionsrechts und die Folgen für die privaten und öffentlichen Interessen bedenkt. Schließlich ist die Richtlinie 2015/849 ein wichtiges Rechtsinstrument zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems der Union zum Zweck der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (

67 Die Folgen, die Rumäniens Nichtumsetzung der Richtlinie 2015/849 für die privaten und öffentlichen Interessen hat, dürften auch als erheblich anzusehen sein, da, wie die Kommission vorgetragen hat, die Nichtumsetzung Gefahren für die Integrität und das Funktionieren des Finanzsystems der Union birgt, weil es für Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung missbraucht werden kann, mit nachteiligen Folgen für Anleger und Bürger. Deutlich wird dies z. B. in der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 19. September 2019 zum Stand der Umsetzung der Rechtsvorschriften der Union zur Bekämpfung von Geldwäsche (

68 Des Weiteren ist es im vorliegenden Fall angemessen, die folgenden Aspekte zu berücksichtigen. Der Kommission zufolge kann, was die Beurteilung der Schwere der Verletzung der Mitteilungspflicht angeht, insbesondere der Umfang der Umsetzungsmaßnahmen berücksichtigt werden (

69 Ich bin auch nicht davon überzeugt, dass gewisse von Rumänien geltend gemachte Umstände berücksichtigt werden sollten. Was die angeblich kurze Dauer des Vorverfahrens angeht, steht außer Frage, dass die Kommission Rumänien angemessene Fristen gesetzt hat, auf das Aufforderungsschreiben und auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zu erwidern, und seine Verteidigung im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichts vorzubereiten (

70 Allerdings gibt es bestimmte mildernde Umstände, die für die Verhängung des Pauschalbetrags in der vorliegenden Rechtssache von Belang sind. Erstens wurde die Frist für die Einrichtung der in den Art. 30 und 31 der Richtlinie 2015/849 vorgesehenen zentralen Register zur Aufbewahrung der Angaben zu den wirtschaftlichen Eigentümern durch die Richtlinie 2018/843 verlängert; allerdings änderte sich dadurch nichts an der Umsetzungsfrist für die übrigen Verpflichtungen nach der Richtlinie (vgl. Nr. 7 dieser Schlussanträge). Ich sehe keinen Grund, warum diese Fristverlängerung nicht als mildernder Umstand berücksichtigt werden sollte, wie von der Kommission vorgetragen. Zweitens hat Rumänien dargetan, dass es im Lauf des Verfahrens loyal mit der Kommission zusammengearbeitet hat (

71 Was als Zweites die Dauer des Verstoßes betrifft, ist die Kommission der Ansicht, dass diese ab dem Tag zu berechnen sei, an dem die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2015/849 ablief, wohingegen Rumänien meint, dass dieser Aspekt überhaupt nicht zu berücksichtigen, hilfsweise aber auf die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist abzustellen sei.

72 In der Rechtsprechung zu Pauschalbeträgen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV bemisst der Gerichtshof die Dauer des Verstoßes ab dem Tag der Verkündung seines ersten Urteils nach Art. 258 AEUV bis zu dem Tag, an dem der Mitgliedstaat seine Verpflichtungen erfüllt hat, bzw., wenn der Mitgliedstaat dies versäumt, bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der Gerichtshof im zweiten Verfahren den Sachverhalt prüft (

73 Erstens ist hinsichtlich des Endpunkts der Dauer des Verstoßes zwar unstreitig, dass Rumänien seine Verpflichtungen mit dem 21. Juli 2019 erfüllt hat, es aber insbesondere zur Wahrung der Rechtssicherheit und der abschreckenden Wirkung zu zahlender Pauschalbeträge wohl erforderlich ist, auf den Tag abzustellen, in Bezug auf den der Gerichtshof im Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV den Sachverhalt untersucht. Da es in Verfahren nach Art. 260 Abs. 3 AEUV vorkommen kann, dass die betroffenen Mitgliedstaaten in verschiedenen Abschnitten des Verfahrens noch Umsetzungsmaßnahmen mitteilen, sollte es einen festen Zeitpunkt geben, in Bezug auf den der Gerichtshof seine Rechtsprechungsfunktion ausüben kann (

74 Was zweitens den Beginn der Dauer des Verstoßes anbelangt, ist meines Erachtens bei Pauschalbeträgen, der Zeitpunkt, zu dem die in der fraglichen Richtlinie gesetzte Umsetzungsfrist abläuft, eher geeignet als derjenige, zu dem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist abläuft, da Ersterer die Zielsetzung von Art. 260 Abs. 3 AEUV – den Mitgliedstaaten u. a. einen größeren Anreiz zur fristgerechten Richtlinienumsetzung zu geben – besser erfüllt (

75 Der von mir vorgeschlagene Ansatz hat daher wohl im Falle von Pauschalbeträgen mehr Berechtigung als im Falle von Zwangsgeldern, bei denen der Gerichtshof zur Bestimmung der Dauer des Verstoßes im Urteil Kommission/Belgien (Art. 260 Abs. 3 AEUV – Hochgeschwindigkeitsnetze) auf den Tag abgestellt hat, an dem die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist ablief (

76 Berücksichtigt man in der vorliegenden Rechtssache die Zeitspanne vom Ablauf der in der Richtlinie 2015/849 gesetzten Umsetzungsfrist (26. Juni 2017) bis zu dem Zeitpunkt, zu dem Rumänien seine Verpflichtungen erfüllt hat (21. Juli 2019), so hat der Verstoß etwa 25 Monate angedauert, was als erhebliche Dauer angesehen werden kann (

77 Schließlich hat Rumänien dem Gerichtshof nichts zu seiner Zahlungsfähigkeit vorgetragen.

78 Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände dieser Rechtssache schlage ich dem Gerichtshof daher vor, gegen Rumänien einen Pauschalbetrag in Höhe von 3000000 Euro zu verhängen. VI. Kosten

79 Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission einen Kostenantrag gestellt hat und Rumänien unterlegen ist, sollten die Kosten Rumänien auferlegt werden. Gemäß Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, wonach die Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten tragen, sollten Belgien, Estland, Frankreich und Polen ihre eigenen Kosten tragen. VII. Ergebnis

80 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, 1. festzustellen, dass Rumänien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 67 der Richtlinie 2015/849 verstoßen hat, dass es bis zum 26. Juni 2017 die zur Umsetzung dieser Richtlinie erforderlichen Maßnahmen nicht erlassen oder diese Maßnahmen jedenfalls nicht mitgeteilt hat; 2. Rumänien zu verurteilen, einen Pauschalbetrag in Höhe von 3000000 Euro zu zahlen; 3. Rumänien die Kosten aufzuerlegen; 4. Belgien, Estland, Frankreich und Polen ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.